ИТОГОВЫЙ ОТЧЕТ о результатах деятельности экспертных групп по проведению оценки эффективности расходов федерального бюджета (2013 год) - часть 11

 

  Главная      Учебники - Разные     ИТОГОВЫЙ ОТЧЕТ о результатах деятельности экспертных групп по проведению оценки эффективности расходов федерального бюджета (2013 год)

 

поиск по сайту            правообладателям  

 

 

 

 

 

 

 

 

содержание      ..     9      10      11      12     ..

 

 

ИТОГОВЫЙ ОТЧЕТ о результатах деятельности экспертных групп по проведению оценки эффективности расходов федерального бюджета (2013 год) - часть 11

 

 

государственных услуг в электронном виде и внедрением СМЭВ в
среднесрочной перспективе составит
5% от расходов на содержание
государственных органов, оказывающих наиболее массовые государственные
услуги (ФНС России, Росреестр, ГИБДД, ФМС России). Так только по 3
ведомствам потенциальная экономия исходя исключительно из расходов на
заработную плату составляет 3,8 млрд. руб. в год (Таблица 11.16). Данный
объем плановой экономии может быть использован как условие финансового
обеспечения новых инициатив по дальнейшей информатизации ведомств,
оказывающих наиболее массовые государственные услуги
(в наибольшей
степени вовлеченных в межведомственный документооборот). С учетом того,
что активный переход к оказанию государственных услуг в электронном виде
начался в 2011 - 2012 годах, соответствующие цели по экономии бюджетных
расходов могут быть поставлены на 2014 год и последующие годы.
В целом, за счет внедрения новых технологий и упрощения
административных процессов может быть снижена трудоемкость исполнения
значительной части функций и предоставления государственных услуг.
Особенно большие резервы в этой части имеются в органах, предоставляющих
через свою территориальную сеть массовые государственные услуги,
осуществляющих контроль и надзор (ФНС, ФТС, Росреестр, проч.). Этим целям
должна служить работа по актуализации и оптимизации административных
регламентов, кадровому аудиту исполнительных органов, которую
целесообразно проводить на постоянной основе.
800
Таблица 11.16 - Экспертная оценка экономии от перехода к предоставлению
государственных услуг в электронном виде и перехода к СМЭВ
бюджетные ассигнования на заработную плату в
Оценка объемов
2012 году (факт)
экономии
с
учетом перехода
к
Наименование
предоставлению
объекта
центральный
территориальные
Всего:
государственных
аппарат
органы
услуг
в
электронном
виде
ФНС России
55 369
839
54 530
2768,5
Росреестр
11 556
449
11 107
577,8
ФМС России
10 016
274
9 742
500,8
Итого:
3847,1
6 РЕЗУЛЬТАТЫ АНАЛИЗА И РЕКОМЕНДАЦИИ ПО НАПРАВЛЕНИЮ
6 «Оптимизация государственных гарантий и льгот государственным
служащим»
В связи с принятием законодательства о монетизации льгот, большинство
из предоставлявшихся ранее льгот и государственных гарантий были выражены
в денежном эквиваленте и включены в оплату федеральных гражданских
служащих.
Следует также отметить, что количество федеральных гражданских
служащих, пользующихся данными льготами и государственными гарантиями,
сравнительно невелико и из 837 тыс. гражданских служащих федеральных
государственных органов
(включая территориальные органы федеральных
органов исполнительной власти) льготами пользуется около 446 тыс. человек,
801
что составляет чуть более
53% от общей численности федеральных
гражданских служащих.
Федеральным государственным гражданским служащим в соответствии с
законодательством в настоящий момент времени предоставляются следующие
виды льгот и государственных гарантий:
Предоставление служебного транспорта с персональным закреплением;
Предоставление служебного транспорта по вызову;
Компенсация за использование личного транспорта в служебных целях и
возмещение расходов, связанных с его использованием;
Оплата услуг залов официальных лиц и делегаций, организуемых в
составе железнодорожных и автомобильных вокзалов (станций), морских и
речных портов, аэропортов
(аэродромов), открытых для международных
сообщений (международных полетов);
Медицинское обслуживание;
Предоставление санаторно-курортных путевок;
Компенсация проезда к месту отдыха и обратно;
Компенсация части стоимости санаторно-курортных путевок;
Предоставление служебных дач.
Некоторыми из данных льгот и государственных гарантий пользуются
всего сотни и даже десятки федеральных гражданских служащих.
802
Федеральные гражданские служащие, пользующиеся льготами и социальными гарантиями, %
0,364%
Предостав ление служебного транспорта с
персональным закреплением
26,936%
46,712%
Предостав ление служебного транспорта по в ызов у
Компенсация за использов ание личного транспорта в
служебных целях
0,078%
Оплата услуг залов официальных лиц и делегаций
Медицинское обслужив ание
0,396%
Предостав ление санаторно-курортных путев ок
19,642%
0,003%
Компенсация проезда к месту отдыха и обратно
4,328%
0,013%
Компенсация части стоимости санаторно-курортных
1,528%
путев ок
Предостав ление служебных дач
Не пользуются льготами
Рисунок 11.10 - Процентное соотношение федеральных государственных
гражданских служащих, использующих вышеперечисленные льготы и
социальные гарантии.
Источник: по данным Минтруда, 2011 г.
Таким образом, наиболее массовыми льготами и государственными
гарантиями являются:
Предоставление служебного транспорта по вызову (27%);
Медицинское обслуживание (20%);
Предоставление санаторно-курортных путевок (4%).
С точки зрения расходов на транспортное обслуживание наибольшие
затраты в
2011 году составляли расходы на предоставление служебного
транспорта с персональным закреплением и расходы на предоставление
служебного транспорта по вызову.
803
Рисунок 11.11 - Расходы на транспортное обслуживание
Источник: по данным Минтруда, 2011 г.
Компенсация за использование личного транспорта в служебных целях и
возмещение расходов, связанных с его использованием, практически не
используется государственными служащими. По данным Минтруда, этой
возможностью в
2011 году воспользовались всего
447 федеральных
государственных гражданских служащих, в то время как предоставлением
служебного транспорта с персональным закреплением имеют право
пользоваться около
2 тыс. госслужащих, а предоставлением служебного
транспорта по вызову - около 150 тыс. госслужащих.
По экспертным оценкам, компенсация за использование личного
транспорта в служебных целях является более экономичной. В расчете на 1
госслужащего она на 30-40% дешевле.
При переводе хотя бы половины из 150 тыс. государственных служащих,
использующих служебный транспорт по вызову, на компенсацию за
804
использование личного транспорта в служебных целях, экономия составит
до 1 млрд. руб. в год.
Согласно данным Минтруда, расходы на медицинское обслуживание в
2011 году составляли около 1,3 млрд. руб. и распространялись примерно на 112
тыс. государственных гражданских служащих. Перевод государственных
служащих на программы дополнительного медицинского страхования
позволит сэкономить около 0,3-0,4 млрд. руб.
Предоставление санаторно-курортных путевок в 2011 году обошлось
примерно в
1,2 млрд. руб. и распространялось примерно на
30 тыс.
государственных гражданских служащих. Каких-то значимых резервов для
экономии бюджетных средств по данному виду расходов не просматривается.
Отдельного внимания заслуживают вопросы пенсионного обеспечения
государственных служащих. Эти вопросы должны решаться в увязке с
реформирование системы оплаты труда. В случае выхода на конкурентный
уровень компенсационного пакета
(зарплаты, гарантий и льгот) пенсии
государственным служащим должны формироваться на общих основаниях,
предусмотренных для трудовых пенсий по старости. Иные варианты могут
быть связаны с меньшим по сравнению с рынком компенсационным пакетов и
более привлекательным государственным пенсионным обеспечением. В целом
по этому направлению нет резервов экономии. Наоборот, для привлечения
высококвалифицированных кадров потребуется существенное увеличения
дисконтированного компенсационного пакте (включая пенсии).
По аналогии с пенсиями, совершенствование предоставления жилищных
субсидий
должно
рассматриваться
с
позиции
обеспечения
конкурентоспособности государственной службы на рынке труда,
возможностью гибкого управления кадрами. Жилищные субсидии могут
занимать большую или меньшую часть компенсационного пакета. Однако в
любом случае с точки зрения управления кадровыми ресурсами ее
предоставление без дополнительных условий и даже с определенными
805
условиям (выслуга) не выгодно нанимателю. В любом случае он лишается
возможности уволить сотрудника без потерь.
В настоящее время жилищные субсидии распространяются на крайне
узкий круг руководителей.
7 РЕЗУЛЬТАТЫ АНАЛИЗА И РЕКОМЕНДАЦИИ ПО НАПРАВЛЕНИЮ
6 «Выработка единой стратегии развития и совершенствование нормативно-
правового регулирования сферы государственного и муниципального
управления в Российской Федерации»
Резюме:
В результате проведенных РАНХиГС, ЦСР и ЦЭФК исследований
реформ государственного управления в 2004-2012 гг. следует констатировать,
что реформы государственной службы, бюджетного процесса, местного
самоуправления, разграничения полномочий между Российской Федерацией и
субъектами Российской Федерации, административная реформа, а также
комплекс мер по борьбе с коррупцией не были скоординированы и
синхронизированы между собой, не связаны в единый комплекс нормативных и
правовых мер по совершенствованию государственного и муниципального
управления.
В связи с этим эксперты считают целесообразным разработку единой
стратегии развития и совершенствование нормативно-правового
регулирования сферы государственного и муниципального управления в
Российской Федерации, включая подготовку и принятие специального
Федерального закона
«Об основах государственного и муниципального
управления в Российской Федерации». Принятие данного законопроекта
позволит обеспечить существенную оптимизацию расходов бюджетов всех
уровней на государственное (муниципальное) управление за счет установления
единых требований к структуре, функциям, содержанию и организации
деятельности органов государственного (муниципального) управления.
806
В настоящее время одной из главных задач, стоящих перед государством,
является повышение эффективности государственного и муниципального
управления.
Следует констатировать, что административная реформа, реформы
государственной службы, бюджетного процесса, местного самоуправления,
разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами
Российской Федерации, а также комплекс мер по борьбе с коррупцией были не
скоординированы и не синхронизированы между собой, не связаны в единый
пакет мер по совершенствованию государственного и муниципального
управления.
Так, принятая по итогам данных реформ нормативная правовая база в
данной сфере противоречива и разрозненна.
В той или иной степени вопросы государственного и муниципального
управления отражены в следующих нормативных правовых актах:
1. Конституция Российской Федерации.
2. Федеральный закон от
17.12.1997
№2-ФКЗ
«О Правительстве
Российской Федерации»;
3. Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О
системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»
(устанавливает
организационную структуру федеральных органов
исполнительной власти);
4. Федеральный закон от
27.07.2004
№79-Ф3
«О государственной
гражданской службе Российской Федерации»;
5. Федеральный закон от 02.03.2007 №25-ФЗ «О муниципальной службе в
Российской Федерации»;
6. Федеральный закон от 25.12.2008 г. №273-ФЗ «О противодействии
коррупции»
7. Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих
принципах
организации
законодательных
(представительных)
и
807
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации".
8. Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации».
9. Федеральный закон
№115-ФЗ
«О государственном социально-
экономическом прогнозировании»
(устанавливает общие принципы
планирования).
8.
Бюджетный кодекс Российской Федерации и постановление
Правительства Российской Федерации от 22.05.2004
№249 (устанавливают
принципы организации бюджетного процесса и оценки результативности
бюджетных расходов) и другие нормативные правовые акты.
Кроме того, особняком в отрыве от других элементов управления идет
процесс подготовки и принятия проекта Федерального закона
«О
государственном стратегическом планировании».
На уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований также приняты свои нормативные правовые акты в сфере
государственного и муниципального управления, которые во многом не
соответствуют федеральному законодательству. Причем в каждом субъекте
Российской Федерации и муниципальном образовании формируется и
выстраивается собственная форма управления.
Одной из главных причин сложившейся ситуации является отсутствие
единой стратегии развития сферы государственного и муниципального
управления в Российской Федерации и основополагающего закона,
определяющего основные принципы государственного и муниципального
управления.
В связи с этим целесообразно и необходимо разработать проект
Федерального закона «Об основах государственного и муниципального
управления в Российской Федерации».
В данном законе должны быть закреплены следующие основные вопросы
государственного и муниципального управления:
808
- термины, определения, регламентация:
«государственное управление»,
«муниципальное управление»,
«орган государственного управления»,
«орган муниципального управления»,
«государственное (муниципальное) учреждение»,
«государственное (муниципальное) имущество»,
«полномочие»,
«министерство»,
«агентство»,
«служба»,
«департамент»,
«управление»,
«отдел»,
«концепция долгосрочного развития (стратегия)»,
«основные направления деятельности»,
«государственная (муниципальная) программа»,
«реализация государственной (муниципальной) программы»
«проект»,
«мероприятие»,
«стратегические цели»,
«тактические задачи»,
«план деятельности»,
«показатель деятельности»,
«государственная (муниципальная) функция»,
«государственная (муниципальная) услуга»,
«доклад о результатах и основных направлениях деятельности»,
«государственный (муниципальный) контроль»,
«аудит эффективности и результативности»,
«результативность деятельности»,
809
«эффективность деятельности»,
и т.д.;
- общие требования к организационной структуре государственных
органов
всех
уровней
(Правительство-Министерство-Служба,
Агентство/учреждение) и к их структурным подразделениям (департамент,
управление, отдел);
-
административные регламенты осуществления функций и
предоставления услуг;
- вопросы государственной и муниципальной службы;
- принципы и механизмы предотвращения коррупции в сфере
государственного и муниципального управления;
- принципы и механизмы управления
«по результатам» в
деятельности органов государственного и муниципального управления,
включая:
виды и формы планирования и отчетности (документы долгосрочного,
среднесрочного и краткосрочного планирования);
перечень основных показателей результативности деятельности органов
государственного и муниципального управления;
виды и формы контроля (включая внутреннюю и внешнюю оценку
результативности деятельности органов государственного и муниципального
управления всех уровней);
- принципы и механизмы реализации единой системы органов
государственного управления по предметам совместного ведения. Так, в
частности, единая система управления должны была быть сформирована (но не
сформирована до сих пор) по следующим предметам совместного ведения:
защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных
меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной
безопасности; режим пограничных зон;
вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами,
водными и другими природными ресурсами;
810
разграничение государственной собственности;
природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение
экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана
памятников истории и культуры;
общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической
культуры и спорта;
координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства,
отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями,
эпидемиями, ликвидация их последствий;
установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской
Федерации;
административное,
административно-процессуальное,
трудовое,
семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство,
законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;
защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни
малочисленных этнических общностей;
установление общих принципов организации системы органов
государственной власти и местного самоуправления;
координация международных и внешнеэкономических связей субъектов
Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской
Федерации
- принципы и механизмы обеспечения открытости деятельности
органов государственного и муниципального управления, а также
общественного обсуждения планов и результатов их деятельности.
Доля административно-управленческого персонала в федеральных
органах исполнительной власти
811
Таблица
11.17
- Доля административно-управленческого персонала в
федеральных органах исполнительной власти155
Наименование
Доля численности, занятой
федерального органа
исполнением
Доля численности, занятой
исполнительной
обеспечивающих
и
исполнением
власти
управленческих функций
обеспечивающих функций
Всего
ЦА
ТО
Всего
ЦА
ТО
1
Минздрав России
62,79
62,79
50,0
50,0
0,0
2
Росздравнадзор
35,68
39,29
35,28
29,3
27,6
29,5
4
Минобрнауки России
18,75
18,75
12,5
12,5
0,0
5
Рособрнадзор
33,16
33,16
31,2
31,2
0,0
7
Минкультуры России
38,71
45,75
23,94
28,9
34,3
17,6
8
Росархив
38,24
38,24
33,8
33,8
0,0
9
Ростуризм
53,16
53,16
30,0
30,0
0,0
10
Минприроды России
45,05
45,05
41,8
41,8
0,0
12
Росприроднадзор
15,93
29,80
15,51
14,3
26,5
13,9
13
Росводресурсы
21,07
57,70
16,36
21,1
57,7
16,4
14
Рослесхоз
40,51
52,25
37,29
30,6
36,6
28,9
15
Роснедра
35,81
41,31
35,10
28,3
34,4
27,5
16
Минпромторг России
51,38
57,12
29,49
42,0
47,2
22,4
17
Росстандарт
29,42
63,61
20,68
23,5
49,0
17,0
21
Минкомсвязи России
48,45
48,45
40,4
40,4
0,0
22
Роскомнадзор
35,69
36,92
35,62
30,5
31,9
30,4
23
Роспечать
73,70
73,70
48,7
48,7
0,0
24
Россвязь
73,74
73,74
53,5
53,5
0,0
25
Минсельхоз России
31,98
31,98
21,9
21,9
0,0
28
Минспорт России
52,35
52,35
36,2
36,2
0,0
30
Ространснадзор
20,04
32,23
19,40
16,4
28,6
15,7
31
Росавиация
18,59
37,52
13,65
16,3
30,6
12,5
32
Росавтодор
47,91
47,91
41,3
41,3
0,0
34
Росморречфлот
50,97
50,97
42,3
42,3
0,0
36
Роструд
10,14
38,19
8,8
32,9
7,4
155 Рассчитано по данным Минэкономразвития России.
812
Наименование
Доля численности, занятой
федерального органа
исполнением
Доля численности, занятой
исполнительной
обеспечивающих
и
исполнением
власти
управленческих функций
обеспечивающих функций
37
Минфин России
22,24
22,24
14,4
14,4
0,0
38
ФНС России
23,51
35,94
23,43
20,9
34,5
20,8
39
Росфиннадзор
6,84
45,87
4,17
2,7
41,9
0,0
Федеральное
40
казначейство
0,00
0,00
0,00
0,0
0,0
0,0
42
Росаккредитация
72,85
67,61
77,50
35,8
39,4
32,5
44
Роспатент
33,19
33,19
26,1
26,1
0,0
45
Росрезерв
24,81
31,51
22,20
17,8
22,4
16,1
46
Росимущество
23,85
29,81
22,37
18,2
22,9
17,0
47
Минэнерго России
46,32
46,32
34,1
34,1
0,0
48
ФАС России
22,93
34,44
20,18
19,3
30,2
16,7
49
ФМС России
4,25
44,74
3,51
3,6
28,2
3,1
Росалкоголь-
52
регулирование
21,23
44,92
13,12
15,1
31,2
9,6
53
ФТС России
44,98
91,98
43,78
38,5
64,6
37,9
55
ФСФР России
38,72
34,98
40,48
34,1
30,2
35,8
56
Ростехнадзор
17,67
28,58
16,78
15,4
23,4
14,7
57
Роскосмос
38,38
41,77
0,00
37,0
40,2
0,0
58
Росграница
34,33
20,06
41,46
27,1
15,0
33,2
Итого:
19,36
39,60
18,33
16,7
30,8
16,0
Предложения по централизации обеспечивающих функций по
ответственным исполнителям государственных программ Российской
Федерации
Возможный вариант группировки обеспечивающих функций по
ответственным исполнителям государственных программ Российской
Федерации156
156 Без учета реализации рекомендаций по укрупнению федеральных министерств, служб и агентств.
813
ГП "Развитие здравоохранения" (ответственный исполнитель - Минздрав России)
Минздрав России
Росздравнадзор
ФМБА России
Роспотребнадзор
ГП "Развитие образования", "Развитие науки и технологий"
(Ответственный
исполнитель - Минобрнауки России)
Минобрнауки России
Рособрнадзор
Росмолодежь
ГП "Социальная поддержка граждан", "Доступная среда", "Обеспечение занятости
населения" (Ответственный исполнитель - Минтруд России)
Минтруд России
Роструд
ФМС России
ГП "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами
граждан Российской Федерации", ГП "Региональная политика и федеративные
отношения", ГП "Социально-экономическое развитие Северо-Кавказского
федерального округа", ГП "Социально-экономическое развитие Калининградской
области" (Ответственный исполнитель - Минрегион России)
Минрегион России
Госстрой
ГП "Противодействие незаконному обороту наркотиков"
(Ответственный
исполнитель - ФСКН России)
ФСКН России
ГП "Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение
пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах" (Ответственный
исполнитель - МЧС России)
МЧС России
Ростехнадзор
814
ГП "Развитие культуры и туризма" (Ответственный исполнитель - Минкультуры
России)
Минкультуры России
Росархив
Ростуризм
ГП "Охрана окружающей среды", ГП "Воспроизводство и использование природных
ресурсов", ГП "Развитие лесного хозяйства"
(Ответственный исполнитель
-
Минприроды России)
Минприроды России
Росгидромет
Росприроднадзор
Росводресурсы
Рослесхоз
Роснедра
ГП "Развитие физической культуры и спорта"
(Ответственный исполнитель
-
Минспорт России)
Минспорт России
ГП "Экономическое развитие и инновационная экономика", "Развитие
внешнеэкономической деятельности", "Управление федеральным имуществом"
(Ответственный исполнитель - Минэкономразвития России)
Минэкономразвития России
Росаккредитация
Росреестр
Роспатент
Росрезерв
Росимущество
ФАС России
Росстат
ФТС России
ФСТ России
Росграница
815
ГП "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности", "Развитие
авиационной
промышленности",
"Развитие
судостроения",
"Развитие
фармацевтической промышленности", "Развитие электронной и радиоэлектронной
промышленности" (Ответственный исполнитель - Минпромторг России)
Минпромторг России
Росстандарт
ГП "Космическая деятельность России" (Ответственный исполнитель - Роскосмос)
Роскосмос
ГП "Информационное общество"
(Ответственный исполнитель
- Минкомсвязь
России)
Минкомсвязь России
Роскомнадзор
Роспечать
Россвязь
ГП "Развитие транспортной
системы" (Ответственный исполнитель
- Минтранс
России)
Минтранс России
Ространснадзор
Росавиация
Росавтодор
Росжелдор
Росморречфлот
ГП "Энергоэффективность и развитие энергетики" (Ответственный исполнитель -
Минэнерго России)
Минэнерго России
Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков
сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы, ГП
"Развитие рыбохозяйственного комплекса"
(Ответственный исполнитель
-
Минсельхоз России)
816
Минсельхоз России
Россельхознадзор
Росрыболовство
ГП "Управление государственными финансами", ГП "Развитие финансовых и
страховых рынков, создание международного финансового центра", ГП "Создание
условий для эффективного и ответственного управления региональными и
муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов
Российской Федерации" (Ответственный исполнитель - Минфин России)
Минфин России
ФНС России
Росфиннадзор
Казначейство России
Росфинмониторинг
ФСФР России
Росалкогольрегулирование
ГП "Социально-экономическое развитие Дальнего Востока"
(Ответственный
исполнитель - Минвостокразвития России)
Минвостокразвития России
ГП "Внешнеполитическая деятельность" (Ответственный исполнитель - МИД России)
МИД России
Россотрудничество
ГП "Юстиция" (Ответственный исполнитель - Минюст России)
Минюст России
ФСИН России
ФССП России
817
12 Экспертная группа № 12 «Оптимизация расходов на
правоохранительную деятельность и оборону»
12.1 Результаты оценки (анализа) и предложения экспертов НИУ
ВШЭ (рук. Шалковский А.Г.) и РАНХиГС (Зацепин В.Б.)
В данном отчёте экспертной группы № 12 в основном сохранён текст
обоснований ряда актуальных мер, осуществление которых будет
содействовать оптимизации расходов на правоохранительную деятельность и
оборону РФ. Меры были рассмотрены специалистами Минфина, отчасти
согласованы, отчасти отнесены к категории тех, которые нуждаются в
дальнейшем обосновании и рассмотрении специалистами различных ведомств.
Рассмотрены также и предложения ряда экспертов, которые посчитали
реализацию каких-либо мер в настоящее время преждевременной, поскольку
следует дождаться результатов разработки новых документов стратегического
планирования на новый пятилетний цикл. А именно следующих. План обороны
РФ на период до 2016 г. будет принят в этом году, но позже. Стратегический
прогноз Минэкономразвития должен быть сделан в
2014 г. Уточнение
Стратегии национальной безопасности (СНБ-2020), за которую отвечает Совет
Безопасности РФ, как и основ военно-технической политики, над которыми
работают специалисты Минобороны, ожидается в 2015 г. По мнению экспертов
без осуществления этих разработок возможны риски принятия
преждевременных решений, которые могут оказаться не соответствующими
стратегии.
В то же время, непринятие должных мер также является управленческим
решением, и также рискованным. Всё дело в соотношении рисков. Как
представляется, предлагаемые меры являются неотложными. Они должны
приниматься и осуществляться на основе той информации, которая есть сейчас,
а что касается документов стратегического планирования, то они не являются
догмой, и каждый из них не только может, но и должен регулярно
818
корректироваться, как записано в СНБ, в «скользящем режиме». То же можно
сказать и по отношению к правоохранительной деятельности.
Но особенно важно учитывать это замечание применительно к
проблемам военной безопасности. Международная обстановка, развитие
мировой экономики и научно-технический прогресс переменчивы, и на них
приходится реагировать вне рамок стратегического планирования. В связи с
этим оптимизация военных расходов должна затрагивать не только сокращение
их излишних объёмов, если они будут выявлены, но и установление
(соблюдение) разумных пропорций между отдельными видами расходов,
повышение степени их убедительной обоснованности для отечественных и
международных экспертов.
Важнейшие международные предпосылки оптимизации военно-
экономического развития ВС РФ отчасти вытекают из материалов,
опубликованных Стокгольмским международным институтом исследования
проблем мира (СИПРИ) 15 апреля с.г. Тенденции таковы, что впервые за
последние
15 лет произошло снижение общемировых военных расходов.
Снижение незначительное - всего на 0,5% в реальном выражении, но оно
произошло. При этом общемировые военные расходы составили 1,753 трлн.
долл. США, или 2,5% мирового ВВП.
Своеобразным чемпионом по темпу роста военных расходов в группе 15-
ти стран с высокими абсолютными показателями стала Россия, где
соответствующий прирост за 2012 г. в реальном выражении составил, по
методике СИПРИ, 16% - до 4,4% ВВП. Оценка наблюдавшегося прироста,
сделанная Институтом Гайдара, с использованием дефлятора расходов на
конечное потребление государственного управления на коллективные услуги,
гораздо более консервативна и не превышает 5% при номинальном приросте
17%. Тем не менее, что в реальном выражении, что в номинальном
-
российские военные расходы растут быстрее, чем у подавляющего
большинства наших соседей.
819
Военные расходы Китая, по мнению СИПРИ, увеличились в 2012 г. на
7,8%
(или
11,2% в номинальном выражении) при военном обременении
экономики всего в 2% ВВП. В военном обременении экономики Россия (5,2%
общемировых военных расходов) сравнялась с США
(39% общемировых
военных расходов). Но в то время как администрация Б. Обамы полагает
возможным снижать свои военные расходы с 4,0 до 2,4% ВВП к 2023 г., начав в
2012 г. с сокращения на
6%, российские власти продолжают наращивать
государственный оборонный заказ
(ГОЗ), в результате чего расходы на
правоохранительную деятельность и национальную оборону уже в 2015 г.
могут достичь трети от расходов федерального бюджета в целом (табл. 12.1).
Таблица 12.1 - Расходы федерального бюджета на оборону и безопасность в
2010-2015гг.
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Разделы 0200 и
2 361,9
2 775,8
3 655,3
4 148,1*
4 611,9
5 207,2
0300, млрд руб.
%
от
23,2
25,4
28,4
31,0
32,5
33,3
федерального
бюджета
% от ВВП
5,1
5,0
5,9
6,2
6,2
6,3
* Курсив - плановые показатели.
Источник: Федеральные законы от 3 декабря 2012 г. № 216-ФЗ и от 7
июня 2013 г. № 133-ФЗ; Федеральное казначейство.
Конечно же, «чужие» военные расходы для нас не указ, но и не замечать
их плохо.
Расходы Вооруженных сил на ГОЗ в 2014 г. явно не названы, но их
можно предварительно оценить по закрытой части планировавшихся при
подготовке федерального закона
№ 216-ФЗ расходов раздела
0200
«Национальная оборона» в 1 трлн 472 млрд руб. (2,0% ВВП). Однако кроме
этого значительные ассигнования тратятся вполне открыто на бюджетные
820
инвестиции, закупки вооружения, исследования и разработки в рамках ГОЗ вне
рамок государственной программы вооружения, в том числе НИОКР 11 млрд
руб. Открытая часть расходов раздела на федеральные целевые программы - 20
млрд руб. Доля закрытых ассигнований в расходах по разделу
0200
«Национальная оборона» в 2014 г. по данным прошлогоднего плана достигнет
максимума в 59% за период наблюдений с 2004 г., что связано с наращиванием
ассигнований на выполнение ГОЗ. При этом за пять лет, начиная с 2010 г., доля
закрытых расходов федерального бюджета почти удвоится (табл. 12.2).
Таблица 12.2 - Доля закрытых расходов федерального бюджета в 2010-2015 гг.,
%
2010
2011
2012
2013
2014
2015
В общих расходах
9,2
10,1
11,3
14,2
15,2
17,4
бюджета
Относительно
2,0
2,0
2,3
2,9
3,4
4,2
ВВП
* Курсив - плановые показатели.
Источник: Федеральные законы от 3 декабря 2012 г. № 216-ФЗ и от 7
июня 2013 г. № 133-ФЗ; Федеральное казначейство.
В целом в разделе
0200
«Национальная оборона» по-прежнему
наблюдается более интенсивное наращивание капитальных расходов при
сдерживании роста текущих расходов, что переносит положительный эффект
от расходов на дальнюю перспективу с соответствующими рисками для
обороноспособности страны и тем самым ставит ее под вопрос в ближайшей и
среднесрочной перспективе. Сверхоптимистичное наращивание ГОЗ, в т. ч. за
счет запуска с
2011 г. механизма госгарантий, все более напоминает
образование опасного «пузыря», известного по финансовым рынкам.
Субсидии и взносы в уставные капиталы государственных предприятий
оборонно-промышленного комплекса (ОПК) в существенной мере проходят по
секретным и совершенно секретным приложениям бюджета, поэтому
821
достоверную картину господдержки этого сектора составить сложно. Но
ситуация «мягких бюджетных ограничений», когда одно и то же предприятие
получает средства из федерального бюджета в виде субсидий по нескольким
ФЦП, взносов в капитал и закупок по ГОЗ, не давая при этом ничего
существенного (в смысле value) для армии или других силовых структур,
достаточно типична для российского ОПК. Так, министр обороны С. Шойгу на
расширенной коллегии Минобороны 27 февраля этого года отметил, что на
вложенный рубль эффект в части средств связи и автоматизации составляет 18
копеек, остальное «идет на полку».
В такой ситуации в принципе невозможно оптимизировать те или иные
ассигнования по конкретным программам и ЦСР. Поэтому следует менять
соответствующие институты, связанные с защитой государственной тайны,
обеспечивая прозрачность и, следовательно, эффективность расходов
федерального бюджета. Публиковать полностью расходы бюджета, статистику
оборонного сектора (заказы, цены, поставки) - изжить, наконец, последствия
Постановления ЦИК и СНК СССР от 14 августа 1925 г. «О шпионаже, а равно о
собирании и передаче экономических сведений, не подлежащих оглашению»,
формально отмененного в 1959 г., но фактически действующего до сих пор.
К сожалению, закрытые расходы присутствуют почти во всех разделах
(табл. 12.3) классификации расходов федерального бюджета (за исключением
0600 «Охрана окружающей среды», 1300 «Обслуживание государственного и
муниципального долга» и
1400
«Межбюджетные трансферты общего
характера»).
822
Таблица
12.3
- Закрытые расходы по разделам классификации расходов
федерального бюджета на 2013 г., %
Закрыто, %
100 Общегосударственные вопросы
9,5
200 Национальная оборона
52,6
300 Национальная безопасность и правоохранительная
27,0
деятельность
400 Национальная экономика
4,9
500 Жилищно-коммунальное хозяйство
11,0
700 Образование
4,3
800 Культура, кинематография
0,1
900 Здравоохранение
2,7
1000 Социальная политика
0,1
1100 Физическая культура и спорт
0,4
1300 Средства массовой информации
0,4
Источник: Федеральный закон № 216-ФЗ от 3.12.2012; Федеральное
казначейство.
Подавляющая часть этих закрытых расходов является следствием
превратного толкования закона, ведь согласно закону
«О государственной
тайне» в бюджете подлежат обязательному засекречиванию только расходы на
«разведывательную, контрразведывательную и оперативно-розыскную
деятельность». Все остальные могут быть указаны без грифа секретности, тем
более что в практике нашего бюджетирования ни тактико-технические
характеристики, ни количества средств вооружений в бюджете не
упоминаются.
Сказанное позволяет сформулировать конкретное решение, направленное
на оптимизацию расходов федерального бюджета. Оно состоит в отказе от
сложившейся практики разработки федерального бюджета в виде двух частей:
несекретной и секретной. Сейчас во вторую часть произвольно включаются
823
различные по смыслу расходы, в целом противоречащие федеральному закону
«О государственной тайне». Кроме того, значительная часть военных расходов
выносится за пределы традиционных разделов 0200 «Национальная оборона» и
0300
«Национальная безопасность и правоохранительная деятельность»,
присовокупляется к другим разделам в виде секретных подразделов.
В результате по доле секретных расходов федерального бюджета Россия
попадает в одну категорию с развивающимися странами (рисунок 12.1), а ее
десятое место в Индексе открытости бюджета за
2012 г. представляется
завышенным — альтернативная оценка, сделанная Институтом Гайдара в
феврале 2013 г., поместила Россию на 34-35 места (с Украиной). Поэтому для
того, чтобы не оказаться в следующем обзоре открытости бюджета в четвертом
десятке, следует особое внимание уделить прозрачности бюджета, и один
«народный» бюджет тут не поможет.
Реализация указанного выше решения, возможно, потребует принятия
правительственного распоряжения о разработке бюджета несекретным и
открытой публикации сведений о расходах во всех случаях, когда речь идет об
их величинах без привязки к конкретным мероприятиям и объектам, в
частности, к закодированным образцам вооружения, без упоминания их
истинных наименований и тактико-технических характеристикам. Требуемое
законом
«О государственной тайне» сокрытие истинных расходов на
разведывательную,
контрразведывательную и оперативно-розыскную
деятельность вполне может быть осуществлено посредством их включения в
такие, например, целевые статьи и виды как «другие расходы». Это позволит
существенно сократить бюджетные расходы, в частности, на следующее:
надбавки к должностным окладам лиц, допущенным к работе с якобы
секретными документами, которые фактически таковыми не являются;
рационализацию операций размножения, транспортировки, хранения и
использования действительно секретных документов, исключив выполнение
этих работ с неправомерно засекречиваемыми бюджетными документами.
824
Судя по тому, что доля секретных расходов превышает 14% от общих
расходов бюджета, а соответствующие надбавки чиновникам в среднем
превышают 15% от их должностных окладов, экономия средств может быть
значительной.
825
Рисунок 12.1 - Доля секретных расходов в бюджетах центральных правительств в 2012 году, %
Источник: Excel database with data from 2006, 2008, 2010, and 2012. Washington, D.C.: International Budget
Partnership, January 2013.
826
Конкретные значения экономии бюджетных средств, указанных в данном
пункте, могут быть подсчитаны только при наличии соответствующей
статистики о количестве лиц, получающих надбавки. Беря для примера
количество лиц, получающих надбавку, равным
1000 человек, их оклады
равными 50 тыс. руб. в месяц, а размер надбавки 15%, получим сумму около 90
млн руб. в год. Экономия расходов федерального бюджета за счет исключения
их противоправной закрытости в целом может оказаться существенно большей,
чем показанная оценка.
К этому примыкает еще одна возможность сокращения военных
расходов, обусловленная наличием в них не только засекреченных расходов, но
и скрываемых между иными, невнятно сформулированными целевыми
статьями расходов. Речь идет, например, о расходах на содержание Российской
академии ракетных и артиллерийских наук
(РАРАН), которая фактически
является общественной, как, например, и Академия военных наук РФ, но
содержится министерством обороны за счет государства подобно отраслевым
академиям сельскохозяйственных, медицинских и т.п. наук (общий их перечень
в РФ, как известно, ограничен, и РАРАН в него не включена). Расходы идут не
на конкретные программы исследований, а на материальную поддержку
персон. Это сокращение представляется тем более целесообразным, что в числе
членов РАРАН есть лица с признаками потенциального конфликта интересов,
которых весьма трудно отнести к категории ракетчиков или артиллеристов.
Особенно значительным может оказаться иное благоприятное действие
предлагаемой меры
- усиление контроля над расходованием средств,
выведенных из-под контроля расходов по разделу
0200
«Национальная
оборона» и в то же время не подпадающих под контроль по конкретному
тематическому разделу, в который они включаются, в силу засекреченности.
Опыт функционирования в таком режиме ряда служб Минобороны России,
переведенных на аутсорсинг, и выявленного в них мошенничества
свидетельствует в пользу ужесточения контроля, пресечения мошенничества и
коррупции. Обращает на себя внимание то, что по засекреченности расходы на
827
ЖКХ входят в группу лидеров, располагаясь по их объему сразу после расходов
на ФСБ, на корпорацию «Росатом» и основных расходов на оборону. С другой
стороны, именно закрытость расходов на ЖКХ, как показывают материалы
расследования фактов мошенничества в Минобороны, осуществленных
приближенными бывшего министра, позволяли фигурантам дел о хищении
бюджетных средств оставаться вне поля зрения правоохранительных органов, а
тем более и общественности.
Следует также раскрыть обоснование расходов на денежное и иные виды
довольствия военнослужащих с детализацией расходов на оклады денежного
содержания и все виды надбавок, детализацией фондов и обоснованием
всевозможных выплат за экономию средств. Недавно выявленные Счетной
палатой факты несоразмерно высокого премирования работников Минобороны
бывшим министром свидетельствуют в пользу этого.
Важной представляется оптимизация военных расходов в сфере военно-
кадровой политики, особенно в комплектовании армии. Давно известно, что
боеспособность военнослужащего в первый год его службы по призыву в
среднем ориентировочно в 5 раз ниже боеспособности того военнослужащего,
кто сделал добровольный выбор для себя военной службы как профессии на
достаточно продолжительное время, заинтересованно освоил доверенное ему
оружие и военное имущество и далее повышает свое боевое мастерство. Это
позволяет заметно сократить общую численность Вооруженных сил (ВС) РФ и
других войск, расходы на их содержание и обеспечение всеми видами
довольствия без снижения их боеспособности.
Многократно обсчитанное в РФ, проверенное практикой других армий
преимущество добровольной службы может создать иллюзию перерасхода
средств, поскольку требует увеличения выплат на содержание каждого
военнослужащего. Но это с лихвой компенсируется сокращением расходов на
организацию и проведение призыва, повышением эффективности расходов на
подготовку и переподготовку военнослужащих и т.д.
828
Намеченная в указе Президента перспективная численность рядового и
младшего командного состава, проходящего службу по контракту, в 425 тыс.
человек представляется поэтому рациональной, а возможность оптимизации
завышенной доли расходов на оснащение и развитие ВС РФ в пользу
увеличения денежного довольствия военнослужащих данной категории делает
ее вполне достижимой.
Таким образом, основными направлениями оптимизации бюджетных
расходов в сфере правоохранительной деятельности и обороны в
краткосрочной перспективе следует считать:
повышение эффективности расходования средств федерального бюджета
при сохранении существующих объемов финансового обеспечения;
изменение структуры, численности и состава правоохранительных и
оборонных ведомств;
оптимизация систем материально-технического и иных видов
обеспечения деятельности правоохранительных и оборонных ведомств,
военнослужащих и приравненных к ним лиц.
Ниже перечисляются меры, направленные на реализацию указанных
направлений оптимизации.
1. Меры поддерживаемые Минфином России
Новые меры
1.1. Добиться выполнения ст.36 Бюджетного кодекса в части
обеспечения сопоставимости показателей отчетного, текущего,
очередного финансового года и планового периода:
произведенные в апреле 2007 г. изменения статьи 36 Бюджетного кодекса
привели к смене принципа г л а с н о с т и принципом п р о з р а ч н о с т и
бюджетной системы, но появившееся тогда же в этой статье требование
обеспечения сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и
очередного финансового года
(очередного финансового года и планового
периода) остается уже шестой год нереализованным. Судя по этому, важность
829
принципа прозрачности в целом и обеспечения сопоставимости бюджетных
показателей в частности в современной России недооценивается. Интересно,
что еще более ста лет назад в проекте Государственной росписи доходов и
расходов, публикуемом министерством финансов на русском и немецком
языках, обязательно рядом указывались не только расходы текущего и
очередного финансовых годов, но и соответствующие их относительные
изменения (рисунок 12.2).
Рисунок 12.2 - Обеспечение сопоставимости бюджетных показателей в
государственном бюджете России (1907 г.)
Источник: Проект государственной росписи доходов и расходов на 1907
год. С объяснительной запиской министра финансов. СПб.: Тип. В.Ф.
Киршбаума, 1907. С. 16.
В современных бюджетах центральных правительств таких федеральных
государств как США и Германия бюджетные показатели даются в виде рядов
для 12 в первом и 3 лет - во втором случае (соответственно - рисунок 12.3а и
12.3б);
830
а)
б)
Рисунок 12.3 - Обеспечение сопоставимости показателей в президентском
проекте федерального бюджета США на 2014 г. (а) и в федеральном бюджете
Германии на 2013 г. (б)
Источники: Fiscal Year 2014 Analytical Perspectives. Budget of the U.S.
Government. Office of Management and Budget. P. 448; Bundeshaushaltsplan 2013.
Einzelplan 14. Bundesministerium der Verteidigung. S. 71.
реализация данной меры имеет ключевое значение для повышения
эффективности бюджетных расходов не только на правоохранительную
деятельность и оборону, но и всего бюджета в целом. Мера должна быть
реализована в бюджете с 2014 г. и имеет длительный эффект действия;
реализация данной меры не требует внесения изменений в Бюджетный
кодекс, а всего лишь его выполнения в соответствии с духом и буквой;
последствием реализации данной меры будет повышение прозрачности,
читаемости бюджетных показателей в целом, и его расходов, в частности. В
качестве второстепенного эффекта улучшится рейтинг России в Индексе
открытости бюджета.
реализация данной меры не требует привлечения внебюджетных
источников;
831
сопутствующие риски отсутствуют.
1.2. Выделить в отдельную ЦСР расходы на военнослужащих,
проходящих службу по призыву:
в настоящее время расходы на военнослужащих, проходящих службу по
призыву, скрыты в общих расходах на военный персонал, что затрудняет
бюджетное планирование и контроль, а также ведет к рискованным
экспериментам с определением размеров денежного довольствия этой
категории военнослужащих, осуществляемым за счет средств федерального
бюджета. Выделение этих расходов в отдельную ЦСР улучшит качество
бюджетного планирования и сократит затраты при составлении ежегодного
отчета Генеральному секретарю ООН по военным расходам России,
одновременно повысив качество указанного отчета, что будет способствовать
росту международного авторитета страны («мягкой» силы);
реализация данной меры имеет значение для повышения эффективности
бюджетных расходов на правоохранительную деятельность и оборону. Мера
должна быть реализована в бюджете с 2014 г. и имеет длительный эффекты
действия;
реализация данной меры не требует внесения изменений в Бюджетный
кодекс. Требуется внести изменения в Приказ министерства финансов РФ от 21
декабря 2012 г. № 171н;
последствием реализации данной меры будет повышение прозрачности.
Улучшится контроль за эффективностью расходования бюджетных средств;
реализация данной меры не требует привлечения внебюджетных
источников;
сопутствующие риски отсутствуют.
1.3. «Рассмотреть законность и обоснованность принятых прежним
руководством Минобороны России решений об установлении
832
дополнительных выплат из средств федерального бюджета
(приказ
Министра обороны № 428 от 2.08.2008 г. и подобные ему)ª:
предыдущий министр обороны оставил после себя противоречивое
наследие, в том числе приказы о выплатах за счет средств федерального
бюджета физическим лицам, принятые с нарушениями действующего
законодательства, а зачастую и в условиях конфликта интересов. Характерным
примером является приказ министра обороны РФ от 2 августа 2008 г. № 428,
установивший ежемесячные выплаты действительным членам и членам-
корреспондентам упомянутой выше РАРАН, не входящей в список
государственных академий России. Соответствующие расходы федерального
бюджета в 2013 г. составят 69 млн руб.;
реализация данной меры имеет ключевое значение для повышения
эффективности бюджетных расходов на оборону. Мера должна быть
реализована в бюджете с 2014 г. и имеет разовый эффект действия;
реализация данной меры не требует внесения изменений в Бюджетный
кодекс. Требуется отмена соответствующих приказов министра обороны;
экономия бюджета не менее 69 млн руб. в 2014 г. Устранение правового
вакуума в части управления бюджетными расходами;
реализация данной меры не требует привлечения внебюджетных
источников;
сопутствующие риски отсутствуют.
1.4. «Сократить число дублирующих функции друг друга управлений и
департаментов центрального аппарата Минобороны Россииª:
опубликованная структура Минобороны России157 свидетельствует о
серьезном неблагополучии в администрации военного ведомства, что
гарантирует значительную экономию средств федерального бюджета в случае
объединения управлений и департаментов, дублирующих функции друг друга.
157 Министерство обороны Российской Федерации (Минобороны России). Структура. URL:
http://structure.mil.ru/structure/structuremorf.htm (дата обращения 26.06.2013).
833
Так, например, в части планирования обеспечения ВС вооружением и военной
техникой пересекаются задачи Главного организационно-мобилизационного
управления
(ГОМУ) Генерального штаба
(ГШ) ВС, Главного
автобронетанкового управления
(ГАБТУ) Минобороны России, Главного
ракетно-артиллерийского управления
(ГРАУ) Минобороны России,
Департамента вооружения Минобороны России и Департамента размещения
государственного заказа Минобороны России, не считая управлений
начальников родов войск и Управления (строительства и развития системы
беспилотных летательных аппаратов) ГШ ВС РФ. Вне Минобороны России
вопросами ГОЗ занимаются Рособоронзаказ России, Рособоронпоставка России
и Военно-промышленная комиссия при правительстве, что делает задачу
оптимизации расходов на административное управление в этой сфере еще
актуальнее.
Главное управление по работе с личным составом ВС РФ напрямую
конкурирует с Управлением культуры Минобороны России, сохранив в своем
ведении все учреждения культуры ведомства еще с времен Главного
политического управления Советской Армии и Военно-морского Флота и
оставаясь прямым преемником последнего по духу.
Правовые вопросы оказались разделены между Правовым департаментом
и Департаментом претензионной и судебно-правовой работы (оба Минобороны
России), деятельность которых совершенно не препятствовала изданию
предыдущим руководством ведомства множества противоправных приказов,
связанных с щедрыми выплатами за счет средств федерального бюджета.
Функции канцелярии выполняются Управлением делами, Управлением
референтуры, Управлением протокола, Организационным управлением и
Управлением пресс-службы и информации
(все
- Минобороны России).
Надзорно-контрольная функция выполняется Управлением государственного
надзора за ядерной и радиационной безопасностью, Управлением
государственного технического надзора, Управлением государственного
архитектурно-строительного надзора, Контрольным управлением, Управлением
834
интеллектуальной собственности, военно-технического сотрудничества и
экспертизы поставок вооружения и военной техники, Военной инспекцией,
Технической инспекцией, Инспекцией по личному составу, Государственной
экспертизой, Контрольно-финансовой инспекцией и Организационно-
инспекторским департаментом (все - Минобороны России).
Функция сбора и разработки ведомственной административной
статистики распределена между ГОМУ ГШ, Главным военно-медицинским
управлением, Управлением службы войск и безопасности военной службы,
Информационно-аналитическим центром
(сбора, анализа и подготовки
информации),
Управлением
делами,
Управлением
референтуры,
Организационным управлением и Департаментом финансового обеспечения
(семь последних
- Минобороны России). Даже оперативная подготовка в
Генеральном штабе оказалась оторвана от собственно оперативного управления
и поделена между Главным оперативным управлением ГШ ВС РФ и
Управлением оперативной подготовки ВС РФ.
Описанная ситуация свидетельствует о возможности как объединения
части управлений Минобороны с включение одного в другое на правах отдела,
так и о полном сокращении некоторых из них с передачей функций
остающемуся органу, что целесообразно произвести по результатам отчетов о
работе за 2012 г. с назначением для этого специальной комиссии Минобороны
России по административной реформе с участием представителей Минфина
России. За счет соответствующего сокращения штатной численности и
понижения должностных категорий у значительной части остающихся
руководителей возможно в
2014 г. добиться
10% сокращения расходов
Минобороны России на содержание центрального аппарата по сравнению с
текущими, что составит не менее 1,2 млрд руб.;
реализация данной меры имеет существенное значение для повышения
эффективности бюджетных расходов на правоохранительную деятельность и
оборону. Мера должна быть реализована в бюджете с
2014 г. и имеет
длительный эффект действия;
835
реализация данной меры не требует внесения изменений в Бюджетный
кодекс;
последствием реализации данной меры является сокращение расходов
бюджета на содержание центрального аппарата Минобороны России на 1,2
млрд руб. с повышением эффективности последнего;
реализация данной меры не требует привлечения внебюджетных
источников;
сопутствующие риски отсутствуют.
1.5.
«Создать в Минобороны России статистический орган
(лабораторию, отдел) численностью
50 человек
(из них
49
-
прикомандированные из Росстата) по образцу Франции и
Великобританииª:
в настоящее время повышение эффективности расходов средств бюджета
на оборону сдерживается отсутствием качественной административной,
социальной и экономической статистики по Министерству обороны, что
непосредственно сказывается, прежде всего, на качестве бюджетной заявки
ведомства. Единственный показатель ведомственной статистики, попавший в
федеральный план статистических работ, касается численности военных
пенсионеров и не публикуется. Существенные проблемы существуют с
кадастровым, материальным и бюджетным учетом основных средств, учетом
личного состава, что подрывает планирование не только расходов
федерального бюджета, но и развития Вооруженных сил. В целом ситуация
характеризуется явным отставанием Минобороны России в статистическом
отношении от оборонных ведомств ведущих европейских стран, что зачастую
вынуждает его руководство, а затем и руководство страны, принимать решения
вслепую, как видно на примере с разработкой государственной программы
вооружения на 2011-2020 гг. Кроме того, переход России к использованию
Системы национальных счетов 2008 года ООН после 2016 г. уже сейчас требует
значительных усилий со стороны как Росстата, так и ведомственных
836
статистических органов по учету новых положений, связанных с отнесением
расходов органов государственного управления на приобретение систем
вооружения на накопление основного капитала в счете операций с капиталом
сектора государственного управления с исчислением потребления основного
капитала.
Указанные задачи успешно решаются Экономической обсерваторией
министерства обороны Франции (Observatoire économique de la défense) с
численностью
13 человек
(11 из них сотрудники национального
статистического органа INSEE), ведущей свое происхождение от Центрального
статистического бюро министерства обороны Франции
(1978 г.) и
поддерживающей в настоящее время базы данных по военной промышленности
SANDIE, военному персоналу RAE, сателлитные счета министерства обороны в
системе национального макроэкономического учета, регистр предприятий и
организаций министерства обороны и базу для международных сопоставлений.
Обсерваторией выпускается Ежегодник оборонной статистики
(Annuaire
statistique de la Défense). Британская Аналитическо-консультационная служба
министерства обороны (Defence Analytical Services and Advice) значительно
превосходит свой французский аналог как по численности (более 50 человек,
размещенных в 6 различных городах), так и по производительности, выпуская
кроме Ежегодника оборонной статистики (United Kingdom defence statistics)
десятки ежемесячных и ежеквартальных статистических бюллетеней и
прогнозов по всему спектру ведомственной статистики, но главные принципы у
них общие - вся статистика открыта и все специалисты-статистики сохраняют
формальную принадлежность к национальному статистическому органу (UK
National Statistics и INSEE, соответственно).
В связи с этим наиболее рациональным видится создание подобного
статистического органа в России на основе уже существующих в Росстате
подразделений, занимающихся оборонной тематикой с последующим ее
открытием и публикацией соответствующей официальной статистики, что
позволит осуществить эту меру без увеличения расходов бюджета;
837
реализация данной меры имеет ключевое значение для повышения
эффективности бюджетных расходов на оборону. Мера должна быть
реализована в бюджете с 2014 г. и имеет длительный эффект действия;
реализация данной меры не требует внесения изменений в Бюджетный
кодекс;
последствием реализации данной меры будет улучшение контроля за
эффективностью расходования бюджетных средств и повышение
объективности бюджетного планирования;
реализация данной меры не требует привлечения внебюджетных
источников;
сопутствующие риски отсутствуют.
Меры, сохраняющие актуальность
1.6.
«Перенос сроков реализации отдельных мероприятий
государственной программы вооружения на следующий период с отказом
от кредитных схемª:
подписанная
31 декабря
2010 г. четвертая по счету российская
государственная программа вооружения
(ГПВ) на
2011—2020 гг. в
соответствии с сохраненной советской практикой не опубликована, но ее
основные цели и объемы финансирования известны по официальным
стенограммам и материалам пресс-конференций. Основными целями является
достижение доли современных вооружений к 2015 г. 30%, а к 2020 г. - 70%, на
что силовым ведомствам выделено
20,7 трлн руб., из которых
19 трлн
приходятся на ГПВ Минобороны России.
Целью предыдущей ГПВ на 2007-2015 гг. было достижение в 2015 г. 45-
процентной доли современных ВВТ при объеме финансирования для
Минобороны России 4,1 трлн руб. Подобное снижение планки при 5-кратном
увеличении финансирования повышают шансы выполнения очередной ГПВ, но
обоснованность ее целевых показателей весьма сомнительна. Бывший тогда
заместителем министра обороны В. Поповкин неоднократно заявлял сразу
838
после утверждения действующей ГПВ, что в России «[д]оля современных
средств в парке вооружения и военной техники по стратегическим ядерным
силам составляет около 20%, а по силам общего назначения не превышает 10%.
Для сравнения: в армиях ведущих зарубежных государств эта доля составляет
30-50%»158. Если сведения Минобороны России о ситуации в армиях ведущих
стран мира верны, то выходит, что уже к 2016 г. Россия должна будет достичь
их уровня, а к 2020 г. - существенно его превзойти.
Анализ целей государственной программы вооружения (ГПВ) на 2011-
2020 гг. показывает, что увеличение доли современных ВВТ до
2015 г.
планируется производить со среднегодовым приростом 4 п. п,, а после 2015 г.
этот прирост должен будет увеличиться вдвое - до 8 п. п. Поэтому простое
снижение целевого показателя ГПВ с 70% до 50%, т.е. до верхнего предела
упомянутого мирового уровня, позволило бы сократить расходы бюджета на
ГПВ и ГОЗ в период 2016—2020 гг. на 5,7 трлн руб.
Перспектива перевооружения российских Вооруженных сил зависит не
только от квалифицированного спроса на вооружения со стороны государства и
состояния государственных финансов, но и в существенной мере от
возможностей отечественного ОПК вследствие ограничения закупок продукции
военного назначения за рубежом.
Для оценки возможностей российского ОПК по перевооружению
Вооруженных сил следует воспользоваться планом его развития, объявленного
вице-премьером Д. Рогозиным в октябре 2012 г.: «С учетом прогнозируемых
тенденций развития, объем производства промышленной продукции ОПК в
целом возрастет в 2015 году (по отношению к 2011 году) в 1,8 раза, в 2020 году
(по отношению к 2015 году) в 1,5 раза, в 2025 году (по отношению к 2020 году)
в 1,3 раза, в 2030 году (по отношению к 2025 году) более чем в 1,2 раза»159.
В качестве исходного пункта анализа фактический выпуск ОПК для
внутреннего рынка в 2011 г. (первый год четвертой ГПВ) принят равным
158 Военно-промышленный курьер. 2011. 2-8 марта (№ 8); Известия. 2011. 11 марта; Национальная оборона. —
2011. — № 3 (Март).
159 Рогозин: объем производства российского ОПК вырастет в 4 раза к 2030 г. // РИА Новости. — 2012. — 2
октября. URL: http://ria.ru/defense_safety/20121002/764579539.html (дата обращения: 2 октября 2012).
839
объему выполненного ГОЗ Минобороны России (585 млрд руб.). Учитывая, что
определение объема финансирования действующей ГПВ в ценах
соответствующих лет существенно облегчает тем самым ее выполнение при
повышенной инфляции цен на продукцию военного назначения, возможности
ОПК при плановом среднегодовом приросте выпуска до
2015 в
15,8%
позволяют выполнить весь объем ГПВ Минобороны (19 трлн руб.) лишь при
среднегодовом значении индекса цен на указанную продукцию 110,5%. При
реально наблюдаемом в 2011 г. значении индекса в 109,0%160 программа
вооружения в 2020 г. будет выполнена лишь на 92% (объем освоенных средств
составит 17,5 трлн руб).
Т.к. указанный план роста выпуска ОПК для внутреннего рынка выглядит
излишне оптимистичным для периода до 2015 г., когда еще не дала эффект
принятая в марте 2012 г. ФЦП модернизации и развития ОПК до 2020 г., то
более реальным представляется оценка возможного среднегодового прироста
выпуска в 10%. В этом случае освоение выделенных на ГПВ Минобороны
России 19 трлн руб. возможно лишь при среднем индексе цен на продукцию
военного назначения 113,9% в период до 2020 г. В случае ограничения роста
цен уровнем, фактически наблюдавшимся в 2011 г., ОПК сможет освоить лишь
14,6 трлн руб. или 77% от утвержденного ГПВ объема. Естественно, что при
устанавливаемых Минэкономразвития России плановых значениях индексов
цен на продукцию военного назначения
2014 г.
105,7%) оценка
возможностей ОПК по выпуску понизится. Соответствующие указанным
случаям сокращения расходов федерального бюджета на финансирование ГПВ
(ГОЗ) Минобороны России представлены в табл. 12.4.
Таблица 12.4 - Возможности ОПК по выполнению государственной программы
вооружения Минобороны России в 2014-2016 гг., млрд руб.
160 Об индексах цен и индексах-дефляторах для прогнозирования цен на продукцию военного назначения:
письмо зам. министра Минэкономразвития России № 21684-АК/Д03и от 9 октября 2012. URL:
10.10.2012).
840
2014
2015
2016
Выпуск при плановом темпе прироста
Индекс цен 110,5%
1 225,3
1 567,6
1 877,9
Индекс цен 109,0%
1 177,3
1 486,4
1 757,0
- сокращение расходов бюджета
47,0
81,2
120,9
Индекс цен 105,7%
1 073,6
1 314,4
1 506,7
- сокращение расходов бюджета
151,7
253,2
371,2
Выпуск при темпе прироста 10%
Индекс цен 113,9%
1 149,9
1 440,5
1 779,0
Индекс цен 109,0%
1 008,4
1 209,0
1 429,1
- сокращение расходов бюджета
141,5
231,5
349,9
Индекс цен 105,7%
919,5
1 069,1
1 225,5
- сокращение расходов бюджета
230,4
371,4
553,5
Таким образом, при переносе сроков реализации отдельных мероприятий
ГПВ161 на следующий период с отказом от кредитных схем экономия средств
бюджета в 2014-2016 гг. может составить от 250,0 до 1 155,3 млрд руб.;
реализация данной меры имеет ключевое значение для повышения
эффективности бюджетных расходов на правоохранительную деятельность и
оборону, направленных на развитие. Мера должна быть реализована в бюджете
с 2014 г. и имеет длительный эффект действия;
реализация данной меры не требует внесения изменений в Бюджетный
кодекс;
последствием реализации данной меры будет сокращение расходов
федерального бюджета на реализацию ГОЗ и государственной программы
вооружения в среднесрочном периоде;
реализация данной меры не требует привлечения внебюджетных
источников;
сопутствующие риски отсутствуют.
161 Перечень конкретных мероприятий см. в: Барабанов М. Государственная программа вооружений на 2011-
2020 годы - критический взгляд // Экспорт вооружений. 2012. Специальный выпуск. С. 67-69.
841
2. Неподдерживаемые меры162
Новые меры
2.1. Исключить закрытые расходы из разделов 1, 4-14 классификации
расходов бюджета, как противоречащие закону «О государственной тайне:
доля закрытых расходов федерального бюджета постоянно растет,
достигнув 14,2% в 2013 г., при этом они попадают в те разделы и подразделы
классификации расходов, где их быть в принципе не должно. Ситуация не
новая для России, еще в 1906 г. современник отмечал: «Назначаемые по самым
различным отраслям управления, секретные кредиты невольно заставляют
усомниться в их правильности, целесообразности и закономерности. Секретные
кредиты дают возможность действовать под покровом сугубой тайны таким
органам государственного управления, в которых по существу их назначения
ничего тайного быть не может. Таковы, напр., департамент земледелия,
департамент государственных земельных имуществ, министерство народного
просвещения, главное управление неокладных сборов»163. Как уже отмечено
выше, правовая основа для засекречивания расходов современного
федерального бюджета России в соответствии с перечнем сведений,
составляющих государственную тайну (п. 4 ст. 5 закона от 21 июля 1993 г. №
5485-1 «О государственной тайне») существует лишь для сведений в области
разведывательной,
контрразведывательной
и
оперативно-розыскной
деятельности, а также в области противодействия терроризму, что не позволяет
никаким образом оправдать, например,
11% секретных и совершенно
секретных расходов в сфере ЖКХ;
реализация данной меры имеет ключевое значение для повышения
эффективности бюджетных расходов не только на правоохранительную
деятельность и оборону, но и всего бюджета в целом. Мера должна быть
реализована в бюджете с 2014 г. и имеет длительный эффект действия;
162 Группа мер, реализация которых потребует дальнейшего согласования с Минфином и другими ведомствами
163 Авинов Н.Н. Секретные кредиты в нашем государственном бюджете // Московский еженедельник. 1906. 2
декабря (№ 37). С. 23-24.
842
реализация данной меры не требует внесения изменений в Бюджетный
кодекс;
последствием реализации данной меры будет повышение прозрачности,
читаемости бюджетных показателей в целом, и его расходов, в частности.
Снизится число ошибок при использовании бюджетных данных. В качестве
второстепенного эффекта улучшится рейтинг России в Индексе открытости
бюджета;
реализация данной меры не требует привлечения внебюджетных
источников;
сопутствующие риски отсутствуют.
2.2.
«Публиковать в существующих приложениях к федеральному
бюджету макропоказатели государственного оборонного заказа (ГОЗ) всех
силовых ведомств по примеру МЧС России (до типа вооружения и военной
техники (ВВТ) и вида Вооруженных сил включительно:
в настоящее время макроэкономические показатели ГОЗ Минобороны и
ряда других силовых ведомств считаются секретными и не публикуются, хотя в
период
2003-2005 гг. они публиковались в виде отдельных открытых
приложений в составе закона о федеральном бюджете. С 2006 г. подобная
практика прекращена без изменений в законодательстве о государственной
тайне. Отсутствие этой макроэкономической статистики является
информационным барьером для привлечения в ОПК частного инвестора,
снижают эффективность управления и контроля за расходами государственного
бюджета в этой сфере;
реализация данной меры имеет ключевое значение для повышения
эффективности бюджетных расходов на правоохранительную деятельность и
оборону. Мера должна быть реализована в бюджете с
2014 г. и имеет
длительный эффект действия;
реализация данной меры не требует внесения изменений в Бюджетный
кодекс;
843
последствием реализации данной меры будет повышение прозрачности,
читаемости бюджетных показателей в целом, и его расходов, в частности.
Снизится число ошибок при использовании бюджетных данных. В качестве
второстепенного эффекта улучшится рейтинг России в Индексе открытости
бюджета;
реализация данной меры не требует привлечения внебюджетных
источников;
сопутствующие риски отсутствуют.
2.3. Прекратить разработку и утверждение в виде приложений к
закону о федеральном бюджете распределения ГОЗ по конкретным
предприятиям и организациям и поручить это правительству в лице его
Военно-промышленной комиссии (ВПК)
Мера обусловлена тем, что в настоящее время распределение заданий
ГОЗ номинально производится закрытыми приложениями к закону о
федеральном бюджете, несмотря на то, что в момент разработки этого
распределения не известны не только итоги выполнения ГОЗ текущего года, но
даже итоги заключения контрактов на его выполнение. Затраты, связанные с
детальным планированием заданий ГОЗ в федеральном бюджете, оказываются
контрпродуктивными. Тем более, что в новой версии федерального закона «О
государственном оборонном заказе»
(№ 275-ФЗ от
29 декабря
2012 г.)
исключена обязанность представлять основные показатели ГОЗ на утверждение
одновременно с представлением проекта федерального бюджета в
Государственную Думу Федерального собрания (п. 3 ст. 3 федерального закона
от 27 декабря 1995 г. № 213-ФЗ).
2.4.
«Распределение ГОЗ в виде постановления ВПК, реестр
предприятий и организаций оборонно-промышленного комплекса, и
ежеквартальные отчеты о ходе выполнения ГОЗ открыто публиковать
ВПК, Рособоронзаказом и Росстатом, соответственноª:
844
в настоящее время повышение эффективности расходования средств
федерального бюджета на развитие оборонного и правоохранительных
ведомств в виде государственной программы вооружения и ГОЗ ограничено
качеством их планирования. Качество же планирования в оборонной и
правоохранительной сфере невозможно повысить без опоры на качественную
статистику, в том числе экономическую. Традиционное для России
засекречивание сведений об исполнителях ГОЗ, заключенных с ними
контрактах, ценах на продукцию военного назначения и поставках не только
делает невозможным эффективное управление ОПК, но и является
объективным источником наблюдаемой в стране коррупции. В этой связи
следует внести соответствующие изменения в статью
5 закона
«О
государственной тайне», исключив из перечня секретных сведений в области
экономики, науки и техники показатели ГОЗ, финансы и бюджетную политику
как явный а н а х р о н и з м ;
реализация данной меры имеет ключевое значение для повышения
эффективности бюджетных расходов на правоохранительную деятельность и
оборону, направленных на финансирование ГОЗ и государственной программы
вооружения. Мера должна быть реализована в бюджете с 2014 г. и имеет
длительный эффект действия;
реализация данной меры не требует внесения изменений в Бюджетный
кодекс. Требуется внесение изменений в закон от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О
государственной тайне» и указ президента от 30 ноября 1995 г. № 1203;
последствием реализации данной меры будет повышение прозрачности
федерального бюджета и сферы ОПК в целом. Повысится качество
экономической статистики и управления ОПК, появится возможность повысить
уровень конкуренции в отрасли, ее инвестиционную привлекательность и взять
под контроль рост цен на продукцию военного назначения. Снизится уровень
коррупции. Улучшится контроль за эффективностью расходования бюджетных
средств. Повысится ответственность всех участников реализации ГОЗ и
государственной программы вооружения;
845
реализация данной меры не требует привлечения внебюджетных
источников;
сопутствующие риски отсутствуют.
2.5. Дополнить бюджетную классификацию целевыми статьями
расходов (ЦСР) на выплаты за работу с государственной тайной и на
содержание органов, обеспечивающих защиту государственной тайны
Повышение эффективности расходования средств федерального бюджета
на защиту государственной тайны невозможно без статистики
соответствующих расходов, поэтому действующая бюджетная классификация
должна быть дополнена двумя соответствующими целевыми статьями,
отражающими расходы на обеспечение социальных гарантий военнослужащим,
приравненным к ним, государственным служащим и другим работникам
бюджетной сферы, работающими со сведениями, составляющими
государственную тайну и/или отнесенными к ней, а также расходы на
содержание органов, обеспечивающих защиту государственной тайны.
Эта мера позволит контролировать соответствующие расходы бюджетов
и может обеспечить существенную экономию средств бюджета с учетом
отмеченной выше тенденции на неправомерное засекречивание в стране, в
результате чего надбавка за секретность стала своеобразной бюрократической
рентой. Если исходить из того, что неправомерно выплаты за работу с
государственной тайной в федеральных органах управления и силовых
ведомствах получают не менее
1 тыс. человек, то экономия средств
федерального бюджета может составить не менее 90 млн руб.
Меры сохраняющие актуальность
2.6.
«Сократить штатную численность Вооруженных сил до 500
тыс. человек с приостановлением призываª:
846
в условиях наблюдаемого удорожания вооружения и роста затрат на
содержание вооруженных сил отношение численности военнослужащих к
численности населения развитых стран постоянно снижается и в настоящее
время составляет в Германии 0,23%, в Великобритании 0,29% и во Франции
0,35%, что применительно к численности населения России (143,3 млн) будет
соответствовать
330 тыс.,
416 тыс. и
502 тыс. человек164. В этой связи
установленная в декабре 2008 г. предельная штатная численность ВС РФ в 1
млн военнослужащих выглядит необоснованно завышенной.
Идея сокращения штатной численности ВС РФ до 750 тыс. человек
выдвигалась 15 лет тому назад председателем правительства России в 1998-
1999 гг. Е. Примаковым, но не была реализована165. Специалистами
Минобороны России возможная штатная численность с точки зрения ресурсно-
экономических ограничений оценивалась в условиях острой фазы финансово-
экономического кризиса 2008-2009 гг. в 800-850 тыс. человек166.
В настоящее время в российском общественном мнении и
государственном аппарате доминирует доктринерская, схоластическая точка
зрения на численность ВС, связывающая ее дедуктивным, формально-
логическим путем с уникальными размерами территории и протяженностью
границ России и обрекающая ее этим на «особую судьбу»167 и «всегда очень
высокие расходы на поддержание обороны и безопасности»168.
Однако тот факт, что боеспособность армии не зависит от численного
состава, а определяется
«умением офицеров и солдат ориентироваться в
каждый данный момент»169, был особенно остро осознан в России еще после
поражения в Русско-японской войне 1904-1905 гг. Обсуждая на закрытом
заседании Государственной Думы 2-го созыва 16 апреля 1907 г. законопроект о
164 Оценки по данным официальной статистики указанных стран за 2012-2013 гг.
165 Глушаченков А.А., Чертищев А.В. Военные реформы в истории России. М.: ВВА им. проф. Н.Е. Жуковского
и Ю.А. Гагарина, 2011. С. 326.
166 Лапунов П.М., Шаповалов И.А. Рациональная численность Вооруженных Сил Российской Федерации. Взгляд
на проблему через призму ресурсно-экономических ограничений // Военная мысль. 2009. № 2. С. 8.
167 Встреча с командирами воинских частей, принимавших участие в учениях «Центр-2011»: Стенограмма.
Челябинская область, 27 сентября 2011. URL: http://kremlin.ru/transcripts/12836 (дата обращения 26.06.2013).
168 Там же.
169 Государственная Дума. Стенографический отчет. Заседания 28 и 29-ое. Обсуждение законопроекта о
величине контингента новобранцев. 1907. С. 78.
847
величине контингента новобранцев, депутат от Подольской губернии Семенов
заметил: «У нас миллионы войска. А Япония что имеет? Двести тысяч, и они
нас так попхнули, и Бог не защитил»170. И спустя 106 лет в современной России
все еще актуальны слова депутата Госдумы 2-го созыва от Терской области
Горбунова в ходе продолжения обсуждения контингента 17 апреля 1907 г.171:
« чем дальше, тем больше мы приходим к тому заключению, что вопрос
о количестве армии, вопрос о том, почему определено именно такое количество
армии, почему понадобились
1.200.000 человек,
- все эти вопросы не
разъяснены; они остались совершенно непонятными.
То, что численность ВС определяется не площадью территории и
протяженностью страниц, а уровнем внешней угрозы и возможностями
народного хозяйства, демонстрируется ее статистикой за
100 лет,
представленной в табл. 12.5. Хотя указанная статистика имеет вынужденно
фрагментарный характер в силу сохраняющейся значительной закрытости в
этой сфере, тем не менее, она позволяет получить представление как о размахе
исторически наблюдаемых колебаний численности Вооруженных сил мирного
времени, так и о границах соответствующего диапазона - минимуме 1923 г. и
максимуме
1941 г. Исторический минимум показателей численности
Вооруженных сил (в то время Рабоче-крестьянской Красной армии и Красного
флота СССР), зафиксированный переписью в марте 1923 г., был фактически
достигнут уже к концу 1922 г. и сохранялся в части штатной численности
мирного времени до 1928 г., т. е. наблюдался еще год спустя после т. н.
«военной тревоги» 1927 г. Связь минимума численности РККА с НЭП (новой
экономической политикой) несомненна.
Таблица 12.5 - Статистика численности военнослужащих Вооруженных сил
России (СССР) в 1912-2012 гг.
1912
1923
1941
2007
2012
Штатная численность мирного
1 384 257
610 000
4 755 034
1 134 000
1 000 000
времени
Списочная численность
1 375 836
489 282
4 275 713
1 027 000
770 000
170 Там же. С. 38.
171 Там же. С. 98.
848
Укомплектованность
99,4%
80,2%
89,9%
90,6%
77,0%
Наличная численность
н/д
436 465
н/д
н/д
н/д
Примечания
Для 1912 г. численность армии на 1.04.2012, флота - на 31.12.1912. Источники: Военно-
статистический ежегодник армии за 1912 год. СПб., 1914. С. 27, 55; Всеподданнейший
доклад по морскому министерству за 1912 год. С. 4, 15.
Для 1923 г. данные переписи ЦСУ Красной армии 15.03.1923. Источник: Красная Армия в
1920-е годы. М., 2007. С. 24, 47.
Для 1941 г. - июньские данные, не включают 755 267 человек, призванных «на сборы».
Источник: Генеральный штаб в предвоенные годы. М., 2005. С. 410.
Для 2007 г. - интервью С.Б. Иванова «Комсомольской правде» 5.032013.
Для 2012 г. - информация аудитора Счетной палаты В. Богомолова. Источник: Военно-
промышленный курьер. 2013. 13-19 марта (№ 10). С. 3.
Наблюдаемый в настоящее время исторический минимум показателя
укомплектованности ВС подтверждает, во-первых, отмеченное ранее
необоснованное завышение штатной численности и, во-вторых, фактическое
отсутствие военной угрозы для страны.
Механизм поддержания постоянно низкой укомплектованности ВС имеет
комплексную природу, значимым объективным фактором которой является
наблюдаемый в России демографический переход, сопровождаемый
изменением возрастной структуры населения, принявшим характер
демографической ямы. В результате известная проблема с призывом на
срочную военную службу в силу демографических причин ограничивает
возможную численность военнослужащих по призыву. Численность
призывного контингента имеет тенденцию к снижению с минимумом в 649 тыс.
человек в 2018 г. (см. рисунок 12.4).
Популярность принудительного призыва в России весьма низка, что
поддерживается наблюдаемой в мире тенденцией к отказу от призыва в пользу
добровольного комплектования ВС. В последние годы приостановили призыв в
мирное время такие ближайшие европейские соседи России как Швеция,
Польша и Германия.
849
Рисунок 12.4 - Численность мужчин возрастной когорты 18 лет по среднему
варианту демографического прогноза до 2030 г. Росстата
Источник: Демографический прогноз до 2030 года. — М.: Росстат, 2012.
(дата
обращения: 12.09.2012).
Приостановка призыва в мирное время (около 295 тыс. ежегодно в
настоящее время) и избавление от фиктивной численности фактического
некомплекта позволяют России иметь добровольные ВС штатной
численностью в 500 тыс. человек, сравнимые по эффективности с ВС Франции.
Результаты расчетов, выполненных на основе «Прогноза долгосрочного
социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030
года» Минэкономразвития России от
25.03.2013 г. для консервативного,
инновационного и форсированного сценариев и двух вариантов предельной
штатной численности (1 млн и 500 тыс. военнослужащих), показаны на рисунке
12.5. При этом опорными значениями для первого из вариантов являются
фактически достигнутые численность военнослужащих по призыву
(295 тыс. чел.) и общая численность военнослужащих
(770 тыс.) в
2013 г.,
планируемые численности военнослужащих по контракту
(425 тыс.) и
офицеров
(220 тыс.) к
2017 г. с сокращением числа военнослужащих по
850
призыву до 145 тыс. человек к 2020 г. Для второго варианта (500 тыс. без
военнослужащих по призыву) численность основных категорий
военнослужащих сокращена с сохранением целевых пропорций между
офицерским, сержантским и солдатским составом, установленных для 2020 г. в
первом из этих вариантов.
Рисунок 12.5 - Экономия бюджетных расходов на военный персонал ВС при
штатной численности 500 тыс. человек для консервативного (Con),
инновационного (Inn) и форсированного (For) сценариев развития
Непосредственный бюджетный эффект в 2016 г. за счет экономии на
расходах на военный персонал мог бы составить от 155,5 до 178,1 млрд руб.
(0,17-0,18% ВВП) в зависимости от сценария долгосрочного развития при
условии завершения сокращения штатной численности к началу этого года, что
в настоящее время нереалистично. В этой связи на сопутствующий бюджетный
эффект от сокращения прочих текущих и капитальных расходов, существенно
превосходящий экономию на персонале, рассчитывать также нельзя. В случае
начала предлагаемого сокращения в
2016 г. с приостановления призыва
бюджетным эффектом будет в основном экономия расходов бюджета на его
851
организацию и проведение, а также выплату денежного довольствия 295 тыс.
человек, завершающих службу по призыву, т. е. не менее 9,5 млрд руб.;
реализация данной меры имеет ключевое значение для повышения
эффективности бюджетных расходов на оборону. Меру целесообразно начать
реализовывать в конце планового периода (с 2016 г.) в случае существенных
затруднений с ежегодным набором не менее 50 тыс. рядового и младшего
командного состава по контракту в соответствии с указом президента от 7 мая
2012 г. № 604. Имеет длительный эффект действия;
реализация данной меры не требует внесения изменений в Бюджетный
кодекс;
последствием реализации данной меры будет повышение боеспособности
и эффективности Вооруженных сил РФ, улучшение социально-политической
ситуации в стране;
реализация данной меры не требует привлечения внебюджетных
источников;
сопутствующие риски отсутствуют.
2.7.
«Публиковать данные о бюджетной численности
военнослужащих, гражданских служащих и пенсионеровª:
в настоящее время повышение эффективности расходования средств
бюджета на содержание военнослужащих, приравненных к ним и гражданского
персонала правоохранительных и оборонного ведомств ограничено точностью
бюджетного планирования, зависящего от качества предоставляемой
ведомствами административной статистики. Ситуация с пенсионерами этих
ведомств хотя и лучше, но также вызывает определенные вопросы вследствие
недоступности официальной статистики. Публикация данных о бюджетной
численности военнослужащих, гражданских служащих и пенсионеров позволит
улучшить качество бюджетного планирования и контроля;
реализация данной меры имеет ключевое значение для повышения
эффективности бюджетных расходов на правоохранительную деятельность и
852
оборону, направленных на развитие. Мера должна быть реализована в бюджете
с 2014 г. и имеет мгновенный и длительный эффекты действия;
реализация данной меры не требует внесения изменений в Бюджетный
кодекс. Возможно, также потребуется решение президента;
последствием реализации данной меры будет улучшение контроля за
эффективностью расходования бюджетных средств. В качестве
второстепенного эффекта улучшится рейтинг России в Индексе открытости
бюджета;
реализация данной меры не требует привлечения внебюджетных
источников;
сопутствующие риски отсутствуют.
Заключение.
Говоря о всей совокупности мер, не поддержанных в настоящее время
Минфином, но и не отвергнутых им категорически, отметим два
обстоятельства:
1) Почти все меры, так или иначе, касаются степени открытости,
прозрачности и обоснованности бюджета, качества бюджетной классификации.
Её устанавливают чиновники, работающие в органах власти. Но граждане
вправе требовать от органов власти убедительного и откровенного обоснования
закрытости, а равно и обоснования
(объяснения) того, зачем военные и
связанные с ними расходы «размазываются» по различным разделам бюджета.
На наш взгляд задача должна ставиться и решаться таким образом, чтобы не
эксперты обосновывали требования об открытости, а разработчики бюджета
обосновывали применяемое ими засекречивание
(вопреки закону!) и
отступление классификации наших военных расходов от рекомендаций ООН.
2) На наш взгляд, и Президент Российской Федерации регулярно
напоминает о задаче анализа доли военных расходов, идущих на оснащение и
развитие ВС РФ, в отличие от доли расходов, идущих на их содержание.
Совсем недавно, 5 июля (заметим, в период рассмотрения наших предложений
853
в Минфине) он сделал это на заседании Совета Безопасности РФ, сказав
следующее: ««мы фактически вышли на формулу 50 на 50, то есть бюджетные
средства теперь в равных долях выделяются на содержание и на оснащение
Вооружённых Сил, их перспективное развитие»172.
Но ведь эта формула как раз и использует основной признак
классификации военных расходов, рекомендованный ООН, применяемый
большинством государств, но почему-то игнорируемый у нас. Так что
классификацию военных расходов следует упорядочить не только в связи с
мнением рядовых граждан или независимых экспертов, но и в связи с
требованием Президента РФ. Добавим, что он же неоднократно говорил об
открытости военных расходов для общественного контроля.
Это свидетельствует о неизбежности возврата к рекомендованным мерам.
854
13 Экспертная группа № 13 «Вопросы пенсионной системы»
13.1 Результаты оценки (анализа) и предложения экспертов НИУ
ВШЭ и РАНХиГС (Горлин Ю.М.)
Введение
Перед российской пенсионной системой стоит ряд серьезных вызовов,
связанных с необходимостью поддержания ее финансовой сбалансированности
в долгосрочной перспективе при одновременном обеспечении социально
приемлемого уровня пенсий и экономически приемлемой нагрузки на бизнес
Актуальность и одновременно сложность ответа на эти вызовы увеличивается в
связи с прогнозируемыми демографическими тенденциями.
В последние годы вопросам повышения эффективности пенсионной
системы государство уделяет первостепенное внимание.
В Бюджетном послании о бюджетной политике на 2013 - 2015 гг.
указано, что «необходимо определиться с параметрами дальнейшего развития
пенсионной системы, которые должны обеспечить ее надежность и
долгосрочную сбалансированность с учетом демографических изменений в
структуре населения».173
В соответствии с Бюджетным посланием Президента РФ о бюджетной
политике на 2014-2016 гг. «первоочередной задачей является принятие новой
пенсионной формулы, которая должна обеспечивать не только поддержание
покупательной способности пенсий, их дифференциацию в зависимости от
стажа и заработка граждан, стимулирование граждан к более позднему выходу
на пенсию, но и устойчивую тенденцию к уменьшению зависимости
пенсионной системы от трансфертов федерального бюджета при сохранении
приемлемой для бизнеса страховой нагрузки. При этом необходимо оставить
855
базовый тариф страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на
сегодняшнем уровне»174.
Стратегией долгосрочного развития пенсионной системы Российской
Федерации
(утвержденной распоряжением Правительства Российской
Федерации от
25.12.2012 года
№ 2524-р) определены ключевые задачи
реформирования пенсионной системы:
гарантирование социально приемлемого уровня пенсионного
обеспечения;
обеспечение долгосрочной финансовой устойчивости пенсионной
системы;
удержание на приемлемом уровне страховой нагрузки пенсионной
системы на экономику страны.
Целью работы экспертной группы
«Вопросы пенсионной системы»
являлось формирование и обоснование мер, позволяющих повысить
эффективность пенсионной системы в рамках имеющихся социально-
демографических, экономических и институциональных ограничений.
В целях достижения поставленной цели были идентифицированы
ключевые проблемы действующей пенсионной системы, определяющие риски
для ее финансовой сбалансированности и устойчивости и снижающие ее
эффективность.
В результате выполненной работы были сформулированы меры,
направленные на оптимизацию пенсионной системы. В докладе представлены
количественные и качественные оценки последствий реализации
предложенных мер
Ключевые проблемы эффективности и устойчивости пенсионной системы
России
Можно выделить следующие ключевые проблемы российской
пенсионной системы, связанные с ее недостаточной эффективностью и
влияющие на риски ее долгосрочной сбалансированности.
856
Основная проблема
- это формально существующий и в рамках
инерционного сценария имеющий тенденцию к увеличению дисбаланс между
доходами и расходами солидарной пенсионной системы.
Формальный, а не реальный, характер это дисбаланса объясняется
следующим. В настоящее время Федеральный бюджет предоставляет ПФР на
финансирование трудовых пенсий четыре трансферта: выпадающие доходы
ПФР в связи с предоставлением льготных тарифов, расходы на валоризацию,
расходы на так называемые «нестраховые» периоды (служба по призыву, уход
за детьми и др.), компенсация начисленных, но не уплаченных взносов (в
соответствии с решением Конституционного суда), а также так называемый
трансферт на сбалансированности.
Однако этот трансферт на так называемую несбалансированность есть
ничто иное, как финансирование либо выпадающих доходов ПФР, либо его
дополнительных расходов в связи с принятыми на законодательном уровне
решениями и, по сути, никакого дисбаланса и соответственно дефицита ПФР
нет.
Следствием указанной выше проблемы являются:
ограничение возможностей по росту пенсий;
существенная нагрузка на федеральный бюджет (около 3% ВВП в 2013г.)
и большая зависимость пенсионной системы от возможностей бюджета;
потенциал увеличения тарифов страховых взносов и соответствующей
страховой нагрузки на бизнес.
Основными факторами, порождающими этот дисбаланс, являются:
негативный тренд соотношения численности лиц, за которых
уплачиваются пенсионные взносы и численности получателей пенсий; этот
тренд определяется старением населения, а также процессами на рынке труда,
связанными с сокращением масштабов занятости на крупных и средних
предприятиях, которые в российских условиях определяют подавляющую долю
доходной базы ПФР; Соотношение между числом работников, за которых
платятся взносы в пенсионную систему, и числом пенсионеров, которое по
857
имеющимся прогнозам в рамках инерционного сценария снижается с 1,3 в 2013
году до 1,2 в 2020 году, до 1,04 в 2030 году, до 0,95 к 2040 году, до 0,9 к 2050
году;
относительно большая доля пенсионеров в населении России, что
является следствием, с одной стороны, уровнем общеустановленного
пенсионного возраста, который на 3-7 лет ниже, чем в большинстве стран, а с
другой стороны, большой долей пенсионеров (около 30%), выходящих на
пенсию ранее общеустановленного возраста (расходы на досрочные пенсии в
условиях 2013 года составляют 0,5% ВВП);
отсутствие стимулов откладывать получение пенсии по достижении
пенсионного возраста или приостанавливать получение уже назначенной
пенсии;
предусмотренная в законодательстве норма, предусматривающая с 2015
года увеличение фиксированного базового размера страховой пенсии на 6% за
каждый год страхового стажа свыше 30 лет и уменьшение на 3% при стаже
менее
30 лет, что порождает значимое увеличение расходов пенсионной
системы (по различным оценкам до 800 млрд.руб. в год);175 вместе с тем для
повышения стабильности распределительной пенсионной системы
целесообразно, чтобы взносы за застрахованное лицо поступали устойчиво в
течение по возможности длительного периода времени, то есть необходимо
наличие действенных механизмов стимулирования большого страхового стажа;
нормы пенсионного законодательства, ведущие к возникновению
социально-неоправданных обязательств и пенсионных выплат социально-
нецелевого характера, находящихся в противоречии с положением о том,
пенсия является страховкой от утрачиваемого заработка (например, выплата
175 Увеличение расходов, в определенной части обусловлено временным разрывом во введении
дифференциации фиксированного базового размера пенсии по стажу, когда его увеличение при стаже
свыше 30 лет возникает уже с 2015 года, а уменьшение при стаже менее 30 лет растягивается до 2036
года.
858
пенсии в полном объеме работающим пенсионерам даже с высоким уровнем
заработной платы, перерасчет пенсии работающим пенсионерам и др.);
низкий уровень требований, необходимых для получения права на
трудовую пенсию по старости (согласно действующему законодательству 5 лет
страхового стажа) и при этом отсутствие требований по совокупному объему
участия в солидарной пенсионной системе в части уплаченных взносов;
большая доля скрытой заработной платы в российской экономике (по
различным оценкам до 40%), что оказывает негативное влияние на базу для
уплаты страховых пенсионных взносов.
Потенциальное скрытое влияние на дисбаланс оказывает действующий
порядок расчета страховой части трудовой пенсии (действующая «пенсионная
формула»), основанный на условно-накопительном принципе. В соответствии с
этим порядком пенсионные обязательства формируются в абсолютных суммах
(в рублях), в прямой зависимости от уплачиваемых (точнее - начисляемых)
страховых взносов в текущем периоде. Однако, в связи с распределительным
характером действующей системы страховых пенсий, когда выплата пенсий
нынешним пенсионерам финансируется за счет страховых взносов за
нынешних работников, не формируется ни каких финансовых резервов для
обеспечения обязательств по выплате пенсий в будущем. Если называть вещи
своими именами, то суммы расчетного пенсионного капитала,
зафиксированные на счетах застрахованных лиц в ПФР, не обеспечены
соответствующими финансовыми ресурсами. Формирование пенсионных
обязательств в абсолютном выражении в рамках распределительной системы не
соответствует ее сути и влечет риск финансовой несбалансированности
пенсионной системы.
Действующая пенсионная формула накладывает существенные
ограничения на возможность применения мер по оптимизации пенсионной
системы, в том числе потому, что реализация многих оптимизационных мер,
например, стимулирование большего страхового стажа или более позднего
выхода на пенсию, во-первых, как правило, не может быть органично встроена
859
в условно-накопительную модель формирования страховой пенсии, а, во-
вторых, и это главное, действенные стимулы повлекут значимый рост
обязательств, выраженных в абсолютных суммах, что будет усугублять
финансовые проблемы пенсионной системы.
Действующее законодательство ограничивает возможности по
формированию пенсионных прав для застрахованных лиц с относительно
высокой заработной платой (более 1,6 от средней заработной платы или 568
тыс.руб. в год в условиях 2013 года). Это не дает возможности расширению
участия в солидарной системе для среднего класса.
Предлагаемые меры по оптимизации пенсионной системы
Предлагаемые ниже меры, направлены на повышение эффективности и
финансовой устойчивости пенсионной системы. Эти меры формировались с
учетом имеющихся социальных, экономических, институциональных и
законодательных ограничений.
Предлагаемые меры можно классифицировать по следующим группам с
точки зрения влияния на параметры пенсионной системы:
Г1. повышение доходов пенсионной системы
Г2. оптимизация социально-неоправданных расходов пенсионной
системы за счет приведения минимальных требований, необходимых для
получения права на трудовую пенсию по старости, в соответствии с текущими
социально-экономическими условиями, поэтапного реформирования системы
досрочных пенсий, усиления социально-целевого характера пенсий;
Г3. повышение эффективности пенсионной системы за счет усиления
связи пенсии с отчисляемыми взносами
(заработком), стажем, возрастом
выхода на пенсию,
При этом следует отметить, что:
ряд предлагаемых мер могут быть отнесены одновременно в несколько
групп;
860
меры находятся в различной степени реализации, проработанности и
согласования.
Предлагаемые меры в существенной степени взаимосвязаны с новой
пенсионной формулой, концепция и основные положения которой разработаны
одним из авторов настоящего доклада, работающим в ИНСАП РАНХ и ГС,
Описание новой пенсионной формулы выходит за рамки настоящего доклада,
однако для целей обеспечения контекста доклада, корректного использования
соответствующих терминов краткое изложение основных положений
пенсионной формулы приводится в приложении.
В таблице 13.1 приведены меры, обсуждаемые в рамках рассмотрения и
согласования новой пенсионной формулы и одобренные на уровне
Правительства Российской Федерации.
861
Таблица 13.1 -Меры, обсуждаемые в рамках рассмотрения и согласования новой пенсионной формулы и одобренные на
уровне Правительства Российской Федерации
Степень
Комментарий
Наименование меры
Группа
реализации/
согласованности
Согласовано
в
Расширение возможностей формирования
1
Повышение взносооблагаемого предела с 1,6 до 2,3
Г1
рамках
новой
страховой пенсии для лиц с относительно
среднего заработной платы
пенсионной
высоким уровнем заработной платы
формулы
Невыплата фиксированной выплаты к страховой
Не согласованно
Предлагается
введение
нормы,
в
пенсии (ФВ, ранее ФБР) работающим пенсионерам,
Г2, Г3
соответствии с которой фиксированная
имеющим высокие заработки (оценочно около 20%)
выплата к страховой пенсии не
выплачивается работающим пенсионерам.
При этом с учетом социальной остроты
данной меры это ограничение предлагается
22
применять не ко всем работающим
пенсионерам, а только к тем, чьи доходы
превышают определенный размер. В
качестве порога можно взять доходы 20%
наиболее высокооплачиваемых работающих
пенсионеров.
862
Предыдущие исследования176 показывают,
что
ограничение
размера
доходов
работающих пенсионеров (в данном случае
через невыплату базовой части пенсии) в
меньшей
степени
ограничивает
предложение труда высокооплачиваемых
работников. Следовательно, отказ от
выплаты базовой части пенсии
20%
высокооплачиваемым
работающим
пенсионерам в наименьшей степени
приведет к оттоку пенсионеров с рынка
труда и увеличению рисков бедности
пенсионеров. Косвенно невыплата базовой
части пенсии 20% работающих пенсионеров
может также содействовать повышению
фактического пенсионного возраста, делая
добровольный отказ от обращения за
назначением
пенсии
более
привлекательным.
176 I.Kovrova, “Shaping a Pension System: Distributive and Incentive Effects of the Russian Pension Reforms”, Ph.D. dissertation, University of Turin, 2007.
863
Согласовано
в
Страховые пенсии, в
отличие от
Г2, Г3
рамках
новой
накопительных
пенсий,
входят
в
пенсионной
распределительную
(солидарную)
формулы
составляющую пенсионной системы.
Распределительная
(солидарная) система
построена на нескольких принципах,
основным из которых является принцип
выплаты текущих пенсий за счет средств
работающего поколения
(солидарность
поколений), то есть, она основана на
Изменение правил перерасчета страховых пенсий
3
перераспределении средств от одних
работающим
пенсионерам,
не
категорий граждан к другим.
отложивших/приостановивших получение пенсии
При этом страховые взносы уплачиваются
не самим работником и не за счет
заработной платы работника, а его
работодателем за счет его средств.
В этой связи страховые взносы, являясь
частью распределительной
(солидарной)
составляющей пенсионной системы, не
имеют в рамках данной составляющей
персонификации, и допускается их
«разумное» перераспределение от одних
864
категорий граждан (пенсионеров) к другим
в общих целях развития всей пенсионной
системы, которые преследует в данный
момент общество, в том числе от тех, кто
назначил пенсию в общеустановленном
пенсионном возрасте, к тем, кто отложил
назначение пенсии.
В соответствии ФЗ «О трудовых пенсиях в
РФ»
«трудовая пенсия
- ежемесячная
денежная выплата в целях компенсации
застрахованным лицам заработной платы и
иных выплат и вознаграждений, утраченных
ими
в
связи
с
наступлением
нетрудоспособности вследствие старости
или инвалидности».
Поэтому
в
случае
осуществления
оплачиваемой работы, выплата пенсии,
строго говоря, не должна производиться,
поскольку в данном случае гражданин
получает заработок
(то есть, нечего
замещать,
заработок
не
утрачен).
Соответственно, действующий порядок,
865
предусматривающий выплату трудовых
пенсий в период работы, по сути,
противоречит природе страховых пенсий, и
является
льготой,
установленной
государством.
В связи с этим меры по
«разумному»
ограничению
прав
работающих и
получающих заработную плату пенсионеров
могут быть признаны обоснованными, и,
соответственно, направление страховых
взносов, уплачиваемых работодателями в
отношении этих граждан в Пенсионный
фонд Российской Федерации, на общие
пенсионные
цели
представляется
целесообразным.
Косвенно данная мера может также
содействовать повышению фактического
пенсионного возраста, делая добровольный
отказ от обращения за назначением пенсии
более привлекательным.
866
Согласовано
в
Переход к индексации фиксированной
Г2, Г3
рамках
новой
выплаты к страховой пенсии по инфляции
пенсионной
обеспечивает поэтапное снижение
формулы
величины этой выплаты, не связанной с
вкладом
застрахованного
лица
в
пенсионную систему, и соответственно
повышение доли страховой пенсии в
Индексация фиксированных выплат в соответствии
трудовой пенсии, т.е. будет усиливаться
4
с инфляцией (всего) и в связи с этим сокращение
зависимость пенсии от заработка и стажа.
расходов на повышенные размеры ФВ
Часть
эффекта
от
индексации
фиксированной выплаты по инфляции,
связанная с так называемыми не
страховыми
доплатами
в
составе
фиксированной
выплаты,
будет
содействовать снижению соответствующих
трансфертов Федерального бюджета.
867
Действующий минимальный требуемый для
Согласовано
в
получения трудовой пенсии страховой стаж
Поэтапное повышение минимального требуемого
рамках
новой
в
5 лет является крайне низким, не
стажа с 5 до 15 лет (с шагом 1 год в год) и введение
Г2,Г3
пенсионной
имеющим аналогов в других странах. При
5
минимальной суммы взносов для получения
формулы
таком стаже не может обеспечиваться
трудовой пенсии при постепенном повышении
сбалансированность пенсионной системы и
возраста получения социальной пенсии для лиц, не
достойный
уровень
пенсионного
имеющих инвалидности - всего
обеспечения.
В действующем законодательстве имеется
Согласовано
в
определенный дефект, в силу которого
Г2
рамках
новой
имеется неравенство в формировании
пенсионной
пенсионных прав по страховой пенсии лиц,
Ограничение размера пенсионных прав по
формулы
работающих на одном месте работы по
страховой части пенсии работников, имеющих
сравнению лицами, работающими в
6
несколько мест работы, размером взноса,
нескольких организациях. Пенсионные
соответствующему предельному размеру взноса,
права работника, работающего у одного
учитываемого в пенсионных правах, работающего
работодателя, формируются в соответствии
по одному месту работы
с уплаченными за него страховыми
взносами с заработной платы в пределах
облагаемого максимума (в условиях 2013 г.
568 тыс.руб. в год). Пенсионные права
868
работника, работающего у нескольких
работодателей,
формируются
в
соответствии с уплаченными за него
страховыми взносами с заработной платы в
пределах облагаемого максимума
условиях 2013 г. 568 тыс.руб. в год), но по
каждому месту работы. Предлагается
устранить это неравенство.
Согласовано
в
В целях мотивации более позднего начала
Г2
рамках
новой
получения пенсии и соответственно
пенсионной
«разгрузки»
солидарной
пенсионной
формулы
системы, в случае, если застрахованное
лицо на момент достижения установленного
пенсионного возраста будет иметь право на
Стимулирование
отказа
от
назначения
7
получение трудовой пенсии, то чем позже
пенсии/приостановления ее
получения после
(после
наступления
установленного
достижения установленного пенсионного возраста
возраста) будет оформлено и начато
получение пенсии
(в разумных пределах,
например, не более 5-10 лет), тем больше
должна быть пенсия.
Пенсия должна возрастать, в таких
размерах, чтобы компенсировать потери, за
869
период неполучения пенсии
((а)
по
номиналу, (б) плюс потенциальный доход,
который м.б. получен при
«разумном»
инвестировании пенсии, например, в виде
депозита в надежном банке), а также дать
дополнительную «мотивирующую премию»
компенсирующую
вероятность
«недожития» до начала получения пенсии и
сокращении периода получения пенсии в
увеличенном размере после начала ее
получения.
В целях предоставления возможности
повышения
пенсии
лицам,
уже
находящимся на пенсии, предлагается
рассмотреть вопрос о введении института
приостановки
получения пенсии и
соответствующего увеличения пенсии после
возобновления ее получения.
Важно: В качестве дополнительных мер,
способствующих стимулированию более
позднего ми в качестве дополнительного
стимула предлагается:
870
не начислять дополнительные ИПК
работающим пенсионерам;
введение
ограничений
на
сумму
выплачиваемой пенсии работающему
пенсионеру с учетом получаемой
.им
заработной платы.
Важно: Экономия средств в пенсионной
системе, которая возникнет в связи с
откладыванием начала получения пенсии,
не должна пойти на увеличение пенсий в
соответствующий год, эта экономия должна
определенным образом резервироваться.
Дополнительные расходы СПС в период,
когда пенсионеры, отложившие начало
получения пенсии, станут ее получать в
повышенном
размере
должны
финансироваться за счет сформированного
резерва.
Вместе с тем, масштабы потенциальной
бюджетной экономии от стимулирования
добровольного более позднего обращения за
871
пенсией зависят от готовности населения
отреагировать на эту меру, которая по
объективным причинам в настоящее время
остается на достаточно низком уровне.
Согласовано
в
8
Повышение пенсии за стаж сверх
30/35 лет
Г1,Г3
рамках
новой
соответственно для женщин/мужчин
пенсионной
формулы
В таблице 13.2 приведены меры, касающиеся реформирования системы досрочных пенсий, которые были
предложены ранее (на этапе разработки Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации
на период до 2030 года).
872
Таблица 13.2
Степень
Комментарий
Группа
реализации/
Наименование меры
согласованно
сти
Реализовано в
Установление дополнительного тарифа
Г1, Г2
ФЗ
страховых взносов усилит стимулы
работодателей, имеющих рабочие места,
Введение и постепенное повышение тарифов
включенные в Списки
№ 1 и № 2 и
дополнительных отчислений для работодателей за
"малые списки", к улучшению условий
1
работников, занятых во вредных условиях труда по
труда и оптимизации таких рабочих мест,
спискам 1 и 2
а
также
будет
содействовать
сбалансированности
пенсионной
системы.
По завершении переходного периода (3-5 лет) лица, не
Прекращение
«входа» в систему
имеющие специального стажа, на соответствующую дату
Г3
Принято
в
досрочных пенсий для лиц, которые
22
(т.е. через 3-5 лет после принятия соответствующего ФЗ)
Стратегии
ранее не имели прав на эту льготу,
не приобретают права на
«досрочную» трудовую
позволит, хотя и за достаточно
пенсию.
длительный период ликвидировать
873
В отношении этих лиц, работодатели в рамках процедур
институт
досрочных
пенсий,
социального
партнерства
могут
предоставлять
обременяющий пенсионную систему.
определенные социальные гарантии
-
право на
Предоставляемые работникам взамен
корпоративную пенсию
("досрочную" и
(или)
досрочных
пенсий
гарантии
и
дополнительную) или иные гарантии и компенсации.
компенсации могут в большей мере
(Данную меру предлагается применять ко всем
соответствовать их реальным интересам.
категориям лиц, занимающим рабочие места/виды
деятельности, подпадающие под действие статей 27 и 27
ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ»)
Г2
Предлагается
В связи с тем, что пенсия является
Досрочная пенсия
(вся или определенная часть)
экспертами
возмещением утрачиваемого заработка,
выплачивается только неработающим пенсионерам
выплат
ее
лицам
достигшим
(Данную меру предлагается применять ко всем
В3
«досрочного» пенсионного возраста и
категориям лиц, занимающим рабочие места/виды
продолжающим работать, тем более на
деятельности, подпадающие под действие статей 27 и 27
тех же рабочих местах, является
ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ»)
социально неоправданной.
Г2
Принято
в
Данная мера позволит эволюционно и
Поэтапное повышение требований к продолжительности
Стратегии
относительно
безболезненно
специального стажа работы для получения досрочной
реформировать институт досрочных
44
пенсии педагогическими, медицинскими и творческими
пенсий для данных категорий профессий
работниками
как несоответствующий сегодняшним
реалиям и обременяющий пенсионную
874
систему.
Г2
Предлагается
Данная мера позволит эволюционно и
экспертами
относительно
безболезненно
Поэтапное повышение требований к продолжительности
реформировать институт досрочных
25
стажа работы для получения досрочной пенсии для
пенсий для лиц работавших районах
работавших в условиях Крайнего Севера
Крайнего Севера как несоответствующий
сегодняшним реалиям и обременяющий
пенсионную систему.
В дополнение к перечисленным выше мерам, следует отметить, что рано или поздно необходимо будет принять
решение о поэтапном повышении пенсионного возраста, как одной из наиболее эффективных мер.
В таблице 13.3 приведены расчетные значения эффектов по оптимизации пенсионной системы от реализации
основных из предложенных мер.
875
Таблица 13.3 - Эффекты мер по оптимизации пенсионной системы
Меры
2015
2016
2017
2020
2025
2030
Повышение взносооблагаемого предела с 1,6 до
млрд. руб.
11,36
37,65
70,62
207,90
348,35
458,28
1
2,3 среднего заработной платы
в % ВВП
0,01%
0,04%
0,07%
0,15%
0,17%
0,16%
Введение и постепенное повышение тарифов
млрд. руб.
80,49
89,00
98,56
130,64
195,87
289,03
дополнительных отчислений для работодателей
2
за работников, занятых во вредных условиях
в % ВВП
0,10%
0,10%
0,10%
0,10%
0,10%
0,10%
труда по спискам 1 и 2
Невыплата базовой части
(ФБР) для
20%
млрд. руб.
144,00
420,00
445,00
521,00
647,00
765,00
3
работающих пенсионеров, имеющих высокие
в % ВВП
0,17%
0,44%
0,42%
0,37%
0,30%
0,26%
заработки (оценочно около 20%)
Изменение правил перерасчета страховых
млрд. руб.
24,40
101,70
159,80
318,90
471,80
648,40
пенсий
работающим пенсионерам,
не
4
отложивших/приостановивших
получение
в % ВВП
0,03%
0,11%
0,15%
0,23%
0,22%
0,22%
пенсии
в т.ч. Изменение правил перерасчета страховых
млрд. руб.
0,70
1,36
4,48
11,44
28,54
53,24
4.1
пенсий работающим пенсионерам
(для новых
в % ВВП
0,001%
0,001%
0,004%
0,008%
0,014%
0,019%
назначений)
Индексация фиксированных выплат в
млрд. руб.
78
175
303
745
1627
2685
5
соответствии с инфляцией (всего)
в % ВВП
0,10%
0,19%
0,29%
0,55%
0,80%
0,94%
876
Индексация фиксированных выплат в соответствии
млрд. руб.
13,3
29,7
51,5
126,7
276,5
456,4
5.1
с
инфляцией
(Сокращение расходов на
повышенные размеры ФВ)
в % ВВП
0,02%
0,03%
0,05%
0,09%
0,14%
0,16%
Поэтапное
повышение
минимального
млрд. руб.
0,000
8,800
22,000
92,400
272,800
440,000
требуемого стажа с 5 до 15 лет (с шагом 1 год в
год) и введение минимальной суммы взносов
6
для получения трудовой пенсии при
постепенном повышении возраста получения
в % ВВП
0,00%
0,01%
0,02%
0,07%
0,13%
0,15%
социальной пенсии для лиц, не имеющих
инвалидности - всего
Ограничение размера пенсионных прав по
страховой части пенсии работников, имеющих
млрд.руб.
0,00
0,20
0,60
3,80
18,60
48,60
несколько мест работы, размером взноса,
7
соответствующему предельному размеру взноса,
учитываемого
в
пенсионных
правах,
работающего по одному месту работы с 2015
в % ВВП
0,000%
0,000%
0,001%
0,003%
0,009%
0,017%
года
Стимулирование отказа от назначения пенсии
млрд. руб.
1,25
4,05
7,10
16,53
17,29
31,14
8
на
5 лет после достижения установленного
в % ВВП
0,00%
0,00%
0,01%
0,01%
0,01%
0,01%
возраста (25% новых назначений к 2030)
877
Суммарный эффект мер по оптимизации
млрд. руб.
275
691
855
1418
2248
3137
(за вычетом разницы эффектов по п.5 и
5.1,
перераспределяемых в рамках солидарной пенсии
в целях усиления связи пенсии с заработком и
в % ВВП
0,34
0,76
0,83
1,05
1,1
1,1
стажем )
878
При этом необходимо отметить, что в указанных эффектах не учтены
такие значимые факторы повышения эффективности пенсионной системы как
сокращение
численности
пенсионеров-досрочников,
расширение
взносооблагаемой базы за счет вывода заработной платы из тени и, наконец,
поэтапное повышение пенсионного возраста, которые по имеющимся
прогнозным оценкам практически удвоят указанные выше эффекты. Также в
этих эффектах не отражено (как выходящее за поставленные нами рамки)
влияние на затраты солидарной пенсионной системы таких ее компонент как
расходы на валоризацию и выпадающие доходы в связи с отчислениями в на
накопительную пенсию, которые будут иметь значительную понижательную
динамику (затраты на валоризацию снизятся: 0,9% ВВП в 2013г. , 0,8%ВВП в
2015г., 0,4% ВВП в 2030 г. и 0% ВВП в 2050г.; выпадающие доходы в связи с
отчислениями в на накопительную пенсию снизятся
0,7% ВВП в 2013г.,
0,5%ВВП в 2015г., 0,4%ВВП в 2030 г. и 0% ВВП в 2050г.).
В контексте вопроса о влиянии указанных мер на сокращение
зависимости от федерального бюджета величины необходимо отметить
следующее.
Предложенные выше меры дают эффект для пенсионной системы в
целом. Вопрос о влиянии этих мер на величину совокупного трансферта
Федерального бюджета в ПФР (при неизменности тарифов страховых взносов)
следует рассматривать только в увязке с целевым уровнем пенсий. То есть
указанные выше эффекты должны быть «разделены» так, чтобы обеспечить
приемлемый целевой уровень пенсий
(а согласно Стратегии пенсионной
реформы в качестве такого целевого ориентира принято 2,5 прожиточных
уровня пенсионера к 2030 году) и при этом насколько возможно сократить
совокупный бюджетный трансферт. Расчеты показывают, что при достижении
указанного целевого ориентиры бюджетный трансферт снижается на 1% ВВП к
2030 г. В месте с тем, в конечном счете решение о том, кто должен являться
«бенефициаром» эффекта оптимизационных мер - пенсионеры или бюджет это
прерогатива Правительства и Президента РФ.
879

 

 

 

 

 

 

 

содержание      ..     9      10      11      12     ..