ИТОГОВЫЙ ОТЧЕТ о результатах деятельности экспертных групп по проведению оценки эффективности расходов федерального бюджета (2013 год)

предоставлении никаких государственных услуг следующие федеральные

агентства¹¹⁷:

- Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств,

соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному

гуманитарному сотрудничеству;

- Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной

техники и материальных средств;

- Федеральное агентство специального строительства;

- Федеральное агентство по обустройству государственной границы

Российской Федерации;

- Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному

хозяйству;

- Федеральное агентство по государственным резервам.

В предоставлении всего одной или двух государственных услуг принимают

участие следующие федеральные агентства:

- Федеральное космическое агентство

(1 услуга

- лицензирование

космической деятельности);

- Федеральное агентство лесного хозяйства (1 услуга

- рассмотрение в

установленном порядке материалов о переводе земель лесного фонда в земли

других категорий¹¹⁸);

- Федеральное медико-биологическое агентство (2 услуги - «Проведение

медико-социальной экспертизы» и «Осуществление приема и учета уведомлений о

начале осуществления юридическими лицами и индивидуальными

предпринимателями на территориях, подлежащих обслуживанию Агентством,

¹¹⁷ За исключением типовой государственной услуги

«Осуществление приема граждан и обеспечение

своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и

направление заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок», которую

оказывают все без исключения органы государственной власти и местного самоуправления и которая не

может быть основанием для создания отдельного федерального агентства.

¹¹⁸ Кроме того, Рослесхоз осуществляет лицензирование осуществление деятельности по тушению лесных пожаров

(на 01.01.2013 выдано 758 лицензий в целом по Российской Федерации)

720

отдельных видов работ и услуг по перечню, утвержденному Правительством

Российской Федерации¹¹⁹»);

- Федеральное агентство по делам молодежи (2 услуги - «Включение в

Федеральный реестр молодежных и детских общественных объединений,

пользующихся государственной поддержкой»¹²⁰ и

«Дача юридическим и

физическим лицам разъяснений по вопросам, отнесенным к установленной сфере

деятельности Агентства»);

Федеральное архивное агентство

услуги

«Организация

информационного обеспечения граждан, органов государственной власти,

местного самоуправления, организаций и общественных объединений на основе

документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных

документов» и «Организация исполнения поступивших из-за рубежа запросов

российских и иностранных граждан, а также лиц без гражданства, связанных с

реализацией их законных прав и свобод»).

Таким образом, указанные федеральные агентства не вполне соответствуют

целям осуществления функций по предоставлению государственных услуг (как в

соответствии с 210-ФЗ, так и в соответствии с Бюджетным кодексом Российской

Федерации), для которых они были созданы.

В этой связи независимыми экспертами предлагается реорганизовать 11

федеральных агентств путем передачи их функций соответствующим

федеральным министерствам, федеральным службам, акционерным

обществам с государственным участием, действующим государственным

корпорациям или учреждениям, в том числе:

¹¹⁹ По данным Минэкономразвития России, в 2012 году ФМБА было принято 586 уведомлений.

¹²⁰ В соответствии с последней опубликованной на официальном сайте Росмолодежи версией реестра от 30.05.2011,

его

состав

входили

молодежных

детское

общественное

объединение

(http://www.fadm.gov.ru/egoverment/354/)

721

- Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств,

соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному

гуманитарному сотрудничеству;

- Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной

техники и материальных средств;

- Федеральное агентство специального строительства;

- Федеральное агентство по обустройству государственной границы

Российской Федерации;

- Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному

хозяйству;

- Федеральное агентство по государственным резервам;

- Федеральное космическое агентство;

- Федеральное агентство лесного хозяйства;

- Федеральное медико-биологическое агентство;

- Федеральное агентство по делам молодежи;

- Федеральное архивное агентство.

Реализация данных мер по оптимизации деятельности федеральных агентств

может обеспечить ежегодный объем экономии расходов федерального бюджета на

обеспечение их деятельности в размере не менее 4,5 млрд. рублей¹²¹.

Данная экономия может возникнуть уже в первый год реализации данного

предложения. При этом расходы на реорганизацию федеральных агентств должны

быть осуществлены в пределах текущих расходов на их содержание и не

потребуют дополнительных расходов федерального бюджета.

¹²¹ Сумма годовых расходов на обеспечение деятельности указанных 11 федеральных агентств. По данным

Минфина России за 2012 год фактические расходы на обеспечение их деятельности составили 4583 млн. рублей, в

том числе: Росрезерв - 721 млн. рублей, Госстрой - 44 млн. рублей, Росграница - 515 млн. рублей, Спецстрой - 384

млн. рублей, Роспоставка - 548 млн. рублей, Россотрудничество - 360 млн. рублей, Роскосмос - 298 млн. рублей,

Рослесхоз 735 млн. рублей, ФМБА -878 млн. рублей, Росархив - 42 млн. рублей, Росмолодежь - 58 млн. рублей

722

1.4

Рекомендации по сокращению численности административно-

управленческого персонала федеральных органов исполнительной власти

Резюме

Доля административно-управленческого персонала в штатной численности

федеральных органов исполнительной власти существенно различается от 4,5%

до более 70%. Рекомендуется ввести ограничение доли штатной численности

сотрудников федеральных министерств, осуществляющих обеспечивающие и

управленческие функции (АУП), в размере не более 20%¹²² от общей предельной

численности федеральных органов исполнительной власти.

Данные предложения позволят обеспечить экономию средств федерального

бюджета в объеме не менее 25,5 млрд. руб., в том числе 1,7 млрд. рублей по

федеральным министерствам, не менее

5 млрд. рублей по федеральным

агентствам и 18,8 млрд. руб. по федеральным службам начиная со второго года

реализации меры¹²³. Указанные предложения могут быть реализованы решением

Правительства Российской Федерации путем внесения изменений в

постановления Правительства Российской Федерации об утверждении

положений о федеральных органах исполнительной власти.

Федеральные министерства. Проведенный анализ организационных

структур федеральных министерств позволил выявить диспропорции в

соотношении численности структурных подразделений, осуществляющих

основную функциональную деятельность (отвечающих за реализацию основных

мероприятий отраслевых подпрограмм государственных программ Российской

¹²² 20% - в настоящее время средняя величина в федеральных министерствах, имеющих минимальную долю АУП

(обеспечивающего и управленческого персонала). За образец взят Минфин России. Анализ международного опыта

(в т.ч. опыта США), показывает, что в зарубежной практике доля административно-управленческого персонала

также относительно низкая (в США доля обеспечивающих сотрудников составляет около 25% численности

государственных служащих).

¹²³ С учетом расходов, связанных с сокращением численности государственных служащих (вылата выходных

пособий, компенсаций по отпуску), бюджетный эффект от данной меры в первый год реализации составит 40-50%

от общего ежегодного эффекта второго и последующих лет реализации.

723

Федерации) и численности структурных подразделений, осуществляющих

обеспечивающие и управленческие функции

(отвечающих за реализацию

обеспечивающих подпрограмм государственных программ Российской

Федерации, то есть - т.н. «административно-управленческий персонал»).

Из общей предельной штатной численности федеральных министерств

численность сотрудников, осуществляющих управленческие и обеспечивающие

функции, составляет от 18,7% в Министерстве образования и науки Российской

Федерации и 22,2% в Министерстве финансов Российской Федерации до 62,8% в

Министерстве здравоохранения Российской Федерации и 51,4% в Министерстве

промышленности и торговли Российской Федерации. В том числе, доля в штатной

численности сотрудников, осуществляющих только обеспечивающие функции - от

12,5% в Министерстве образования и науки Российской Федерации и 14,4% в

Министерстве финансов Российской Федерации до

50% в Министерстве

здравоохранения Российской Федерации и 42% в Министерстве промышленности

и торговли Российской Федерации.

На основании предоставленных данных следует выделить следующие

федеральные министерства, имеющие наибольшую долю сотрудников,

выполняющих управленческие и обеспечивающие функции¹²⁴:

- Министерство промышленности и торговли Российской Федерации (630

штатных единиц, выполняющих управленческие и обеспечивающие функции, или

51,4% от общей штатной численности);

- Министерство здравоохранения Российской Федерации

(344 штатных

единиц, выполняющих управленческие и обеспечивающие функции, или 62,8% от

общей штатной численности);

¹²⁴ По данным Минэкономразвития России. Расчет доли штатных сотрудников, занятых обеспечивающими и

управленческими функциями приведен в Приложении 1.

724

- Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (239

штатных единиц, выполняющих управленческие и обеспечивающие функции, или

45,1% от общей штатной численности);

- Министерство культуры Российской Федерации (226 штатных единиц,

выполняющих управленческие и обеспечивающие функции, или 38,7% от общей

штатной численности).

Независимыми экспертами предлагается установить ограничение доли

штатной численности сотрудников федеральных министерств, осуществляющих

обеспечивающие и управленческие функции (АУП), в размере не более 20% от

общей предельной численности федеральных министерств

(с возможной

последующей передачей данных функций специализированным федеральным

органам исполнительной власти - Федеральному казначейству, Министерству

юстиции Российской Федерации, Управлению делами Президента Российской

Федерации, Министерству связи и информационных технологий Российской

Федерации, уполномоченному федеральному органу исполнительной власти по

осуществлению закупок в рамках ФКС - в случае его создания).

В случае реализации предложенного варианта оптимизации численности

всего в 4 указанных федеральных министерствах, ежегодный объем экономии

расходов федерального бюджета на обеспечение деятельности сотрудников,

осуществляющих управленческие и обеспечивающие функции, может составить

не менее 1,7 млрд. рублей¹²⁵.

Федеральные агентства. Проведенный анализ организационных структур

федеральных агентств также позволил выявить диспропорции в соотношении

численности структурных подразделений, осуществляющих основную

функциональную деятельность

(отвечающих за реализацию основных

мероприятий отраслевых подпрограмм государственных программ Российской

¹²⁵ (385 упраздняемых штатных ед. + 234 штатных ед. + 133 штатных ед. + 109 штатных ед.) * 2 млн. рублей

(среднегодовые расходы на обеспечение деятельности одной штатной единицы) = 1722 млн. рублей

725

Федерации) и численности структурных подразделений, осуществляющих

обеспечивающие и управленческие функции

(отвечающих за реализацию

обеспечивающих подпрограмм государственных программ Российской

Федерации, то есть - т.н. «административно-управленческий персонал»).

Из общей предельной штатной численности федеральных агентств

численность сотрудников, осуществляющих управленческие и обеспечивающие

функции, составляет от 18,6% в Федеральном агентстве воздушного транспорта

до 73,7% в Федеральном агентстве по печати и массовым коммуникациям и

73,74% в Федеральном агентстве связи. Более

50% штатной численности

используется на осуществление управленческих и обеспечивающих функций в

Ростуризме (53,16%) и Росморречфлоте (50,97%).

В случае оптимизации численности сотрудников федеральных агентств,

осуществляющих управленческие и обеспечивающие функции может также

обеспечить значительный ежегодный объем экономии расходов федерального

бюджета на обеспечение их деятельности.

Точный расчет суммарного объема такой экономии может быть сделан

после уточнения данных о соотношении сотрудников, осуществляющих

управленческие и обеспечивающие функции, по всем федеральным агентствам.

Экспертная оценка ежегодной экономии составляет 5 млрд. руб. ежегодно.

Федеральные службы. Как и в случае с федеральными агентствами, в

отдельных федеральных службах наблюдается высокая доля численности

государственных гражданских служащих, занятых управленческими и

обеспечивающими функциями. Так в Росаккредитации доля административно-

управленческого персонала составляет

72,8%

(при этом в территориальных

органах - более 77%), в ФТС России - 45%. Наименьшая доля административно-

управленческого персонала отмечается в ФМС России (4,25%), Росфиннадзоре

(6,84%), Роструде (10,14%), Росприроднадзоре (15,94%).

726

В случае оптимизации численности сотрудников федеральных служб,

осуществляющих управленческие и обеспечивающие функции, может также

обеспечить значительный ежегодный объем экономии расходов федерального

бюджета на обеспечение их деятельности. Так, сокращение доли

административно-управленческого персонала федеральных служб до

20%

(безотносительно принимаемых решений по оптимизации структуры и функций

федеральных служб) позволит обеспечить экономию расходов федерального

бюджета в размере не менее 18,8 млрд. руб. ежегодно¹²⁶ (Таблица 11.4).

¹²⁶ Расчет произведен по федеральным службам, по которым представлены данные Минэкономразвития России по

доле административно-управленческого персонала за 2012 год. По ряду федеральных служб данные отсутствуют.

727

Таблица 11.4 - Расчет потенциальной экономии за счет сокращения избыточной численности административно-

управленческого персонала в федеральных службах (по данным 2012 года)

Доля

избыточной

Расходы

на

Наименование

Доля численности, занятой

численности

содержание

(млн.

федерального

исполнением

Экономия (млн. руб., в ценах

административно-

руб., по данным

органа

обеспечивающих

2011 года)

управленческого

Минфина России за

исполнительной

управленческих функций

персонала

2012 год, факт)

власти

Всего

ЦА

ТО

Всего

ЦА

ТО

Всего

ЦА

ТО

Всего

ЦА

ТО

Росздравнадзор

35,68

39,29

35,28

15,68

19,29

15,28

1358

344

1015

221,45

66,36

155,09

Рособрнадзор

33,16

13,16

378

49,74

0,00

Росприроднадзор

15,93

29,8

15,51

9,8

2613

153

2460

14,99

0,00

Роскомнадзор

35,69

36,92

35,62

15,69

16,92

15,62

2578

315

2262

406,62

53,30

353,32

Ространснадзор

20,04

32,23

19,4

0,04

12,23

3726

580

3146

70,93

0,00

Роструд

23,48

38,19

21,40

3,5

18,2

1,4

2224

210

2014

66,39

38,19

28,20

ФНС России

23,51

35,94

23,43

3,51

15,94

3,43

99173

1828

97345

3630,32

291,38

3338,93

Росфиннадзор

6,84

45,87

4,17

25,87

2760

275

2485

71,14

0,00

Росаккредитация

72,85

67,61

77,5

52,85

47,61

57,5

166

158

79,82

75,22

4,60

Роспатент

33,19

13,19

104

13,72

0,00

ФАС России

22,93

34,44

20,18

2,93

14,44

0,18

2332

874

1459

128,83

126,21

2,63

ФМС России

4,25

44,74

3,51

24,74

15933

728

15205

180,11

0,00

ФТС России

44,98

91,98

43,78

24,98

71,98

23,78

53849

1496

52379

13532,55

1076,82

12455,73

728

В рамках направления по оптимизации общей структуры и состава

федеральных органов исполнительной власти были исследованы вопросы

сопоставления численности государственных служащих в России и странах

ОЭСР, возможности оптимизации деятельности федеральных министерств,

федеральных агентств и федеральных служб, сокращения числа главных

распорядителей бюджетных средств.

На основе проведенных исследований подготовлены предложения по

частичной монетизации отпусков государственных гражданских служащих,

укрупнению федеральных министерств и федеральных служб, реорганизации

деятельности ряда федеральных агентств.

Кроме того, экспертами предлагается ограничить долю штатной

численности сотрудников во всех федеральных органах исполнительной власти

(министерств, агентств, служб), осуществляющих обеспечивающие и

управленческие функции (АУП), в размере не более 20% от общей предельной

численности каждого.

В случае реализации указанных предложений суммарный объем экономии

средств федерального бюджета может составить не менее 46,2 млрд. рублей

ежегодно.

2 РЕЗУЛЬТАТЫ АНАЛИЗА И РЕКОМЕНДАЦИИ ПО НАПРАВЛЕНИЮ 2.

«Оптимизация внутренней структуры федеральных органов исполнительной

власти и расходов на их содержание»

2.1 Анализ зарубежной практики и предложения по централизации

обеспечивающих функций федеральных органов исполнительной власти

Резюме

По итогам анализа международного опыта в сфере централизации

обеспечивающих функций органов исполнительной власти предлагается:

730

- внедрить в Российской Федерации систему централизованных закупок на

основе рамочных соглашений: потенциальная ежегодная экономия - более 2

млрд. руб. за счет оптимизации численности, от 16,9 до 33,8 млрд. руб. ежегодно

- за счет внедрения рамочных систем закупок (уровень экономии достигается в

течение 3 - 5 лет);

- реализовать централизацию обеспечивающих функций (в частности, в

сфере управления кадрами, финансами, делами, хозяйственного обеспечения).

Возможные варианты централизации включают:

финансовые и экономические функции

- в части финансово - бухгалтерского обеспечения: централизацию функций

в Федеральном казначействе с командированием соответствующих сотрудников

Федерального казначейства в центральные аппараты федеральных органов

исполнительной власти и формированием централизованных подразделений по

финансово-экономическому

обслуживанию

территориальных

органов

исполнительной власти (оценочный объем экономии составляет 3,5 млрд. руб.

ежегодно);

- в части бюджетного планирования, оценки исполнения, экономического

обеспечения: централизацию функций на уровне ответственных исполнителей

государственных программ в центральных аппаратах

(предполагаемая

ежегодная экономия от данного решения

- около

150 млн. руб., однако

наибольший эффект будет связан с расширением использования программно-

целевого метода, реализацией возможности оптимального ресурсного

обеспечения реализации государственных программ);

управление кадрами

- функции по общему методическому обеспечению кадровой работы, а

также функции по проверке налоговых деклараций, обучению кадров

централизовать в одном федеральном органе государственной власти;

- функции, связанные с текущим планированием и оценкой деятельности,

ведением систем оценки результатов деятельности, оплаты труда по

результатам, определению штатного расписания, отбору и найму на

731

государственную службу централизовать на уровне федеральных органов

исполнительной власти

- ответственных исполнителей государственных

программ (в центральных аппаратах с размещением части сотрудников на

уровне территориальных органов), что позволит обеспечить соответствие

кадровых ресурсов потребностям реализации государственных программ

(потенциальная экономия составит не менее 3,5 млрд. руб. с учетом объединения

кадровых функций территориальных органов).

управления делами, материально-техническое обеспечение

- функции, связанные с материально-техническим обеспечением также

целесообразно централизовать на уровне ответственных исполнителей

государственных программ

(в том числе в территориальных органах).

Потенциальная экономия составит около 7 млрд. руб. ежегодно.

При централизации обеспечивающих функций могут рассматриваться

варианты использования инструментов аутсорсинга и аутстаффинга.

Программой Правительства Российской Федерации по повышению

эффективности бюджетных расходов до

2012 года, а также разработанным

проектом Программы повышения эффективности управления общественными

(государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года

предусматривается совершенствование структуры сектора государственного

управления, при котором статусом юридического лица наделяется публично-

правовое образование, от имени которого действуют институциональные

единицы - органы государственного управления (местного самоуправления).

Реализация данной концепции на федеральном уровне предполагает

возможность централизации обеспечивающих функций

(в целом либо части

данных функций) в специализированных федеральных органах исполнительной

власти (либо - в отдельных случаях - иных организациях). В качестве таких

функций по обеспечению деятельности могут рассматриваться функции по

осуществлению управления делами, управления кадрами, осуществлению

государственных закупок, функции юридических служб, финансово-

732

хозяйственных служб, функции по обеспечению функционирования

(обслуживанию) информационных систем.

С учетом перехода к программному принципу формирования федерального

бюджета расходы на содержание обеспечивающих подразделений в общем случае

должны отражаться в подпрограммах по обеспечению реализации

государственных программ Российской Федерации. В этой связи в целях

разработки направлений оптимизации внутренней структуры федеральных

органов исполнительной власти первоначально предполагалось определить

потребности и возможность объединения (передачи) функций по обеспечению

реализации

государственных

программ

(функций

по реализации

«обеспечивающих» подпрограмм государственных программ) единым

специализированным органам.

Однако анализ Аналитического распределения расходов федерального

бюджета по государственным программам Российской Федерации на 2013 - 2015

годы, размещенный на официальном сайте Минфина России, показывает, что

обеспечивающие подпрограммы выделены лишь в

15 из

40 утвержденных

государственных программ Российской Федерации¹²⁷. При этом в состав

указанных подпрограмм включены расходы федерального бюджета как на

содержание федеральных органов исполнительной власти (в целом), так и на

иные цели (взносы в международные организации, государственные задания

подведомственным учреждениям, в том числе, учреждениям, деятельность

которых не носит ведомственный характер, например, проведение конкурсов и

выделение премий, стипендий и т.п.). Таким образом, в настоящее время

«обеспечивающие» подпрограммы государственных программ направлены не

только на реализацию обеспечивающих функций, реализуемых для достижения

целей и решения задач государственной политики в соответствующей сфере

реализации государственной программы, но и на реализацию иных

государственных функций

(контрольно-надзорных, оказания государственных

¹²⁷ Данные, использованные для анализа, прилагаются.

733

услуг, управления имуществом, разработки государственной политики), а также

реализацию отдельных мероприятий.

Таким образом, объединение обеспечивающих функций исходя из

объединения функций по обеспечению реализации государственных программ с

учетом действующих редакций государственных программ невозможен. В то же

время, представляется возможным рассмотреть варианты передачи отдельных

функций по обеспечению деятельности федеральных органов исполнительной

власти единым органам (организациям) с учетом накопленного международного и

российского опыта.

Централизация закупок для государственных нужд. Организации,

осуществляющие централизованные закупки, существуют в ряде стран ЕС,

однако условия использования услуг данных организаций, их правовой статус и

объем закупок существенно различается (Таблица 11.1).

Основными стимулами к централизации процессов государственных

закупок в странах ЕС являются:

возможность экономии на масштабе при размещении крупных заказов (в

т.ч. при заключении рамочных соглашений с несколькими поставщиками):

снижение транзакционных издержек и закупочных цен;

упрощение процедур закупок, повышение уверенности в результате;

сокращение времени, необходимого на размещение заказа и осуществление

поставок.

Системы централизованных закупок, основанные на рамочных

соглашениях, наиболее часто применяются при закупках товаров и услуг,

наиболее востребованных государственными органами и учреждениями (товары и

услуги в сфере связи и ИКТ, офисная мебель, транспортные услуги, офисное

оборудование и комплектующие, автотранспортные средства и транспортные

услуги, топливо и электричество, продукты питания, услуги по организационному

развитию и развитию кадров).

Результаты исследований, проведенных в Швеции и Финляндии ежегодный

объем экономии от использования схемы централизованных закупок (с учетом

734

Таблица 11.5 - Системы централизованных закупок для государственных нужд в странах ЕС¹²⁹

Наименование

Организационно-

Источник

Охват деятельности

Оборот

Численность

Обязательность

страны

правовая форма

финансирования

(2009)

сотрудников

использования

для

деятельности

гос. органов

Дания

Государственная

Комиссия

за

рамочных

1,3 млрд.

более 85

пользуются

некоммерческая

услуги

(1% от

контрактов,

Евро

услугами

организация

(55%

стоимости

которых

организации

капитала

поставок)

задействовано более

добровольно

принадлежит

850 поставщиков

Минфину Дании, 45%

- Ассоциации органов

местного

самоуправления

Дании)

Финляндия

Государственная

Комиссия

за

Управление

0,5 млрд.

некоторые

некоммерческая

услуги (до 1,5% от

рамочными

Евро

рамочные

организация

стоимости

контрактами

(более

контракты

ограниченной

поставок),

70)

являются

ответственностью

(в

оплачивается

обязательными

для

ведении

Минфина

поставщиками

госорганов,

по

¹²⁹ Источник: OECD (2011), Centralised Purchasing Systems in the European Union. Sigma Papers, No.47, OECD Publishing

736

Наименование

Организационно-

Источник

Охват деятельности

Оборот

Численность

Обязательность

страны

правовая форма

финансирования

(2009)

сотрудников

использования для

деятельности

гос. органов

Финляндии)

некоторым закупки

осуществляются на

добровольной

основе

Франция

UGAP,

комиссия,

Обслуживает

1,6 млрд.

более 875

добровольно

государственное

определяемая

госорганы,

органы

Евро

учреждение, прибыль

зависимости

от

местного

перечисляется

оборота

самоуправления,

бюджет либо идет на

(оплачивается

учреждения

снижение комиссии в

заказчиками)

(больницы)

очередном году

SAE,

структурное

финансируется

из

координирует

млн.

н.д.

использование

подразделение

бюджетных

закупки

общего

евро

обязательно

для

Министерства

по

средств

характера

для

госорганов

бюджету

государственных

определенных

нужд

сферах

добровольно

для

учреждений

737

Наименование

Организационно-

Источник

Охват деятельности

Оборот

Численность

Обязательность

страны

правовая форма

финансирования

(2009)

сотрудников

использования для

деятельности

гос. органов

государственных

предприятий

Италия

Concip, акционерное

финансируется из

сервисная структура

1,7 млрд.

140 чел.

обязательно

для

общество,

бюджета,

по поставкам товаров

Евро

центрального

управляемое

предусмотрено

и услуг от имени

правительства, для

Министерством

стимулирование

государственных

учреждений

экономики

по результатам

органов

добровольно

финансов

Швеция

11 государственных

комиссия,

ответственность

за

млрд.

н.д.

предпочтительно

учреждений

оплачиваемая

заключение

Евро

(необходимость

(агентств),

поставщиками

рамочных

проведения

работающих в единой

соглашений

отдельного

централизованной

распределена

по

конкурса требует

системе закупок

отраслевому

специального

принципу

обоснования)

региональные

местные органы

добровольно

738

Наименование

Организационно-

Источник

Охват деятельности

Оборот

Численность

Обязательность

страны

правовая форма

финансирования

(2009)

сотрудников

использования

для

деятельности

гос. органов

Великобритания

рамках

комиссии

предоставляет доступ

млрд.

более 300

добровольно

государственного

(уплачиваются

к более чем 500 тыс.

Евро

сектора действует 40

поставщиками и -

наименованиям

профессиональных

в меньшем размере

товаров и услуг,

организаций

по

– заказчиками)

поставляемых

закупкам,

соответствии

крупнейшая - Buying

рамочными

Solutions находится в

соглашениями

(в

ведении

основном, в сфере

Департамента

ИКТ,

связи,

торговли

энергетики, товаров

для хозяйственных

нужд,

профессиональных

услуг, транспортных

услуг,

морских

перевозок

739

Риски от использования централизованных систем связаны со

следующими факторами:

(1) эффективность деятельности централизованных организаций при

координации интересов поставщиков, заказчиков и собственников

(при

снижении эффективности растут транзакционные издержки клиентов);

(2) законодательные риски, ограничивающие возможности по снижению

цен процедурами проведения закупок.

Реализация аналогичного подхода в Российской Федерации позволила бы

достичь следующих бюджетных эффектов:

при распространении системы на федеральные органы исполнительной

власти - не менее 150 млн. руб. ежегодно (в связи с сокращением части

государственных гражданских служащих, занятых в федеральных органах

исполнительной власти и осуществляющих процедуры по размещению

государственного заказа)¹³⁰;

при распространении системы на федеральные казенные учреждения и

федеральные бюджетные учреждения - не менее 1 900 млн. руб. ежегодно

(исходя из средней стоимости расходов на размещение госзаказа - 300 тыс. руб.

в год,

6 341 бюджетных и казенных учреждений¹³¹ и участия в системе

централизованных закупок 50% учреждений данных типов);

с учетом плановой экономии в размере 10% от оборота и объема закупок

по группам товаров и услуг, наиболее часто закупаемых через

централизованные системы государственных закупок, ежегодная экономия

составит от 16,9 до 33,8 млрд. руб. в ценах 2012 года в зависимости от

варианта реализации системы централизованных закупок (Таблица 11.6).

Экономия, связанная с сокращением избыточной численности, может

быть достигнута на второй год реализации рассматриваемой меры, экономия от

¹³⁰ рассчитано исходя из среднего объема затрат на содержание 1 государственного служащего - 1 млн. руб.,

сокращения 2 человек в каждом федеральном органе исполнительной власти.

¹³¹ По данным

http://www.bus.gov.ru/public/analytics/monitoring/execution_foi_summary.html?pageNumb=1&orderPropertyName=g

rbsHeadCode&orderAscending=true&year=2013&_agencyTypes=on&agencyTypes=B&_agencyTypes=on&agencyTy

pes=C&_agencyTypes=on&grbsAgencyId=&dataType=R&_withBranches=on (количество бюджетных и казенных

учреждений ГРБС без обособленных филиалов).

740

Таблица 11.6 - Расчет экономии от перехода к размещению государственного

заказа через централизованные системы закупок

Ожидаемый

объем

Сумма платежей

экономии от

ФОИВ

по

Код

централизации

государственным

ОКДП

ОКДП №2

закупок при

контрактам

№ 2

обязательном

частичном

2012 году

(млн.

использовании

руб.)

системы

(млн.

системы

(млн.

руб.)

ПИЩЕВЫЕ ПРОДУКТЫ И

1500000

НАПИТКИ

29 597,61

2959,76

1479,88

ЦЕЛЛЮЛОЗА, БУМАГА,

КАРТОН И ИЗДЕЛИЯ ИЗ

2100000

НИХ

8 977,95

897,79

448,90

ПОЛИГРАФИЧЕСКАЯ И

2200000

ПЕЧАТНАЯ ПРОДУКЦИЯ

13 436,97

1343,70

671,85

КАНЦЕЛЯРСКАЯ,

БУХГАЛТЕРСКАЯ

ЭЛЕКТРОННО

ВЫЧИСЛИТЕЛЬНАЯ

3000000

ТЕХНИКА

37 747,39

3774,74

1887,37

ОБОРУДОВАНИЕ

АППАРАТУРА

ДЛЯ

РАДИО, ТЕЛЕВИДЕНИЯ И

3200000

СВЯЗИ

18 006,55

1800,65

900,33

АППАРАТУРА

МЕДИЦИНСКАЯ;

СРЕДСТВА ИЗМЕРЕНИЯ;

ФОТО-

КИНОАППАРАТУРА;

3300000

ЧАСЫ

67 014,24

6701,42

3350,71

742

Ожидаемый

объем

Сумма платежей

экономии от

ФОИВ

по

Код

централизации

государственным

ОКДП

ОКДП №2

закупок при

контрактам

№ 2

обязательном

частичном

2012 году

(млн.

использовании

руб.)

системы

(млн.

системы

(млн.

руб.)

АВТОМОБИЛИ, ПРИЦЕПЫ

ПОЛУПРИЦЕПЫ,

КУЗОВА

ДЛЯ

АВТОМОБИЛЕЙ, ДЕТАЛИ

И ПРИНАДЛЕЖНОСТИ К

АВТОМОБИЛЯМ,

ГАРАЖНОЕ

3400000

ОБОРУДОВАНИЕ

26 463,52

2646,35

1323,18

МЕБЕЛЬ И ГОТОВЫЕ

ИЗДЕЛИЯ,

НЕ

ВКЛЮЧЕННЫЕ В ДРУГИЕ

3600000

ГРУППИРОВКИ

18 026,95

1802,70

901,35

УСЛУГИ ПО ТОРГОВЛЕ,

ТЕХНИЧЕСКОМУ

ОБСЛУЖИВАНИЮ

РЕМОНТУ АВТОМОБИЛЕЙ

5000000

И МОТОЦИКЛОВ

7 411,10

741,11

370,56

УСЛУГИ СУХОПУТНОГО

6000000

ТРАНСПОРТА

8 620,10

862,01

431,00

УСЛУГИ

ВОДНОГО

6100000

ТРАНСПОРТА

789,67

78,97

39,48

УСЛУГИ ВОЗДУШНОГО

6200000

ТРАНСПОРТА

3 539,85

353,99

176,99

УСЛУГИ ТРАНСПОРТНЫЕ

6300000

ВСПОМОГАТЕЛЬНЫЕ И

2 946,31

294,63

147,32

743

Ожидаемый

объем

Сумма платежей

экономии от

ФОИВ

по

Код

централизации

государственным

ОКДП

ОКДП №2

закупок при

контрактам

№ 2

обязательном

частичном

2012 году

(млн.

использовании

руб.)

системы

(млн.

системы

(млн.

руб.)

ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ;

УСЛУГИ В ОБЛАСТИ

ТУРИЗМА И ЭКСКУРСИЙ

6400000

СВЯЗЬ

40 714,90

4071,49

2035,75

УСЛУГИ

ПО

ФИНАНСОВОМУ

ПОСРЕДНИЧЕСТВУ,

КРОМЕ СТРАХОВАНИЯ И

ПЕНСИОННОГО

6500000

ОБЕСПЕЧЕНИЯ

100,08

10,01

5,00

УСЛУГИ, ЯВЛЯЮЩИЕСЯ

ВСПОМОГАТЕЛЬНЫМИ

ПО ОТНОШЕНИЮ К

ФИНАНСОВОМУ

6700000

ПОСРЕДНИЧЕСТВУ

553,14

55,31

27,66

УСЛУГИ, СВЯЗАННЫЕ С

НЕДВИЖИМЫМ

7000000

ИМУЩЕСТВОМ

9 087,07

908,71

454,35

УСЛУГИ, СВЯЗАННЫЕ С

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ

ПО

ИСПОЛЬЗОВАНИЮ

7200000

КОМПЬЮТЕРОВ

44 697,83

4469,78

2234,89

ИТОГО

33773,12

16886,56

744

Управление кадрами. В отличие от сферы государственных закупок, где в

странах ЕС прослеживается тенденция к централизации, в сфере управления

кадрами государственной службы в целом по ОЭСР наблюдаются процессы

децентрализации

- делегирования функций, ранее централизованных в

отдельных органах по управлению кадрами (отбор, найм, продвижение по

службе, оплата труда, увольнение), на уровень органов власти, а в отдельных

случаях - на уровень структурных подразделений и команд (проектных групп).

Тем не менее, в большинстве стран ОЭСР (в 31 из 33) в той или иной степени

присутствует центральный орган по управлению кадрами, причем в 13 странах

он играет координирующую роль и не выполняет непосредственно ни одну из

функций по управлению кадрами, тогда как в 18 странах ОЭСР подобный орган

выполняет хотя бы одну функцию кадрового управления.

В целом, по сравнению со средним значением по странам ОЭСР, в России

уровень делегирования кадровых функций органам исполнительной власти

несколько выше среднего и приближается к моделям Швеции и Австралии.

Наименьший уровень делегирования функций по управлению кадрами среди

стран ОЭСР наблюдается в Ирландии, Турции и Израиле; еще выше степень

централизации данных функций в Бразилии (Рис. 27).

Рисунок 11.6 - Индекс делегирования функций в сфере управления кадрами

745

Таблица 11.7 - Уровень делегирования ключевых функций в сфере управления кадрами в центральных правительствах

стран ОЭСР в 2010 году¹³²

Общее

Распределение

Управление

управление

бюджетных

переменной

системами

Гибкость

расходов

Системы

Количество и

частью оплаты

Найм

на

оплаты труда

условий труда

между

оценки

виды

труда

(льгот),

государственную

(уровень

(количество

заработной

результатов

должностей в

оплата труда

службу

сетка

часов и т.д.)

платой

деятельности

организациях

по

заработных

другими

результатам

плат)

расходами

Австралия

Австрия

Бельгия

Канада

Чили

Чехия

Дания

Эстония

Финляндия

Франция

Германия

¹³² Источник: 2010 OECD Survey on Strategic Human Resources Management in Central/Federal Governments, OECD Government-at-a-Glance

747

Общее

Распределение

Управление

управление

бюджетных

переменной

системами

Гибкость

расходов

Системы

Количество и

частью оплаты

Найм

на

оплаты труда

условий труда

между

оценки

виды

труда

(льгот),

государственную

(уровень

(количество

заработной

результатов

должностей в

оплата труда

службу

сетка

часов и т.д.)

платой

деятельности

организациях

по

заработных

другими

результатам

плат)

расходами

странам ОЭСР

Центральный орган

по управлению кадрами

(который устанавливает правила и

непосредственно участвует в их реализации) и / или Министерство финансов

Центральный орган по управлению кадрами с определенной степенью свободы для

министерств/ департаментов/ агентств в применении общих принципов

Министерства/департаменты/агентства в рамках установленных правовых и бюджетных

ограничений

уровень подразделения / команды

750

Наиболее часто централизация функций в сфере управления кадрами

касается общего управления системой оплаты труда (выполняется центральным

органом в 26 странах ОЭСР), управления условиями труда, в том числе,

рабочим временем (централизовано в 23 странах), определение общего объема

расходов на заработную плату (централизовано в 18 странах ОЭСР). В то же

время, непосредственно поступлением на государственную службу

центральные органы занимаются в

10 странах

(в

8 из них существует

определенная свобода для органов исполнительной власти), формируют

штатное расписание - в 13 странах, управляют системой оценки результатов

деятельности в 15 странах (Таблица 11.7).

Таким образом, в целом международный опыт в сфере управления

кадрами не свидетельствует о необходимости централизации функций по

управлению кадрами. В то же время, в отношении отдельных функций (по

общему методическому обеспечению кадровой работы, а также функции по

проверке налоговых деклараций, обучению кадров) может быть рассмотрен

вариант централизации на уровне одного федерального органа государственной

власти.

Одновременно в свете перехода к программно-целевым методам

управления целесообразно рассмотреть возможность объединения функций

кадровых служб по государственным программам

(с созданием общих

кадровых подразделений на уровне ответственных исполнителей

государственных программ). Вариант такого объединения приведен в

Приложении 2¹³³. Данное решение может привести к некоторой экономии

бюджетных расходов в центральных аппаратах (в пределах 100 - 150 млн. руб.

ежегодно из расчета стоимости содержания одного государственного

служащего в среднем

1 млн. руб. и возможного объема сокращения

численности

100

150 штатных единиц¹³⁴), однако более существенная

¹³³ Без учета реализации рекомендаций, отраженных по пп. 1.2 - 1.4.

¹³⁴ Объем экономии может также зависеть от факта реализации рекомендаций по сокращению численности

государственных гражданских служащих, занятых обеспечивающими функциями, до

20% от общей

численности государственных гражданских служащих федеральных органов исполнительной власти. Более

751

экономия может быть достигнута при объединении таких кадровых функций в

территориальных органах. Так если в рамках объединения кадровых функций

только в территориальных органах регионального уровня будет достигнута

экономия в объеме 2 штатных единиц, совокупный ежегодный бюджетный

эффект составит более 3,5 млрд. руб. Кроме того, важный эффект от данной

меры будет связан с повышением эффективности управления

государственными программами ответственными исполнителями, обеспечения

управления человеческими ресурсами с учетом необходимости достижения

целей и решения задач государственных программ.

Аналогичный подход целесообразно рассматривать и в отношении

централизации финансовых и экономических функций. Так предлагается:

- в части финансово

- бухгалтерского обеспечения: централизацию

функций в Федеральном казначействе с командированием соответствующих

сотрудников Федерального казначейства в центральные аппараты федеральных

органов исполнительной власти и формированием централизованных

подразделений по финансово-экономическому обслуживанию территориальных

органов исполнительной власти (оценочный объем экономии составляет 3,5

млрд. руб. ежегодно¹³⁵);

- в части бюджетного планирования, оценки эффективности и

результативности исполнения, экономического обеспечения: централизацию

функций на уровне ответственных исполнителей государственных программ в

центральных аппаратах

(предполагаемая ежегодная экономия от данного

решения - около 150 млн. руб., однако наибольший эффект будет связан с

расширением использования программно-целевого метода, реализацией

возможности

оптимального

ресурсного

обеспечения

реализации

государственных программ)

Функции, связанные с материально-техническим обеспечением

федеральных органов исполнительной власти, также целесообразно

точная оценка объемов экономии невозможна ввиду отсутствия полных данных о численности федеральных

органов исполнительной власти в разрезе структурных подразделений (исполняемых функций).

¹³⁵ Рассчитано по аналогии с оценкой экономии в сфере управления кадрами.

752

централизовать на уровне ответственных исполнителей государственных

программ (в том числе в территориальных органах). Особенно актуальна

данная мера для ФНС России и ФТС России. Потенциальная экономия составит

около 7 млрд. руб. ежегодно (исходя из сокращения в среднем 4 штатных

единиц в одном территориальном органе при объединении).

В перспективе может быть рассмотрен вариант объединения

территориальных органов различных федеральных органов исполнительной

власти, реализующих мероприятия одних и тех же государственных

программ¹³⁶.

Риски реализации данных рекомендаций связаны с возможным

появлением новых государственных программ в будущем, а также с

необходимостью частичного

«переподчинения» ряда федеральных органов

исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства Российской

Федерации

(например, ФАС России, Роспотребнадзора, ФТС России)

ответственным исполнителям государственных программ в части управления

кадрами, финансами, информационного обеспечения. С другой стороны, в

перспективе данная мера позволит делегировать большую свободу

ответственным исполнителям государственных программ по распределению

кадровых, материально-технических ресурсов по подпрограммам (основным

мероприятиям), в наибольшей степени влияющим на достижение целей

государственных программ.

2.2. Оптимизация организационно-штатной структуры государственной

службы

Другим направлением оптимизации организационно-штатной структуры

государственной службы является доведение соотношения государственных

служащих, замещающих «управленческие (руководящие)» и «исполнительские

¹³⁶ Данная рекомендация не является универсальной и может быть рассмотрена как частичная альтернатива

мерам по укрупнению федеральных министерств, служб и агентств.

753

Рисунок 11.9 - Количество «исполнительских (неруководящих)»

государственных служащих на 1 государственного служащего «управленческой

(руководящией)» должности в отдельных федеральных службах

Источник: по данным Росстата и Минфина

Анализ показывает, что в среднем на 1 государственного служащего,

замещающего «управленческую» (руководящую) должность, приходится менее

2 подчиненных, а в федеральном космическом агентстве, например, вообще

подчиненных меньше, чем руководителей.

Отчасти, такая ситуация связана с низким уровнем оплаты

государственных служащих в федеральных министерствах и тенденцией

замещения преимущественно высшей и главной групп должностей при

757

оставлении вакантными ведущей и старшей групп, и практически полном

отсутствии младшей группы должностей. Тем не менее, такое соотношение

должностей не является рациональным. Рекомендуемое соотношение

- не

менее 2,5 подчиненных на 1 руководителя.

Приведение организационно-штатной структуры государственной

службы к данному соотношению будет означать сокращение числа

государственных служащих, замещающих, прежде всего, должности

заместителей директоров департамента, начальников отделов и заместителей

начальников отделов и соответствующую реструктуризацию ряда

государственных органов исполнительной власти.

Таблица 11.8 - Среднемесячное денежное содержание по группам и категориям

должностей

Среднемесячн

в том числе по категориям должностей:

ое денежное

Руководи

Помощни

Специалис

Обеспечивающ

содержание

тели

ки

ты

ие специалисты

всего (руб.)

Федеральные

государственн

ые органы

всего

25 587

37 336

27 199

25 348

17 010

в том числе по

группам

должностей:

"высшие"

152 317

129 781

129 453

"главные"

59 453

69 800

79 874

52 339

"ведущие"

33 164

25 624

33 928

42 392

"старшие"

22 119

19 605

"младшие"

14 648

Источник: данные Минфина

758

Без учета планируемого повышения оплаты государственных служащих

перевод на нижестоящие должности (в связи с изменением организационной

структуры государственных органов исполнительной власти) может дать

экономию в содержании как минимум 10-20 тыс. рублей на 1 государственного

служащего в месяц, или 120-240 тыс. рублей в год. По предварительным

оценкам, такой перевод может затонуть около

20 тыс. государственных

служащих, что даст экономию бюджетных средств в 3-4 млрд. руб. в год.

Реализацию данной меры можно рассматривать как условие проведения пер по

повышению уровня оплаты труда государственных служащих до

конкурентоспособного на рынке труда.

2.3. Оптимизация расходов на содержание органов власти, в т.ч. расходов

на содержание подведомственных организаций, деятельность которых

непосредственно не связана с исполнением функций и полномочий органов

исполнительной власти

Значительные объемы финансирования направляются на содержание

органов власти - обслуживание зданий, оплату коммунальных услуг, услуг

связи и т.д. Необходим тщательный аудит этих расходов и выработка

предложений по улучшению размещения государственных органов,

повышению экономичности капитального ремонта.

Только на транспортное обслуживание и командировочные в 2012 году

было израсходовано более 20 млдр. руб. Их можно рассматривать в качестве

определенного резерва экономии. Однако для этого необходимо провести

детальный анализ, в частности, увязать необходимость командировок с

исполнением функций.

Многие из федеральных органов исполнительной власти имеют

подведомственные учреждения, функционал которых напрямую не связан с их

полномочиями, но финансируемые из бюджета. Вывод таких учреждений на

рынок

(приватизация) может дать определенный экономический эффект.

759

Однако необходимо иметь в виду, что объем субсидий, выделяемых на их

содержание, невелик.

В соответствии с ведомственной классификацией расходов бюджета на

2013 год, например, Министерству промышленности и торговли Российской

Федерации, выделено 166 558 226,9 тыс. рублей. Из них на обеспечение

деятельности

(оказание услуг) подведомственных учреждений направлено

всего 149 195,2 тыс. рублей, или 0,09% от выделенных средств.

Таблица

11.9

- Расходы на обеспечение

деятельности

(оказание услуг)

подведомственных учреждений тыс. руб.

Наименование

Мин

Рз

ПР

ЦСР

ВР

Сумма

Обеспечение деятельности

(оказание

услуг) подведомственных учреждений

020

0819900

610

58 416,3

(научное сопровождение прикладных

исследований и разработок)

Обеспечение деятельности

(оказание

услуг) подведомственных учреждений

(мероприятия по поддержке продвижения

020

0929900

610

18 638,2

продукции легкой и текстильной

промышленности на розничные рынки)

Обеспечение деятельности

(оказание

услуг) подведомственных учреждений

020

0939900

610

5 541,8

(учреждения

по

обеспечению

хозяйственного обслуживания)

Обеспечение деятельности

(оказание

услуг) подведомственных учреждений

020

4429900

610

17 581,4

(библиотеки)

Обеспечение деятельности

(оказание

услуг) подведомственных учреждений

020

4710000

610

49 017,5

(поликлиники,

амбулатории,

диагностические центры)

Итого:

149 195,2

Источник: по данным 216-ФЗ

760

Очевидно, что для аргументированных выводов нужны более детальные

данные о направлениях деятельности соответствующих учреждений. Тем не

менее, даже предположив, что около 50% от данных расходов можно сократить,

мы получим экономию в среднем около 0,045% от финансирования каждого

органа исполнительной власти.

Учитывая, что всего в

2013 году органам исполнительной власти

выделено на предоставление субсидий федеральным бюджетным, автономным

учреждениям и иным некоммерческим организациям 135,06 млрд. руб. (см.

Таблицу 46), экономия могла бы составить около 0,06 млрд. руб. (0,045% х

135,06).

Таблица 11.10 - Расходы органов исполнительной власти

2013 год

216-ФЗ

Наименование раздела и подраздела

ВР

млрд.

рублей

ВСЕГО

833,16

100,0%

Расходы на выплаты персоналу в целях обеспечения

100

297,59

35,7%

выполнения функций государственными органами, казенными

учреждениями, органами управления государственными

внебюджетными фондами

Закупка товаров, работ и услуг для государственных нужд

200

158,88

19,1%

Социальное обеспечение и иные выплаты населению

300

0,53

0,1%

Бюджетные инвестиции

400

41,70

5,0%

Межбюджетные трансферты

500

3,97

0,5%

Предоставление

субсидий

федеральным бюджетным,

600

135,06

16,2%

автономным учреждениям и иным некоммерческим

организациям

Иные бюджетные ассигнования

800

195,43

23,5%

Источник: данные Минфина

761

2.4

Оптимизация расходов на научно-исследовательские и

консалтинговые работы в интересах ФОИВ

НИР и НИОКР, проводимые в интересах органов исполнительной власти,

по сути, являются частью работы, необходимой для надлежащего исполнения

государственных функций

(оказания услуг). Однако в ряде случаев

необходимость таких работ и их стоимость недостаточно обоснованы.

Учитывая, что в текущем году объем ассигнований на такие работы составляет

около 226 млрд. р., ежегодная экономия бюджетных средств может быть

значительной.

Повышению эффективности расходов в данной области будет

способствовать внедрение контрактной системы, предусматривающей более

детальное обоснование тематики исследований. Это, прежде всего, важно в

отношении

прикладных

научных

исследований

области

общегосударственных вопросов, тематика которых дублирует содержание

функции и полномочия органов исполнительной власти.

Одновременно целесообразно рассмотреть вопрос о формировании

специального фонда руководителя органа власти, который можно

использовать для стимулирования выполнения государственными служащими

экспертных работ без привлечения внешних специалистов. Фонд руководителя

можно сформировать из части экономии ассигнований на финансирование

НИР и НИОКР.

Повышение эффективности расходов на ИТ

На закупку товаров, работ, услуг в сфере информационно-

коммуникационных технологий в настоящее время ассигнуется около 85 млрд.

р.

(2013 год). Значительная часть этих расходов идет на создание

информационных систем, организацию межведомственного взаимодействия и

762

предоставления государственных услуг в электронном виде, формирование

открытых баз данных. Создание такого рода новых сервисов не всегда

предполагает экономии трудозатрат и расходов в самих органах власти..

В то же время, возможна определенная экономия расходов и в самих

ведомствах, связанная с относительным снижением численности

государственных служащих, осуществляющих прием документов, занятых в

работе с архивами, обеспечивающих документооборот (подробнее см. раздел

5.3 настоящего Отчета).

Наиболее существенная экономия средств возможна за счет ликвидации

дублирования информационных систем, паспортизации и обеспечения их

взаимодействия, унификации программного обеспечения и внедрения типовых

электронных сервисов.

Например, в одном из субъектов РФ 6 органов власти самостоятельно

ведут учет объектов капитального строительства. В итоге существует 5 оценок

количества домов в Москве, на основе которых планируются суммы на

капитальный и текущий ремонт, работы по благоустройству придомовых

территорий.

Целесообразно в ближайшее время провести инвентаризацию и аудит

расходов на ИКТ, ввести более строгие формы обоснования и условия

предоставления соответствующих ассигнований.

3 РЕЗУЛЬТАТЫ АНАЛИЗА И РЕКОМЕНДАЦИИ ПО НАПРАВЛЕНИЮ

«Оптимизация численности государственных служащих, осуществляющих

контрольно-надзорные функции»

3.1 Оптимизация численности государственных служащих на основе

оценки трудозатрат на осуществление контрольно-надзорных функций,

снижения объема контрольно-надзорной деятельности

Резюме

763

В настоящее время средняя нагрузка по количеству проверок на одного

служащего, занятого государственным контролем (надзором) в федеральных

органах исполнительной власти существенно варьируется

(от

60 до

0,5

проверок в год). Кроме того, при формировании бюджетных ассигнований не

учитывается снижение административных издержек

(в том числе

трудозатрат) контрольно-надзорных органов при введении уведомительного

порядка начала предпринимательской деятельности.

В этой связи в целях оптимизации бюджетных расходов федерального

бюджета на осуществление контрольно-надзорной деятельности

рекомендуется:

При формировании объемов бюджетных ассигнований на

осуществление контрольно-надзорных функций исходить из средней нагрузки

(среднего количества проверок на

1 сотрудника) с учетом структуры

субъектов государственного контроля

(надзора). В федеральных органах

исполнительной власти, где средняя нагрузка на

1 сотрудника ниже

целесообразно пропорционально сократить штатную численность служащих,

осуществляющих государственный контроль

(надзор), и расходы на

содержание указанной численности. С учетом сохранения

50% от

достигнутой экономии в распоряжении федерального органа исполнительной

власти общий объем «чистой» экономии составит 3,5 млрд. руб. ежегодно

начиная со 2 года реализации меры, около 2,5 млрд. руб. - в первый год

реализации меры (с учетом расходов, связанных с сокращением численности).

При формировании объемов бюджетных ассигнований на

осуществление контрольно-надзорных функций учитывать сокращение

объемов лицензионного контроля в связи с переходом к уведомительному

порядку начала предпринимательской деятельности. Указанная мера позволит

обеспечить экономию расходов федерального бюджета в объеме 1,3 млрд. руб.

ежегодно (как за счет сокращения штатной численности, так и за счет

сокращения расходов на содержание аппаратов соответствующих

федеральных органов исполнительной власти).

764

Реализация предложений потребует внесения изменений в положения о

федеральных

органах

исполнительной

власти,

осуществляющих

государственный контроль

(надзор) в части сокращения штатной

численности.

Дальнейшему повышению эффективности бюджетных расходов в сфере

государственного контроля

(надзора) может способствовать сокращение

масштабов контрольно-надзорной деятельности федеральных органов

исполнительной власти

(за счет сокращения количества контрольных

мероприятий, передачи соответствующих функций саморегулирующим

орагнизациям, развития дистанционных методов контроля (надзора) и т.д.).

Оценка потенциальной экономии от данных мер требует проведения

дополнительных исследований

(в том числе анализа избыточных и

дублирующих функций в сфере государственного контроля (надзора)).

В соответствии с Докладом об осуществлении государственного контроля

(надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и

о его эффективности, подготовленным Минэкономразвития России, на

федеральном уровне наблюдаются существенные различия по среднему

количеству проверок, приходящемуся на одного сотрудника федерального

органа исполнительной власти. Так, в целом по федеральным органам

исполнительной власти на 1 «контролера ФОИВ¹³⁷» в 2011 году приходилось

13,7 проверок, в 2012 - году - 12,5 проверок. При этом средняя нагрузка на 1

сотрудника существенно различается в зависимости от федерального органа

исполнительной власти: если в Росстандарте, Роструде, Росаккредитации на 1

сотрудника приходится более

40 проверок в год, то в Росрыболовстве,

Роспатенте, ФСФР - менее 2 проверок в год.

Исходя из норм Федерального закона «О защите прав юридических лиц и

индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного

контроля

(надзора), муниципального контроля» от

26.12.2008

№294-ФЗ,

предельный срок проведения проверки составляет

20 рабочих дней, в

¹³⁷ Терминология в соответствии с Докладом Минэкономразвития России

765

отношении субъектов малого бизнеса

50 часов, в отношении

микропредприятий - 15 часов. В соответствии с данными Росстата за 2011 год,

на долю средних и крупных предприятий приходится

2,1

% от общего

количества юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, на долю

малых предприятий

5,5%, микропредприятий

36,1%, индивидуальных

предпринимателей - 56,3% соответственно. С учетом практики формирования

планов проведения плановых проверок, а также специфики видов

государственного контроля

(надзора) вероятность включения данных

организаций в планы проведения плановых проверок, а также проведения

внеплановых проверок различна. С учетом экспертной оценки такой

вероятности, средняя продолжительность одной проверки составляет 11,8 дней,

средняя нагрузка по количеству проверок на

1 сотрудника контрольно-

надзорных органов - 19 проверок в год, в случае если федеральный орган

исполнительной власти проводит исключительно проверки юридических лиц

- 17,7 проверок в год¹³⁸ (Таблица 11.11).

¹³⁸ Данный показатель может изменяться в зависимости от конкретного вида государственного контроля

(надзора), но не может составлять менее 11 проверок в год (при 100% проверке только крупных и средних

организаций).

766

Таблица

11.11

- Расчет среднего количества контрольно-надзорных

мероприятий на 1 сотрудника федерального органа исполнительной власти,

занятого контрольно-надзорной деятельностью

Доля

Количество

общем

организаций

Доля

количестве

Максимальны

Коэффициен

(юридически

общем

организаци

срок

лиц),

объеме

проведения

вероятности

индивиду-

проверок

индивиду-

(рабочих

проведения

альных

(прогнозная

альных

дней)

проверки

предпринима

)

предприни-

-телей

мателей

Средние

крупные

юридические

лица

90745

2,1

48,3

Малые

предприятия

242677

5,5

6,3

0,1

12,9

Микропред-

приятия

1593765

36,1

1,9

0,03

25,5

Индивидуальны

предпринимател

2487200

56,3

6,3

0,01

13,3

Средний срок проведения проверок (дней)

11,8

Средняя нагрузка на 1 сотрудника ФОИВ (расчетная)

19,0

Средний срок проведения проверок (дней) при проведении проверок

только юридических лиц

12,6

Средняя нагрузка на 1 сотрудника ФОИВ при проведении проверок

только юридических лиц (расчетная)

17,7

Таким образом, в контрольно-надзорных органах, в которых средняя

нагрузка на 1 сотрудника ниже расчетной, может быть проведена оптимизация

расходов путем высвобождения избыточной штатной численности, занятой

контрольно-надзорными мероприятиями. При этом предлагается

50%

достигаемой экономии оставить в распоряжении соответствующего

федерального органа исполнительной власти

(в целях использования для

совершенствования системы оплаты труда в сфере контрольно-надзорной

деятельности, привлечения экспертов при проведении контрольно-надзорных

мероприятий). Исходя из проведенного расчета, общий объем экономии от

767

оптимизации численности сотрудников, занятых контрольно-надзорной

деятельностью в федеральных органах исполнительной власти, где средняя

нагрузка по количеству контрольно-надзорных мероприятий ниже расчетного

значения, может составить около 7 млрд. руб. ежегодно, при этом объем

«чистой» экономии

(с учетом сохранения

50% объема экономии в

распоряжении ведомств) составляет до 3,5 млрд. руб. (Таблица 11.12).

Таблица 11.12 - Расчет потенциальной экономии от увеличения нагрузки по

количеству контрольно-надзорных мероприятий на одного сотрудника,

занятого контрольно-надзорной деятельностью

Объем расходов

Среднее

Расчетное

на контрольно-

Объем

Наименование

количество

среднее

надзорную

экономии

федерального

органа

проверок на

количество

деятельность в

(общий),

исполнительной власти

сотрудника

проверок на 1

2012 году

(млн.

млн. руб.

2012 году*

сотрудника

руб.)*

МВД России

4453,4

468,8

ФНС России

8966,7

13,9

2406,9

Росреестр

1123,9

13,7

313,5

ФМС России

237,3

13,4

69,9

Минюст России

97,7

13,1

17,7

25,4

Россельхознадзор

4536,1

1432,5

ФМБА России

533,1

12,3

17,7

162,6

Росфиннадзор

1745,9

317,4

Росфинмониторинг

43,3

8,8

8,7

ФАС России

274,9

7,3

92,5

Минкультуры России

170,3

5,3

88,2

Роскомнадзор

1015,5

830,9

Росрыболовство

374,9

1,9

17,7

334,7

Роспатент

15,8

1,6

13,5

Росприроднадзор**

1549,8

422,7

ИТОГО

25138,6

6988,1

768

* В соответствии с Докладом Минэкономразвития России об

осуществлении государственного контроля

(надзора), муниципального

контроля и его эффективности за 2012 год.

** Среднее количество проверок на

1 сотрудника рассчитано в

соответствии с данными Росприроднадзора, представленными в

Минэкономразвития России в рамках оценки трудозатрат по функциям (на

2012 год).

Еще одним источником оптимизации бюджетных расходов в сфере

контрольно-надзорной деятельности является переход к уведомительному

порядку начала отдельных видов предпринимательской деятельности,

предусмотренный ФЗ-294. По данным Доклада Минэкономразвития России об

осуществлении государственного контроля

(надзора), муниципального

контроля и его эффективности за 2012 год только в 2012 году было подано

58912

таких

уведомлений.

Уведомительный

порядок

начала

предпринимательской деятельности предполагает, что в отношении

соответствующего хозяйствующего субъекта не проводится предварительный

лицензионный контроль, а проверки его деятельности осуществляются в

плановом порядке при формировании плана проведения плановых проверок

(при этом данный факт не влияет на количество проводимых плановых

проверок, как показывает статистика общего количества проводимых

проверок).

С учетом средней стоимости проверки на федеральном уровне, равной

22,3 тыс. руб. в 2012 году, фактическая экономия от введения уведомительного

порядка осуществления отдельных видов деятельности в 2012 году должна

была составить

1,3 млрд. руб. В этой связи при формировании проекта

федерального бюджета на

2014 год и плановый период

2015-2016 годов

рекомендуется учесть соответствующие объемы экономии при расчете объемов

бюджетных ассигнований на содержание федеральных органов исполнительной

власти, осуществляющих прием уведомлений

(Роспотребнадзор, ФМБА

769

России, Ространснадзор и др.) с учетом фактического количества уведомлений,

принятых соответствующими федеральными органами исполнительной власти

в 2012 году.

Отдельным потенциальным резервом для повышения эффективности

бюджетных расходов в сфере государственного контроля (надзора) является

сокращение объемов контрольно-надзорной деятельности. В

2012 году на

проведение проверок из бюджетов всех уровней было выделено более 69 млрд.

рублей. Это лишь прямые затраты, к которым относятся заработная плата

работников контрольно-надзорных органов, командировочные расходы при

осуществлении контрольно-надзорных мероприятий, материально-техническое

обеспечение и др. Еще около 1,3 млрд. рублей расходуется на финансирование

участия экспертных организаций и экспертов в проведении проверок.

Совокупные издержки бизнеса, связанные с проведением проверок,

достигают 750 млрд. руб. (по данным исследования НИУ ВШЭ за 2011 год). То

есть в год экономика страны расходует до

1,5% ВВП на обеспечение

исполнения контрольно-надзорных функций органов государственной власти,

результат которых не всегда понятен

(в

2012 году лишь в 16% случаев

проведения проверок был выявлен факт (либо угроза) причинения вреда).

Оптимизация функций и полномочий в сфере контроля и надзора

предусматривает актуализацию и систематизацию обязательных требований и

обеспечение к ним свободного доступа, сокращение количества проверок и

предупредительных форм оценки соответствия

(контроля), развитие

технологий дистанционного контроля и мобильных автоматизированных

рабочих мест инспекторов, внедрение единой системы регистрации случаев

причинения вреда и т.п. Также следует расширять практику вовлечения

населения в контрольно-надзорную деятельность, что обеспечит экономию

бюджетных средств.

Определенная часть функций по регулированию, контролю и надзору,

исполняемых в настоящее время органами власти, может быть передана СРО.

Это во многом согласуется с общемировыми тенденциями и практикой

770

регулирования. Реализация допуска на рынок и контроля в различных сферах

все больше осуществляется самими участниками рынка, а ключевой задачей

государства становится установление лишь существенных требований и границ

для саморегулирования. Это позволит сократить соответствующие расходы

государства.

По экспертным оценкам НИУ ВШЭ в качестве избыточных и

дублирующих может быть сокращено до трети контрольно-надзорных

функций¹³⁹.

4 РЕЗУЛЬТАТЫ АНАЛИЗА И РЕКОМЕНДАЦИИ ПО НАПРАВЛЕНИЮ

4.“Оптимизация системы распределения полномочий между уровнями

власти”

Резюме

Практика передачи полномочий Российской Федерации субъектам

Российской Федерации, сопровождаемая выделением субвенций на

осуществление переданных полномочий, привела к избыточному (по сравнению

с ростом расходов на государственное управление и с ростом ВВП) росту

расходов федерального бюджета на соответствующие сферы. Проведенный

анализ свидетельствует о том, что - по крайней мере в ряде случаев -

эффективность и результативность бюджетных расходов после передачи

полномочий не выросла при существенном росте расходов федерального

бюджета на их обеспечение.

Система делегированных полномочий привела к возникновению новых

функций - контроля (надзора) за эффективностью исполнения субъектами

Российской Федерации переданных полномочий. Данная функция является

дублирующей. Кроме того, отсутствуют механизмы отзыва

(возврата)

полномочий в случае их неэффективного исполнения. Объем расходов

¹³⁹ При этом оценка объемов потенциально сокращаемой численности государственных гражданских служащих

и соответствующих объемов расходов затруднена в силу необходимости изучения и оценки эффективности и

результативности контрольно-надзорной деятельности по видам государственного контроля (надзора).

771

федерального бюджета на осуществление данной функции составляет около

0,8 млрд. руб. ежегодно.

С учетом проведенного анализа могут быть сделаны следующие

рекомендации.

1. Дальнейшее делегирование полномочий Российской Федерации на

уровень субъектов Российской Федерации, в том числе полномочий по

контролю и надзору нецелесообразно

(ввиду удорожания исполнения

соответствующих функций, снижения эффективности и результативности и

увеличения объема бюджетных ассигнований на субвенции).

Также целесообразно рассмотреть вопрос об отказе от муниципального

контроля ввиду его экономической неэффективности

2. В отношении уже переданных полномочий целесообразно проведение

более глубокой оценки эффективности и результативности их исполнения до и

после передачи полномочий. В отношении полномочий, эффективность и

результативность реализации которых после передачи их субъектам

Российской Федерации возросла, целесообразно внесение изменений в

законодательство с закреплением соответствующих полномочий за уровнем

субъектов Российской Федерации и обеспечением их финансирования за счет

доходов субъектов Российской Федерации

(на основе перераспределения

источников доходов бюджетов бюджетной системы). В отношении

полномочий, эффективность и результативность реализации которых не

возросла либо снизилась, целесообразен возврат их исполнения на федеральный

уровень. Различные сценарии решения данного вопроса будут иметь различные

последствия для федерального бюджета, однако ни один из них не приведет к

росту бюджетных расходов федерального бюджета. Минимальный размер

экономии составляет около 0,8 млрд. руб. ежегодно

(объем расходов на

осуществление надзора за исполнением переданных).

В 2007 - 2008 годах в Российской Федерации были проведены реформы

по делегированию отдельных полномочий Российской Федерации субъектам

Российской Федерации

(в том числе полномочий по осуществлению

772

государственного контроля

(надзора)); в настоящее время рассматривается

целесообразность дальнейшей передачи полномочий Российской Федерации на

региональный уровень. В этой связи целесообразно проанализировать, в том

числе, бюджетную эффективность реализованных решений.

В рамках настоящего исследования в качестве примеров

проанализированы данные о кассовом исполнении расходов федерального

бюджета за 2006 - 2008, 2010 и 2012 годы на реализацию полномочий в сфере

лесного хозяйства (лесных ресурсов), водного хозяйства (водных ресурсов), в

сфере охоты и в сфере занятости (Таблица 11.13). Как следует из Таблицы 4.1,

если рост ВВП России в текущих ценах в 2006 - 2012 годах составил 232,6%, то

рост расходов федерального бюджета оказался выше (266,1%), при этом рост

расходов на лесное хозяйство (с учетом субвенций) составил 254,7%, на водное

хозяйство - 273,2%, на меры социальной поддержки - 179,2%, при том что в

целом объем расходов федерального бюджета по разделу

«Общегосударственные вопросы» в 2012 году составил лишь 134,6% от уровня

2006 года (в текущих ценах).

Анализ расходов на содержание федеральных органов исполнительной

власти, ранее выполнявших полномочия, переданные впоследствии субъектам

Российской Федерации, показывает, что снижение расходов на содержание

федеральных органов происходило не во всех случаях (например, при передаче

полномочий в сфере охоты фактически произошел рост расходов на

содержание Россельхознадзора в

2008 году по сравнению с 2007 годом),

расходы на содержание Росводресурсов возрастали в течение всего

рассматриваемого периода, а расходы на содержание Рослесхоза сократились

непропорционально объему переданных функций

(кроме того, имеют

тенденцию к росту).

773

Таблица 11.13 - Кассовое исполнение федерального бюджета по расходам, отдельным направлениям доходов (в млн.

руб. в текущих ценах)

Темп роста

(в

Темп

роста

(в

номинальных

Наименование показателя

2006

2007

2008

2010

2012

номинальных ценах),

ценах), 2012 г. в %

2012 г. в % к 2006 г.

к 2007 г.

Расходы

федерального

4284803,3

5316165,15

6729780,9

9054666,24

11400329,4

266,1

214,45

бюджета

Итого: расходы на лесное

хозяйство

учетом

11659,5

16868,6

23638,9

19232,8

29700,9

254,7

176,07

субвенций

Итого: расходы на водное

8043,4

15169,1

16110,4

12551,8

21973,0

273,2

144,85

хозяйство с учетом субсидий

Итого: расходы на меры

социальной

поддержки

30392,2

44772,1

48052,2

47826,5

54473,1

179,2

121,67

(включая

финансирование

служб занятости)

Расходы по подразделу

"Общегосударственные

533150,6

815732,5

777117,1

836365,1

717623,3

134,6

87,97

вопросы"

774

Темп роста

(в

Темп

роста

(в

номинальных

Наименование показателя

2006

2007

2008

2010

2012

номинальных ценах),

ценах), 2012 г. в %

2012 г. в % к 2006 г.

к 2007 г.

Лесные доходы

(лесные

5707,0

8001,0

10705,8

14233,7

15966,6

279,8

199,56

подати, доходы от аренды)

Справочно: ВВП России в

26917,2

33247,5

41276,8

55799,6

62599,1

232,6

188,28

текущих ценах (млрд. руб.)

Расходы по подразделу

11659,5

4841,2

6545,4

4237,1

29700,9

"лесное хозяйство" **

Расходы по подразделу

"водные ресурсы" (в 2012 г. -

14031,7

13311,9

10379,9

21973,0

"водное хозяйство")**

8043,4

Расходы на меры социальной

10352,7

10620,3

9323,4

9531,4

92,07

поддержки (Роструд)***

28183,2

Расходы на содержание

913,7

495,4

316,4

364,3

714,3

78,2

144,19

Рослесхоза*

Расходы на содержание

439,9

556,9

647,8

722,2

706,3

160,5

126,81

Росводресурсов*

Расходы на содержание

2209,0

8,5

1871,8

2251,7

2228,3

100,9

Роструда*

775

Такая динамика расходов по финансированию переданных полномочий

объясняется, в том числе, появлением новых функций по контролю за

исполнением субъектами Российской Федерации переданных полномочий

Российской Федерации. Выполнение данных функций (в рассматриваемых в

данной записке сферах) входит в полномочия Рослесхоза, Росводресурсов,

Росприроднадзора и Роструда. Фактически имеет место «двойной контроль»,

обусловленный, в частности, тем, что предметом переданных полномочий

является собственность Российской Федерации (например, в части лесного

фонда, водных объектов).

Ввиду отсутствия данных по трудозатратам на осуществление данных

функций оценка расходов федерального бюджета на их исполнение

невозможна. Однако если предположить, что на реализацию данной функции

только в Рослесхозе затрачивается не менее

50% расходов, общий объем

расходов федерального бюджета на реализацию соответствующих

дублирующих функций составляет не менее 0,8 млрд. руб. ежегодно.

Оценка итогов делегирования полномочий с точки зрения повышения

результативности исполнения соответствующих государственных функций

также не всегда свидетельствует о преимуществах децентрализации.

Таблица 11.14 - Данные по лесным пожарам (до и после передачи полномочий

в области лесных отношений)

Число лесных пожаров,

Лесные

земли,

Сгорело леса на корню,

тыс.ед.

пройденные пожарами,

млн. м3

тыс. га

2000

22,4

1328,6

39,6

2001

23,7

896,8

16,5

2002

43,4

1369,5

32,4

2003

33,1

2352,8

68,4

2004

27,2

543,3

15,7

2005

19,2

845,3

12,3

2006

32,5

1493,5

34,5

777

в среднем

28,8

1261,4

31,3

2000-2006

годы

2007

17,8

1036,1

16,5

2008

26,3

2069,8

30,1

2009

23,2

2111,6

25,4

2010

34,8

2026,9

93,1

2011

21,1

1408,4

28,7

2012

20,2

2101,2

64,3

в среднем

23,9

1792,3

43,0

2007-2012

годы

Источник

данные

Росстата

http://www.gks.ru/free_doc/new_site/business/sx/les2.htm

Как показывают данные Росстата

(Таблица

11.15), средняя площадь

земель, пройденных пожарами в 2007 - 2012 году увеличилась по сравнению с

периодом 2000-2006 годов в 1,42 раза, объем сгоревшего на корню леса вырос в

1,37 раз (при сокращении общего количества лесных пожаров более чем на

20%). Средний объем лесовосстановления в 2007-2012 гг. на 5% ниже, чем в

2000 - 2006 гг., средний объем искусственного лесовосстановления - на 20%

ниже, объем лесозащитных работ сократился более чем вдвое (Таблица 11.15).

Таблица 11.15 - Данные по лесовосстановлению и лесозащите (до и после

передачи полномочий)

Лесовосстановление

Защита

лесов

от

вредных

организмов

всего

из него

биологическим

Химическим

искусственное

методом

Методом

лесовосстановление

(создание лесных культур)

2000

972,9

263,3

538,1

217,6

2001

959,9

264,9

520

450,9

778

2002

886,8

254,3

542,9

258,4

2003

834,1

233,1

582,1

324,7

2004

796,7

230,4

558

178,2

2005

812,3

187,1

511

128,3

2006

877,3

194,5

520,1

46,9

в среднем

877,14

232,51

538,89

229,29

2000

2006 гг.

2007

872,5

202,4

419,6

14,6

2008

828,4

191,4

317,3

42,1

2009

836,7

181

150,4

15,5

2010

811,5

170,8

226,6

2011

860

196,5

161,7

13,8

2012¹⁾

841,7

184,9

255,2

73,5

в среднем

841,8

187,8

255,1

34,75

2007

2012 гг.

Источник

данные

Росстата

http://www.gks.ru/free_doc/new_site/business/sx/les1.htm

Существуют данные, свидетельствующие о том,

что

себестоимость

реализации государственных функций на региональном уровне выше, чем на

федеральном. Так по данным Минэкономразвития России, объем расходов на

проведение 1 проверки на федеральном уровне составляет 22,3 тыс. рублей, на

региональном - 28,0 тыс. руб., тогда как на одну муниципальную проверку

затрачивается

292,9 тыс. рублей. Объем расходов на осуществление

государственного контроля (надзора) на одного федерального государственного

служащего, занятого контрольно-надзорной деятельностью составляет 278,99

тыс. рублей в год, на одного государственного служащего субъекта Российской

Федерации

773,8 тыс. рублей, на одного муниципального служащего,

осуществляющего муниципальный контроль - 1144,53 тыс. рублей. В среднем

на одного контролера в федеральном органе государственной власти

приходится 12,5 проверок в год, в региональном органе государственной власти

779

- 27,6 проверок в год, в муниципальном - 3,9 проверок в год. Значимых

различий в результативности государственного контроля

(надзора) на

федеральном и региональном уровне не наблюдается¹⁴⁰.

Исходя из вышеприведенной статистики, можно сделать вывод о

нецелесообразности дальнейшей передачи контрольно-надзорных полномочий

субъектам Российской Федерации

(ввиду удорожания исполнения

соответствующих функций и увеличения объема бюджетных ассигнований на

субвенции¹⁴¹). Также целесообразно рассмотреть вопрос об отказе от

муниципального контроля ввиду его экономической неэффективности¹⁴².

В отношении уже переданных полномочий целесообразно проведение

более глубокой оценки эффективности и результативности их исполнения до и

после передачи полномочий. В отношении полномочий, эффективность и

результативность реализации которых после передачи их субъектам

Российской Федерации возросла, целесообразно внесение изменений в

законодательство с закреплением соответствующих полномочий за уровнем

субъектов Российской Федерации и обеспечением их финансирования за счет

доходов субъектов Российской Федерации

(на основе перераспределения

источников доходов бюджетов бюджетной системы). В отношении

полномочий, эффективность и результативность реализации которых не

возросла либо снизилась, целесообразен возврат их исполнения на

¹⁴⁰ Приведены данные Минэкономразвития России за 2012 год. По данным исследований комплексного

мониторинга реализации ФЗ-294, проведенных Центром стратегических разработок совместно с Центром

экономического и финансового консалтинга по заказу Администрации Президента Российской Федерации в

2010 - 2012 годах, результативность государственного контроля на региональном уровне (доля проверок,

выявивших нарушения; иные показатели, характеризующие результаты контрольно-надзорной деятельности)

несколько ниже, чем на федеральном уровне.

¹⁴¹ Исходя из приведенных выше средних величин при передаче контрольно-надзорных функций с

федерального уровня на региональный стоимость одной проверки для бюджетов бюджетной системы

возрастает в 1,26 раза (28 тыс. руб./22,3 тыс. руб.). Таким образом, при делегировании указанных полномочий

объем расходов пропорционально увеличивается

(либо сокращаются объемные показатели исполнения

государственной функции).

¹⁴² Хотя данное решение не приведет к экономии расходов федерального бюджета на государственное

управление, оно может обеспечить сокращение расходов муниципальных бюджетов на 5,7 млрд. руб. (по

данным Минэкономразвития России, в 2012 году объем расходов на осуществление муниципального контроля

составил 5,7 млрд. руб.) и направление указанных средств на решение иных задач. При этом с учетом разницы в

себестоимости одной проверки в рамках государственного контроля (надзора) на федеральном и региональном

уровнях для осуществления аналогичного объема контрольно-надзорной деятельности органами

государственной власти субъектов Российской Федерации необходимо в 10,5 раз меньше средств (292,9 тыс.

руб./28 тыс. руб.=10,5), территориальным органам федеральных органов исполнительной власти - в 13,1 раза

меньше средств (292,9 тыс. руб./22,3 тыс. руб. = 13,1).

780

федеральный уровень. Различные сценарии решения данного вопроса будут

иметь различные последствия для федерального бюджета, однако ни один из

них не приведет к росту бюджетных расходов федерального бюджета.

Минимальный размер экономии составляет около 0,8 млрд. руб. ежегодно

(объем расходов на осуществление надзора за исполнением переданных

полномочий).

5 РЕЗУЛЬТАТЫ АНАЛИЗА И РЕКОМЕНДАЦИИ ПО НАПРАВЛЕНИЮ

5. “Оптимизация бюджетных расходов с учетом внедрения новых форм

предоставления государственных услуг”

Резюме

С учетом частичной передачи функций по приему и выдаче документов в

рамках оказания государственных услуг многофункциональным центрам

оказания государственных услуг

(МФЦ) в течение ближайших лет

предлагается осуществить следующие мероприятия:

- сократить численность государственных служащих федеральных

органов исполнительной власти, занятых приемом и выдачей документов при

оказании государственных услуг, исходя из трудозатрат на осуществление

функций по приему и выдаче документов, передаваемых МФЦ и иным

организациям, действующим в режиме «одного окна» в рамках оказания

федеральных государственных услуг;

- обеспечить финансирование функций по приему и выдаче документов в

рамках оказания федеральных государственных услуг в МФЦ и иных

организациях, действующих в режиме одного окна, исходя из среднего уровня

заработной платы соответствующей профессиональной группы («работники,

занятые подготовкой информации, оформлением документации, учетом и

обслуживанием») в организациях частного сектора при формировании объемов

расходов по соглашениям между федеральными органами исполнительной

781

власти и МФЦ на осуществление отдельных функций при оказании

государственных услуг.

Реализация предложенных мер позволит в течение

3 лет достичь

экономии расходов федерального бюджета в размере 3,5 млрд. руб. ежегодно.

Реализация предложенных мер предполагает внесение изменений в

положения о федеральных органах исполнительной власти, оказывающих

государственные услуги (в части предельной численности их территориальных

органов).

Кроме того, в результате проведенного исследования проблем

функционирования МФЦ выявились риски возникновения бюджетных

ограничений на цели массового создания новых МФЦ, прежде всего на уровне

муниципальных образований. Это может привести к существенной нагрузке

на бюджеты всех уровней и потребует дополнительных расходов, в том числе

федерального бюджета. При этом будет затруднена реализация Указа

Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года

№601, который

предусматривает увеличить долю граждан, имеющих доступ к получению

государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» по месту

пребывания, в том числе в многофункциональных центрах предоставления

государственных услуг, к 2015 году до 90 процентов.

В этой связи представляется целесообразным ограничить количество

точек создания МФЦ уровнем столиц субъектов Российской Федерации и

крупных городов (с населением свыше 300 тыс. человек).

На уровне малых городских и сельских поселений, а также

муниципальных районов создание новых МФЦ экономически нецелесообразно.

Предлагается, чтобы на этом уровне вопросы предоставления

государственных и муниципальных услуг взяла бы на себя сеть

автоматизированных комплексов «DOCOMAT 24/7» (на базе почтоматов),

которые будут обслуживаться местными отделениями почтовой связи и

МФЦ, расположенными в столицах субъектов Российской Федерации и

крупных городах.

782

Реализация данного предложения уже в первый год его реализации

может позволить обеспечить доступ населения к предоставлению

государственных и муниципальных услуг в более чем в 2000 малых городских и

сельских поселениях (при средней стоимости одного автоматизированного

комплекса «DOCOMAT 24/7» 0,5 млн. рублей и выделении на эти цели всего 1

млрд.рублей экономии за счет отказа от создания новых МФЦ на этом

уровне).

Одной из главных задач по повышению эффективности

функционирования государства и его институтов, а также муниципалитетов и

органов местного самоуправления, является создание современных и удобных

для граждан инструментов предоставления государственных и муниципальных

услуг.

В последние 10 лет одной из наиболее успешных и перспективных форм

обслуживания населения стало предоставление государственных услуг в

режиме «одного окна». Принцип «одного окна», в частности, предусматривает

предоставление государственной или муниципальной услуги после

однократного обращения заявителя с соответствующим запросом.

Сложившийся в 2008-2012 годах режим «одного окна» в настоящее время

реализован

(и продолжает реализовываться) преимущественно в рамках

многофункциональных центров по оказанию государственных и

муниципальных услуг (МФЦ).

Для населения подобные центры стали видимым результатом

реформирования системы государственного управления, инновацией,

призванной облегчить жизнь гражданам и бизнесу. Развитие сети центров

предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного

окна» способствовало сокращению сроков предоставления услуг, снижению

очередей и, в конечном итоге, на определенном этапе способствовало

повышению уровня удовлетворенности граждан работой органов

государственной власти.

783

МФЦ позволили не только упростить процедуры оказания услуг

населению, синхронизировать работу разных ведомств, но и обеспечить

комфорт посетителей, снизить временные и финансовые затраты граждан при

получении разных услуг.

В настоящее время документы в действующих МФЦ принимает не

государственный

(муниципальный) служащий, а сотрудник фронт-офиса,

который принимает запросы по услугам различных ведомств.

При этом решение о предоставлении или не предоставлении услуги, как и

раньше, принимается в государственном или муниципальном органе. Но теперь

заявитель не общается с государственным служащим каждого ведомства

непосредственно, а общается с представителем МФЦ в соответствии с

нормативными правовыми актами и соглашением о взаимодействии. Это не

только повысило комфорт посетителей, но и существенно снизило риск

возникновения коррупции на уровне

«Потребитель

- Государственный

служащий (Муниципальный служащий)».

Многофункциональный центр, по сути, стал первым реально

действующим механизмом сокращения очередей при предоставлении

государственных услуг. Время ожидания в очереди в многофункциональных

центрах рекордное среди всех существующих способов получения услуг - в

среднем, оно составляет менее 15 минут.

Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации

предоставления государственных и муниципальных услуг» и Федеральным

законом от 28 июля 2012 года № 133-ФЗ «О внесении изменений в отдельные

законодательные акты Российской Федерации в целях устранения ограничений

для предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу

«одного окна»» установлены не только функции, права и обязанности

многофункциональных центров и ведомств, предоставляющих государственные

услуги, принципы взаимодействия этих структур друг с другом, но и сняты все

ограничения на федеральном уровне по предоставлению государственных

услуг по принципу

«одного окна», за предоставление которые отвечают

784

федеральные органы исполнительной власти. На следующем этапе планируется

снять такие ограничения на уровне субъектов Российской Федерации.

Законодательно установлено, что многофункциональный центр является

полноправным участником межведомственного взаимодействия, что

предоставляет возможность запрашивать по межведомственным каналам

имеющиеся в распоряжении ведомств сведения, избавив гражданина от

необходимости ходить за разными справками.

К настоящему времени более 15 миллионов человек¹⁴³, как минимум один

раз, обратились в многофункциональный центр, где в одном месте можно

получить более

100 документов и справок от различных ведомств и

организаций.

В 2007 году в пилотном режиме 16 субъектов Российской Федерации при

поддержке Минэкономразвития России создали в районных центрах единые

офисы предоставления государственных и муниципальных услуг, в которых

необходимые справки, документы и выписки выдавались сразу в одном офисе

несколькими ведомствами. Тогда еще не был запушен принцип «одного окна»,

посетителю все равно приходилось стоять в очереди к государственному

служащему конкретного ведомства, но, тем не менее, это уже был большой шаг

вперед.

Теперь создание новых многофункциональных центров и практика

обслуживания населения по принципу

«одного окна» стремительно

распространится во всех регионах России.

Для повышения эффективности управления проектом расширения

практики «одного окна» Министерством экономического развития Российской

Федерации подготовлен типовой план-график организации предоставления

государственных и муниципальных услуг по этому принципу в каждом

субъекте Российской Федерации. План-график одобрен Правительственной

комиссией по проведению административной реформы 30 октября 2012 г.

¹⁴³ Здесь и далее источник данных - www.ar.gov.ru (Портал административной реформы)

785

В 2012 году по всей стране велась системная работа по вводу в

эксплуатацию новых МФЦ. На конец 2011 года МФЦ работали в 62 субъектах

Российской Федерации. За 2012 год ещё 11 регионов впервые открыли МФЦ и

организовали реализацию данного проекта. Лидеры по количеству открытых

многофункциональных центров предоставления государственных и

муниципальных услуг в 2012 году: Москва - открыто 27, Ростовская область -

24, Самарская область - 23 центра оказания государственных и муниципальных

услуг. Благодаря этому, по состоянию на начало

2013 года обеспечена

доступность государственных и муниципальных услуг по принципу «одного

окна» для 25% населения страны.

Согласно Указу Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года №

601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного

управления» к

2015 году доля граждан, имеющих доступ к получению

государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» по месту

пребывания, в том числе в многофункциональных центрах предоставления

государственных услуг, должна увеличиться до

90%. При этом плановый

показатель в 2012 году должен был составлять 12%, а в 2013 году - 20%.

По данным Минфина России, ожидается, что не менее

55%

государственных услуг будут оказываться через МФЦ, привлеченные ими

организации, а также мобильные офисы. По отдельным массовым

государственным услугам приняты целевые значения по доле государственных

услуг, оказываемых МФЦ. Так в дорожной карте "Повышение качества

государственных услуг в сфере государственного кадастрового учета

недвижимого имущества и государственной регистрации прав на

недвижимое имущество и сделок с ним", утвержденной распоряжением

Правительства Российской Федерации от 01.12.2012 №2236-р, указано, что 70%

государственных услуг Росреестра к 2015 году будут оказываться через МФЦ и

иные организации (в данном случае - учреждения Росреестра); к 2018 году

указанная доля составит 90%.

786

По состоянию на январь

2013 года,

64 субъекта запланировали

достаточное количество МФЦ и окон привлекаемых организаций для

достижения в 2015 году 90% охвата населения в этих регионах услугами,

предоставляемыми по принципу «одного окна». В ближайшей перспективе

возможность получения услуг по принципу

«одного окна» должна быть

реализована во всех муниципальных районах и городских округах, а также в

сельских поселениях и удаленных населенных пунктах.

5.1 Оптимизация бюджетных расходов в связи с переходом к

предоставлению государственных услуг в режиме «одного окна» (в части

оптимизации численности государственных служащих и формирования

алгоритма финансирования услуг по приему и выдаче документов по

соглашениям с МФЦ)

В соответствии с действующими планами общее количество окон в

создаваемых МФЦ (с учетом привлекаемых организаций) должно составить

26844 единицы

(в целом по Российской Федерации), таким образом,

предельный объем оказываемых ими государственных услуг (рассчитанный

исходя из 248 рабочих дней, 8 часов работы и 15 минут на обслуживание

одного заявителя) составит 213 млн. государственных и муниципальных услуг

в год.

В настоящее время общая статистика по количеству оказываемых

государственных и муниципальных услуг отсутствует. По экспертной оценке,

исходя из данных о количестве государственных услуг по регистрации

недвижимого имущества (31,7 млн. единиц в 2012 году¹⁴⁴) и доле граждан,

обращавшихся за получением данной услуги, в общем количестве граждан,

обращавшихся за получением государственных и муниципальных услуг (около

8,7%¹⁴⁵),

общее количество обращений за государственными и

¹⁴⁴ В соответствии со статистическими данными, опубликованными на официальном сайте Росреестра.

¹⁴⁵ По данным мониторинга удовлетворенности граждан качеством государственных и муниципальных услуг в

2012 году.

787

муниципальными услугами составляет около 364,3 млн. единиц; по оценкам,

около

61% государственных и муниципальных услуг приходится на

государственные

услуги,

оказываемые

федеральными

органами

исполнительной власти¹⁴⁶). Таким образом, создаваемые МФЦ позволят оказать

58,5% от общего количества оказываемых государственных и муниципальных

услуг, что соответствует требуемому количеству исходя из различных форм

оказания государственных и муниципальных услуг.

Ключевым аспектом оптимизации бюджетных расходов при создании

МФЦ является перераспределение численности работников, занятых приемом и

выдачей документов, из федеральных органов исполнительной власти в

многофункциональные центры. Реализация модели преимущественного

предоставления государственных услуг по принципу

«одного окна»

(за

исключением государственных услуг, которые не могут быть предоставлены

таким образом, и доля которых составляет около

10%) предполагает

сокращение расходов на заработную плату и содержание государственных

служащих, осуществляющих прием и выдачу документов (результатов оказания

государственных услуг), с одновременным финансированием оказания

соответствующих государственных услуг на базе многофункциональных

центров. Исходя из обеспечения оказания 55% государственных услуг через

многофункциональные центры и общего количество ежегодно оказываемых

федеральными органами исполнительной власти государственных услуг (222

млн. единиц), сокращение трудозатрат в федеральных органах исполнительной

власти составляет 122,2 млн. обращений или 3,8 млн. человеко-дней, что с

учетом

248 рабочих дней в год и

24 рабочих дней отпуска составляет

эквивалент 17 тысяч занятых на государственной гражданской службе или

6 131,6 млрд. руб¹⁴⁷. (в части денежного содержания) и около 12 млрд. руб. (с

¹⁴⁶ В соответствии с результатами мониторинга удовлетворенности граждан качеством государственных и

муниципальных услуг в 2011 году.

http://ar.gov.ru/gos_uslugi_03_monitoring_kachestva_predostavleniya_gos_uslug/index.html

¹⁴⁷ Исходя из среднемесячного денежного содержания государственного служащего категории «специалист» в

территориальном органе федерального органа исполнительной власти в размере 30 057 рублей в 2012 году

788

учетом расходов на содержание соответствующих государственных

служащих¹⁴⁸).

При этом при организации оказания государственных услуг на базе МФЦ

соответствующие государственные услуги должны оказываться не

государственными служащими, а сотрудниками МФЦ

(работниками

бюджетного сектора). Услуги по приему и выдаче документов могут быть

отнесены к услугам, связанным с «подготовкой информации, оформлением

документации, учетом и обслуживанием». По данным Росстата, средняя

заработная плата по данной профессионально-квалификационной группе в

октябре 2011 года составила 14807 рублей в месяц (по организациям частного

сектора

19 716 рублей в месяц¹⁴⁹. С учетом роста среднемесячной

начисленной заработной платы на 14,3% (в целом по экономике в номинальном

выражении), уровень средней заработной платы по соответствующей

квалификационной группе в 2012 году составляет от 16924 до 22535 рублей в

месяц.

Таким образом, экономия, обусловленная разницей в денежном

содержании государственных гражданских служащих и сотрудников МФЦ

(исходя из средней заработной платы по данной профессиональной группе в

организациях частного сектора) составит 2 млрд. руб. ежегодно¹⁵⁰. Исходя из

доли расходов на денежное содержание государственных гражданских

служащих в общем объеме расходов на содержание (около 50% без учета

социальных взносов на фонд оплаты труда), а также с учетом эффекта

масштаба, обусловленного тем, что в МФЦ оказываются как государственные

услуги федеральных органов исполнительной власти, так и государственные

услуги регионального уровня, а также муниципального уровня, экономия по

¹⁴⁸ Исходя из средних расходов на содержание одного государственного служащего в территориальном органе

федерального органа исполнительной власти в размере 707,4 тыс. руб. в год.

¹⁴⁹ http://www.gks.ru/bgd/regl/B12_04/IssWWW.exe/Stg/d06/3-plat.htm

¹⁵⁰ Рассчитано как разность среднемесячного денежного содержания специалиста территориального органа

ФОИВ с учетом взносов в социальные фонды (30057+30057*30% = 39074,1 рублей в месяц) за вычетом

расходов на среднемесячную заработную плату сотрудника МФЦ с социальными начислениями

(22535+22535*30%=29295 руб.), умноженная на 12 месяцев и на 17 тысяч занятых (с учетом рассчитанных

трудозатрат).

789

расходам на обеспечение деятельности соответствующей численности

работников составит не менее 1,53 млрд. руб. ежегодно.

Дополнительные бюджетные эффекты от реализации данных мер (в

частности, сокращение обязательств федерального бюджета по пенсионному

обеспечению государственных гражданских служащих) не могут быть оценены

в связи с отсутствием соответствующих данных и будут иметь более

длительный характер.

Мероприятия по перераспределению численности между федеральными

органами исполнительной власти и МФЦ рекомендуется проводить поэтапно в

течение 3 лет (по факту создания МФЦ и заключения с ними соглашений).

Расходы, связанные с реализацией меры, составят (в ценах 2012 года) около 680

млн. руб. ежегодно

(расходы на выплаты единовременных пособий при

сокращении государственных гражданских служащих).

С учетом оценок потенциальной экономии и объемов расходов на

реализацию экономии, чистый объем экономии расходов федерального

бюджета в 1 год реализации составит 470 млн. руб., во второй год реализации -

1620 млн. руб., в

3 год реализации

- 2820 млн. руб., начиная с

4 года

реализации - 3,5 млрд. руб. (при условии равномерного сокращения, в ценах

2012 года)¹⁵¹.

5.2 Оптимизация расходов на создание и функционирование МФЦ на

основе реализации проекта создания сети автоматизированных комплексов

предоставления государственных и муниципальных услуг на основе

почтоматов

¹⁵¹ Объем чистой экономии рассчитан следующим образом. При условии равномерного по годам сокращения

чистый выигрыш 1 года составляет: 1,15 млрд. руб. (выигрыш от сокращения 1/3 численности, подлежащей

сокращению) - 680 млн. руб. (затраты, связанные с сокращением государственных служащих); выигрыш 2,3

года составляет 2 млрд. руб (выигрыш от сокращения 2/3 численности, подлежащей сокращению за 2 года

нарастающим итогом) - 680 млн. руб. (затраты, связанные с сокращением государственных служащих),

выигрыш 3 года составляет 3,5 млрд. руб. (выигрыш от сокращения всей подлежащей сокращению численности

государственных служащих) - 680 млн. руб. (затраты, связанные с сокращением государственных служащих),

начиная с 4 года затрат, связанных с сокращением государственных служащих не планируется, чистый

выигрыш составляет 2 млрд. + 1,53 млрд. = 3,5 млрд. руб.

790

Практика работы существующих МФЦ выявила также и ряд

существенных проблем в их функционировании, что, в частности,

подтверждается результатами социологического исследования об оценке

качества и доступности государственных и муниципальных услуг,

проведенного Российской Академией народного хозяйства и государственной

службы при Президенте Российской Федерации в 2012 году.

Так, к основным проблемам существующих МФЦ следует отнести

следующие:

создание МФЦ как посредников между потребителями и

«производителями» государственных и муниципальных услуг

(в лице

соответствующих органов исполнительной власти и органов местного

самоуправления) в ряде случаев привело не к уменьшению, а к реальному

увеличению сроков предоставления услуг;

- графики работы МФЦ стали более удобными по сравнению с графиками

работы соответствующих государственных органов, которые ранее

предоставляли услуги, но, по-прежнему, не обеспечивают круглосуточного

режима работы в течение 7 дней в неделю;

- в большинстве случаев доступность государственных и муниципальных

услуг для потребителей ухудшилась, в связи с тем, что по существующему

формату МФЦ расположены не «в шаговой доступности» от потребителей, а в

определенных, как правило, неудобных для большинства потребителей (кроме

рядом живущих) местах, к которым потребители должны добираться одним и

более видами общественного транспорта;

- прием и выдача документов в действующих МФЦ не государственными

служащими, а сотрудниками фронт-офиса на практике действительно привели

к снижению коррупционных рисков при взаимодействии на уровне

«Потребитель - Государственный служащий (Муниципальный служащий)», но

при этом увеличили коррупционные риски при взаимодействии уже на уровне

«Потребитель - Сотрудник фронт-офиса (Оператор)»;

791

- в ряде случаев отмечено предоставление сотрудниками фронт-офисов

МФЦ дополнительных, по сути навязанных потребителям, платных услуг таких

как: консультации по заполнению форм, копирование документов и т.п., что

приводит к повышению издержек потребителей при получении

государственных и муниципальных услуг сверх платы, установленной

государственными пошлинами и сборами;

- создание офисов МФЦ предполагает значительные расходы из

бюджетов всех уровней на строительство новых или реконструкцию

имеющихся зданий и сооружений

(зачастую под нужды офисов МФЦ

перепрофилируются закрывающиеся некомплектные школы, учреждения

здравоохранения, другие бывшие объекты социальной сферы), а также

значительные расходы на содержание персонала и т.п.;

- планируемое массовое создание МФЦ в существующем формате на

уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований может

еще более усугубить данные проблемы.

Предлагаемый в настоящей аналитической записке подход к

предоставлению государственных и муниципальных услуг через сеть

автоматизированных

почтово-идентификационных

комплексов

«DOCOMAT 24/7», создание которых возможно, например, на базе отделений

ФГУП «Почты России» и вышестоящих МФЦ, будет способствовать решению

указанных проблем и позволит в целом повысить количество предоставляемых

таким образом государственных и муниципальных услуг.

Основной принцип работы автоматизированных комплексов

предоставления государственных и муниципальных услуг «DOCOMAT 24/7»

(далее

- АК

«DOCOMAT

24/7») заключается в обеспечении доступа

потребителей к получению государственных и муниципальных услуг 24 часа в

сутки

7 дней в неделю с возможностью выдачи правоустанавливающих

документов и справок.

Максимальная доступность потребителям государственных и

муниципальных услуг будет обеспечена путем размещения АК «DOCOMAT

792

24/7» в местах общественного пользования вблизи от места жительства

(вестибюлях торговых центрах, переходах метро, подземных переходах,

вестибюлях вокзалов, аэропортов, почтамтов и в других помещениях с

возможностью круглосуточного доступа).

Основным преимуществом реализации проекта АК «DOCOMAT 24/7»

является возможность задействования существующей инфраструктуры сети

почтоматов

(постоматов), созданной уже в

54 субъектах Российской

Федерации (EMS Russian Post, Logibox, QIWI Post и других), путем их

дополнительной модификации в формат АК «DOCOMAT 24/7».

Реализация проекта АК «DOCOMAT 24/7» предполагает резкое снижение

коррупционных рисков при предоставлении государственных и

муниципальных услуг путем обеспечения полного отсутствия взаимодействия

на уровне

«Потребитель

- Государственный служащий

(Муниципальный

служащий)» и «Потребитель - Сотрудник фронт-офиса (Оператор)».

Кроме того предполагается, что при внедрении проекта АК «DOCOMAT

24/7» будут обеспечены:

- минимальные издержки на персонале;

- минимальные издержки на капитальных расходах по строительству

(ремонту) помещений;

- идентификация личности с помощью универсальной электронной карты

(УЭК), а в дальнейшем

(с

2015 года)

- с электронного паспорта и с

использованием банковских карт;

- использование голосовых подсказок при работе потребителей с АК

«DOCOMAT 24/7»;

- возможность выдачи (распечатки) ряда документов и справок on-line -

на месте (с официальной отметкой АК «DOCOMAT 24/7»);

- возможность моментальной оплаты госпошлин за предоставление

государственных и муниципальных услуг, а также уплаты налогов и сборов

(при использовании УЭК и банковских карт);

793

для обеспечения своевременной доставки корреспонденции

(правоустанавливающих документов и справок) каждый из АК «DOCOMAT

24/7 будет находиться на специальном обслуживании от ближайшего отделения

ФГУП «Почта России»;

- возможность принимать

(заполнять, отправлять) заявления на

получение государственных и муниципальных услуг, в том числе на получение

правоустанавливающих документов, справок и иных документов и

отслеживание их прохождения через интернет;

- возможность получать оригиналы правоустанавливающих документов,

справок и иных документов в специальных ячейках АК «DOCOMAT 24/7» в

отведенные регламентом сроки;

- возможность SMS и E-mail уведомлений о поступлении оригиналов

правоустанавливающих и иных документов в ячейку соответствующего АК

«DOCOMAT 24/7».

Кроме того, при реализации проекта АК «DOCOMAT 24/7» предлагается

максимальное использование принципов государственно-частного партнерства

(ГЧП) с участием операторов экспресс-доставки.

В тоже время, массовое создание новых МФЦ, прежде всего на уровне

муниципальных образований, может привести к существенной нагрузке на

бюджеты всех уровней и потребует дополнительных расходов, в том числе

федерального бюджета. При этом будет затруднена реализация Указа

Президента Российской Федерации от

7 мая

2012 года

№601, который

предусматривает увеличить долю граждан, имеющих доступ к получению

государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» по месту

пребывания, в том числе в многофункциональных центрах предоставления

государственных услуг, к 2015 году до 90 процентов.

В этой связи представляется целесообразным ограничить количество

точек создания МФЦ уровнем столиц субъектов Российской Федерации и

крупных городов (с населением свыше 300 тыс. человек).

794

На уровне малых городских и сельских поселений, а также

муниципальных районов создание новых МФЦ экономически нецелесообразно.

Предлагается, чтобы на этом уровне вопросы предоставления государственных

и муниципальных услуг взяла бы на себя сеть автоматизированных комплексов

АК «DOCOMAT 24/7» (на базе почтоматов), которые будут обслуживаться

местными отделениями почтовой связи и МФЦ, расположенными в столицах

субъектов Российской Федерации и крупных городах.

Реализация данного предложения уже в первый год его реализации может

позволить обеспечить доступ населения к предоставлению государственных и

муниципальных услуг в более чем в 2000 малых городских и сельских

поселениях (при средней стоимости одного автоматизированного комплекса

«DOCOMAT 24/7» 0,5 млн. рублей и выделении на эти цели всего 1 млрд.

рублей экономии за счет отказа от создания новых МФЦ на этом уровне).

5.3 Оптимизация численности государственных служащих путем их

высвобождения в результате дальнейшего развития и внедрения СМЭВ и

перехода на оказание услуг в электронном виде

Резюме

Переход к оказанию государственных услуг в электронном виде и к

системе межведомственного электронного взаимодействия предполагает

снижение административных издержек на единицу услуги. Расчеты на

примерах зарубежной практики показывают, что различия в транзакционных

издержках государственных органов в зависимости от способа оказания услуг

могут достигать

10 и более раз. С учетом консервативных оценок

предлагается устанавливать плановый объем экономии бюджетных расходов

при переходе к предоставлению государственных услуг в электронном виде в

объеме 5% бюджетных расходов на заработную плату в федеральных органах

795

исполнительной власти, предоставляющих наиболее массовые и общественно

значимые государственные услуги начиная с четвертого года после перехода к

оказанию государственных услуг в электронном виде. Оценка экономии от

реализации данной меры на примере

3 ведомств обеспечит ежегодную

экономию в объеме 3,8 млрд. руб.

Для достижения системного эффекта экономии бюджетных расходов

от реализации мероприятий по информатизации рекомендуется установить

требования по включению в финансово-экономические обоснования проектов

нормативных правовых актов информации о сроках получения и объемах

экономии бюджетных расходов, а также сокращении административных

расходов граждан и бизнеса в случаях, если нормативными правовыми актами

предусматривается разработка и поддержка автоматизированных

информационных систем. Точный расчет объемов экономии от реализации

данной меры невозможен (зависит от содержания конкретных актов), однако

в целом эффект от внедрения информационных систем должен быть

сопоставим с объемом расходов на содержание указанных систем и как

минимум частично компенсировать затраты на их разработку (затраты на

ведомственную информатизацию составляют 85,1 млрд. руб. в 2013 году).

Программы развития электронного правительства и информационного

общества, внедрения информационно-коммуникационных технологий в

деятельность органов государственного управления в международной и

российской практике являются составляющими более широких инициатив,

направленных на повышение доступности и качества государственных услуг

для граждан и организаций, сокращения сроков рассмотрения заявлений

(запросов) и предоставления информации. Однако указанные программы

направлены не только на сокращение издержек бизнеса и граждан; важным

компонентом их реализации является и повышение эффективности

административных процессов, в том числе сокращение транзакционных

издержек на обработку запросов (документов, информации), поступающих в

государственные органы.

796

Анализ международного опыта показывает, что переход от личного

приема граждан и организаций к электронным и иным дистанционным

системам взаимодействия позволяет значительно сократить транзакционные

издержки государственных органов. Так по оценке компании

ПрайсуотерхаузКуперс, выполненной по заказу Правительства Великобритании

2009 году, стоимость одной транзакции при личном обращении в

государственные органы (учреждения) составляет 10,5 ф.ст., при обращении по

телефону - 3,39 ф.ст., при получении информации (государственных услуг) в

режиме «он-лайн» - 0,08 ф.ст.¹⁵² Аналогичные данные опубликованы и в отчете

по результатам аудита результативности бюджетных расходов Генерального

аудитора и контроллера Новой Зеландии в отношении транзакционных затрат

налоговых органов: так затраты на одну транзакцию при личном обращении за

получением информации

(услуги) в

1,5 раза превышают затраты на

аналогичную транзакцию при телефонном обращении¹⁵³.

Сокращение административных расходов в связи с внедрением

информационных технологий в государственном секторе предполагалось и в

Российской Федерации. Так в качестве ожидаемых результатов реализации

ФЦП

«Электронная Россия», в частности, предполагались следующие

ожидаемые результаты¹⁵⁴:

«создание

инфраструктуры

электронного

правительства,

обеспечивающей доступ к информации о деятельности и услугам органов

государственной власти в электронном виде, межведомственное электронное

взаимодействие и единый государственный контроль результативности

деятельности органов государственной власти, что позволит снизить уровень

административной нагрузки на организации и граждан и даст ежегодную

экономию до 10 млрд. рублей;

¹⁵² http://www.parliamentandinternet.org.uk/uploads/Final_report.pdf

¹⁵³ http://www.oag.govt.nz/2011/making-it-easy-to-comply/docs/ird-making-it-easy-to-comply.pdf/view

¹⁵⁴ постановление Правительства Российской Федерации от 28.01.2002 №65 (ред. от 09.06.2010).

797

повышение эффективности бюджетных расходов на внедрение

информационных и телекоммуникационных технологий в деятельность органов

государственной власти на 10 процентов;

снижение затрат органов государственной власти на организацию обмена

информацией на межведомственном уровне на 25 процентов».

В Российской Федерации есть опыт и фактической оптимизации

административных издержек в связи с внедрением ИКТ-технологий при

предоставлении государственных услуг. Так в рамках реализации федеральной

целевой программы по модернизации налоговой службы и Проекта МБРР

«Модернизация налоговой службы» в начале

2000-х гг. в МНС России

(впоследствии - в ФНС России) была обеспечена централизация функций по

ручному вводу и обработке данных деклараций налогоплательщиков с

одновременной реализацией возможности по представлению деклараций в

электронном виде. Данные преобразования позволили высвободить более 14

тыс.

служащих налоговых органов, ранее занятых приемом

налогоплательщиков, и соответствующим образом увеличить численность

налоговых инспекторов, занятых непосредственно налоговым контролем.

В соответствии с государственной программой

«Информационное

общество» на 2011 - 2020 годы к 2020 году доля государственных услуг,

предоставляемых в электронном виде, должна повыситься до 70%. Таким

образом, даже при самых скромных оценках разницы в транзакционных

издержках между личным обращением граждан и организаций и электронным

обращением в 2 раза ожидаемое сокращение административных расходов на

оказание государственных услуг должно составить 35% от уровня 2011 - 2012

года. Соответствующее сокращение может быть направлено как на повышение

качества государственных услуг

(перераспределение соответствующей

численности государственных служащих, занятых в настоящее время приемом

граждан и организаций, на выполнение иных функций) так и на сокращение

бюджетных расходов

(сокращение части численности государственных

служащих, занятых в настоящее время приемом граждан и организаций,

798

ручным вводом информации в информационные системы). Выбор второго

варианта может быть дополнительно обоснован и тем фактом, что в настоящее

время в Российской Федерации активно развивается система

многофункциональных центров, которые и должны в среднесрочной

перспективе взять на себя основную нагрузку по приему и выдаче документов в

рамках оказания государственных и муниципальных услуг (в соответствии с

Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2012 №601 до 2014 года

90% населения России должно иметь доступ к оказанию государственных услуг

в режиме «одного окна»).

Сокращению трудозатрат, связанных с личным приемом заявителей,

способствует и переход к системе межведомственного электронного

взаимодействия (СМЭВ), реализующий положения Федерального закона от

28.07.2010

№210-ФЗ о недопустимости затребования у заявителей при

получении государственных и муниципальных услуг информации, уже

имеющейся в распоряжении органов государственной власти и местного

самоуправления. Данные положения призваны, в том числе, существенно

сократить количество обращений непосредственно от граждан и организаций за

получением услуг (документов), необходимых для получения государственных

и муниципальных услуг, и снизить соответствующие транзакционные издержки

для органов государственной власти и местного самоуправления.

В отсутствие данных о численности государственных служащих в

функциональном разрезе

(а также в разрезе структурных подразделений)

экспертная оценка потенциальной экономии от перехода к оказанию

государственных услуг в электронном виде основана на предположениях, что в

среднесрочной перспективе

(в течение

3 лет после перехода к оказанию

государственной услуги в электронном виде) сокращение транзакционных

издержек должно составить не менее

10%, при этом 50% от указанного

сокращения может быть направлено на исполнение иных функций, а 50% - на

оптимизацию бюджетных расходов. Соответственно, экспертная оценка

экономии бюджетных расходов в связи с переходом к предоставлению

799

ИТОГОВЫЙ ОТЧЕТ о результатах деятельности экспертных групп по проведению оценки эффективности расходов федерального бюджета (2013 год) - часть 10