ИТОГОВЫЙ ОТЧЕТ о результатах деятельности экспертных групп по проведению оценки эффективности расходов федерального бюджета (2013 год)

уровне картина социальной поддержки детей и семей с детьми гораздо более

мозаична. Субъекты РФ обладают полномочиями по нормативно-правовому

регулированию, финансированию и реализации мер социальной поддержки (в

виде денежных выплат, натуральных льгот или социальных услуг) таким

категориям детей и семей с детьми, как малообеспеченные семьи с детьми,

многодетные семьи, молодые семьи, семьи с детьми и дети в трудной

жизненной ситуации, семьи с детьми-инвалидами, семьи с детьми дошкольного

возраста, студенты и школьники, беременные женщины и кормящие матери,

дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей и пр. Региональное

законодательство по социальной поддержке населения чрезвычайно

разнообразно, и этот список не является исчерпывающим. В каждом регионе

установлены свои категории детей и семей с детьми, имеющие право на

получении мер социальной поддержки, и свой набор мер для той или иной

категории.

Система социальных трансфертов выступает в качестве одного из

инструментов перераспределительной политики государства, направленной на

снижение территориальных социальных различий. Однако в современной

конфигурации системы социальной защиты, в том числе в части поддержки

семей с детьми, вместо необходимой функции выравнивания уровня жизни

населения заложены высокие риски быть дополнительным фактором усиления

его территориальной дифференциации.

Политика в сфере социальной защиты в отдельном регионе формируется

под влиянием комплекса конкретных экономических, социальных и

институциональных условий, что задает большое региональное разнообразие в

этой сфере. Позитивным следствием является то, что дифференциация

приоритетов и инструментов на уровне регионов позволяет приблизить

социальную помощь к объекту ее оказания, учесть специфику местных условий

и потребностей населения и в конечном итоге сделать помощь более

эффективной. С другой стороны, усиливается дробление социального

пространства и неравенство низкодоходных групп населения разных регионов в

640

доступе к социальным трансфертам из-за сильных диспропорций в уровне

бюджетной обеспеченности регионов и различий в приоритетах региональных

властей

(кому, в каких объемах и на каких основаниях обеспечивать

социальную поддержку за счет бюджетных средств).

Доступ семей с детьми к социальным трансфертам дифференцируется

даже в рамках одной социальной программы. Это хорошо прослеживается на

примере ежемесячного пособия на детей до 16 (при продолжении обучения в

общеобразовательных учреждениях — до 18) лет — крупнейшей по охвату и

масштабам финансирования программы социальных трансфертов для семей с

детьми, находящейся в ведении субъектов Российской Федерации. Данное

пособие существует с 1995 г., но начиная с 1999 г. оно предоставляется на

основе контроля доходов, т.е. ориентировано на бедные семьи с детьми. С 2010

г. оно полностью финансируется из средств бюджетов субъектов РФ. Самый

большой охват данным пособием

(58-87% детей в возрасте

0-17 лет)

наблюдается в республиках Северного Кавказа и юга Сибири, где высокая доля

детей в численности населения сочетается с низким уровнем формально

регистрируемых доходов. Тогда как, например, в Ленинградской области и

Санкт-Петербурге доля получателей пособия в общей численности детей

составляет 11 и 21% соответственно. В среднем по стране пособие начисляется

на 36% детей в возрасте от 0 до 17 лет. С учетом того, что доля бедных среди

детей до 16 лет, по данным Росстата, составляет 18,7% (2011 г.) очевидным

становится вывод о широкой включенности в данную программу нецелевой

группы

— детей из небедных семей

— из-за слабых процедур учета

нуждаемости получателей.

По регионам данная программа дифференцируется по трем ключевым

параметрам. Во-первых, различается подход к определению целевой группы и

порог входа, т.е. требования в отношении уровня материальной

обеспеченности, социально-демографических и других характеристик, которым

должны соответствовать претенденты, чтобы получить меры социальной

поддержки. В большинстве регионов это пособие могут получать семьи с

641

детьми, в которых среднедушевой доход ниже величины прожиточного

минимума (ПМ). Однако в Тюменской области пороговая величина дохода

длительное время (с 2008 по 2011 г.) была гораздо ниже: находилась на уровне

3500 руб. и составляла менее двух третей от регионального ПМ. Действующая

в настоящее время в регионе предельная величина дохода — 5000 руб. — также

составляет только 73% от величины ПМ, что существенно ограничивает доступ

семей с детьми к этому пособию. В большинстве регионов пособие

выплачивается в повышенном размере на детей одиноких матерей, детей

военнослужащих по призыву и детей, родители которых уклоняются от уплаты

алиментов. Но в ряде регионов выделены дополнительные категории социально

уязвимых семей, которые получают повышенное пособие: семьи с детьми-

инвалидами, родителями-инвалидами, студенческие семьи и пр. Размер

пособия может изменяться в зависимости и от числа детей в семье, и от их

возраста, и от повышающих коэффициентов в районах Крайнего Севера и пр.

Во-вторых, в регионах сильно варьируются размеры пособия. Так,

базовый размер ежемесячного пособия на ребенка в 2011 г.⁹⁰ составлял от 70-

100 до

1000 руб. Только в трех субъектах РФ

(Москва, С.-Петербург,

Московская область) это пособие обеспечивало более 10% ПМ ребенка; еще в

девяти регионах — от 5 до 10% ПМ. Причем среди последних есть регионы как

с максимальным, так и со средним уровнем бюджетных доходов

(Владимирская, Саратовская области, Ставропольский край). Но почти в

половине регионов оно не покрывает и 3% ПМ ребенка. Из-за такого низкого

размера ежемесячное пособие на ребенка на деле не может считаться сколько-

нибудь значимым для преодоления бедности семей с детьми и рассматриваться

как одна из социальных гарантий государства.

В-третьих, не во всех регионах проработан механизм регулярного

увеличения размера пособия, необходимый для того, чтобы предотвратить его

инфляционное обесценивание. Там, где порядок обязательной ежегодной

⁹⁰ Более поздние данные, запрошенные у Министерства труда и социальной защиты РФ, не были

предоставлены.

642

индексации не установлен, размер выплат увеличивается нерегулярно на

«произвольную» величину, безотносительно к темпам роста цен, и может быть

«заморожен» в течение нескольких лет. Это справедливо как для ежемесячного

пособия на ребенка до 16 (18) лет, так и для других пособий семьям с детьми.

Из-за сильного влияния регионального компонента система социальной

поддержки детей и семей с детьми выполняет не выравнивающую, а

дифференцирующую функцию, существует своеобразная «дискриминация» в

зависимости от региона проживания, создающая риски для сохранения единого

социального пространства страны. Одним из шагов по ее преодолению может

стать определение федеральных социальных стандартов поддержки бедных

(введение минимального гарантированного дохода и минимального стандарта

по наиболее массовым социальным выплатам, таким как ежемесячное пособие

на ребенка).

Важной составляющей системы поддержки семей с детьми являются

услуги детских дошкольных учреждений. Ограничения в доступе к этим

услугам является основным сдерживающим фактором женской занятости, что,

в свою очередь, значительно ухудшает положение семей. Доступность детских

дошкольных учреждений определяется двумя факторами: наличием детских

садов / ясельных групп и мест в них, а также стоимостью услуг по содержанию.

В данном случае речь пойдет о последнем из указанных аспектов.

Действующая система компенсаций расходов на оплату услуг детских

дошкольных учреждений настроена на поддержку детей в зависимости от

порядка их рождения и не учитывает уровень доходов их семей. Так, размер

компенсации родительской платы достигает 20% на первого ребенка, 50% — на

второго,

70% — на третьего и последующих детей. При этом согласно

публикуемым Росстатом данным, риск бедности для домохозяйств уже с одним

несовершеннолетним ребенком в 2,5 раза выше, чем для домохозяйств без

детей91. В соответствии с результатами выборочного обследования РиДМиЖ-

⁹¹ Рассчитано на основе данных о структуре бедных домохозяйств по материалам выборочного обследования

бюджетов домашних хозяйств за 2011 г.

643

2011 к бедным относятся

28,5% семей с первым ребенком дошкольного

возраста, 48% — со вторым ребенком дошкольного возраста и 68,6% — с

третьим ребенком дошкольного возраста. В таких условиях в наиболее

уязвимом положении оказываются бедные семьи с одним и двумя детьми,

поскольку максимальную поддержку в настоящий момент получают дети из

многодетных семей.

В 2011 г. общая сумма бюджетных расходов на компенсацию части

родительской платы составила 11 453,5 млн руб.

В целом бюджетный анализ расходов субъектов РФ на социальную

поддержку детей и семей с детьми в настоящее время крайне затруднен из-за

разрозненности и неоднородности информации о расходах консолидированных

бюджетов субъектов РФ на эти цели; возможна лишь общая оценка объемов

расходов на основе опубликованных данных Росстата. Ежемесячные пособия

на детей до 16 (18) лет обходятся регионам в 45,2 млрд руб. (2011 г.). Сведения

о расходах на другие меры социальной поддержки детей и семей с детьми

приведены в Таблице 8.10.

Таблица 8.10 - Реализация мер социальной поддержки детей и семей с детьми

за счет средств бюджетов субъектов РФ в 2011 г.

Расходы на выплату

Численность

граждан,

регулярных

Категории детей и семей с

имеющих право на меры

единовременных

детьми

социальной поддержки,

денежных выплат, млн

человек

руб.

Дети-инвалиды

(по

обязательствам

субъектов

141 323

484

РФ)

Студенты,

учащиеся,

491 401

633

школьники

Дети-сироты,

дети,

297 329

18267

оставшиеся без попечения

644

родителей (по обязательствам

субъектов РФ)

Дети из отдельных категорий

3 074 681

65891

семей*

Беременные женщины и

182 772

417

кормящие матери

Семьи с детьми**, число

883 130

12808

семей

Примечание: * Дети из многодетных семей; дети несовершеннолетних

родителей; дети, у которых один или оба родителя являются

нетрудоспособными, инвалидами или гражданами пожилого возраста; дети из

студенческих семей, молодых семей; дети из малоимущих семей; дети из

неполных семей (с одним родителем) и др.

** В случае, если меры социальной поддержки назначаются

на семью (вне зависимости от числа детей) или родителю (родителям).

Источник: рассчитано по данным Росстата

Как показывают статистические данные, направленность региональных

мер на поддержку семей с детьми с низким уровнем доходов остается под

вопросом. Так, среди получателей выплат, назначаемых на детей из отдельных

категорий семей, только четверть являются малоимущими, причем размер

выплат для менее обеспеченных категорий меньше, чем для всей категории в

целом (Таблица 8). В целом по регионам среди детей и семей с детьми,

имеющих право на получение мер социальной поддержки, за счет субъектов

РФ, малоимущими являются около

30%. Однако по регионам эта доля

варьируется от 0 до 100% (!).

645

Таблица 8.11 - Реализация мер социальной поддержки семей с детьми за счет

средств бюджетов субъектов Российской Федерации, 2011 г.

Средний размер

Численность

Средний размер

регулярной

получателей

единовременной

денежной

регулярной

единовременной

денежной

выплаты, рублей

денежной

выплаты, рублей

месяц

на

выплаты,

на

одного

человек (семей)

получателя

Дети из отдельных

1 532 410

831 078

3 295

6 377

категорий семей

из

них

малоимущие,

364 689

207 727

406

3 239

человек

в процентах от

общей

численности

23,8

25,0

12,3

50,8

категории

(общего

размера выплаты)

Семьи с детьми

470 757

151 080

2 000

9 996

из

них

малоимущие,

26 627

49 622

2 117

4 874

человек

в процентах от

общей

численности

5,7

32,8

105,9

48,6

категории

(общего

размера выплаты)

Источник: данные Росстата

При всем многообразии регионального компонента можно выделить

отдельные вектора развития социальной поддержки детей и семей с детьми на

региональном уровне.

646

Главными адресатами этой системы являются семьи на этапе жизненного

цикла, связанном с рождением детей, и наиболее уязвимые и депривированные

категории детей (инвалиды, сироты и т.п.). В последнее время расширилась

также поддержка многодетных семей с тремя и более детьми. Такая

расстановка приоритетов обусловлена, во-первых, высокими рисками

попадания этих категорий в число бедных, а также пронаталистской

направленностью государственной семейной политики. В то же время риск

попадания в число бедных резко возрастает уже для семей с двумя детьми.

Если для домохозяйств с одним ребенком индекс риска бедности (превышение

доли бедных в группе над долей бедного населения в целом по населению

составлял) в 2011 г. 1,5 раза, то для семей с двумя детьми — уже 2,1 раза.

Социальная поддержка детей и семей с детьми оказывается

преимущественно по категориальному признаку, а пособия, ориентированные

на бедные семьи, имеют невысокий уровень адресности из-за проблем с

процедурами оценки нуждаемости.

Социальная помощь детям и семьям с детьми в целом для региональных

бюджетов за последние годы стала более приоритетным направлением, чем

поддержка других категорий населения, к которым в основном относятся

региональные льготники, ветераны и инвалиды, а также пенсионеры. Это

проявилось еще на этапе экономического кризиса

2008-2009 гг., когда

региональные власти, стремясь не расширять бюджетные затраты, выбрали

стратегию

«замораживания» размеров выплат в отношении поддержки

региональных категорий льготников (труженики тыла, ветераны труда, жертвы

политических репрессий). В то же время политика в сфере поддержки

малоимущих семей с детьми была направлена в основном на поддержание

уровня социальной защищенности этой группы (установление новых видов

пособий, индексация существующих)⁹². За

2009-2011 гг. расходы

консолидированных бюджетов субъектов РФ на денежные выплаты семьям с

⁹² Результаты анализа изменений нормативно-правовой базы в области социальной поддержки за 2008-2009 гг.,

в шести субъектах Российской Федерации (Вологодской, Калининградской, Тюменской и Томской областях,

Пермском крае, Республике Бурятия).

647

детьми росли в 2,4 раза быстрее, чем на выплаты другим категориям, обогнав

их к 2011 г. по общему объему финансирования (Рисунок 8.2).

Объем расходов, млрд руб., 2011 г. Темпы прироста расходов, %, 2011 г. к 2009 г.

100,0

70,0

67,1

60,0

80,0

50,0

60,0

40,0

98,5

94,0

30,0

40,0

28,1

20,0

10,0

0,0

детям и семьям с детьми

другим категориям населения *

Регулярные и единов ременные в ыплаты

Рисунок 8.2 - Объем расходов на регулярные и единовременные выплаты детям

и семьям с детьми и другим категориям населения в 2011 г., млрд руб. (оценка)

и темпы прироста расходов, 2011 г. к 2009 г., %

Примечание: * Труженики тыла, ветераны труда, реабилитированные

лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий,

инвалиды и ветераны, доноры, пенсионеры, не относящиеся к льготным

категориям и др.

Источник: рассчитано по данным Росстата

Особенности российской модели социальной поддержки семей с детьми в

контексте международных сопоставлений

Для

международного

сопоставления

применяется

метод

микромоделирования с целью оценки эффективности моделей семейной

политики, реализуемых разными странами Европы, в отношении детской

бедности. В качестве примера оценивается эффективность самой масштабной

российской программы выплат для семей с детьми — ежемесячного пособия на

ребенка до 16 (18) лет — в сравнении с программами, реализуемыми в Швеции,

648

Германии, Бельгии и Великобритании. Эти страны Евросоюза являются

представителями различных моделей семейной политики: «про-эгалитарной»,

«про-традиционной»,

«про-наталистской» и

«невмешивающейся». Дизайн

денежных трансфертов для семей с детьми существенно различается в этих

странах, отражая различные цели семейной политики.

Объектом исследования являются денежные пособия и налоговые

кредиты:

(1) формально предназначенные для семей с детьми;

(2)

выплачиваемые на регулярной основе (т.е. каждую неделю или месяц); и (3)

моделируемые во всех пяти странах. В отношении дизайна данных программ,

Швеция и Россия представляют собой полностью универсальный и полностью

селективный варианты дизайна. Универсальный дизайн означает, что пособие

получают все дети до определенного возраста вне зависимости от размера

доходов семьи. Селективный дизайн предполагает проверку доходов и выплату

пособий только нуждающимся семьям. Три оставшиеся страны совмещают

элементы универсального и селективного дизайна в рамках своих программ.

Дизайн немецкой программы ближе к универсальному, с небольшой долей

пособий, выплачиваемых на основе проверки доходов. В бельгийской

программе универсальные и селективные компоненты практически

равнозначны. В Великобритании большая часть пособий выплачивается на

основе проверки нуждаемости, однако присутствует небольшое универсальное

пособие. Отметим, что во всех странах, кроме России, пособие регулируется и

финансируется на национальном уровне.

Эффективность различных дизайнов программ детских пособий

(т.е.

влияние на сокращение уровня и глубины бедности семей с детьми)

протестирована в российских условиях. Для этих целей использованы

микросимуляционная модель для стран ЕС — EUROMOD и RUSMOD⁹³ —

модель для России, которая построена на платформе EUROMOD на основе

данных Российского мониторинга экономического положения и здоровья

⁹³ Подробное описание российской модели приведено в: Popova, D. (2013). "Impact assessment of alternative

reforms of Child Allowances using RUSMOD - the static tax-benefit microsimulation model for Russia." International

Journal of Microsimulation 6(1): 122-156

649

населения 2010 г. Дизайн программ детских пособий из четырех стран ЕС

поочередно перенесен на российскую

«почву» вместо действующей

программы. Для корректной оценки бюджет российской программы увеличен

до среднего бюджета аналогичных программ в европейских странах — то есть

до

1,23% ВВП. Таким образом, текущие расходы на программу детских

пособий возрастут в 10 раз. Другими словами, чтобы выйти на европейский

уровень поддержки семей с детьми потребуется увеличение расходов в 10 раз.

Результаты реализации этого сценария представлены в Таблице 8.12.

Таблица

8.12

- Характеристики программы детских пособий и

перераспределительный эффект (эквивалентные доходы, Оксфордская шкала

ОЭСР)

Германи

Велико-

Страна

Россия

Швеция

Бельгия

британия

Характеристики программы:

Число

получателей,

18.1%

33.1%

39.9%

40.5%

34.6%

домохозяйств

Средний

размер

на

домохозяйство-получателя, евро

14.0

76.8

63.6

62.4

73.7

в месяц

Расходы, % ВВП

0.12%

1.23%

Вертикальная эффективность, %

38.6%

23.9%

23.0%

24.0%

32.6%

бедных среди получателей

Эффект программы (% изменения индикаторов за счет программы):

Коэффициент Джини

-2.5%

-2.4%

-3.5%

Уровень бедности, все население

-5.7%

-6.2%

-11.6%

Дефицит дохода бедных, все

-7.7%

-6.7%

-6.3%

-13.9%

население

Уровень бедности, дети до 18 лет

-20.7%

-15.9%

-18.3%

-29.2%

Дефицит дохода бедных, дети до

-15.0%

-10.5%

-12.5%

-28.6%

18 лет

Уровень бедности, пары с

-33.7%

-15.2%

-25.2%

-33.7%

детьми

650

Германи

Велико-

Страна

Россия

Швеция

Бельгия

британия

Дефицит дохода бедных, пары с

-22.5%

-16.5%

-28.4%

-37.6%

3+ детьми

Уровень бедности, одинокие

-17.3%

-13.8%

-12.9%

-42.2%

родители

Дефицит

дохода

бедных,

-11.4%

-7.1%

-9.3%

-18.0%

одинокие родители

Источник: расчеты на основе моделей EUROMOD и RUSMOD

предоставлены Д.О. Поповой (Европейский Университет, г. Флоренция)

В целом, наилучшие результаты с точки зрения решения проблемы

бедности достигаются не посредством расширения охвата детей по возрасту

(Германия) или чисто универсальных пособий

(Швеция). Программа,

включающая как универсальное пособие для всех детей, так и пособие для

бедных (как в Бельгии и Великобритании) представляется наиболее удачным

решением с точки зрения сокращения бедности. Пособие, выплачиваемое на

основе проверки доходов, необходимо для сокращения глубины бедности тех

категорий семей, которые оторваны от рынка труда и сконцентрированы внизу

распределения по доходам. С точки зрения показателя «затрат-эффективности»

британский дизайн предпочтителен в рамках российских условий. Однако

основной проблемой российской программы является не дизайн, а низкий

размер детских пособий.

651

Приложение 3. Дополнительные таблицы и рисунки

Таблица

8.13

- Меры социальной поддержки детей и семей с детьми, предоставляемые за счет средств

федерального бюджета Российской Федерации

Приведена в отдельном файле формата Microsoft Excel.

Приложение Сведения о распоряжении средствами материнского (семейного) капитала в 12 пилотных регионах

(на конец 2012 г.)

Таблица 8.14 - Сведения о численности лиц, распорядившихся средствами (частью средств) материнского семейного

капитала

Рес

Мос

Респ

п.

РФ в

ква

Томс

Пермс

Респ.

Самар

Волого

Вороне

Краснода

Брян

Амур

Сев.

цело

кая

кий

Татар

ская

дская

жская

рский

ская

Буря

Осе

Доля, %

МО

обл.

край

стан

обл.

край

обл.

тия

Лица, распорядившиеся средствами МСК

Численность

граждан,

распорядившихся средствами

1 509

37 4

12 42

37 50

70 78

10 70

15 4

10 5

28 843

14 888

14 649

40 713

6 728

(частью средств) МСК за

711

2009-2012 гг., человек

Граждане, распорядившиеся

средствами

(частью средств)

МСК, в общей численности

37,4

11,6

39,1

42,1

59,1

38,1

41,9

29,9

27,4

31,8

25,4

36,8

36,9

лиц, получивших сертификат

за 2007-2012 гг.

в том числе полностью

35,4

8,9

37,1

40,2

57,7

35,9

28,1

24,8

29,6

22,8

34,1

36,4

распорядившиеся средствами

в том числе по следующим направлениям:

652

Рес

Мос

Респ

п.

РФ в

ква

Томс

Пермс

Респ.

Самар

Волого

Вороне

Краснода

Брян

Амур

Сев.

цело

кая

кий

Татар

ская

дская

жская

рский

ская

Буря

Осе

Доля, %

МО

обл.

край

стан

обл.

край

обл.

тия

1) на улучшение жилищных

условий, в общей численности

лиц,

распорядившихся

96,6

78,6

96,6

97,7

98,6

95,9

97,5

97,1

94,7

96,9

92,1

96,7

99,4

средствами

(частью средств)

МСК

из них (в общей численности лиц, использовавших средства МСК на улучшение жилищных условий):

с привлечением кредитных

69,6

76,1

70,1

67,6

88,2

73,1

73,9

51,4

53,0

53,7

53,0

42,0

54,0

средств

без привлечения кредитных

30,4

23,9

29,9

32,4

11,8

26,9

26,1

48,6

47,0

46,3

47,0

58,0

46,0

средств

в том числе:

индивидуальное

строительство

(реконструкция)

без

6,8

7,7

5,2

6,5

4,5

5,2

6,9

10,3

12,9

12,6

7,4

13,5

2,3

привлечения

строительной

организации или компенсация

затрат

индивидуальное

0,2

0,3

0,1

0,02

0,4

0,2

0,1

0,2

0,5

строительство с привлечением

строительной организации

приобретение по договору

22,8

13,5

24,2

25,5

7,2

21,3

18,1

37,3

32,9

32,3

38,3

43,4

43,7

купли-продажи

иные направления

0,6

2,4

0,4

0,3

0,03

0,1

0,9

1,0

1,1

1,3

1,2

0,6

2) на получение образования

3,4

21,1

3,3

2,3

1,4

4,0

2,5

2,9

5,3

2,9

7,7

3,0

0,6

ребенком (детьми)

из них (в общей численности лиц, использовавших средства МСК на получение образования)

653

Рес

Мос

Респ

п.

РФ в

ква

Томс

Пермс

Респ.

Самар

Волого

Вороне

Краснода

Брян

Амур

Сев.

цело

кая

кий

Татар

ская

дская

жская

рский

ская

Буря

Осе

Доля, %

МО

обл.

край

стан

обл.

край

обл.

тия

19,1

9,7

32,1

6,2

31,6

10,1

16,7

0,2

3,7

0,6

43,8

15,1

на дошкольное образование

на

формирование

накопительной части пенсии

0,1

0,3

0,1

0,02

0,03

0,04

0,2

0,3

матери

Граждане,

получившие

единовременную денежную

136,

выплату 12 000 руб., в общей

126,9

89,6

118,8

131,2

121,9

121

135,7

143

127,8

153,4

145,9

численности лиц, получивших

сертификат за 2007-2010 гг.*

* с учетом повторных обращений

Таблица 8.15 - Сведения о средствах, которыми распорядились получатели материнского (семейного) капитала

Моск

Томс

Пермс

Респ.

Самарс

Брянс

Амурс

Респ.

РФ в

ва

кая

кий

Татарс

кая

Вологод

Воронеж

Краснодар

кая

Бурят

Сев.Осе

Доля, %

целом

и МО

обл.

край

тан

обл.

ская обл.

ский край

обл.

ия

тия

Средства, которыми распорядились получатели МСК

Общая сумма

использованн

483 37

10 67

3 962,

12 021,

23 351,

3 285,

4 860,

ых средств

9 200,9

4 684,7

4 605,9

12 446,7

2 032,0

3 662,5

4,9

6,3

МСК, млн

руб.

в том числе по следующим направлениям (в общей сумме использованных средств МСК)

на

улучшение

99,5

94,4

99,6

99,7

99,9

99,4

99,8

99,6

99,1

99,6

98,9

99,5

99,9

жилищных

654

Моск

Томс

Пермс

Респ.

Самарс

Брянс

Амурс

Респ.

РФ в

ва

кая

кий

Татарс

кая

Вологод

Воронеж

Краснодар

кая

Бурят

Сев.Осе

Доля, %

целом

и МО

обл.

край

тан

обл.

ская обл.

ский край

обл.

ия

тия

условий,

общей сумме

использованн

ых средств

МСК

из них (в общей сумме средств МСК, использованных на улучшение жилищных условий):

привлечение

71,3

77,9

71,8

68,9

89,7

74,6

75,5

52,3

54,9

55,7

53,7

43,7

55,2

м кредитных

средств

без

привлечения

28,7

22,1

28,2

31,1

10,3

25,4

24,5

47,7

45,1

44,3

46,3

56,3

44,8

кредитных

средств

в том числе:

индивидуаль

ное

строительств

(реконструкц

ия)

без

4,3

5,4

3,3

3,8

3,3

3,1

4,2

6,4

8,6

7,9

4,3

9,3

1,2

привлечения

строительной

организации

или

компенсация

затрат

655

Моск

Томс

Пермс

Респ.

Самарс

Брянс

Амурс

Респ.

РФ в

ва

кая

кий

Татарс

кая

Вологод

Воронеж

Краснодар

кая

Бурят

Сев.Осе

Доля, %

целом

и МО

обл.

край

тан

обл.

ская обл.

ский край

обл.

ия

тия

индивидуаль

ное

строительств

0,2

0,3

0,1

0,02

0,4

0,2

0,1

0,2

0,5

привлечение

строительной

организации

приобретение

по договору

23,5

14,0

24,4

26,9

6,9

21,8

19,2

40,1

35,1

34,9

40,4

45,9

43,6

купли-

продажи

иные

0,6

2,5

0,5

0,3

0,1

1,0

1,1

1,3

1,4

1,3

0,6

направления

на

получение

образования

0,5

5,2

0,3

0,2

0,1

0,6

0,2

0,4

0,9

0,3

1,0

0,4

0,1

ребенком

(детьми)

из них (в общей сумме средств МСК, использованных на получение образования)

на

дошкольное

4,9

4,2

21,1

1,5

16,3

9,7

4,8

0,02

1,8

2,3

12,3

9,0

образование

на

формировани

0,04

0,4

0,03

0,04

0,00

0,02

0,01

0,02

0,1

0,05

накопительно

части

656

Моск

Томс

Пермс

Респ.

Самарс

Брянс

Амурс

Респ.

РФ в

ва

кая

кий

Татарс

кая

Вологод

Воронеж

Краснодар

кая

Бурят

Сев.Осе

Доля, %

целом

и МО

обл.

край

тан

обл.

ская обл.

ский край

обл.

ия

тия

пенсии

матери

Количество

дел,

рассмотренн

ых

судебными

органами по

937

неправомерн

использованн

ым средствам

МСК, ед.

Таблица 8.16 - Законопроекты о внесении изменений в Федеральный закон «О дополнительных мерах государственной

поддержки семей, имеющих детей» (предоставление материнского (семейного) капитала) (работа ГД текущего созыва,

2011-2013 гг.)

Номер

Дата

Предлагаемые изменения

Предполагаемый

Оценка

Результат

законопроекта

внесения в

результат изменений

потребности

рассмотрения

ГД

дополнительных

расходах бюджета

Законопроекты на рассмотрении

554740-5

28.05.2011

При возникновении права на получение

Рост численности лиц,

Потребуются,

Находится

на

МСК учитывать усыновленных

имеющих право на

оценка

не

рассмотрении

детей,

которые

на

момент

получение сертификата

проведена

усыновления являлись пасынками

МСК;

увеличение

657

Номер

Дата

Предлагаемые изменения

Предполагаемый

Оценка

Результат

законопроекта

внесения в

результат изменений

потребности

рассмотрения

ГД

дополнительных

расходах бюджета

или падчерицами усыновителей

расходов

федерального

бюджета

573122-5

04.07.2011

Расширить направления распоряжения

Увеличение численности

Не требуются

Находится

на

средствами МСК: предоставить право

граждан,

рассмотрении

направлять средства МСК на оплату

распорядившихся

образования

лиц,

получивших

средствами МСК

сертификат

(родителей,

усыновителей)

36395-6

14.03.2012

Расширить возможности улучшения

Увеличение численности

Не требуются

Находится

на

жилищных условий за счет средств

граждан,

рассмотрении

МСК: предоставить право использовать

распорядившихся

средства МСК на строительство и

средствами

МСК;

реконструкцию

жилых домов

улучшение условий жизни

блокированной застройки

(двух-,

семей с детьми

трехквартирные дома, не подпадающие

под

определение

«объект

индивидуального

жилищного

строительства»)

83634-6

30.05.2012

Расширить направления распоряжения

Увеличение численности

Не требуются

Находится

на

средствами МСК: предоставить право

граждан,

рассмотрении

направлять средства МСК на оплату

распорядившихся

лечения и реабилитации ребенка-

средствами

МСК;

инвалида

улучшение

качества

жизни детей-инвалидов

217934-6

07.02.2013

Установить требование о соответствии

Усиление контроля за

Не требуются

Находится

на

жилого помещения, приобретаемого за

правомерным

рассмотрении

счет средств МСК, установленным

использованием средств

санитарным

техническим

МСК

требованиям, предъявляемым к

658

Номер

Дата

Предлагаемые изменения

Предполагаемый

Оценка

Результат

законопроекта

внесения в

результат изменений

потребности

рассмотрения

ГД

дополнительных

расходах бюджета

жилым помещениям

229066-6

25.02.2013

Расширить возможности улучшения

Увеличение численности

Не требуются

Находится

на

жилищных условий за счет средств

граждан,

рассмотрении

МСК: предоставить право направления

распорядившихся

средств

МСК на улучшение

средствами

МСК;

жилищных условий до истечения

улучшение условий жизни

трехлетнего срока

(независимо от

семей с детьми

привлечения кредитных средств)

229645-6

25.02.2013

Установить

перечень

видов

Усиление контроля за

Не требуются

Одобрен Советом

организаций,

которыми

правомерным

Федерации,

допускается заключение договора на

использованием средств

направлен

приобретение

(строительство) жилого

МСК

Президенту РФ

помещения за счет средств МСК

(кредитные

организации,

микрофинансовые

организации,

кредитные

потребительские

кооперативы)

276030-6

13.05.2013

Расширить направления распоряжения

Увеличение численности

Не требуются

Направлен

на

средствами МСК: предоставить право

граждан,

рассмотрение

использовать средства МСК на оплату

распорядившихся

профильный

высокотехнологичного

средствами

МСК;

комитет

(дорогостоящего) лечения матери и

улучшение

качества

ребенка

жизни детей-инвалидов

Отклоненные законопроекты

537901-5

27.04.2011

Расширить круг лиц, имеющих право на

Увеличение

числа

Потребуются,

Отклонен в первом

получение МСК: предоставить МСК

выдаваемых сертификатов

оценка = 1,2 млрд

чтении

женщинам, имеющим не менее одного

на

МСК; усиление

руб. (2011 г.)

ребенка, в случае одновременного

социальной

поддержки

рождения детей (двоих, троих и более)

семей при рождении

659

Номер

Дата

Предлагаемые изменения

Предполагаемый

Оценка

Результат

законопроекта

внесения в

результат изменений

потребности

рассмотрения

ГД

дополнительных

расходах бюджета

на каждого родившегося ребенка,

одновременно двух и

если ранее они не воспользовались

более детей

правом на дополнительные меры

государственной поддержки

602917-5

19.09.2011

Расширить направления распоряжения

Увеличение численности

Не требуются

Отклонен в первом

средствами МСК: предоставить право

граждан,

чтении

направлять средства МСК на создание

распорядившихся

специального

счета

в целях

средствами

МСК;

получения ежемесячных дивидендов

увеличение уровня жизни

в виде выплат по процентам

семей с детьми

82972-6

29.05.2012

Установить новую категорию семей с

Стимулирование ранних

Потребуются; в

Отклонен в первом

детьми,

имеющих

право

на

(до

30 лет) рождений

случае

чтении

дополнительные меры государственной

(усыновлений) первенцев

одномоментной

поддержки: предоставить право на

семьях с целью

выплаты в 2016 г.

получение МСК (в размере 100 тыс.

обеспечить

большую

всем

семьям

руб.) семьям, в которых родился

вероятность

рождений

оценка = 88 млрд

(усыновлен)

первый

ребенок,

последующих

детей;

руб.

начиная с

01.01.2013

(выплаты с

преодоление негативных

01.01.2016)

демографических

тенденций

137983-6

13.09.2012

Расширить направления распоряжения

Увеличение численности

Не требуются

Возвращен

для

средствами МСК: предоставить семьям

граждан,

выполнения

возможность

распоряжаться

распорядившихся

требований

средствами

МСК по своему

средствами

МСК;

Конституции РФ и

усмотрению, в т.ч. получать

увеличение уровня жизни

Регламента ГД

наличные средства)

(с момента

семей с детьми

получения сертификата)

212094-6

25.01.2013

Расширить направления распоряжения

Увеличение численности

Потребуются,

Возвращен

для

средствами МСК: предоставить право

лиц, имеющих право на

оценка

не

выполнения

660

Номер

Дата

Предлагаемые изменения

Предполагаемый

Оценка

Результат

законопроекта

внесения

результат изменений

потребности

рассмотрения

ГД

дополнительных

расходах бюджета

направлять средства МСК на оказание

получение МСК, а также

проведена

требований

ребенку

высокотехнологичной

распорядившихся

Конституции РФ и

медицинской

помощи,

на

средствами

Регламента ГД

реабилитацию ребенка-инвалида;

Расширить круг лиц, имеющих право на

получение

дополнительных

мер

государственной

поддержки:

предоставить право на получение

МСК не единожды, а также на

третьего и последующих рожденных

или усыновленных детей

Снять ограничение по сроку

действия Федерального закона о

МСК

218827-6

08.02.2013

Расширить возможности улучшения

Увеличение численности

Не требуются

Возвращен

для

жилищных условий за счет средств

граждан,

выполнения

МСК: представить право использовать

распорядившихся

требований

средства

МСК для проведения

средствами

МСК;

Конституции РФ и

капитального

ремонта

жилых

улучшение условий жизни

Регламента ГД

помещений

находящихся

семей с детьми

собственности граждан

Источник: Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности: http://asozd.duma.gov.ru

Таблица 8.17

- Моделирование потребности в дополнительном финансировании при трансформации программы

ежемесячного пособия на ребенка

Сценарные условия

Потребность в дополнительном финансировании из средств федерального бюджета для реализации

661

сценариев, млн руб.

В ценах 2011 г.

В ценах 2017 г.

Снижение

численности

Снижение

Снижение численности

получателей в 1,5 раза за

численности

Снижение

получателей в 1,5 раза за

счет усиления процедур

получателей в 1,5

численности

счет усиления процедур

контроля нуждаемости

раза

за

счет

получателей в

1,5

контроля нуждаемости

дополнительные

10% на

усиления

раза

за

счет

дополнительные

10% на

административные

процедур

Сохранение

усиления процедур

административные

издержки

+ рост ПМ

контроля

всех

контроля

издержки

+ рост ПМ

ребенка на

7% в год

нуждаемости

параметров

нуждаемости

ребенка на

7% в год +

убыль

численности

дополнительные

сохранение тренда убыли

получателей

за

счет

10%

на

10%

на

численности

детей-

снижения рисков бедности

административные

получателей на 5% в год

семей с двумя и более

издержки

+ рост

издержки

(экстраполяция

данных

детьми в 1,7 раза к 2017 г.

ПМ ребенка на 7%

Росстата)

(результаты

в год

моделирования)*

Сценарий

(базовое

пособие -

до

25% ПМ,

повышенные - до 50%

ПМ на детей одиноких

матерей и до 35% ПМ на

детей военнослужащих

149 322

111 099

166 730

158 790

98 076

по призыву, на детей

родителей,

уклоняющихся

от

уплаты алиментов и

других

отдельных

категорий)

Сценарий 2 (на детей из

семей с одним ребенком

94 082

68 993

103 540

98 610

60 906

- сохранение базового

размера, на детей из

662

семья с

Схема 1

Схема 2

ребенком

детьми

ребенком

детьми

ДД < 1ПМ

70%

ДД < 1ПМ

70%

1ПМ < ДД

50%

70%

50%

70%

< 2ПМ

2ПМ < ДД

20%

70%

< 3ПМ

компенсационная

компенсационная выплата

выплата

не

3ПМ < ДД

70%

3ПМ < ДД

70%

не предоставляется

предоставляется

Рисунок 8.6 - Схемы предоставления компенсации части родительской платы за содержание ребенка в детском

дошкольном учреждении в зависимости от структуры семьи и уровня ее доходов.

667

Таблица 8.18 - Основные меры по оптимизации государственных расходов в сфере социальной защиты

Основные направления исследования потенциальных

Изменяемые

Бюджетный и социальный эффект от

резервов для оптимизации бюджетных расходов и

госпрограммы или

реализации меры,

на 2014, на 2015, на

предлагаемые меры

НПА

2016 гг., млн. руб.

Федеральный

Консолидированны

бюджет

й бюджет субъектов

Федерации

Направление

Усиление и совершенствование

процедур оценки нуждаемости семей с детьми,

получающих социальные пособия, предусматривающие

учет уровня доходов

Мера 1.1. Усиление процедур оценки нуждаемости семей с

Внесение изменений в

Высвобождение

детьми,

получающих

социальные

пособия,

региональные

порядка 9 млрд. руб.

предусматривающие учет уровня доходов, за счет

регламенты

оценки

для

повышения

изменения административных регламентов оценки

нуждаемости семей с

размера

пособия.

доходов.

детьми

Как

результат

Справочно: в настоящее время численность получателей

сокращение уровня и

пособия

(они по определению имеют доходы ниже

глубины бедности

прожиточного минимума) в 1,7 раза превышает уровень

среди

детей,

бедности данной группы населения, в том числе в 1,3 раза

повышение

668

Основные направления исследования потенциальных

Изменяемые

Бюджетный и социальный эффект от

резервов для оптимизации бюджетных расходов и

госпрограммы или

реализации меры,

на 2014, на 2015, на

предлагаемые меры

НПА

2016 гг., млн. руб.

за счет слабых административных регламентов контроля

эффективности

доходов

пособий по бедности

Мера

1.2.

Совершенствование процедур оценки

Внесение изменений в

Высвобождение

нуждаемости семей с детьми, получающих социальные

порядок

учета

порядка 7 млрд. руб.

пособия, предусматривающие учет уровня доходов

исчисления величины

для

повышения

В случаях, когда в семье все дети старше 3-х лет и есть

среднедушевого дохода,

размера

пособия.

неработающие трудоспособные, которые не работают и не

дающего право на

Как

результат

ищут работу, для них предлагается вводить вмененный

получение

сокращение уровня и

доход на уровне прожиточного минимума;

ежемесячного пособия

глубины бедности

Перевести предоставление данного пособия на принципы

на детей в возрасте 16

среди

детей,

социального контракта.

(18)

лет

(в

ред.

повышение

Постановлений Пр. РФ

эффективности

от 05.05.2000 N 385, от

пособий по бедности

08.08.2003 N 475) ;

Внесение изменений в

Федеральный

закон

N178-ФЗ

«О

государственной

669

Основные направления исследования потенциальных

Изменяемые

Бюджетный и социальный эффект от

резервов для оптимизации бюджетных расходов и

госпрограммы или

реализации меры,

на 2014, на 2015, на

предлагаемые меры

НПА

2016 гг., млн. руб.

социальной помощи»;

Внесение изменений в

нормативные правовые

акты субъектов РФ,

регулирующих выплату

данного пособия

Мера1.3. Создание объединенного регистра семей с детьми

Разработка и принятие

Повышение

- получателей мер социальной поддержки по расходным

новых

нормативных

эффективности

обязательствам Российской Федерации и субъектов РФ в

правовых актов на

результативности

целях внедрения мониторинга и оценки эффективности и

федеральном

расходов

на

результативности системы социальной поддержки

региональном уровне

социальную защиту

Направление 2 . Развитие системы социальной защиты

Сокращение

семей с детьми после 2016 г.

бедности

среди

семей с детьми,

повышение

эффективности

адресных программ

для бедных

Мера 2.1. Прекращение выдачи сертификатов на МСК на

Не требуется

2017

г.

экономия

670

Основные направления исследования потенциальных

Изменяемые

Бюджетный и социальный эффект от

резервов для оптимизации бюджетных расходов и

госпрограммы или

реализации меры, на 2014, на 2015, на

предлагаемые меры

НПА

2016 гг., млн. руб.

детей, рожденных после 31.12.2016 г.

300

— 330 млрд.

руб.

средств

федерального

бюджета

(за счет

прекращения

принятия

новых

обязательств).

Мера 2.2. Увеличение пособия для детей из бедных семей

Внесение изменений в

Потребность

Сокращение уровня

до 25% ПМР — для базового размера, до 50% ПМР — для

Федеральный закон от

дополнительных

и глубины бедности

детей одиноких матерей, до

35% ПМР — на детей

19.05.1995 №81-ФЗ «О

расходах

—

100

среди семей с

2-я

военнослужащих по призыву, на детей родителей,

государственных

млрд. руб. в 2017 г.

детьми.

уклоняющихся от уплаты алиментов и других особо

пособиях гражданам,

уязвимых категорий

(за счет перераспределения части

имеющих детей»

средств, высвободившихся после прекращения программы

Внесение изменений в

МСК) (не ранее 2017 г.)

Федеральный

закон

N178-ФЗ

«О

государственной

социальной помощи»;

Внесение изменений в

671

Основные направления исследования потенциальных

Изменяемые

Бюджетный и социальный эффект

от

резервов для оптимизации бюджетных расходов и

госпрограммы или

реализации меры, на

2014,

на

2015,

на

предлагаемые меры

НПА

2016 гг., млн. руб.

нормативные правовые

акты субъектов РФ,

регулирующих выплату

данного пособия

Мера

2.3.Увеличение уровня социальной поддержки

Внесение изменений в

Потребность

бедных семей с детьми путем изменения принципов

Федеральный закон от

дополнительных

предоставления компенсации части родительской платы за

29.12.2012

№273-ФЗ

расходах — 22 млрд.

содержание ребенка в детских дошкольных учреждениях

«Об образовании в

руб. в 2017 г.

(за

счет

перераспределения

части

средств,

Российской

высвободившихся после прекращения программы МСК)

Федерации»

(не ранее 2017 г.)

Направление

3. Анализ законопроекта

«Об основах

социального обслуживания в Российской Федерации», в

том числе с точки зрения возможностей развития

частно-государственного партнерства

Мера

3.1.А.

Установление предельной величины

Разработка и принятие

Право на бесплатное обслуживание теряют

среднедушевого дохода для получения социального

нормативно-правовых

40% из числа тех, кто в настоящее время

обслуживания на бесплатной основе на уровне 200% от

подзаконных

актов,

получает услуги через систему социальной

прожиточного минимума

обеспечивающих

защиты. Ожидается сокращение расходов

672

Основные направления исследования потенциальных

Изменяемые

Бюджетный и социальный эффект от

резервов для оптимизации бюджетных расходов и

госпрограммы или

реализации меры, на 2014, на 2015, на

предлагаемые меры

НПА

2016 гг., млн. руб.

реализацию закона «Об

консолидированного

бюджета

на

основах социального

социальное обслуживание.

обслуживания

населения в Российской

Федерации»

Мера

3.1.Б.

Установление предельной величины

Разработка и принятие

Право на бесплатное обслуживание теряют

среднедушевого дохода для получения социального

нормативно-правовых

80% из числа тех, кто в настоящее время

обслуживания на бесплатной основе на уровне 100% от

подзаконных

актов,

получает услуги через систему социальной

прожиточного минимума

обеспечивающих

защиты. Ожидается сокращение расходов

реализацию закона «Об

консолидированного

бюджета

на

основах социального

социальное обслуживание.

обслуживания

населения в Российской

Федерации»

Мера 3.2. Предлагается ввести мониторинг реализации ФЗ

Постановление

Позволит снять возможную социальную

«Об основах социального обслуживания в Российской

Правительства

напряженность в связи с принятием ФЗ «Об

Федерации» на период до 2016 г.

основах социального обслуживания в

Российской Федерации» на период до 2016

г.

673

Основные направления исследования потенциальных

Изменяемые

Бюджетный и социальный эффект от

резервов для оптимизации бюджетных расходов и

госпрограммы или

реализации меры, на 2014, на 2015, на

предлагаемые меры

НПА

2016 гг., млн. руб.

Направление 4. Развитие института профессиональных

Внесение изменений в

приемных семей.

Федеральный закон

от 24.04.2008 N 48-ФЗ

"Об

опеке

попечительстве"

Мера

4.1.

Введение механизмов обязательной

Возмездная опека перестанет вытеснять

профессиональной подготовки

и лицензирования

безвозмездную опеку

специалистов, получающих право на возмездную опеку и

попечительство

Мера 4.2. Преобразование возмездной опеки в институт

Возмездная опека перестанет вытеснять

временного устройства на период поиска постоянного

безвозмездную опеку

семейного устройства

674

9 Экспертная группа № 9 «Оптимизация государственных

расходов и привлечение негосударственных источников

финансирования для развития транспортной инфраструктуры»

9.1 Результаты оценки (анализа) и предложения экспертов НИУ

ВШЭ (рук. Блинкин М.Я.)

1. Отмена или реструктуризация субсидий на перелёты.

В настоящее время в Российской Федерации действуют следующие

субсидии на перелёты: организациям воздушного транспорта, в целях

обеспечения доступности воздушных перевозок пассажиров Дальнего Востока

в европейскую часть страны и в обратном направлении, утвержденные

Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2009 г. N

1095; организациям воздушного транспорта, в целях обеспечения доступности

воздушных перевозок пассажиров воздушным транспортом в Приволжском

федеральном округе, утвержденные Постановлением Правительства

Российской Федерации от 16 января 2013 г. N 1; организациям воздушного

транспорта, в целях обеспечения доступности региональных перевозок

пассажиров воздушным транспортом на территории Северо-Западного,

Сибирского, Уральского и Дальневосточного федеральных округов,

утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 27

марта 2013 г. N 265; организациям воздушного транспорта на осуществление

региональных воздушных перевозок пассажиров на территории РФ и

формирование региональной маршрутной сети РФ, утвержденные

Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июня 2013 г. №

509; организациям воздушного транспорта, в целях обеспечения доступности

воздушных перевозок пассажиров из г. Калининграда в европейскую часть

страны и в обратном направлении, утвержденные Постановлением

Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. № 1321.

675

США и Россия по своей территориальной структуре в некотором смысле

похожи и имеют на своей территории труднодоступные и малонаселённые

местности. Поэтому опыт США по структурированию авиаперевозок внутри

страны будет весьма полезным. В США действует федеральная программа

субсидий, гарантирующая малочисленным населенным пунктам США

(отдаленным, труднодоступным и сельским) доступ к национальной системе

воздушных сообщений страны по приемлемой цене. В принципе, чтобы любой

населённый пункт имел доступ к национальной системе воздушных сообщений,

достаточно иметь всего лишь одну авиалинию из близлежащего к нему

"местного" аэропорта (не ХАБ) до среднего или большого аэропорта-ХАБ,

через который далее открывается доступ ко всей системе воздушного

транспорта страны. То есть государство субсидирует полёты на относительно

небольшие расстояния для регионов, где авиация это не роскошь, а средство

выживания. Дальнемагистральные полёты, к примеру, с Аляски в Нью-Йорк из

государственного бюджета не субсидируются.

Как показывает опыт США, в субсидировании авиаперевозок кроется

определенная опасность. Программа началась с 7 миллионов долларов в 1978

году как временная, сроком на 10 лет. Программе уже 35 лет и она достигла

$200 млн расходов.

Россия рассматривает авиационный транспорт не только как часть

инфраструктурной системы, но и как инструмент социальной политики —

субсидируются перевозки пассажиров Дальнего Востока в европейскую часть

страны и в обратном направлении. В США и странах Европы не существует

аналогичного опыта. Жители Хабаровска, Владивостока, Благовещенска имеют

доступ к транспортной инфраструктуре. Можно сказать, что нет насущной

необходимости для государства субсидировать такие рейсы как Якутск-

Геленджик-Якутск в самый разгар летнего сезона. Население Дальнего Востока

может выбрать альтернативные, менее дорогие с точки зрения транспортных

издержек места для отдыха.

676

Предлагаемая мера. В расходах федерального бюджета на 2013-2020

годы на обеспечение доступности воздушных перевозок пассажиров с Дальнего

Востока в европейскую часть страны и в обратном направлении заложено около

25 миллиардов рублей. Такие расходы бюджета можно считать

необоснованными и экономически неэффективными. Отсюда следует вывод:

программу субсидий для Дальнего Востока следует прекратить или

реформировать, поменяв структуру субсидирования. К примеру, можно

субсидировать поездки в низкий сезон (зима) или сохранить субсидии для

некоторых групп граждан — ветеранов и т. д.

Отмена субсидий приведёт к ощутимому сокращению доходов

авиакомпаний, структура издержек которых в современной российской

экономике имеет довольно сложный характер. В качестве меры, которая могла

бы смягчить последствия такого решения, можно рассмотреть отмену НДС

(18%) при покупке или лизинге воздушных судов. Эта мера также позволит

повысить конкурентоспособность российских авиаперевозчиков, так как

дополнительный налог делает перевозчика менее конкурентоспособным по

сравнению с авиакомпаниями других стран, где самолеты не облагаются НДС.

Предлагаемая мера будет стимулировать авиакомпании покупать новые

самолёты, что должно уменьшить издержки компании при эксплуатации

воздушного судна. Это свою очередь должно привести к снижению тарифов, в

том числе и для жителей Дальнего Востока. В результате отмены налога в

бюджет не будет поступать порядка 110-112 миллионов долларов в год, что

может компенсировать отмена или реструктуризация субсидий воздушных

перевозок пассажиров с Дальнего Востока в европейскую часть страны и в

обратном направлении.

2. Изменение модели субсидирования региональных перевозок.

Государство предоставляет субсидии организациям воздушного

транспорта, в целях обеспечения доступности региональных перевозок

пассажиров воздушным транспортом на территории Северо-Западного,

Сибирского, Уральского и Дальневосточного федеральных округов;

677

организациям воздушного транспорта на осуществление региональных

воздушных перевозок пассажиров на территории РФ и формирование

региональной маршрутной сети РФ.

Для построения модели субсидирования региональных перевозок в

Российской Федерации можно рассмотреть американский опыт в этой области.

В США субсидии выплачиваются за полеты, независимо от количества

перевезенных пассажиров. Размер субсидии определен за 1 парный рейс, а не за

1-го пассажира. Оплачиваются даже отмененные по погоде рейсы. Установлен

максимальный уровень субсидий (норматив), который не должен превышать

$200 за пассажира (в одну сторону) для расстояний до 210 миль (336 км), кроме

Аляски и Гаваев и $1000 для расстояний более 210 миль. Принято ограничение

по минимальному объему перевозок из каждого населённого пункта, равному в

среднем 10 пассажирам в день. Это значит, что населенные пункты, которые

генерируют менее 10 пассажиров день, должны быть лишены неэффективных

субсидий.

С перевозчиками, которых выбирают для выполнения субсидируемых

авиаперевозок, заключают двухгодичные контракты. Участвующие в конкурсе

перевозчики представляют свои предложения по выполнению авиаперевозок с

использованием воздушных судов разной пассажировместимости. Каждый

участник конкурса рассчитывает сумму субсидии, необходимую для

обеспечения конкретного объема перевозок, и представляет свой расчет

доходов и расходов компании, включая

5-процентный коэффициент

прибыльности, в постатейной разбивке на несколько лет вперед. Размер

субсидии, как правило, устанавливается в зависимости от длины маршрута и

вместимости воздушного судна, используемого для его обслуживания.

Например, если выбрано 9-местное воздушное судно для маршрута длиной 120

миль, что составляет 240 миль туда и обратно, то при размере субсидии 0,47313

долл. за место-милю перевозчик получит

1022 долл. за рейс

(=120*2*9*0,47313), а если для обслуживания того же маршрута было выбрано

судно с меньшей вместимостью, то перевозчик получает меньшую сумму.

678

Каждый случай рассматривается отдельно, исходя из конкретных условий и

рекомендаций местных властей.

Все перевозчики, получающие государственную субсидию, обязаны

регулярно представлять в Министерство транспорта статистические и

финансовые отчеты, на основании которых Министерство транспорта

принимает решение о необходимом объеме перевозок. 19- местное воздушное

судно не будет оплачиваться, если потребности населенного пункта вполне

могут быть удовлетворены 9-местным воздушным судном.

Субсидируемый перевозчик может счесть, что он предложил услуги по

заниженной цене в результате либо недооценки планируемых расходов, либо

переоценки ожидаемых поступлений, и поэтому он намерен прервать

двухгодичный контракт. Субсидируемый перевозчик должен представить

уведомление за 180 дней. В течение этих 180 дней он должен продолжать

предоставлять предусмотренный контрактом объем услуг, и ему будет по-

прежнему выплачиваться контрактная сумма при одновременном изучении

вопроса о возможности пересмотра условий контракта и предоставлении

других вариантов компенсации. В частности, если представив в положенный

срок уведомление о намерении прервать контракт, перевозчик сумеет

обосновать объективный характер роста своих издержек или сокращения

доходов от перевозок, такие потери будут ему компенсированы.

Предлагаемая мера. Подход, когда авиакомпаниям оплачиваются рейсы,

а не перевезённые пассажиры, позволит реализовать инфраструктурный проект

по раскатке регионального маршрута авиаперевозки, а также способствовать

экономической привлекательности регионов. Но в отличие от американской

модели срок предоставления субсидии должен быть ограничен — 2 года. Если

за этот период маршрут не стал самоокупаемым, помощь государства

прекращается.

Необходимо разработать единый тариф (единая ставка места в рублях на

километр) с введением коэффициентов на дальность: 100км, 400 км. 1000 км.

679

Перевозчики обосновывают уровень запрашиваемых субсидий (ставок),

закладывая нормативную прибыль 5%. В свою очередь государство оценивает

необходимость субсидий и их максимальный размер для обеспечения базового

уровня обслуживания каждого населенного пункта. То есть государство

оплачивает пустые места в самолёте и

5% рентабельности. А также

контролирует уровень субсидий на

1-го пассажира и сравнивает его с

нормативом. При нарушении норматива ответственный орган не рекомендует

такого перевозчика. Если условная базовая стоимость для региональных

перевозок оказывается дороже, то это означает, что менеджмент компании не

эффективен.

Выплата субсидий авиакомпаниям должна производиться ежемесячно по

их отчетам. Необходимо, чтобы бы анализировался объем перевозок на предмет

контроля соблюдения норматива за пассажира в зависимости от дальности

перевозки.

Для каждого населенного пункта возможно установление двух объёмов

перевозок: один - для летних месяцев-пик и второй, меньшего объема, - для

внепикового сезона.

Для более эффективного расходования бюджетных средств в этой сфере

можно провести исследование для определения приоритетных направлений

авиаперевозок, то есть выяснить, между какими регионами существуют

наиболее тесные деловые связи, способные сгенерировать определённое

количество деловых пассажиров

(запросить контракты в торгово-

промышленных палатах регионов и т.д.)

3. Передача в концессию ФГУП «Госкорпорация ЕС ОРВД»

Инфраструктурная проблема, которая может помешать развитию

аэропортов, а также авиакомпаний, и которая полностью находится в ведении

государства - система ОрВД в Московском авиационном узле. На данный

момент пропускная способность, как московских аэропортов, так и воздушного

пространства всего узла имеет серьезные ограничения по пропускной емкости.

Для эффективной работы аэропортов необходима модернизация системы

680

организации воздушного движения

(УВД/ИВП). Сроки модернизации

навигационного оборудования систематически срываются, технические

возможности будущей модернизированной системы точно не определены, у

провайдера аэронавигационной системы отсутствуют внятные целевые

показатели увеличения пропускной способности в рамках модернизации. В

случае дальнейших задержек и неспособности провайдера и разработчика

устанавливаемого оборудования чётко обозначить возможности будущей

системы развитие аэропортовых комплексов может оказаться под угрозой. В

данной ситуации Росавиации и Госкорпорации по ОрВД следует установить,

согласовав с авиакомпаниями, четкие целевые показатели пропускной

способности МАУ и аэропортов авиаузла, а также установить предельный срок

принятия заказчиком нового аэронавигационного оборудования для МАУ, при

строгом соответствии установленным целевым показателям.

И расходы, связанные с мероприятиями по модернизации не

целесообразно замещать внебюджетным

(возвратным) финансированием за

счёт института развития либо кредитных ресурсов. Это может привести к росту

тарифов при снижении качества предоставляемых услуг. Если ответственный

разработчик до конца года не подтвердит, что его продукт готов и способен

существенным образом повысит эффективность организации воздушного

движения, то следует объявить новый конкурс с привлечением иностранных

партнёров, которые выполнят проект «под ключ», и установят в МАУ и в

других аэропортах в самое ближайшее время имеющееся испытанное

зарубежное навигационное оборудование.

Предлагаемая мера. Передача в концессию ФГУП «Госкорпорация ЕС

ОРВД» с правом свободного выбора исполнителя заказа. В условиях, когда

компания является монополистом на рынке предоставляемых услуг, и её

тарифы регулируются ФСТ, то прибыль от её деятельности напрямую зависит

от её способности уменьшить экономические издержки. Управление частным

инвестором должно быть в этом случае более эффективным.

4. Развитие аэропортов с использованием механизмов ГЧП.

681

Мировая практика показывает, что механизмы государственно-частного

партнёрства эффективно работают в области развития аэропортовых

комплексов. В Канаде имеется

726 сертифицированных аэропортов. В

настоящее время Министерство транспорта Канады осуществляет владение,

эксплуатацию и финансирование

150 сертифицированными аэропортами,

начиная с международного аэропорта им. Лестера Б.Пиэрсона и заканчивая

грунтовыми аэропортами. Подавляющее же большинство аэропортов в Канаде

принадлежит и эксплуатируется местными властями. При этом

94%

пассажирских потоков и грузов проходит через

26 аэропортов, которые

формируют основную сеть аэропортов, известную под названием

«Национальная система аэропортов». Национальная система аэропортов

включает аэропорты, расположенные в национальной, региональных и

территориальных столицах. Эти аэропорты связывают пункты на территории

страны от побережья до побережья, а также с пунктами в других странах и

считаются важными для развития местных территорий и обеспечения

международной конкурентоспособности. Только они покрывают свои

эксплуатационные расходы за счет получаемого ими дохода, в то время, как

значительное количество федеральных ресурсов используется для поддержки

крупной сети аэропортов, обслуживающих только

6% пассажиров. В

соответствии с НАП

(национальная аэропортовая политика) федеральное

правительство сохраняет свою регулирующую роль, но меняет функции

владельца и эксплуатанта аэропорта на функции владельца аэропорта и

землевладельца. Так, Федеральное правительство сохраняет владение

аэропортами, но они передаются в аренду канадским аэропортовым

полномочным органам. Эти местные эксплуатанты несут ответственность за

вопросы финансирования и оперативного руководства. Право на владение

региональными, местными и другими аэропортами делегировано в

соответствии с региональными интересами. Таким образом, НАП переносит

стоимостной акцент эксплуатации аэропортов Канады с плеч

налогоплательщиков на тех, кто фактически использует средства обслуживания

682

и способствует введению рыночных отношений в область развития и

эксплуатации аэропортов.

Такая программа была принята потому, что аэропорты, находящиеся в

местном владении и эксплуатируемые местными властями, способные

функционировать с большей рентабельностью, в большей степени реагируют

на местные потребности и лучше приспосабливают уровни обслуживания к

местным условиям. Опыт работы четырех существующих аэропортовых

полномочных органов и опыт работы многочисленных аэропортов, которые

существовали без федеральной поддержки с начала их эксплуатации, ясно

демонстрирует эти реальности. Федеральный бюджет продолжает оказывать

финансовую

помощь

удаленным

аэропортам,

обеспечивающим

круглогодичную транспортную связь с населенными пунктами, до которых

можно добраться только самолетами и для которых наличие такой связи

жизненно важно.

Еврокомиссия следующим образом разделяет аэропорты в зависимости от

пассажиропотока (от 2005 года):

категория A, ежегодный объём более 10 миллионов пассажиров в год,

категория B, ежегодный объём пассажиров между 5 и 10миллионами,

категория C ежегодный объём пассажиров между 1 и 5 миллионами,

категория D, ежегодный объём пассажиров менее 1 миллиона.

Что касается субсидий на аэропортовую инфраструктуру, то как такового,

руководства по субсидированию нет. По факту, в том или ином виде

инфраструктурные субсидии предоставляются аэропортам с пассажиропотоком

до 5 млн. человек.

В расследовании по субсидиям правительства Валлонии аэропорту

Шарлеруа была следующая фраза: «Хотя государственная поддержка в виде

строительства

аэропортовой

инфраструктуры или субсидирования

операционных издержек необходима для выживания маленьких аэропортов,

устойчивое развитие аэропортового комплекса требует увеличения воздушного

трафика. Небольшие аэропорты не генерируют необходимого количества

683

пассажиров для преодоления порога рентабельности. Только после того, как

они достигнут необходимых объёмов перевозок, они становятся

коммерческими предприятиями и ограничивают свою потребность в

бюджетных средствах».

Нет конкретной цифры, каким должен быть пассажирооборот для

преодоления порога рентабельности. Комитет Регионов (ЕС) оценивает размер

необходимого трафика в 1,5 миллиона пассажиров в год.

Предлагаемая мера. Для России с её инфраструктурными и

институциональными ограничениями в области развития аэропортов можно

провести такую градацию:

До 1, 5 миллиона пассажиров в год — развитие аэропорта субсидируется

государством.

5 миллиона-5 миллионов пассажиров в год

— аэропорт может

вкладывать средства в развитие аэропортового комплекса

(включая

аэродромный комплекс).

Более

5 миллионов пассажиров в год

— аэропорт может

функционировать в режиме самоокупаемости.

Соответственно аэропорты подразделяются на категории, и для каждой

категории можно прописать обязательства, которые берёт на себя руководство

аэропорта по финансированию развития аэропортового комплекса.

Проекты развития Московского авиатранспортного узла должны

осуществляться с привлечением частных инвестиций, которые должны быть

направлены также и на реконструкцию/строительство аэродромного комплекса.

Существуют два основных механизма для привлечения инвестора в

проект по строительству/реконструкции и эксплуатации аэропорта:

вхождение инвестора в состав акционеров аэропорта (возможна полная

приватизация)

передача частному инвестору активов аэропорта в аренду

(аэропорт

Пулково).

684

Наилучшая альтернатива — вхождение инвестора в состав акционеров

аэропорта и ГЧП.

Реализация подхода

на региональном уровне создаётся специальная проектная компании

(СПК), в уставный капитал которой регион вносит акции аэропорта

по результатам конкурса заключается соглашение о ГЧП, закрепляющее

инвестиционные обязательства инвестора, связанные с новым строительством /

реконструкцией аэропорта

заключается договор купли-продажи и акционерного соглашения между

СПК и инвестором.

Данный подход позволит

существенно повысить исполнимость инвестиционных обязательств

инвестора

даст возможность прописать обязательства региона по отношению к

инвестору

будет способствовать повышению количества и качества предлагаемых

проектов для региона

Но пока по аэропортам нет концессионных договоров

(довольно

длительный процесс), бюджетное финансирование их развития должно

осуществляться без изменений.

При развитии ГЧП в аэропортовых комплексах режим их

самоокупаемости может привести к тому, что придётся поднимать тарифы на

взлёт и посадку, что непосредственно затронет интересы потребителей. Чтобы

этого избежать, следует повысить транзитный потенциал наших аэропортов, а

также создать условия для роста их неавиационных доходов, что потребует

стратегического подхода к коммерческому развитию зоны аэропорта,

создающего одновременные преимущества для аэропорта, столичного региона

и страны.

685

Прежде всего, следует ликвидировать институциональные

ограничения в инфраструктуре аэропортов, которые ограничивают приток

частных инвестиций. Необходимо:

либерализация таможенного законодательства, в части сокращения

времени обработки трансферных грузов до

2-3 часов, что позволит

авиакомпании развивать трансферные грузоперевозки, что положительно

скажется на доходах аэропорта.

внести изменения в закон

«О приватизации государственных и

муниципальных предприятий», чтобы снять ограничения на приватизацию

объектов аэродромной инфраструктуры. Возможности аэродрома могут

отставать по темпам развития от терминального комплекса и тем самым

тормозить коммерческое развитие всего аэропорта. По действующему

законодательству нет норм, ограничивающих инвестора в праве строительства

новых объектов аэродромной инфраструктуры, но нет согласованной позиции,

как устанавливать тариф на взлёт или посадку, когда взлётно-посадочная

полоса построена частным инвестором, а рулёжная дорожка принадлежит

государству.

гармонизация норм застройки и планировки аэропортов. Сейчас

существует необходимость соответствия двум стандартам строительства:

устаревшим требования российских норм РФ (обычно 80-х годов прошлого

века) и требованиям IATA, которые мало известны на данный момент

(существуют на англ. языке, не увязаны с российскими нормативами). А

требуется

интегрированное

проектирование

аэропорта,

городское

проектирование, а также планирование зоны хозяйственной застройки.

инициировать изменение миграционного законодательства, в целях

упрощения визового режима для трансферных пассажиров, для развития

транзита через территорию РФ. Эта мера позволит привлечь дополнительный

поток на рейсы между Европой и Азией со стыковкой в Шереметьево.

Возможность оставаться в стране без визы до 24 ч. позволит продавать билеты

на рейсы со значительным временем между перелетами, путешественники

686

получат возможность посетить Москву перед следующим рейсом. Подобные

варианты уже предоставляются в европейских странах, в частности, пассажиры

трансферных рейсов, следующих через Лондон, могут покинуть аэропорт, в

случае длинной стыковки и поехать в город.

устранить ограничения, введённые ФЗ

«Об ограничении курения»,

запрещающие курительные комнаты в аэропорту. Следует также отказаться от

введения ограничений на продажу алкоголя в магазинах беспошлинной

торговли в аэропорту. Эти меры могут негативно сказаться на трансферном

пассажиропотоке между Европой и Азией, поскольку для определенной части

пассажиров именно эти сервисы (особенно невозможность покурить в пункте

остановки, с учётом длительности транзитного перелёта) могут стать

решающими при выборе маршрута. В аэропортах, через которые осуществляют

транзитные перевозки конкуренты наших авиакомпаний, курительные комнаты

в транзитной зоне остались (к примеру, в аэропорту Дубаи). Следует внести

смягчающие поправки в соответствующее законодательство, с целью

установления исключения для курительных комнат в транзитной зоне

аэропортов.

5. Перевод образования на коммерческую основу.

В большинстве западных стран и в США, обучение пилотов происходит

на коммерческой основе. Период обучения составляет 2,5-3 года, после чего

выпускники получают высокооплачиваемую работу. В России пилот в среднем

получает 150-300 тыс. руб. в месяц. Вложение средств в такой вид образования

является коммерчески окупаемым проектом. Поэтому в таких учебных

заведениях, как

«Ульяновское высшее авиационное училище» и др.

70%

обучающихся должны субсидироваться авиакомпаниями, остальные

30%

оплачивать свою учёбу за кредитные деньги.

6. Совершенствование проектно-сметных методик в дорожном

строительстве.

Цена рыночного предложения на строительство одной полосы 1 км

автомобильных дорог высших категорий с прохождением

«по земле» не

687

превышает 20 млн. рублей. Сравнимые показатели в Москве в 4-5 раз выше. С

учетом неизбежного в условиях мегаполиса трассирования дорог эстакадным и

тоннельным ходом, а также с учетом «столичной специфики», фактический

перепад строительных цен между Москвой и «остальной Россией» составляет

10-15 и более раз.

Эффективность бюджетных инвестиций в автомобильные дороги можно

повысить за счёт более тщательной подготовки смет проектов в сфере

дорожного строительства и снижения цены работ в дорожном строительстве.

Предлагаемая мера:

пересмотреть нормы и регламенты проектно-сметного дела,

ценообразования и государственной экспертизы в дорожном строительстве в

соответствии с практикой стран - членов ОЭСР (американской, британской,

немецкой«). Возможна, к примеру, непосредственная ориентация на корпус

документов США:

“Highway Design Manual”,

“Standard Specifications for

Construction”,“National Highway Construction Cost Index” и т.п.

сформировать регулярно пополняемую базу данных по ценам на

дорожное строительство, позволяющую определять средние значения и

доверительные интервалы расценок на отдельные виды работ, исчисленные по

выборке сопоставимых объектов (по типу “Internet-based Preliminary Highway

Construction Cost Estimating Database”). Ценовые результаты каждых очередных

торгов на дорожно-мостовые объекты должны публиковаться в поэлементном

сопоставлении с ценами на аналогичные виды объектов и работ по данным

регионов РФ и зарубежных стран.

3) Размещать информацию о крупных федеральных и региональных

конкурсах в изданиях International Road Federation, либо в иных общепринятых

в международной практике ресурсах.

4) Включать в составы конкурсных комиссий независимых экспертов из

науки и бизнеса, обладающих надлежащей профессиональной репутацией и

публичной, в том числе международной известностью.

688

11 Экспертная группа № 11 «Оптимизация бюджетных расходов в

сфере государственного управления»

11.1 Результаты оценки (анализа) и предложения экспертов НИУ

ВШЭ (рук. Клименко А.В.) и РАНХиГС (рук. Южаков В.Н.)

Введение

В сравнении со многими странами Россия находится далеко не на первом

месте по числу чиновников в расчете на душу населения. Однако этот факт сам по

себе ничего не говорит об избытке или недостатке бюрократии и тем более, о мере

ее эффективности. Для соответствующих заключений необходим анализ расходов

на государственное управление, с одной стороны, объема и качества исполняемых

функций (услуг), с другой. Реализация такого подхода предполагает масштабную

работу по формированию соответствующих баз данных, методик мониторинга и

сравнительного анализ, изучению состояния рынка труда и его локальных

компонентов.

Численность государственных служащих по отношению к общей

численности населения Российской Федерации в среднем в 2000-2011 годах

составляла

10,1 государственного служащего на

1000 человек постоянного

населения. На 1000 человек, занятых в экономике, данный показатель за тот же

период времени составлял 21,7.

Динамика численности государственных служащих относительно

численности населения и занятых в экономике приведена на Рис. 11.1.

690

Рисунок 11.1 - Динамика численности государственных служащих

относительно численности населения и занятых в экономике

Источник: по данным Росстата и МОТ

Несмотря на стремление сократить численность чиновников, за последний

десятилетний период

(2002-2012) абсолютная численность государственных

служащих увеличилась почти в 1,3 раза. Наибольшую долю в численности

государственных служащих в настоящее время составляют сотрудники

территориальных органов федеральных государственных органов Российской

Федерации.

691

Рисунок 11.2 - Численность государственных служащих по уровням

управления (тыс. чел)

Источник: по данным Росстата и Минфина на конец сентября 2012

С точки зрения разделения по ветвям государственного управления

подавляющее большинство государственных служащих приходится на органы

исполнительной власти. В целом численность сотрудников органов

исполнительной власти сегодня в среднем более чем в 40 раз больше численности

сотрудников органов законодательной власти и более чем в 6 раз - численности

сотрудников органов судебной власти.

692

Рисунок 11.3 - Распределение численности государственных служащих по

ветвям власти

Источник: по данным Росстата и Минфина на конец сентября 2012

Таким образом, основные резервы оптимизации бюджетных расходов на

федеральном уровне следует искать в расходах на обеспечение

функционирования территориальных органов федеральных органов

исполнительной власти.

В федеральном бюджете Российской Федерации в разделе

«общегосударственные расходы» в год предусматривается более 800 млрд. руб. Из

них на содержание государственной службы по разделу

«обеспечение

функционирования органов власти» приходится около 180 млрд. руб. ежегодно.

Расходы федерального бюджета на ближайшие годы (2011-2014 гг.) по

разделу «общегосударственные расходы» составляют от 1,04% до 1,62% ВВП.

Расходы по разделу «обеспечение функционирования органов власти» составляют

от 0,24% до 0,36% ВВП.

693

Рисунок 11.4 - Динамика расходов на обеспечение функционирования

органов власти.

Источник: по данным Росстата и Минфина

Несмотря на то, что общая численность федеральных органов

исполнительной власти в Российской Федерации сопоставима с численностью

центральных правительств зарубежных стран, эффективность текущих расходов

на государственное управление далека от оптимальной, а сама эффективность

государственного управления в России традиционно оценивается существенно

ниже, чем в странах ОЭСР.

Целью работы являлся поиск резервов для оптимизации и повышения

эффективности бюджетных расходов на государственное управление. В рамках

работы не рассматривались вопросы реализации Указа Президента Российской

Федерации от

07.05.2012

№601 в части повышения денежного содержания

государственных гражданских служащих, поскольку реализация данной меры

целесообразна после выполнения предложенных в настоящем Докладе мер по

694

оптимизации численности государственных служащих, а также на основе

обеспечения сопоставимости групп должностей государственной службы

(и

фактических функций, исполняемых замещающими соответствующие должности

государственных служащих) профессиональным группам в частном секторе.

К основным проблемам, ограничивающим эффективность бюджетных

расходов на государственное управление, относятся следующие.

Высокая степень фрагментации федеральных органов

исполнительной власти, наличие небольших по численности федеральных

министерств, служб и агентств. Такая структура, с одной стороны, снижает

оперативность управления (поскольку удлиняет цепочку передачи решений и

разработки предложений по их исполнению, увеличивает количество

необходимых межведомственных согласований), а с другой - приводит к росту

бюджетных расходов на содержание таких федеральных органов исполнительной

власти. Так содержание одного федерального государственного служащего в

федеральном министерстве с численностью до 500 человек в 1,5 - 2,5 раза дороже,

чем в федеральном министерстве с численностью более 500 человек.

В рамках проведенного анализа выявлено, что принцип разделения функций

федеральных органов исполнительной власти между федеральными

министерствами, федеральными службами и агентствами, заложенный в Указе

Президента Российской Федерации от

09.03.2004

№314 фактически не

реализуются. Так наиболее массовые общественно значимые государственные

услуги оказываются федеральными службами, а ряд федеральных агентств не

оказывает государственных услуг, либо оказывает 1-2 государственные услуги.

Кроме того, высокая степень фрагментации структуры федеральных органов

исполнительной власти ограничивает возможности по координации деятельности

в смежных сферах. Так попытки внедрения практики совместных проверок в

рамках

контрольно-надзорной

деятельности

федеральных

органов

исполнительной власти реализованы в весьма ограниченных масштабах, что

695

снижает эффект от законодательства в сфере защиты прав юридических лиц и

индивидуальных предпринимателей, создает дополнительные административные

барьеры.

2. Наличие дублирующих и избыточных функций федеральных органов

исполнительной власти. В настоящее время точно оценить общий объем

избыточных и дублирующих функций крайне сложно. Однако есть все

основания считать, что он достаточно высок. Так, в 2003-2004 году в результате

анализа около четверти функций федеральных органов исполнительной власти

было признано избыточными или дублирующими⁹⁴. При этом, в те годы

соответствующее сокращение проведено не было. В ходе административной

реформы были утверждены административные регламенты всех функций, однако

масштабных сокращений функций также не проводилось. Наоборот, по данным

НИУ ВШЭ, в период с 2004 по 2010 год количество функций возросло с 5634 в

2003 году до 6876⁹⁵ в 2010 году, что косвенно говорит не о сокращении, а о

расширении государственного регулирования, сохранении резервов его

оптимизации.

3. Доля административно-управленческого персонала в федеральных

органах исполнительной власти существенно варьируется, зачастую

превышает 40% штатной численности, в отдельных органах - 70% штатной

численности. Фактически система «работает сама на себя», что не может быть

признано эффективным и с точки зрения бюджетных расходов. Решение данной

проблемы связано как с прямым ограничением доли штатной численности,

направляемой на реализацию управленческих и обеспечивающих функций, так и с

централизацией обеспечивающих функций.

⁹⁴ В 2003 году было проанализировано 5634 функции, из которых признаны избыточными 1468, дублирующими -

263, требующими изменения - 868.

⁹⁵Регистр полномочий федеральных органов исполнительной власти: экспертная систематизация и анализа

деятельности. М.: Институт государственного и муниципального управления Гос. ун-та - Высшая школа

экономики, 2010

696

4. Эффективность внедрения программно-целевых методов управления

ограничена в связи с недостаточностью (часто - отсутствием) полномочий

ответственных исполнителей по финансовому, кадровому, материально-

техническому обеспечению реализации государственных программ. Для

обеспечения разумного уровня делегирования ответственности ответственным

исполнителям государственных программ

(в том числе ответственности за

обеспечение эффективности бюджетных расходов по государственным

программам) необходимо встроить системы планирования и управления

ресурсами (не только и не исключительно финансовыми) в систему управления

реализацией государственных программ.

5. Анализ данных по контрольно-надзорной деятельности показывает,

что затраты на проведение одного контрольно-надзорного мероприятия и

нагрузка

на одного служащего, занятого контрольно-надзорной

деятельностью различаются более чем в 100 (!) раз. Такие различия не могут

объясняться отраслевой спецификой государственного контроля (надзора) и в

отдельных случаях связаны с избыточной численностью контрольно-надзорных

органов. Не вполне обоснованы и объемы контрольно-надзорной деятельности

федеральных органов исполнительной власти. Так, в сфере контрольно-

надзорной деятельности за 2012 год в Российской Федерации проведено более 2

млн. 700 тыс. проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Из этого числа 81% приходится на федеральные органы исполнительной власти⁹⁶.

Нарушения обязательных требований, представляющие непосредственную

угрозу причинения вреда, выявлены у 163,4 тыс. подконтрольных субъектов, что

составляет 16% от общего количества проверяемых (то есть в 84 % проверок

выявленные нарушения не представляли непосредственную угрозу причинения

вреда). Это говорит о том, что система контрольно-надзорной деятельности

⁹⁶Использованы данные Информационной системы мониторинга деятельности контрольно-надзорных органов и

данные федерального статистического наблюдения.

697

ориентирована не на выявление угрозы причинения вреда, а на проверку

соблюдения требований, которым присвоен статус «обязательных». Необходим

дополнительной анализ для определения того, насколько установленные

требования действительно обязательны, а человеческие и материальные ресурсы

направленные на контроль их соблюдения оправданы.

6. При планировании бюджетных ассигнований на содержание

федеральных органов исполнительной власти отсутствует практика учета

(и планирования) эффекта экономии от внедрения новаций и принятия нового

законодательства, при учете снижения административных издержек для

бизнеса и граждан (в том числе в рамках ОРВ) не учитывается сокращение

административных расходов самих государственных органов. Так переход к

уведомительному порядку начала предпринимательской деятельности сокращает

издержки не только бизнеса, но и контрольно-надзорных органов

(в части

лицензионного контроля). Переход к предоставлению государственных услуг в

электронном виде кардинально сокращает транзакционные издержки как

связанные с организацией личного приема граждан и организаций, так и

связанные с ручным вводом данных в информационные системы. Внедрение

модели «одного окна» при предоставлении государственных услуг одновременно

должен обеспечить высвобождение штатной численности в федеральных органах

исполнительной власти. Кроме того, различные варианты внедрения тех или иных

новаций (в том числе в части предоставления государственных услуг в рамках

«одного окна») требуют различных объемов бюджетных ассигнований.

7. Определенные резервы повышения эффективности бюджетных

расходов могут быть выявлены и в сфере социального обеспечения

государственных служащих, оптимизации финансового обеспечения

деятельности подведомственных организаций, оптимизации расходов на

НИОКР.

698

8. Практика делегирования полномочий Российской Федерации на

уровень субъектов Российской Федерации не является оптимальной как с

точки зрения расходов из средств федерального бюджета, так и - по крайней

мере, в отдельных сферах - с точки зрения конечных результатов исполнения

соответствующих полномочий. При передаче полномочий автоматически

возникает дублирующая функция по контролю за исполнением переданных

полномочий. При выявлении неэффективного исполнения переданных

полномочий механизмы их возврата на федеральный уровень, какие-либо иные

последствия для соответствующего субъекта Российской Федерации отсутствуют.

В этой связи необходима индивидуальная, более глубокая оценка эффективности

и результативности исполнения переданных полномочий в разрезе каждого

полномочия, по результатам которой полномочия должны быть закреплены за

соответствующим уровнем государственного управления (при необходимости с

перераспределением доходных источников по уровням бюджетной системы).

В процессе работы также была проанализирована возможность оптимизации

расходов на администрирование сбора взносов на осуществление обязательного

пенсионного, медицинского и социального страхования и дублирования

соответствующих функций с ФНС России. Однако, учитывая отсутствие точных

данных о расходах в 2010-2012 гг. Пенсионного фонда Российской Федерации,

Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского

страхования и Фонда социального страхования Российской Федерации, связанных

с администрированием соответствующих взносов, не позволила экспертам сделать

однозначные выводы по данному вопросу. Кроме того, данные предложения

связаны не только с вопросами эффективности расходов внебюджетных фондов и

требуют принятия стратегических решений в сфере налоговой политики и

развития рыночных принципов страхования в долгосрочной перспективе.

Наконец, многие выявленные в сфере государственного управления

проблемы связаны с отсутствием единого законодательного регулирования

699

системы государственного и муниципального управления. В отсутствие такой

основы сохраняются угрозы как постоянного нарастания количества функций

(появления избыточных, дублирующих функций), так и закрепления

узковедомственных подходов к управлению. Особенно актуально создание

данного законодательства в свете внедрения программно-целевых методов

государственного и муниципального управления.

В целом, реализация разработанных в рамках направления рекомендаций

может обеспечить экономию расходов федерального бюджета в объеме не менее

99 млрд. руб. ежегодно (в т.ч. 94 млрд. руб. уже с первого года их реализации).

1 РЕЗУЛЬТАТЫ АНАЛИЗА И РЕКОМЕНДАЦИИ ПО НАПРАВЛЕНИЮ

«Оптимизация общей структуры и состава федеральных органов исполнительной

власти»

1.1 Сопоставление численности государственных служащих в России и

странах ОЭСР

Резюме

В связи с существенными различиями в законодательстве стран ОЭСР

межстрановые сопоставления численности государственных служащих крайне

затруднены (так как к государственной службе в различных странах относят

различные категории занятых). В целом, если доля занятых в государственном

секторе в России относительно высокая (20,2%, что выше чем в большинстве

стран ОЭСР), то доля занятых в центральном правительстве относительно

низкая (0,9% от общей численности занятых)).

В то же время, в России - по сравнению со странами ОЭСР - значительно

больше продолжительность отпусков государственных служащих, среднее

количество отработанных часов в год на 103 часа ниже, чем в среднем по

странам ОЭСР. В этой связи при реализации положений Указа Президента

700

Российской Федерации от 07.05.2012 №601 о доведении уровня оплаты труда

государственных гражданских служащих до конкурентного на рынке труда

рекомендуется учитывать данное различие в продолжительности ежегодного

оплачиваемого отпуска. Таким образом, при реализации мер по повышении

оплаты труда государственных гражданских служащих предлагается

сократить объем дополнительных бюджетных ассигнований на 14,8 млрд. руб.

ежегодно в ценах 2011 года. Реализация предложения не потребует внесения

изменений в законодательство о государственной гражданской службе и может

быть проведена в рамках расчетов объема повышения уровня оплаты труда

государственных гражданских служащих.

Данные страновых обзоров ОЭСР демонстрируют, что в целом

государственный сектор в Российской Федерации относительно большой. В 2010

году его доля в общей занятости составила 20,2%, что существенно превышает

уровень данного показателя по другим странам. Вместе с тем, численность

служащих Центрального Правительства в России по итогам 2011 года составила

639 100 человек или

0,9% от общей численности занятых, что является

относительно низким уровнем по сравнению с другими странами ОЭСР. Следует

отметить, что в период с 2009 по 2010 гг. наблюдается тенденция сокращения

уровня данного показателя: темп роста 2011 года составил 95,2% к уровню 2010

года и 93,5% - к уровню 2009 года. (Таблицы 38, 39).

В 2010 году по данным страновых обзоров ОЭСР показатель «среднее

количество отработанных часов в год» в Российской Федерации составляет 1 642

часа, что существенно меньше, чем среднее значение по странам ОЭСР (1745

часов). Кроме, того

85% рассматриваемых стран имеют значение данного

показателя меньше, чем значение по Российской Федерации. Исключение

составляют Финляндия, Ирландия, Дания, Португалия и Франция, где значения

показателей незначительно превышают уровень по Российской Федерации

(Таблица 11.1).

701

При этом средняя продолжительность отпуска в России составляет 43,5 дня,

что в 1,8 раза больше среднего значения по всем странам. Сравнивая данный

показатель с другими странами ОЭСР, стоит отметить, что его значение в 1,5-3

раза превышает значения показателя других стран. По сравнению с Францией,

продолжительность отпуска превышает в 1,8 раза, Германией - в 1,5 раза, США -

более чем в 2 раза (Рис.1). Таким образом, можно говорить о том, что высокая

продолжительность отпуска государственных служащих в России - часть

социального пакета, не типичная для развитых стран.

Количество праздничных дней по итогам 2010 года составило 12 дней при

среднем значении по странам ОЭСР - 10,4 дня. 86% рассматриваемых стран

имеют показатель ниже, чем по России. Уровень данного показателя по России на

20% превышает уровень показателя в США, Германии, Норвегии, Бельгии,

Австрии. В Российской Федерацией количество праздничных дней больше в 1,7

раза по сравнению с Финляндией и Португалией, в 1,5 раза больше, чем в

Нидерландах и Великобритании.

В этой связи с учетом положений Указа Президента Российской Федерации

от

07.05.2012, предусматривающих увеличение денежного содержания

государственных служащих, предлагается учитывать отклонение средней

продолжительности отпуска государственных гражданских служащих в

Российской Федерации и в странах ОЭСР при определении конкурентного уровня

оплаты труда для государственных служащих. Практика сопоставления средних

заработных плат государственных служащих с учетом продолжительности их

отпусков применяется в зарубежной практике и отражает учет объемов

социальных гарантий при расчете денежного содержания государственных

702

служащих⁹⁷. При реализации данного варианта объем экономии составит 14,8

млрд. руб. ежегодно в ценах 2012 года)⁹⁸

Таблица 11.1 - Доля занятых в центральном правительстве и в государственном

секторе в общей занятости (в России и в странах ОЭСР)

Страны

Год

Доля центрального

Доля госсектора в

правительства

общей занятости,

общей занятости,%

(2010 год)

Россия

2011

0,91

20,2

Австралия

2011

1,48

Бразилия

2012

0,61

12,8

Финляндия

2011

3,48

22,8

Ирландия

2009

1,93

16,7

Нидерланды

2009

1,36

12,3

Польша

2009

0,76

9,6

Словацкая Республика

2009

2,01

26,2

Швеция

2009

1,06

26,2

Великобритания

2012

1,47

17,5

Австрия

2011

1,12

н/д

Канада

2012

1,52

18,8

Дания

2012

1,22

26,8

Франция

2010

8,53

19,5

Венгрия

2012

0,17

20,1

Израиль

2009

2,22

15,8

Источники: страновые обзоры ОЭСР, статистические данные (Всемирный

банк, Международная организация труда)

⁹⁷ http://www.oecd-ilibrary.org/sites/gov_glance-2011-en/06/05/index.html;jsessionid=d929a941glcqe.x-oecd-live-

01?contentType=&itemId=/content/chapter/gov_glance-2011-35-

en&containerItemId=/content/serial/22214399&accessItemIds=/content/book/gov_glance-2011-en&mimeType=text/html

⁹⁸ Исходя из расходов * 6,3% (экономия фонда рабочего времени).

703

Таблица 11.2 - Численность служащих Центрального Правительства (по данным

страновых обзоров ОЭСР), человек

Страны

Годы

Доля госсектора

общей

занятости,%

2 009

2010

2011

2012

2010

Россия

683 000

671 100

639 100

20,2

Австралия

162 009

166 252

15,0

Бразилия

570 000

12,8

Финляндия

85 072

22,8

Ирландия

37 424

16,7

Нидерланды

115 294

12,3

Польша

120 908

123 000

9,6

Словацкая Республика

47 582

26,2

Швеция

47 582

26,2

Великобритания

424 000

17,5

Австрия

46 609

45 907

н/д

Канада

255 573

259 490

18,8

Дания

33 000

26,8

Франция

2 219 785

2 190 326

19,5

Венгрия

6 466

20,1

Израиль

63 147

15,8

Корея

154 317

5,7

Новая Зеландия

44 672

43 345

9,7

Португалия

613 852

11,0

Словения

18 101

22,5

Швейцария

32 280

9,7

Соединенные Штаты

2 038 183

14,6

Бельгия

70 492

17,2

Чили

181 051

186 757

9,4

Эстония

16 055

16 045

19,6

704

Германия

192 694

186 113

11,5

Исландия

12 251

н/д

Италия

490 605

14,2

Мексика

255 576

259 490

18,8

Норвегия

143 747

30,5

Испания

217 379

13,2

Турция

1 776 412

10,8

Данные по показателю "Доля госсектора в общей занятости" по Словацкой

Республике и Польше приведены за 2008 год, по Финляндии и Германии - за 2011

год, по Великобритании - за 2012 год.

Таблица 11.3 - Показатели условий труда Центрального Правительства в 2010

году по данным страновых обзоров ОЭСР

Страны

Средняя

Среднее количество

Среднее

продолжительность

праздничных дней в

количество

отпуска, дней

году

отработанных

часов в год

Средние по ОЭСР

23,9

10,4

1745

Россия

43,5

1642

Австралия

1730

Бразилия

1766

Чешская Республика

1782

Финляндия

1621

Греция

1678

Ирландия

1565

Япония

1749

Нидерланды

1654

Польша

1790

Словацкая Республика

1735

Швеция

1735

Великобритания

1667

705

Страны

Средняя

Среднее количество

Среднее

продолжительность

праздничных дней в

количество

отпуска, дней

году

отработанных

часов в год

Австрия

1786

Канада

1706

Дания

10,3

1631

Франция

1573

Венгрия

1770

Израиль

1953

Корея

1816

Новая Зеландия

1838

Португалия

1622

Словения

1802

Швейцария

1913

Соединенные Штаты

20,76

1840

Бельгия

1674

Чили

2048

Эстония

1750

Германия

29,5

1814

Исландия

1758

Италия

1676

Мексика

1706

Норвегия

1674

Испания

1663

Турция

1798

706

Рисунок 11.5 - Среднее количество часов, отработанных в год (по

Центральному Правительству)

(по данным страновых обзоров ОЭСР, уточненных по состоянию на декабрь 2012

года)

1.2 Результаты анализа возможностей по повышению экономичности

организационных структур федеральных органов исполнительной власти

Резюме

В результате проведенного анализа финансирования расходов на

обеспечение деятельности федеральных органов исполнительной власти

оказалось, что расходы на обеспечение деятельности в расчете на одного

сотрудника в федеральных министерствах с минимальной численностью (до 500

человек) в 1,5-2,5 раза выше, чем в министерствах с максимальной численностью;

707

аналогичные тенденции наблюдаются и в отношении федеральных служб и

федеральных агентств. Данные результаты связаны с наличием эффекта

«экономии от масштаба» в крупных ведомствах на общие нужды.

С учетом данного обстоятельства предлагается учитывать принцип

экономичности организационных структур при формировании структуры

федеральных органов исполнительной власти. Реализация данной меры (с учетом

примеров, приведенных в настоящем разделе) обеспечит достижения экономии

средств федерального бюджета в объеме не менее 3,2 млрд. руб. ежегодно.

Указанные предложения могут быть реализованы решением Президента

Российской Федерации путем внесения изменений в Указ Президента Российской

Федерации от 21.05.2012 N 636 (ред. от 19.03.2013) "О структуре федеральных

органов исполнительной власти".

Федеральные министерства. В соответствии с Указом Президента

Российской Федерации от 09.03.2004 N 314 (ред. от 22.06.2010) "О системе и

структуре федеральных органов исполнительной власти" федеральным

министерством является федеральный орган исполнительной власти,

осуществляющий функции по выработке государственной политики и

нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента

Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере

деятельности, на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации,

федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента

Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно

осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности.

При этом федеральное министерство не вправе осуществлять функции по

контролю и надзору, а также функции по управлению государственным

имуществом (кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской

Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации).

708

В настоящее время в соответствии с Указом Президента Российской

Федерации от 21.05.2012 N 636 (ред. от 19.03.2013) "О структуре федеральных

органов исполнительной власти" после уточнения состава и структуры

федеральных органов исполнительной власти созданы и функционируют

федеральных министерства. Общие расходы только на обеспечение деятельности

(включая заработную плату) федеральных министерств в России в 2011 году

фактически составили

45,1 млрд.руб.

(без учета МВД России и

Минвостокразвития России), в 2012 году - 54,1 млрд.руб. (без учета МВД России).

Предельная штатная численность федеральных министерств варьируется от

253 штатных единиц в Министерстве Российской Федерации по развитию

Дальнего Востока до 3278 штатных единиц (согласно штатному расписанию)

только в центральном аппарате Министерства иностранных дел Российской

Федерации и до 27588 штатных единиц (согласно штатному расписанию) с учетом

территориальных органов в Министерстве Российской Федерации по делам

гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий

стихийных бедствий.

При этом следует выделить следующие федеральные министерства,

имеющие минимальную численность (данные за 2012 год):

- Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока - 253

штатных единиц (из них заполнено - 141);

- Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации -

408 штатных единиц (из них заполнено - 304);

- Министерство спорта Российской Федерации - 310 штатных единиц (из

них заполнено - 247);

- Министерство энергетики Российской Федерации - 458 штатных единиц

(из них заполнено - 368).

А также федеральные министерства, имеющие максимальную численность

центральных аппаратов:

709

Министерство обороны Российской Федерации - 10523 штатных единиц (из

них заполнено - 5824);

Министерство иностранных дел Российской Федерации - 3278 штатных

единиц (из них заполнено - 3129);

Министерство экономического развития Российской Федерации

1925

штатных единиц (из них заполнено - 1705);

Министерство финансов Российской Федерации - 1541 штатных единиц (из

них заполнено - 1311).

При этом расходы на обеспечение деятельности в расчете на одного

сотрудника в федеральных министерствах с минимальной численностью в 1,5-

2,5 раза выше, чем в министерствах с максимальной численностью. Например,

расходы на обеспечение деятельности в расчете на одного сотрудника в год

составили:

- в Минюсте России в 2011 году - 0,85 млн. рублей, в 2012 году - 0,89 млн.

рублей⁹⁹,

- в МИД России в 2011 году - 1,37 млн. рублей, в 2012 году - 1,6 млн. рублей

¹⁰⁰,

- в Минкомсвязи России в 2011 году - уже 2,07 млн. рублей, в 2012 году -

2,3 млн. рублей ¹⁰¹,

- в Минэнерго России в 2011 году - 2,02 млн. рублей, в 2012 году - 2 млн.

рублей¹⁰².

⁹⁹ Бюджетные ассигнования на обеспечение деятельности Минюста России (по данным Минфина России)

фактически составили в 2011 году - 2935 млн. рублей (всего) при фактической численности - 3464 чел.

(2935/3464=0,85), в 2012 году - 3011 млн. рублей (всего) при фактической численности - 3371 чел.

(3011/3371=0,89)

¹⁰⁰ Бюджетные ассигнования на обеспечение деятельности МИД России (по данным Минфина России) фактически

составили в 2011 году - 4775 млн. рублей (всего) при фактической численности - 3471 чел. (4775/3471=1,37), в 2012

году - 5607 млн. рублей (всего) при фактической численности - 3421 чел. (5607/3421=1,6 млн. рублей)

¹⁰¹ Бюджетные ассигнования на обеспечение деятельности Минкомсвязи России (по данным Минфина России)

фактически составили в 2011 году - 758 млн. рублей (всего) при фактической численности - 366 чел.

(758/366=2,07), в 2012 году - 700 млн. рублей (всего) при фактической численности - 304 чел. (700/304=2,3)

¹⁰² Бюджетные ассигнования на обеспечение деятельности Минэнерго России (по данным Минфина России за 2011

год) фактически составили 873 млн. рублей (всего) при фактической численности - 432 чел. (873/432=2,02), в 2012

году - 734 млн.рублей (всего) при фактической численности - 368 чел. (734/368= 2)

710

На данный показатель, в частности, оказывают влияние размеры площадей,

занимаемых федеральными министерствами. В федеральных министерствах с

минимальной численностью, как правило, приходится больше площадей в расчете

на одного сотрудника и расходов на их содержание, чем в министерствах с

численностью более 1000 человек.

Следует также отметить, что независимо от предельной штатной

численности статус соответствующих федеральных министерств и федеральных

министров (например, Министра обороны Российской Федерации и Министра

связи и информационных технологий Российской Федерации) одинаков.

Мировая практика в сопоставимых с Россией странах (США, Германия,

Франция, Китай) свидетельствует, что статус самостоятельных федеральных

министерств

(и их аналогов) имеют, как правило, крупные ведомства с

численностью в среднем от

5 до

100 тыс. человек

(с учетом центральных

аппаратов и региональных офисов).

С учетом проведенного анализа, для иллюстрации потенциальной экономии

бюджетных расходов может быть рассмотрено укрупнение следующих

федеральных министерств

(путем их присоединения к более крупным

федеральным министерствам):

Минвостокразвития России - с сокращением 253 штатных единиц¹⁰³, и

сокращением соответствующих расходов на обеспечение их деятельности;

Минэнерго России

с сокращением

212¹⁰⁴

штатных единиц,

осуществляющих управленческие и обеспечивающие функции, и сокращением

соответствующих расходов на обеспечение их деятельности;

¹⁰³ Вся штатная численность Минвостокразвития России в 2012 году (до его создания данные функции

осуществлялись Минрегионом России с имеющейся у него численностью, которая впоследствии не передавалась в

Минвостокразвития России)

¹⁰⁴ По данным Минэкономразвития России за 2011 год

711

Минкомсвязи России

- с сокращением

198¹⁰⁵ штатных единиц,

осуществляющих управленческие и обеспечивающие функции, и сокращением

соответствующих расходов на обеспечение их деятельности;

Минспорта России

- с сокращением

162¹⁰⁶

штатных единиц,

осуществляющих управленческие и обеспечивающие функции, и сокращением

соответствующих расходов на обеспечение их деятельности.

В случае реализации предложенного варианта укрупнения всего

указанных федеральных министерств ежегодный объем экономии расходов

федерального бюджета может составить не менее 1,65 млрд. рублей¹⁰⁷.

Данная экономия может возникнуть уже в первый год реализации данного

предложения. При этом расходы на реорганизацию федеральных министерств

должны быть осуществлены в пределах текущих расходов на их содержание и не

потребуют дополнительных расходов федерального бюджета.

Федеральные службы.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N

314

(ред. от

22.06.2010) "О системе и структуре федеральных органов

исполнительной власти" федеральной службой является федеральный орган

исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в

установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области

обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной

границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной

безопасности.

Под функциями по контролю и надзору понимаются:

осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами

государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными

¹⁰⁵ По данным Минэкономразвития России за 2011 год

¹⁰⁶ По данным Минэкономразвития России за 2011 год

107

(253 штатных ед.+212 штатных ед. + 198 штатных ед. + 162 штатных ед.) *2 млн. рублей (среднегодовые

расходы на обеспечение деятельности одной штатной единицы) = 1650 млн. рублей

712

лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией

Российской Федерации, федеральными конституционными законами,

федеральными законами и другими нормативными правовыми актами

общеобязательных правил поведения;

выдача органами государственной власти, органами местного

самоуправления, их должностными лицами разрешений

(лицензий) на

осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий

юридическим лицам и гражданам;

регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание

индивидуальных правовых актов¹⁰⁸.

В настоящее время в соответствии с Указом Президента Российской

Федерации от 21.05.2012 N 636 (ред. от 19.03.2013) "О структуре федеральных

органов исполнительной власти" после уточнения состава и структуры

федеральных органов исполнительной власти созданы и функционируют

федеральные службы.

По данным Минэкономразвития России, объем расходов на проведение 1

проверки на федеральном уровне составляет 22,3 тыс. рублей, на региональном -

28,0 тыс. руб., тогда как на одну муниципальную проверку затрачивается 292,9

тыс. рублей. Объем расходов на осуществление государственного контроля

(надзора) на одного федерального государственного служащего, занятого

контрольно-надзорной деятельностью составляет 278,99 тыс. рублей в год, на

одного государственного служащего субъекта Российской Федерации - 773,8 тыс.

рублей, на одного муниципального служащего, осуществляющего муниципальный

контроль - 1144,53 тыс. рублей.

¹⁰⁸ В соответствии с Федеральным законом №210-ФЗ от 27.07.2010, выдача лицензий подпадает под понятие

«государственная услуга». Кроме того, к массовым государственным услугам относятся и действия по регистрации

(недвижимого имущества, автотранспортных средств, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей) и

т.д.

713

Среди федеральных органов исполнительной власти удельные затраты на

проведение одного контрольного мероприятия либо выявление одного нарушения

также существенно различаются. Так в Роскомнадзоре на выявление одного

нарушения затрачивается в среднем 348 тыс. рублей, в Росрыболовстве 226,1 тыс.

рублей, в Минкультуры России - 169,8 тыс. рублей, тогда как в Роспотребнадзоре,

ФМС России, МЧС России, Ростехнадзоре, Роструде - менее 10 тыс. рублей.

Себестоимость проверки для федерального бюджета зависит как от сферы

деятельности федерального органа исполнительной власти, так и от количества

проводимых проверок (экономия на масштабе)¹⁰⁹.

При этом, по данным Минэкономразвития России, более 80% проверок

приходится на 7 контрольно-надзорных органов (МЧС России, Роспотребнадзор,

ФНС России, Ростехнадзор, Роструд, МВД России, Россельхознадзор).

Таким образом, в качестве одного из резервов оптимизации деятельности

федеральных служб можно рассматривать их укрупнение. Данная мера позволит

получить и дополнительные эффекты в рамках проведения государственного

контроля (надзора) в смежных сферах в отношении одних и тех же объектов

контроля (например, в рамках проверок соблюдения требований к промышленной

безопасности, природоохранного законодательства и проверок условий труда на

одних и тех же промышленных предприятиях).

В качестве возможных направлений объединения федеральных служб

(федеральных служб и агентств) могут быть рассмотрены:

- передача контрольно-надзорных функций ФМБА¹¹⁰ в Росздравнадзор

(возможно, последующее объединение с Роспотребнадзором), что позволит

сократить численность на 170 штатных единиц¹¹¹, занятых обеспечивающими и

¹⁰⁹ Таким образом, себестоимость выявления одного нарушения в федеральных органах, осущствляющих 5 и менее

тыс. проверок в год, существенно превышает среднюю.

¹¹⁰ Данное предложение целесообразно рассматривать в комплексе с предложениями по оптимизации состава

федеральных агентств (раздел 1.3).

¹¹¹ Рассчитано как

50% численности ФМБА, направленной на осуществление обеспечивающих функций (по

данным, представленным Минэкономразвития России за 2011 год), в том числе 81 единица в центральном

аппарате,

89 единиц

- в территориальных органах. Бюджетный эффект от сокращения численности

714

управленческими функциями, в том числе путем укрупнения территориальных

органов;

- объединение Ростехнадзора и Росприроднадзора, передача объединенному

органу части контрольно-надзорных функций Росрыболовства, что позволит

сократить численность на 500

- 600 штатных единиц (в том числе за счет

объединения территориальных органов и сокращения избыточной численности

административно-управленческого персонала). Соответственно, ежегодная

экономия составит не менее 300 млн. руб. ¹¹²

Таким образом, реализация данных мер позволит сократить объем

бюджетных расходов на содержание указанных органов не менее чем на 450 млн.

руб.

(ежегодно, в ценах

2012 года), при этом численность государственных

гражданских

служащих,

занятых

непосредственно

осуществлением

государственного контроля (надзора) может даже возрасти.

Укрупнение контрольно-надзорных органов в сферах федерального

государственного контроля

(надзора), в которых осуществляется наибольшее

количество контрольно-надзорных мероприятий, целесообразно совместить с

переподчинением указанных органов Правительству Российской Федерации, что

обеспечит независимость их деятельности от профильного федерального

министерства. Данная мера не повлечет прямой экономии бюджетных расходов,

однако повлияет на эффективность и результативность деятельности органов

государственного контроля (надзора), позволит снять с них несвойственные им

функции информационно-аналитического обеспечения деятельности федеральных

министерств, выполнения текущих поручений и т.д.

обеспечивающего персонала ФМБА составит 168,4 млн. руб. в ценах 2011 года ежегодно. Бюджетный эффект

рассчитан исходя из среднего объема расходов на содержание одного государственного служащего ФМБА на

уровне центрального аппарата - 1,64 млн. руб., в территориальных органах - 0,40 млн. руб. (по данным Минфина

России за 2012 год).

¹¹² Исходя из средних расходов на содержание одного государственного служащего 0,6 млн. руб. в год (в

Ростехнадзоре - 0,57 млн. руб., в Росприроднадзоре - 0,50 млн. руб. в год, в Роспотребнадзоре - 0,48 млн. руб.), по

данным Минфина России за 2012 год.

715

При этом в отношении видов государственного контроля (надзора), не

носящих масштабного характера (в сферах, где осуществляется не более 3 - 5

тысяч проверок ежегодно) возможно либо передача исполнения указанных

функций более крупным контрольно-надзорным органам, либо рассмотрение

возможности отказа от осуществления государственного контроля (надзора) -

перехода к саморегулированию.

По данным статистического наблюдения по форме

«1-контроль» за I

полугодие 2012 года, к таким органам, в том числе, относятся¹¹³:

- Рособрнадзор (в I полугодии 2012 года проведено 130 проверок);

- Роскомнадзор (в I полугодии 2012 года проведено 1527 проверок).

С учетом высокой себестоимости выявления 1 нарушения в данных органах

(60 тыс. руб. и 348 тыс. руб. по данным Минэкономразвития России), в отношении

соответствующих функций также целесообразно рассмотреть возможности по

укрупнению

(передачи функций и соответствующей численности в иные

федеральные службы). Доля административно-управленческого персонала в

данных органах составляет соответственно 33,2% и 35,7%. Расходы на содержание

Рособрнадзора в 2011 году по данным Минфина России составили 378 млн. руб.,

Роскомнадзора - 2 578 млн. руб. Таким образом, только за счет сокращения

административно-управленческого персонала данных органов ежегодная

экономия в ценах 2012 года составит 1045,8 млн. руб.

В целом, потенциальная экономия расходов федерального бюджета от

укрупнения структуры федеральных служб только по приведенным примерам

составляет 1,5 млрд. руб. ежегодно в ценах 2012 года¹¹⁴.

1.3 Результаты анализа возможностей реорганизации федеральных агентств,

не участвующих в предоставлении государственных услуг

¹¹³ Здесь приведены данные только о федеральных службах. Между тем, контрольно-надзорные функции, в том

числе характеризуемые незначительным количеством проверок в год, осуществляют также министерства

(например, Минкультуры России) и федеральные агентства (например, Росрыболовство).

¹¹⁴ 450 млн. руб. за счет укрупнения федеральных служб в сфере экологического надзора и здравоохранения, 1045

млн. руб. за счет укрупнения федеральных служб в сфере связи и образования.

716

(подготовлены Александровым О.В., Добролюбовой Е.И., Южаковым В.Н.)

Резюме

В результате проведенного анализа функций, структуры и финансирования

расходов на обеспечение деятельности федеральных агентств выяснилось, что из

25 федеральных агентств - 6 федеральных агентств вообще не предоставляют

ни одной государственной услуги, еще 5 федеральных агентств - предоставляют

1-2 государственные услуги, что не в полной мере соответствуют целям

осуществления функций по предоставлению государственных услуг, для которых

был введен такой тип федеральных органов исполнительной власти как

«федеральное агентство».

Для решения данной проблемы подготовлены предложения по

реорганизации ряда федеральных агентств, которые не участвуют

(или

ограниченно участвуют) в предоставлении государственных услуг путем

передачи их функций федеральным министерствам, федеральным службам,

учреждениям, государственным корпорациям или акционерным обществам с

государственным участием.

Данные предложения позволят обеспечить экономию средств федерального

бюджета в объеме не менее 4,5 млрд. рублей¹¹⁵ уже в первый год их реализации.

Указанные предложения могут быть реализованы решением Президента

Российской Федерации путем внесения изменений в Указ Президента Российской

Федерации от 21.05.2012 N 636 (ред. от 19.03.2013) "О структуре федеральных

органов исполнительной власти".

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N

314

(ред. от

22.06.2010) "О системе и структуре федеральных органов

исполнительной власти" федеральным агентством является федеральный орган

¹¹⁵ В случае полного отказа от такого института как «федеральные агентства» экономия расходов федерального

бюджета на обеспечение их деятельности может составить порядка 20 млрд. рублей ежегодно

717

исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности

функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным

имуществом и правоприменительные функции. При этом федеральное агентство

не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной

сфере деятельности и функции по контролю и надзору

(кроме случаев,

устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или

постановлениями Правительства Российской Федерации).

Под функциями по оказанию государственных услуг понимается

предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно

или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо

иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной

власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования,

здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях,

установленных федеральными законами.

В настоящее время в соответствии с Указом Президента Российской

Федерации от 21.05.2012 N 636 (ред. от 19.03.2013) "О структуре федеральных

органов исполнительной власти" после уточнения состава и структуры

федеральных органов исполнительной власти созданы и функционируют

федеральных агентств.

Общие расходы только на обеспечение деятельности (включая заработную

плату) федеральных агентств в России в 2011 году фактически составили 18,8

млрд. рублей (без учета Госстроя), в 2012 году - 20,9 млрд. рублей

Следует также отметить, что само по себе создание в 2004 году такого

института как «федеральные агентства» путем выделения соответствующих

функций из федеральных министерств и ведомств, привело в целом к росту

расходов на обеспечение их деятельности как самостоятельных органов

исполнительной власти, а также существенно замедлило скорость принятия

718

и исполнения решений, прежде всего за счет увеличения сроков согласований,

введения официальной переписки, увеличения объемов документооборота.

При этом, в соответствии с исследованиями удовлетворенности населения

качеством государственных и муниципальных услуг, проведенными Российской

академией народного хозяйства и государственной службы при Президенте

Российской Федерации в 2011 - 2012 годах, ни одно федеральное агентство не

оказывает массовых государственных услуг для граждан (под массовыми

государственными услугами понимаются государственные услуги, за получением

которых обращалось не менее 3% опрошенных граждан). Напротив, лидерами по

предоставлению массовых государственных услуг являются федеральные службы

- Росреестр, ФНС России, ФМС России, а также МВД России (ГИБДД),

Пенсионный фонд России и управления ЗАГС.

В то же время, ряд федеральных агентств осуществляют значительный

объем контрольно-надзорных функций. Так объем финансового обеспечения

контрольно-надзорной деятельности ФМБА в 2012 году составил 533,1 млн. руб.,

Росрыболовства - 374,9 млн. руб., Росстандарта - 299 млн. руб¹¹⁶.

В данном случае с целью оптимизации расходов федерального бюджета (и

повышения эффективности исполнения государственных функций) может быть

рассмотрен вариант передачи контрольно-надзорных функций, осуществляемых

данными федеральными агентствами, действующим федеральным службам, что

позволит сократить долю административно-управленческого персонала, а также

повысить эффективность контрольно-надзорной деятельности.

В соответствии с Перечнем государственных услуг и государственных

функций федеральных органов исполнительной власти (Федеральным реестром

государственных услуг) по состоянию на ноябрь 2012 года не участвуют в

¹¹⁶ Объемы финансирования приведены по данным Минэкономразвития России.

719

ИТОГОВЫЙ ОТЧЕТ о результатах деятельности экспертных групп по проведению оценки эффективности расходов федерального бюджета (2013 год) - часть 9