ИТОГОВЫЙ ОТЧЕТ о результатах деятельности экспертных групп по проведению оценки эффективности расходов федерального бюджета (2013 год)

ПП 1

Фундаментальные научные исследования

57.2

49.1

45.7

5.2

ОМ

Выполнение

фундаментальных

научных

49.7

39.3

36.8

4.0

1.1.

исследований государственными академиями

наук

ОМ

Выполнение

фундаментальных

научных

0.9

0.7

3.9

1.2

исследований национальным исследовательским

центром

«Курчатовский

институт»

государственными научными центрами

ОМ

Выполнение

фундаментальных

научных

0.0

1.3

исследований образовательными учреждениями

высшего профессионального образования

ОМ

Грантовое финансирование фундаментальных

5.5

7.8

7.1

12.4

1.4

исследований РФФИ

М 1.5

Грантовое финансирование фундаментальных

1.0

1.3

1.2

10.6

исследований РГНФ

ПП 2

Прикладные

проблемно-ориентированные

16.6

14.6

14.1

6.1

исследования

развитие

научно-

технологического

задела

области

перспективных технологий

ОМ

Ресурсное обеспечение выполнения прикладных

15.4

13.7

13.3

6.3

2.1

исследований по приоритетным направлениям

***

развития науки и технологий

(в т.ч. ФЦП

«Исследования и разработки 2014-2020 гг.)

ОМ

Поддержка на возвратной основе прикладных

0.0

2.2.

научных

исследований

разработок,

проводимых

предприятиями

высокотехнологичных секторов экономики

ОМ

Выполнение прикладных научных исследований

1.2

0.8

3.0

2.3.

национальным исследовательским центром

«Курчатовский институт» и государственными

научными центрами

ПП 3

Институциональное

развитие

научно-

18.0

30.0

34.6

19.2

исследовательского сектора

ОМ

Поддержка развития научной кооперации

3.5

3.3

2.7

4.9

400

3.1

высших учебных заведений, государственных

научных учреждений с предприятиями

высокотехнологичных секторов экономики

ОМ

Поддержка научных исследований, проводимых

2.9

1.2

1.0

-7.3

3.2

под руководством ведущих ученых в

образовательных

учреждениях

высшего

профессионального образования,

научных

учреждениях государственных академий наук и

государственных научных центрах РФ

ОМ

Развитие

системы

эффективного

11.7

10.4

10.1

6.3

3.4

воспроизводства кадрового потенциала в сфере

***

науки, образования и высоких технологий (ФЦП

«Кадры)

ОМ

Повышение оплаты труда научных работников

0.0

15.1

20.8

41.9

3.5

ПП 4

Развитие

межотраслевой

инфраструктуры

2.2

1.8

1.6

3.9

сектора исследований и разработок

ОМ

Поддержка национального исследовательского

1.8

1.5

1.4

4.7

4.1.

центра «Курчатовский институт»

ОМ

Реализация на территории РФ проектов создания

0.0

4.2

крупных научных установок класса мега-сайенс

ОМ

Развитие и поддержка социальной, инженерной

0.4

0.3

0.2

0.0

4.3

и инновационной инфраструктуры наукоградов

ПП 5

Международное сотрудничество в сфере науки

4.2

3.1

2.7

2.0

ОМ

Платежи в целях обеспечения реализации

0.2

0.1

3.7

5.1

соглашений с правительствами иностранных

государств и международными организациями в

части обеспечения научно-исследовательской

деятельности ученых за рубежом

ОМ

Выполнение финансовых обязательств в рамках

0.0

2.8

5.2

соглашения стран ЕврАзЭС

ОМ

Взносы РФ в Объединенный институт ядерных

2.5

2.0

1.8

3.4

5.3

исследований,

г.

Дубна,

другие

международные научные организации

401

ОМ

Участие

РФ в крупных

научно-

1.5

1.0

0.8

-0.8

5.4

исследовательских проектах

ПП 6

Обеспечение реализации Государственной

1.8

1.4

1.3

3.3

программы

ОМ

Управленческое,

информационно-

0.0

3.5

6.1

аналитическое,

организационно-техническое

обеспечение

и мониторинг реализации

мероприятий Государственной программы

ОМ

Государственные

премии

РФ,

премии

0.7

0.5

0.4

2.3

6.2

Правительства РФ и иные премии в области

науки и техники

ОМ

Обеспечение деятельности подведомственных

1.1

0.9

0.8

3.9

6.3

организаций Министерства образования и науки

РФ

Источник: составлено по данным таблицы №6 ГН РНТ.

Наибольшим опережающим приростом расходов

характеризуются

подпрограмма 2 «Прикладные проблемно-ориентированные исследования и

развитие научно-технологического задела в области перспективных

технологий», подпрограмма

«Институциональное развитие научно-

исследовательского сектора» и подпрограмма 1 «Фундаментальные научные

исследования». В данные подпрограммы в рамках мероприятий 2.1 и 3.4

соответственно включены ФЦП «Исследования и разработки» и ФЦП «Кадры»

на 2014-2020 годы, предполагающие существенные бюджетные ассигнования

(41.9 млрд. руб. в 2014 гг. и 60.0 млрд. руб. в 2020 г. на обе ФЦП). Кроме того, в

рамках мероприятия 3.5 включены расходы на повышение заработной платы

научных сотрудников (около 15% от всех расходов по ГП РНТ с 2014 по 2020

г.). При финансировании подпрограммы

1 заложен опережающий рост

расходов на развитие государственных научных фондов (мероприятия 1.4 и 1.5)

и относительное снижение расходов на реализацию программ

фундаментальных исследований государственных

академий

наук.

Опережающее финансирование мероприятий, предполагающих конкурсное

распределение средств должно обеспечить наибольший

(в относительном

402

выражении) вклад в прирост показателей научной результативности в расчете

на 1 рубль вложенных средств. Таким образом, определенные резервы для

повышения эффективности бюджетных расходов с точки зрения

перераспределения средств между основными мероприятиями до 2020 года уже

заложены в ГП.

III. Подходы и конкретные меры по оптимизации бюджетных расходов в

сфере науки

Предложения группы направлены на повышение эффективности

использования бюджетных средств в сфере науки. Экспертной группой были

определены системные проблемы в развитии этой сферы и ее поддержки за

счет средств федерального бюджета. Были выбраны ключевые направления,

предложены меры по улучшению сложившейся ситуации, включая повышение

эффективности использования бюджетных ресурсов. При этом учитывалось,

что при значительном росте в последние годы объемов финансирования науки

из средств федерального бюджета наблюдается стагнация (и даже ухудшение)

показателей результативности и эффективности соответствующих видов

деятельности. При выработке подходов к оптимизации бюджетных расходов в

сфере науки, предполагается исходить из той целевой установки, что

государственная политика в области науки должна быть нацелена на

достижение сопоставимого (с ведущими странами ОЭСР) уровня развития

науки. Постулировался также тот факт, что важнейшим резервом оптимизации

бюджетных расходов может стать масштабные институциональные изменения

в сфене науки и технологий.

Заметим, что механизмы конкурсного финансирования в науке, на

которые делает ставку Правительство России, могут быть эффективными

только при развитии других сопутствующих международно-признанных

институтов, прежде всего, института репутации, обеспечения независимой

экспертизы, публичности результатов исследований, гибкости в выборе

исследовательских фронтов и других. В этой связи Правительством России в

последние годы разрабатывались проекты мер, направленных на

403

совершенствование организационной структуры российской науки и

формирование продуктивной институциональной среды.

Таким образом, оптимизация бюджетных расходов предполагает меры по

увеличению «производительности» (продуктивности, эффективности) сектора

науки, в том числе в расчете на 1 единицу вложенных средств или на одного

занятого основной деятельностью. Научная продуктивность определяется

должна определяться, прежде всего, международно-признанными и

международно-сопоставимыми индикаторами.

Как уже отмечалось, в подходе Правительства России уже заложены

возможности перераспределения (до 2020 г.) имеющихся средств с учетом

акцент на наиболее продуктивные приоритетные мероприятия. При этом

результативность выбранных Правительством России приоритетов будет

определяться масштабом институциональных изменений. В этом, на взгляд

экспертов, кроется важнейший резерв для оптимизации бюджетных расходов.

Принимая во внимания многоплановость и комплексность

рассматриваемой проблематики, при разработке рекомендаций экспертами был

рассмотрен широкий круг вопросов, охватывающих проблематику:

- более активного использования модели финансирования,

ориентированного на результат;

- развития механизмов государственно-частного партнерства;

- совершенствования ряда организационных, институциональных и

других мер, создания современной институциональной среды в науке (развитие

механизмов конкурсности, анонимного рецензирования, совершенствование

работы экспертных комиссий, пересмотр определения передовых фронтов

научных исследований и др.);

- перераспределения бюджетных обязательств внутри Государственной

программы «Развитие науки и технологий».

При разработке конкретных предложений предлагалось исходить из

принципа оптимизации действующих обязательств, приоритетной поддержки

тех форм организации науки и соответствующих мероприятий, которые

404

доказали свою эффективность. Качественное улучшение институциональной

среды станет залогом общего роста производительности в сфере науки,

инвестирования в нее частных средств. Если запланированные показатели ГП

РНТ, а также ориентиры по увеличения частных инвестиций будут достигнуты,

снизятся риски увеличения расходных обязательств государственного бюджета.

Рост интереса к науке со стороны частного сектора расширит возможности

получения гарантированных результатов, требуемых бизнесу, а также

достижений, находящихся в русле передовых мировых фронтов науки (что

важно для модернизации отечественной экономики, повышения уровня ее

инновационности и конкурентоспособности). Международный опыт

свидетельствует, что участие частного сектора, как правило, наблюдается в

исследовательских областях с высокой ожидаемой экономической

значимостью. Поскольку границы между фундаментальными и прикладными

исследованиями становятся все более размытыми, можно ожидать активизации

участия частного сектора и в поддержке фундаментальной науки.

Большинство предложенных мер ориентированы по повышение

прозрачности, читаемости бюджетных расходов (в части науки); укрепление

эмпирической базы контроля за эффективностью расходования бюджетных

средств; повышение доступности применения того или иного бюджетного

инструмента, отдельных бюджетных процедур; совершенствование

действующей нормативной правовой базы и др.

В заключительный отчет по результатам работы экспертной группы

включены меры, согласованные с Минфином России.

Все они требуют дальнейшей проработки, адекватного нормативного

правового и организационного обеспечения. Предложенные меры

систематизированы и описаны в таблице 2 (и аналитических / расчетных

приложениях к ней).

1. Финансирование, ориентированное на результат, как механизм

повышения эффективности расходования бюджетных средств.

405

1.1. Обеспечить перевод финансирования НИОКР, осуществляемых на

контрактной основе в рамках федеральных целевых (ФЦП) и государственных

(ГП) программ, реализуемых отраслевыми ФОИВ, на режим софинансирования

(субсидирования) части расходов участвующих в соответствующих проектах

компаний.

Проблема, приоритетность. Государственная программа РФ «Развитие

науки и технологий» интегрирует фундаментальные и поисковые исследования;

ФЦП и государственные программы, реализуемые отраслевыми ФОИВ, как

правило, распространяются на опытно-конструкторские и внедренческие

работы. Выполнение этих работ требует существенных финансовых затрат (по

оценкам экспертов, порядка 183 млрд руб. по ключевым отраслевым ГП), бремя

которых в значительной степени несет федеральный бюджет (при участии

внебюджетных средств, доля которых варьирует в широком диапазоне, на, как

правило, пока явно недостаточна). При этом спрос на полученные результаты

со стороны реального сектора экономики зачастую либо отсутствует, либо не

соответствует их предложению. Многие отраслевые ГП (ОГП) не согласованы

между собой, не доработаны в части повышения результативности научно-

технической деятельности (см. Приложения 1,2).

Суть меры - в ограничении рамок бюджетной поддержки науки в рамках

отраслевых ФЦП и госпрограмм, заказчиками /ответственными исполнителями

которых являются отраслевые ФОИВ, только теми работами, на результаты

которых предъявляют платежеспособный спрос

(за счет собственных или

заемных средств) компании реального сектора. Предлагается разработать и

внедрить механизмы

(и порядок) софинансирования

(субсидирования)

государством части таких расходов компаний.

Новые механизмы будут распространяться на расходы на НИОКР и

приобретение прав на научно-технические результаты

(результаты

интеллектуальной деятельности). Относительные размеры поддержки могут

варьировать в зависимости от того, как проходит практическое внедрение

полученных результатов,

развиваются

кооперационные связи с

406

государственными образовательными и научными организациями; иных

факторов.

Предлагается исключить из сферы действия данной меры отрасли

социальной сферы.

Ожидаемые эффекты. Основной ожидаемый результат - существенная

экономия средств федерального бюджета за счет отсечения части исполнителей

государственного заказа на НИОКР, не обеспечивающих эффективное

использование выделяемых им бюджетных средств.

Кроме того предлагаемая мера обеспечит:

- продвижение в решении важнейшей для отечественной науки проблемы

практического внедрения результатов НИОКР, выполненных за счет

бюджетных средств;

- повышение эффективности использования бюджетных средств,

выделяемых на НИОКР в рамках ФЦП и ГП, заказчиками / ответственными

исполнителями которых являются отраслевые ФОИВ, в целом;

- привлечение дополнительных внебюджетных средств в науку;

- повышение результативности

(продуктивности) научной, научно-

технической деятельности в целом; распространение практики государственно-

частного партнерства.

К сопутствующим рискам следует отнести:

- сопротивление отдельных ФОИВ (и крупных отраслевых игроков)

изменению порядка государственного финансирования НИОКР в рамках ФЦП

И ГП;

- отсутствие у предприятий возможностей привлечения достаточного для

финансирования НИОКР и последующего получения государственной

компенсации объема собственных (заемных) средств.

1.2. Повысить межведомственную согласованность государственных

программ РФ в части, предусматривающей расходы на НИОКР, по объемам

этих расходов и целевым показателям.

407

Проблема, приоритетность.

Результативность

государственного

финансирования науки в большой степени определяется достижением

ключевых целей

(заданных в Указе Президента РФ от

07.05.12

№ 599,

Стратегии инновационного развития РФ до 2020 г. и др.). К ним относятся, в

частности увеличение к 2015 г. доли публикаций российских исследователей в

общем количестве публикаций в международных научных журналах,

индексируемых в базе данных «Сеть науки» (Web of Science), до 2.44%;

достижение определенного уровня изобретательской (патентной) активности;

повышение до 1.77% доли расходов на ИР в ВВП. Достижение этих и других

целей возможно лишь при комплексном подходе, предполагающем привязку

соответствующих индикаторов ко всем основным инструментам реализации

государственной политики.

В то же время в явной форме они присутствуют только в ГП РНТ. Ни в

одной из отраслевых программ технологической направленности - ОГП (в том

числе в их «научных» блоках) нет, например, показателя, ориентирующего

исследователей публиковаться в зарубежных рецензируемых научных

журналах. Формулировки показателей, описывающих патентную активность

исследователей, различаются; их значения в отдельных программах завышены,

в других - наоборот, ниже требуемых (и даже ожидаемых). Часто смешиваются

показатели числа российских и зарубежных патентов и др. (см. Приложение 4).

Создается впечатление, что целевые индикаторы, утвержденные указом

Президента РФ, должны быть достигнуты только за счет ресурсов ГП РНТ

(хотя на нее приходится примерно 35% всех расходов федерального бюджета

на науку, Приложение 2, 3).

Суть меры - включение в ОГП, имеющие «научные» блоки, целевых

показателей, характеризующих конкретные научно-технические достижения /

результаты, в том числе показатели, сопряженные с индикаторами развития

сферы науки, закрепленными указами Президента РФ

№599,

№597.

Согласование формулировок этих показателей.

Ожидаемые эффекты. Реализация данной меры позволит:

408

- повысить эффективность вложения средств государственных бюджетов

на науку; повысить эффективность использования бюджетных средств в

контексте достижения индикаторов, намеченных в указах Президента РФ;

- получить системные эффекты, необходимые для достижения

стратегических целей развития отечественной науки.

Кроме того, речь может идти об обеспечении более обоснованного

подхода к достижению намеченных целей; оптимизации деятельности по их

достижению

(в том числе в части государственных расходов на

соответствующие мероприятия); обеспечении целостности национальной

научно-технической политики.

Сопутствующие риски связаны с тем, что отмеченная межведомственная

рассогласованность может, в конечном итоге, привести к не достижению

поставленных целей, снижению отдачи от вложенных в науку бюджетных

средств.

1.3. Скорректировать индикаторы ГП РНТ, соотнеся их с бюджетными

ограничениями и реализуемым сценарием развития экономики России.

Проблема, приоритетность. В текущей версии ГП РНТ установлены

индикаторы результативности, соответствующие Указу Президента РФ от

07.05.2012

№ 599. По Прогнозу долгосрочного социально-экономического

развития РФ на период до

2030 г. Минэкономразвития России данные

индикаторы соответствуют форсированному сценарию развития экономики РФ

(в частности, об увеличении к 2015 г. внутренних затрат на ИР до 1.77% ВВП).

В то же время для ресурсного обеспечения развития науки выбран

консервативный

(бюджетный) сценарий, по которому ассигнования на

гражданскую науку в

2013-2015 гг. даже сокращаются. Выделение

дополнительных объемов средств на отдельные мероприятия ГПРНТ

(по

данным Минфина России в 2014-2015 гг. соответственно 35.4% и 38.3% всего

объема финансирования ГП РНТ) проблематично, а, скорее всего,

маловероятно. Также маловероятно, а скорее всего, просто невозможно

масштабное увеличение внебюджетных расходов (в разы), которое могло бы

409

компенсировать ограничение со стороны бюджетных ресурсов. Целый

комплекс несоответствий здесь очевиден.

В Бюджетном послании Президента РФ на 2014-2016 гг. указано, что в

государственных должен использоваться единый сценарий, в соответствии с

которым должны быть

(при необходимости) скорректированы показатели

программ.

Суть меры - в этих условиях (по примеру ряда других ГП) предлагается

скорректировать индикаторы результативности, представленные в ГП РНТ,

соотнести их с бюджетными ограничениям и выбранным сценарием развития

экономики РФ.

Ожидаемые эффекты. Уточнение целевых индикаторов в рамках ГП РНТ

позволит обеспечить более качественный подход к их достижению (в том числе

в части государственных расходов на мероприятия по их достижению);

оптимизировать работу в соответствующих направлениях; повысить

эффективность расходования бюджетных средств в контексте достижения

целевых ориентиров указов Президента РФ.

Сопутствующие риски могут быть связаны с невыполнением целей по

развитию сферы науки, фигурирующих в указах Президента РФ. Чтобы их

избежать следует сбалансировать ресурсы и результаты между ГПРНТ и всеми

другими ГП технологической направленности. Риски могут быть связаны с

нежеланием пересмотра утвержденных индикаторов, поэтому, очевидно,

требуется поручение Президента РФ по этому вопросу.

2. Государственно-частное партнерство

2.1. Внести уточнения и дополнения в паспорта и тексты ОГП в части

указания объемов расходов на ИР за каждый год реализации программы и в

разрезе источников финансирования

(федеральный бюджет, внебюджетные

источники).

Проблема,

приоритетность.

По большинству утвержденных

Правительством РФ ОГП технологической направленности

(включая

приложения к ним) невозможно определить объем затрат на науку; в них в

410

явном виде не указываются источники финансирования ИР (в том числе

внебюджетные).

Так,

ГП

«Развитие

авиационной

промышленности»,

предусматривающей отдельный блок

«Авиационная наука и технологии»,

мероприятия по проведению НИОКР присутствуют и в других блоках. В ГП

«Развитие судостроительной промышленности» имеются соответствующие

данные лишь на 2030 г.; в ГП «Развитие фармацевтической промышленности»

затраты на ИР смешаны с расходами на технологические инновации и

перевооружение производства, и т.д. (см. Приложение 4). В ГП «Развитие

судостроительной промышленности» объем привлеченных внебюджетных

средств в рамках подпрограммы «Развитие судостроительной науки» до 2030 г.

более чем на порядок ниже объема средств, предусмотренных федеральным

бюджетом.

Отсутствие такой информации не позволяет принимать взвешенные

решения по достижению ключевых целей в науке, в том числе установленной

цели увеличения к 2015 году внутренних затрат на ИР до 1.77% ВВП (Указ

Президента РФ от 07.05.2012 № 599).

В настоящее время, ОГП

(судя по количественным параметрам,

заложенным в них) в части науки недостаточно жестко ориентированы на

реальные потребности экономики, не скоординированы с интересами бизнеса.

Суть меры - внесение уточнений и дополнений в паспорт и тексты ОГП в

части указания объемов расходов на ИР за каждый год реализации программы в

разрезе источников финансирования

(федеральный бюджет, внебюджетные

источники).

Ожидаемые эффекты. Сокращение рисков и оптимизация мер по

достижению целей, установленных в соответствующем указе Президента РФ;

уточнение объемов и направлений расходования бюджетных ассигнований на

науку.

Мера нацелена также на повышение прозрачности бюджетных расходов.

411

Кроме того, она позволит добиться в дальнейшем соответствия между

целями разработки и реализации ОГП

(улучшение состояния отраслевых

комплексов, повышение их технологического уровня, удовлетворение

потребностей экономики и общества и др.), их структурой (включая, структуру

источников финансирования), содержанием конкретных мер. Пока все они (в

части науки) недостаточно жестко ориентированы на реальные потребности

экономики, не скоординированы с интересами бизнеса.

Сопутствующие риски в основном означают не достижение целей,

установленных в указах Президента РФ. Требуется координация данной меры

на уровне Правительства РФ.

2.2. Обеспечить согласование объемов, направлений и источников затрат

на исследования и разработки, предусмотренных в программах инновационного

развития компаний с государственным участием, с соответствующими

показателями отраслевых государственных программ; оценить возможности

увеличения внебюджетных затрат в целях более жесткой ориентации таких

программ на достижение передовых позиций в отдельных сегментах

глобальных рынков.

Проблема, приоритетность. Планировалось, что компании с

государственным участием, реализующие программы инновационного развития

(ПИР), будут играть важную роль в инновационном развитии страны, включая

сферу науки

(Указ Президента РФ от

07.05.2012

№596, Стратегия

инновационного развития РФ до 2020 г.).

По данным Минэкономразвития России, компании с государственным

участием, реализующие ПИР, запланировали на период до 2015 г. расходы на

ИР за счет средств бюджетов всех уровней (в первую очередь, федерального

бюджета) в общем объеме порядка 1.3 трлн руб. (см. приложение 5). Эти ПИР

согласованы с Минэкономразвития России, Минобрнауки России и

отраслевыми ФОИВ. Большая часть запланированных расходов приходится на

компании, относящиеся к высокотехнологичным секторам ОПК,

информационно-коммуникационному и космическому секторам, авиа- и

412

судостроению (на них приходится примерно 90% всех бюджетных затрат на

ИР, запланированных компаниями с госучастием).

При этом расходы на гражданскую науку в рамках уже утвержденных

ОГП не предусматривают выделения запланированного и ожидаемого

компаниями объема расходов на НИОКР (за счет бюджета). Каким образом

должны будут финансироваться эти НИОКР, не ясно.

Такая неопределенность может привести к следующей неблагоприятной

ситуации:

- уже в 2014-2015 гг. последует дополнительный запрос от компаний с

государственным участием на выделение средств федерального бюджета на

реализацию ПИР (в самых разнообразных формах);

- либо должна будет пересмотрена

«научная» часть ОГП

(и так

достаточно напряженная по ресурсам);

- либо сами ПИРы не будут выполнены.

Вероятно, что для «завоевания передовых позиций в отдельных сегментах

мировых рынков авиационной, судостроительной, информационно-

коммуникационной и космической техники» (поручение Президента РФ от

24.06.2012 г. Пр-1607) запланированных объемов внебюджетных средств

(включая собственные средства компаний) может также оказаться

недостаточно. Это ставит под сомнение реалистичность и достижимость

поставленных в рамках ПИР задач и целей, в том числе в секторе ИР.

Суть меры - предлагается согласовать (уточнить) объемы, направления и

источники затрат на ИР, предусмотренные в ПИР, с соответствующими

показателями отраслевых государственных программ; оценить возможности

увеличения внебюджетных затрат в целях их более жесткой ориентации на

достижение передовых позиций в отдельных сегментах глобальных рынков.

Ожидаемые эффекты:

- уточнение объемов ресурсов на ИР, выделяемых компаниями с

государственным участием;

413

- оценка их достаточности для решения задач, сформулированных в

самих ПИР, а также более общих, установленных Президентом РФ целей;

- улучшение контроля над целевым расходованием бюджетных средств

на науку.

Сопутствующие риски. Отсутствие у компаний с государственным

участием собственных (внебюджетных) ресурсов (или нежелание направлять

их в сферу науки), возможностей их привлечения извне (кроме как из бюджета)

ставит под угрозу выполнение задачи занятия этими компаниями лидирующих

позиций в соответствующих сегментах мирового рынка. Кроме того,

возрастают

риски

недостижения

стратегических

национальных

основополагающих целей в сфере науки и технологий.

Еще один очевидный негативный эффект

- вырождение ПИРов в

формальный документ, не имеющий ничего общего с целями, которые были

поставлены при разработке и внедрении данного инструмента

государственного регулирования.

3. Совершенствование отдельных механизмов и процедур

3.1. Совершенствовать механизм формирования государственного

задания для вузов в части выделения расходов на науку.

Проблема, приоритетность. К недостаткам действующего механизма

формирования государственного задания для вузов в части расходов на науку

относятся следующие:

- координация проведения ИР вузами реализуется Минобрнауки России

лишь применительно к подведомственным организациям (приказ Минобрнауки

России от 29.12.12 №1126). Схожая практика наблюдается в других ведомствах.

При этом на более высоком уровне координация отсутствует, что ведет к

ведомственной разобщенности в части критериев определения объемов

финансирования ИР вузов, приоритетности тематик исследований, показателей

результативности. Не учитывается связь данных показателей с основными

индикаторами, установленными в указах Президента РФ;

414

- в существующих методических документах о формировании

государственного задания основной акцент делается на оказание

государственных услуг, но не работ; на услуги ориентированы и основные

показатели качества;

- отсутствие внешней (вневедомственной) экспертизы тематик научных

исследований, финансируемых в рамках государственного задания (на предмет

новизны, практической применимости, востребованности и т.д.);

- отсутствие единого примерного перечня показателей результативности

ИР, увязанного с ключевыми индикаторами сферы науки;

- отсутствие методических рекомендаций по порядку формирования

государственного задания на выполнение ИР в вузах и научных организациях

(помимо отдельных ведомственных инициатив).

Отметим также, что использование действующей классификации

расходов бюджетов сильно суживает возможность анализа структуры средств,

полученных

образовательными

организациями

на

реализацию

государственного задания, по направлениям использования. Между тем, такой

анализ необходим не только экспертам, но и самим вузам, а также их

учредителям. Средства, выделяемые на обеспечение государственного

(муниципального) задания (в первую очередь, в части образования, но также и

в части науки), составляют основную часть доходов соответствующих

организаций.

Суть предлагаемых мер:

- разработка механизма формирования и финансового обеспечения

государственного задания для вузов в части выполнения ИР (идентификация и

обособление в рамках государственного задания вузу; порядок выбора тем,

требования к экспертизе работ, показатели результативности и др.);

- внесение изменений и дополнений в действующую нормативную

правовую базу. Имеются в виду:

разработка проекта приказа Минобрнауки России об общих требованиях

к порядку выбора тематик научных исследований при формировании

415

государственного задания государственных образовательных и научных

учреждений;

приказ Минфина РФ и Министерства экономического развития РФ от

29.10.2010 г.

№ 136н/526 «Об утверждении методических рекомендаций по

формированию государственных заданий федеральным государственным

учреждениям и контролю за их выполнением» в части дополнения

положениями об особенностях формирования государственного задания на

выполнение работ, в том числе - научно-исследовательских работ и ряд других.

Ожидаемые эффекты включают:

- оптимизацию процесса достижения ключевых индикаторов сферы

науки, запланированных в Указах Президента РФ, включая повышение роли

вузовской науки;

- повышение эффективности распределения средств федерального

бюджета на науку в целом;

- улучшение контроля, экономического анализа и интерпретации

использования средств, выделяемых из бюджета на реализацию

государственного задания.

- совершенствование механизма отражения использования этих средств в

бюджетной отчетности;

- повышение результативности научных исследований в вузах.

Сопутствующие риски:

- повышение расходов на формирование государственного задания,

включающего в себя выполнение НИОКР;

- ухудшение возможности контроля использования выделенных

бюджетных средств;

- рост рисков снижения эффективности.

3.2. Разработать и реализовать новые методологические подходы к

совершенствованию действующей практики измерения и учета расходов в

сфере науки, включая расходы федерального бюджета.

416

Проблема, приоритетность. На сегодняшний день отсутствуют точные

достоверные оценки объема расходов федерального бюджета как на

гражданскую науку, так и собственно на выполнение научных ИР, что

продуцирует риски ошибок и просчетов в государственной политике в сфере

науки.

Суть предлагаемых мер состоит в то, чтобы с целью более точной и

полной оценки указанных расходов гармонизировать действующие в этой

области практики с соответствующими международными стандартами ОЭСР.

Эти практики оперируют понятием «государственные расходы на научные

исследования и разработки», в то время как в РФ рассчитываются расходы

федерального бюджета на гражданскую науку, в состав которых включаются

затраты не только непосредственно на выполнение ИР, но и, например, на

содержание организаций, аппарата управления и т.п.

Предлагается в соответствии с международными стандартами и в России

ввести понятие

«государственные расходы на научные исследования и

разработки», в которых учитываются только затраты непосредственно на

выполнение ИР; постепенно перейти к выделению в бюджетной росписи

ассигнований

(расходов) на выполнение исследований и разработок как

центрального вида деятельности в науке

(в соответствие со стандартами

ОЭСР).

Ожидаемые эффекты. Мера нацелена, в том числе на достоверный и

полный учет прямых расходов федерального бюджета на гражданскую науку (и

исследования и разработки). Она обеспечит получение взвешенной оценки

эффективности самих расходов, а также государственной политики в сфере

науки в целом; обоснованных оценок эффективности использования

бюджетных средств, выделяемых на науку. Она, безусловна, полезна для

отчетности, анализа, контроля. Она повысит корректность международных

сопоставлений параметров прямой государственной поддержки науки.

417

В будущем на ее основе можно рассчитывать на выделение в бюджетной

росписи ассигнований (расходов) на выполнение ИР как центрального вида

деятельности в науке (в соответствии со стандартами ОЭСР).

Сопутствующие риски связаны с неготовностью

(нежеланием) части

управленческих структур перейти на международные стандарты оценки и

измерений в данной области; сохранение проблемы сопоставимости данных по

России и зарубежным странам; ухудшение эмпирической базы принятия

управленческих решений разного уровня.

3.3. Создать механизмы развития Единой федеральной базы данных

(ЕФБД) НИОКР с целью учета и координации работ, выполняемых в рамках

государственного задания, государственного заказа и/или грантов

государственных фондов поддержки науки.

Проблема, приоритетность. В программах / проектах, поддерживаемых за

счет средств федерального бюджета, обозначаются и реализуются общие

направления поддержки НИОКР в различных отраслях. Одновременно

зачастую сохраняется их определенная

(ведомственная) замкнутость, что,

очевидно, затрудняет:

- поиск резервов и проведение бюджетного маневра

(возникают

проблемы дублирования тематик научных исследований, финансируемых за

счет средств ГП, государственных заданий, грантов и др.);

- передачу и практическое использование полученных при их реализации

результатов;

- обеспечение всех заинтересованных пользователей необходимой

научно-технической информацией и др.

Суть меры - предлагается предусмотреть (в рамках ЕФБД) возможности

явным образом учитывать источники «происхождения» хранящихся в базе

результатов НИОКР

(государственный контракт, государственное задание,

гранты фондов и др.). А также обеспечивать быстрый и эффективный поиск

результатов по отраслям знаний и экономики, ключевым словам; получение

418

отчета по результатам поиска схожих тематик, который должен прилагаться к

будущим конкурсным заявкам, проектам государственных заданий

организациям, выполняющим исследования и разработки. На этой основе, в

частности может быть улучшена координация государственных программ.

Со временем база данных должна быть расширена за счет включения

результатов НИОКР, выполненных с использованием других источников

финансирования. Исполнители таких НИОКР будут предоставлять все

необходимые сведения в единую информационную систему на добровольной

основе.

Для реализации подобных функций ЕФБД НИОКР необходимо внести

изменения в следующие нормативные правовые акты:

- Положение о Государственной системе научно-технической

информации, утверждённое постановлением Правительства Российской

Федерации от 24.07.1997 г. № 950;

- Приказ Миннауки РФ от

17.11.1997 г.

№125 «Об утверждении

Положения о государственной регистрации и учете открытых научно-

исследовательских и опытно-конструкторских работ»;

- Постановление Правительства РФ от 12.04.2013 г. № 327 «О единой

государственной информационной системе учета научно-исследовательских,

опытно-конструкторских и технологических работ гражданского назначения» и

ряд других.

Ожидаемые эффекты. Мера позволит оптимизировать расходы

федерального бюджета на науку за счет исключения финансирования НИОКР,

тематики которых дублируются. Точно оценить ее эффективность будет

возможно посредством оценки статистических показателей посещаемости

интернет-портала (сайта), на котором будет расположена ЕФБД НИОКР, а

также через количество отчетов о поисках схожих тематик НИОКР через

систему.

Сопутствующие риски связаны с вероятным появлением расходов на

модернизацию ЕФБД НИОКР и повышение расходов на ее эксплуатацию.

419

4. Комплексное совершенствование институциональной среды в науке

Данное направление оптимизации государственных расходов

предполагают, что совершенствование институциональной среды в науке

может стать основным резервом для повышения результативности

соответствующих видов деятельности. Задача формирования международно-

признанных институтов в сфере науки46

(рецензирования, конкурсности,

публичности и т.п.) является в этом плане ключевой. Без развития этих

институтов

(инструментов) не могут стать эффективными, в частности,

механизмы конкурсного финансирования науки, на которые делает ставку

Правительство России.

Одна из ключевых проблем в данном контексте связана с отсутствием в

российской практике универсальной системы независимой оценки качества

научной работы, которая бы позволяла составлять обоснованные суждения о

целесообразности финансирования

(или его прекращения) того или иного

проекта. В области контроля качества исследовательских результатов

присутствует проблема асимметрии информации между представителями

научного сообщества и общества в целом, от имени которого органами

государственной власти осуществляется финансовая поддержка науки. Такая

асимметрия является основой для извлечения информационной ренты,

означающей, что качественная и недостаточно качественная работа может

оцениваться и вознаграждаться практически одинаково. Инструментом

сокращения асимметрии может стать комплекс мер по внедрению прозрачной

системы количественных показателей, которые позволяют описать проблемы

развития науки и впоследствии управлять ею, пользуясь инструментами,

обеспечивающими мониторинг актуального состояния этой сферы,

качественную обратную связь. Научное поле должно стать, по возможности,

конкурентным, отрытым для независимой экспертизы. При этом качество

46 Под такими институтами следует понимать совокупность формальных и неформальных правил и

механизмов принуждения к исполнению данных правил, на базе которых осуществляется координация

деятельности между экономическими агентами, вовлеченными в научную работу и в процессы организации и

управления научной сферой.

420

работы должно оцениваться, прежде всего, на основе публикаций в ведущих

международных научных изданиях (исключая ряд отраслей науки, для которых

по тем или иным причинам данный подход неприменим).

При реализации сценария институциональных реформ вероятность того,

что действительно удастся привлечь запланированный в ГП РНТ объем средств

из внебюджетных источников, существенно возрастает. В этом смысле

произойдет своего рода экономия государственного бюджета, так как в

противном случае для выполнения Указов Президента РФ это нагрузка легла

бы на исключительно бюджет. Причем при сохранении тенденций стагнации

научной результативности можно ожидать существенно большее увеличение

запросов на бюджетные средства.

Комплексные институциональные преобразования предполагают

нескольких важных мер. Их реализация приведет к таким бюджетным и

социально-экономическим последствиям, как усиление контроля за

эффективностью расходования бюджетных средств; повышение прозрачности

бюджетных расходов; интеграция в передовые тематики научных

исследований; введение международно признанных стандартов оценки

качества и результативности научной деятельности на разных уровнях

(включая отдельных работников и научные коллективы); развитие

международного научного сотрудничества; формирование условий для

развития системы персонифицированной ответственности участников научных

исследований (так организаций, так и индивидуальных исследователей) за

результативность и эффективность работы.

Заметим, что руководителям научных учреждений, которые смогут

продемонстрировать свою эффективность в рамках современной оценки

качества и результативности научного труда, целесообразно предоставить

возможность выбора в отношении целесообразности и необходимости

проведения реформ в отношении действующих органов управления,

сложившихся систем и моделей финансирования.

421

4.1. Принять нормативный правовой акт, задающий универсальные

вневедомственные критерии оценки

(рамки) научной результативности на

основе международных признанных показателей / стандартов, в том числе

наукометрических

(цитируемость, публикации в ведущих журналах, число

перспективных научных направлений и т.п.), а также обязательств по

публичному размещению результатов научной деятельности.

Проблема, приоритетность. Основная тяжесть проблем в системе

взаимоотношений между органами государственной власти и научными

организациями, финансируемыми из бюджета в мире (особенно характерно для

сегмента фундаментальной науки), проявляется в том случае, когда оценки

качества осуществляемой ими научной работы существенно различаются, что

происходит достаточно часто. При развитии стандартов качества сегмент

фундаментальных исследований без возражений со стороны общественных

институтов мог бы действовать, основываясь на принципах саморегулирования,

автономии.

Действующие модели финансирования в науке при отсутствии четких

критериев качества препятствуют повышению меры ответственности за

результативность научной работы: доступ к ресурсной базе (финансирование,

оборудование) сохраняется вне зависимости от качества результатов научного

труда. Затрудняется выявление продуктивных работников из-за отсутствия

объективных измеряемых показателей научной продуктивности. С точки

зрения общества

(и расходов федерального бюджета) эта мера позволяет

снизить остроту проблемы асимметрии информации. В данное направление

преобразований укладывается, например, концепция «1000 лабораторий».

Суть меры. Мера реализуется в целях обеспечение включения субъектов

научной, научно-технической деятельности в общепризнанные международные

системы оценки качества научных результатов (использование международно

признанных показателей результативности, утверждение единых принципов

публичной отчетности и др.).

422

Система показателей для оценивания должна быть ориентирована на

поддержку научных коллективов и научных организаций, которые

доказательно демонстрируют прогресс в конкретных исследовательских

областях.

Мера предполагает проведение вневедомственных оценок, организацию

оценок не по организациям, а по смежным областям науки; разработку и

утверждение единых принципов публичной отчетности по выполненным

работам (включая гранты в рамках программ фундаментальных исследований).

Мера может быть реализована через соответствующие приказы Минобрнауки

России.

Реализация меры не потребует дополнительных бюджетных средств.

Ожидаемые эффекты:

- появление и использование критериев эффективности бюджетных

расходов;

- обеспечение признания научных коллективов в мире; расширение

возможности

для

международного

сотрудничества,

дальнейшей

интенсификации и роста производительности научного труда;

- интеграция российской фундаментальной науки в мировое научное

пространство;

- формирования условий для развития системы персонифицированной

ответственности участников научных исследований (так организаций, так и

индивидуальных исследователей) за результативность и эффективность работы.

4.2. Принять нормативный правовой акт, регулирующий учет

исполнителями научных исследований результатов мониторинга динамики

передовых фронтов (тематик, для которых наблюдается взрывной рост числа

публикаций и цитирований, и высока вероятность получения в кратко- и

среднесрочной перспективе значимых научных достижение и передовых

технологий) и направлений научных исследований.

423

Проблема, приоритетность. В настоящее время тематика исследований в

России не в полной мере соответствуют трендам развития мировой науки; в

подавляющим большинстве передовых фронтов российские ученые не

представлены. Тематика исследований не обновляется довольно

продолжительное время.

В частности, в соответствии с принятой Программой фундаментальных

исследований РФ общее управление программой должен осуществлять

Координационный совет, которым «создаются экспертные и научные рабочие

группы по вопросам формирования научно обоснованного прогноза развития

науки, техники и технологий, наукометрии и иных вопросов, необходимых для

осуществления целей и решения задач Программы». Однако работа этого

совета пока не началась, хотя финансирование в рамках Программы уже

«открыто».

Мировая практика свидетельствует, что современные исследовательские

фронты являются довольно динамичными. Выбор тематик, как правило,

осуществляется самими учеными на основе их собственного видения научных

трендов, стратегий научной интернационализации

(в

том числе

индивидуальной). Современные информационные технологии позволяют

выявлять перспективные фронты на основе анализа публикаций в ведущих

журналах мира. При этом возможно определение стагнирующих (исследования

привели в тупик или уже все открыто, число публикаций резко падает, патенты

получены), быстрорастущих

(взрывной рост результативности, ожидаются

открытия), стабильных (для получения результатов требуются все большие

вложения, основные патенты получены) направлений.

Суть меры. Мера реализуется в целях обеспечения учета результатов

мониторинга мировой науки (в том числе с использованием наукометрических

показателей) при формировании программ фундаментальных исследований в

России, оценки заявок на гранты, определении квалификационного уровня

научных коллективов.

424

Реализация данной меры позволит качественно улучшить проведение

системного научно-технического прогнозирования развития отдельных

секторов науки в целях актуализации и оптимизации системы национальных

приоритетов.

Мера обеспечивает привлечение частного финансирования в науку за

счет переориентации исследований и разработок на передовые

исследовательские фронты и развитие специальных институтов.

Ожидаемые эффекты: см. п. 4.1.

4.3. Принять нормативный правовой акт, регулирующий единый порядок

работы экспертных комиссий для всех участников фундаментальных

исследований в России.

Проблема, приоритетность. Отсутствие независимой экспертизы

грантовых заявок, исполнения грантов часто сокращает меру ответственности

за результаты научного труда и стимулы к продуктивной работе. Проведение

независимой экспертизы позволяет получить более точные оценки качества

научных результатов, что снижает вероятность продолжения финансирования

неперспективных научных проектов, открывает возможности для передачи

ресурсов в пользу более эффективных организаций / научных работников.

Экспертиза должна осуществляться на этапе подачи заявок, на этапе

принятия решения о предоставлении очередного гранта (для тех исполнителей

грантов, которые имеют опыт ведения научной деятельности). Механизмы

независимой экспертизы могут задействоваться в отношении и других форм

финансирования.

Оценка качества научных результатов должна осуществляться

структурами, неаффилированными с организациями, в рамках которых

происходит исполнение работ, а также на основе международно признанных

наукометрических показателей. Необходимым является привлечение к

проведению экспертизы наиболее квалифицированных российских и

зарубежных. При этом целесообразно привлекать русскоязычных

425

специалистов, например, представителей российской научной диаспоры,

работающей в ведущих зарубежных университетах, научных институтах.

Альтернативным методом привлечения экспертного сообщества к аудиту

грантовых заявок может стать требование к дублированию их содержания на

английском языке, являющимся основным языком коммуникации научного

сообщества в международном масштабе.

Суть меры. Мера обеспечивает внедрение механизмов проведения

внешней независимой экспертизы тематик исследований, заявок и результатов

(промежуточных и окончательных) реализации научных проектов, в том числе

при проведении конкурсных процедур. Предусматривается разработка типовых

регламентов в части организации системы анонимного рецензирования,

установления различных процедур проведения экспертизы для различных

видов проектов

(в том числе в зависимости от максимального размера

финансирования проектов) с учетом расширения практики приглашения в

состав экспертных советов специалистов, имеющих международное признание

и авторитет.

В частности, при реализации программ фундаментальных исследований

Исполнители программ должны предусмотреть во внутренних документах

процедуры проведения внешней экспертизы тематик, в рамках которых

осуществляется финансирование, заявок, промежуточных и итоговых

результатов, а также расходы на оплату услуг экспертов в составе расходов на

администрирование программ.

К составу экспертной группы конкурса в рамках программ

фундаментальных исследований должны предъявляться следующие

требования:

- экспертная группа формируется из числа ведущих ученых в

соответствующей отрасли научных знаний;

- не менее

50% участников экспертной группы должны являться

авторами научных работ, с момента опубликования которых в научных

426

изданиях, входящих в базы цитирования Web of Science или Scopus, прошло не

более 5 лет;

- не допускается включение в состав экспертной группы свыше 1/2

представителей какого-либо из видов участников Программы;

- эксперты, привлекаемые к работе в составе экспертных групп на

регулярной и профессиональной (на условиях платности и полной занятости)

основе, к 2015 году должны иметь большинство в составе этих групп.

Реализация меры не потребует дополнительных бюджетных средств.

Ожидаемые эффекты:

- формирование более прозрачной системы контроля качества научной

работы;

- ограничение возможностей для извлечения ренты в связи с занимаемой

должностью;

- существенное увеличение социального и профессионального статуса

ученого;

- интеграция российских научных исследований в международный

контекст;

- общественный контроль за эффективностью расходования средств в

секторе ИР;

- институциональное ограничение на осуществление неэффективной

работы;

- переориентация на более перспективные проекты;

- приток публикаций более высокого качества.

Риски реализации в основном связаны с вероятностью возникновения

конфликта интересов у членов экспертной группы. Важной особенностью

внедрения института контроля качества исполнения научной работы для

действующих квази-монополистов научного сектора является утрачивание

части полномочий. Также можно выделить перспективы подрыва репутации в

рамках научного сообщества по мере вынесения экспертами негативных

427

заключений о темпах реализации проекта НИОКР, о характере достигнутых

научных результатов.

4.4. Принять нормативный правовой акт о реализации первоочередных

мер по повышению уровня интеграции российской и мировой науки.

Проблема, приоритетность. Относительная изолированность российской

науки от мировой.

Суть меры. Данная мера направлена на решение проблемы относительной

изолированности российской науки от мировой. Она подразумевает создание

внутри научных организаций структур, в полномочия которых могут входить

такие функции, как разработка стандартов аффилиации; издание журналов и их

перевод на английский язык, включение журналов в базы цитирования Web of

Science или Scopus; организация централизованного перевода статей;

централизованная работа с международно признанными учеными в части

решения миграционных и иных вопросов.

Финансирования данных направлений будет происходить за счет

оптимизации расходов организаций.

Ожидаемые эффекты:

- институциональное ограничение на осуществление неэффективной

работы;

- переориентация на более перспективные проекты;

- приток публикаций более высокого качества.

Основные риски проистекают из ограничения правоспособности

значительной части научных организаций, функционирующих в

организационно-правовой форме учреждений (бюджетных и автономных).

4.5. Обеспечить запуск на сайте Минобрнауки России ресурса,

предусматривающего

совместную

коллективную

работу

ученых,

исследовательских групп и лабораторий с целью выработки предложений для

федеральных органов исполнительной власти в целях постепенного снижения

428

административного бремени на исследователей, а также независимой

экспертной оценки регулирующего воздействия проводимой политики.

Суть меры. Мера предусматривает

- в целях сокращения

административной нагрузки на исследователей, проведения независимой

экспертной оценки регулятивного потенциала реализуемых направлений и

инструментов политики - осуществление в режиме онлайн на регулярной

основе оценки регулирующего воздействия существующих и создаваемых

организационных и других управленческих процедур и практик.

Предусматривается также возможность реализации рационализаторских и иных

предложений в части сокращения административных барьеров организации

исследований и разработок, обеспечения механизмов коллективных действий

со стороны ученых, исследовательских групп и лабораторий.

Оценка регулирующего воздействия может быть проведена анонимно или

публично любым представителем научного сообщества и размещена на

портале. Должны быть предусмотрены механизмы определения единой

коллективной позиции ученых и ее учета со стороны ФОИВ.

Такая деятельность может также осуществляться и на постоянно

действующей площадке на портале Открытого Правительства.

Бюджетный эффект предусматривает

организацию

оценки

регулирующего воздействия с целью определения наиболее эффективных

бюджетных расходов, мониторинг реализации инициатив.

Социально-экономический эффект предусматривает рационализаторские

и иные предложения в части сокращения административных барьеров

организации научной деятельности; обеспечение механизмов коллективных

действий, отражающих запросы на изменения практик и процедур в сфере

науки со стороны ученых, исследовательских групп и лабораторий.

Негативные последствия реализации меры не просматриваются.

5. Оптимизация действующих бюджетных обязательств в рамках

мероприятий Государственной программы «Развитие науки и технологий»

429

Оптимизация инструментов финансирования в контексте реализации

мероприятий ГП РНТ предполагает привязку объемов финансирования к

результативности исследований, показанных в рамках отдельных мероприятий,

при одновременном увеличении доли бюджетных средств, распределяемых по

конкурсу, усилении адресности финансирования.

Суть рассматриваемых мер состоит в предоставлении на конкурсной

основе финансирования отдельным научным группам, которые способны по

результатам своей деятельности отчитаться определенным, например,

количеством публикаций в рецензируемых высокоцитируемых научных

журналах, признаваемых на международном уровне. Неэффективные с точки

зрения соответствия критериям результативности коллективы и организации

должны получать все меньший объем финансирования с течением времени. Со

временем следование такой практике позволит корректировать направления

исследований, учитывая появление и развитие перспективных научных

фронтов.

Среди основных эффектов реализации мер по направлению 5:

- рост эффективности использования выделяемых средств; поддержка

наиболее результативных форм организации науки; повышение гибкости

организационной структуры науки, создание гибких сетевых форм

коммуникации;

увеличение

адресности

финансирования

персонифицированной ответственности за результат;

- перенос

«центра принятия» решений по развитию перспективных

направлений на ведущих ученых;

- развитие кадрового потенциала науки, создание системы «лифтов»,

обеспечивающих развитие и рост эффективных интегрированных в мировое

научное пространство научных и научно-педагогических работников и их

коллективов;

- развитие форм персонифицированной (грантовой) поддержки научных

исследований;

430

- развитие механизмов гибкой координации научных исследований

«снизу» и индивидуальных стратегий научной интернационализации и др.

5.1 Внедрить механизмы и процедуры перераспределения действующих

бюджетных обязательств в пользу наиболее результативных с точки зрения

достижения целевых показателей мероприятий на основе мониторинга

достижения показателей научной результативности, заложенных в

Государственной программе «Развитие науки и технологий» в рамках каждой

из основных подпрограмм /мероприятий программы.

Проблемы, приоритетность. В науке уже несколько лет идут

модернизационные преобразования, нацеленные на повышение ее

эффективности. Однако нельзя с уверенностью сказать, что реализованные

инициативы (в том числе значительное увеличение финансирования) привели к

серьезным качественным переменам. Произошли некоторые сдвиги в

организационной и кадровой структуре науки (растет число исследователей и

вузов, занимающихся ИР), однако они оказались недостаточными для

достижения основной цели - повышения эффективности сектора в целом.

Суть меры. Мера предполагает утверждение порядка сбора сведений и

последующее проведение мониторинга достижения показателей научной

результативности в разрезе основных мероприятий ГП РНТ, а также по

отдельным ГРБС. Мониторинг реализуется с целью последующего принятия

решений о перераспределении бюджетных средств в пользу наиболее

результативных и организационно эффективных мероприятий, прежде всего,

конкурсного характера (например, в рамках механизма «1000 лабораторий»).

Система мониторинга может быть разработана при реализации п. 2г.

Поручения Президента Российской Федерации от 17 мая 2013 года № Пр-1144

по итогам заседания Совета по науке и образованию 30 апреля 2013 года) в

части совершенствования мониторинга результативности российской науки.

Система показателей мониторинга должна предусматривать слежение за

динамикой долевых показателей (в расчете на 1 рубль вложенных средств, на 1

431

исследователя и др.), а также показателей, отражающих инвестиции на

содержание материально-технической базы, результативность ее использования

в привязке к числу научных публикаций и других индикаторов,

организационные изменения и др.

Постепенное наращивание объема перераспределяемых по ГП РНТ

средств может начаться с 2015 г. Объем перераспределяемых средств должен

оцениваться на основе мониторинга результативности реализации основных

мероприятий ГП РНТ, прежде всего, Программы фундаментальных

исследований РФ, программ фундаментальных исследований исполнителей

Программы фундаментальных исследований РФ, ФЦП технологической

направленности «Исследования и разработки» на 2014-2020 годы и др.

Ожидаемые эффекты:

- повышение гибкости организационной структуры науки, создание

гибких сетевых форм коммуникации, увеличение адресности финансирования и

персонифицированной ответственности за результат;

- развитие конкурсности распределения финансирования;

- перенос «центра принятия» решений на ведущего ученого, что делает

его более гибким с точки зрения формирования тематик исследований в рамках

передовых научных фронтов;

- развитие кадрового потенциала науки, создание системы «лифтов»,

обеспечивающих развитие и рост эффективных интегрированных в мировое

научное пространство научных и научно-педагогических работников и их

коллективов;

- развитие форм персонифицированной (грантовой) поддержки научных

исследований;

- развитие механизмов гибкой координации научных исследований

«снизу» и индивидуальных стратегий научной интернационализации;

- усиление контроля за эффективностью расходования бюджетных

средств, повышение персонифицированной ответственности за денежные

средства.

432

- возможность привлечения дополнительных средств в эффективно

работающие научные коллективы;

- усиление контроля за эффективностью расходования бюджетных

средств;

- изменение эффективности бюджетных расходов с точки зрения

достижения показателей результативности ГП в области увеличения числа

научных публикаций, рост эффективности выделяемых средств по оценкам в

1.1-1.2 раза.

5.2. Увеличить долю проектов, отбираемых на конкурсной основе, в

рамках программ фундаментальных исследований исполнителей Программы

фундаментальных исследований Российской Федерации. В целях

совершенствования конкурсных процедур принять единый для всех

исполнителей программ фундаментальных исследований регламент.

Проблемы, приоритетность. Доля государственных академий наук в 2011

г. в общем объеме грантового финансирования составила 30.3% (4.3 млрд. руб.)

и 15% (10.6 млрд. руб.) в общем объеме конкурсного финансирования47.

Государственные академии наук, как основные получатели грантового и

конкурсного финансирования, работают не всегда эффективно по сравнению с

другими учреждениями организациями в стране. Количество публикаций РАН

по Scopus на 10 млн. руб. затрат на ИР составляло 3.52 шт.; в среднем по

высшим учебным заведениям

5.72 шт.

(данные за

2007 г.). Среднее

количество публикаций (по Scopus) на одного исследователя (2003-2007 гг.) и в

том и в другом случае ниже, чем других развитых странах (менее 2 шт.).

Например, данный показатель по Академии наук Китая составляет 2.81 шт.48,

Обществу Макса Планка

(Германия)

9.17 шт., Национальному центру

научных исследований (Франция) - 10.11 шт.49

47 Там же.

48 Без учета гуманитарной части академии.

49 Гуриев С., Ливанов Д., Северинов К. «Шесть мифов Академии наук» // «Эксперт» №48 (685), 14.12.2009.

433

Такая низкая эффективность объясняется не только организационными

аспектами, которые индивидуальны для каждой национальной научной

системы, но и интенсивностью использования более современных и

эффективных форм

/ моделей финансирования

(при прочих равных). На

государственные академии приходится всего около 5% грантового и 12.2%

конкурсного (программного) финансирования. В секторе высшего образования

эти цифры несколько выше - 10.6% и 34.4% соответственно50.

В этих условиях необходимо частичное перераспределение средств в

пользу финансирования через механизмы предоставления грантов и конкурсное

финансирование, заложенных в Программах фундаментальных исследований

государственных академий науки и высших учебных заведений. При этом

положительный эффект будет достигаться только при условии

институциональных преобразований в сфере конкурсного и грантового

финансирования. Основными получателями средств должны стать не только

сами вузы и академические институты, но и коллективы ученых и

исследователей, входящих в эти организации.

Суть меры. Данная мера предполагает расширение элементов

конкурсного отбора проектов в рамках программ фундаментальных

исследований всех исполнителей. Отбор проектов и исполнителей должен

происходить преимущественно по конкурсу на основе единых принципов

организации и проведения внутренних конкурсов для каждой из программ

участников Программы фундаментальных исследований Российской

Федерации. При проведении конкурса в обязательном порядке должно быть

предусмотрено заявление текущего квалификационного уровня коллектива и

ожидаемых результатов в соответствии с требованиями Программы и

дополнительными требованиями программ фундаментальных исследований

исполнителей.

Мера может быть реализована через принятие нормативного правового

акта, регулирующего порядок конкурсного отбора проектов в программы

50 Индикаторы науки: 2013.

434

фундаментальных и поисковых исследований» или через корректировку

(дополнение, изменение) утвержденной Программы фундаментальных научных

исследований в Российской Федерации на долгосрочный период

(2013-

2020 годы).

Развитие механизмов конкурсности и публичной отчетности в рамках

выполнения Программы фундаментальных научных исследований в РФ на

долгосрочный период может быть реализовано нормативного правового акта,

регулирующего порядок конкурсного отбора проектов в программы

фундаментальных и поисковых исследований, проводимых государственными

академиями наук, ведущими классическими университетами Российской

Федерации,

федеральными

университетами,

национальными

исследовательскими университетами и государственными научными центрами

и порядок предоставления публичных отчетов о ходе их исполнения», а также

ведомственные нормативные акты.

Среди основных тезисов к утверждению данного Порядка можно

предложить следующие.

(1) Повышение эффективности финансирования фундаментальной науки

в России путем совершенствования конкурсных механизмов распределения

бюджетных средств предполагает внедрение практики проведения публичных

конкурсов при определении на альтернативной основе перечня проектов,

которые включаются в состав программ фундаментальных и поисковых

исследований, проводимых государственными академиями наук, ведущими

классическими университетами РФ, федеральными университетами,

национальными исследовательскими университетами и государственными

научными центрами.

(2). Для каждого из участников Программы Координационный Совет

Программы устанавливает предельный норматив расходования бюджетных

средств на внеконкурсной основе. Оставшаяся часть бюджетных средств

распределяется участниками Программы между альтернативными проектами в

435

ходе публичного открытого конкурса, к которому допускаются представители

соответствующего участника Программы фундаментальных исследований РФ.

(3).

В целях организации и проведения публичного открытого

конкурсного отбора проектов, получения объективной и независимой оценки

поступивших заявок при каждом участнике Программы формируются

Экспертные группы.

(4) К составу Экспертной группы конкурса предъявляются четкие и

определенные требования (см. п. 4.3.).

Предложения по составу Экспертных групп направляются участниками

Программы в Координационный Совет Программы в установленном порядке.

Состав Экспертных комиссий утверждается Министерством образования и

науки Российской Федерации по предоставлению Координационного Совета

Программы.

(5) Критерием успешного осуществления проекта Программы является

опубликование результатов научной работы в профильном научном издании,

входящем в базы цитирования Web of Science или Scopus, других ведущих

журналах России и мира (особенно для гуманитарных исследований) в срок не

позднее 1.5 лет с момента завершения проекта фундаментальных исследований.

(6) Каждый из участников Программы при организации конкурсного

отбора проектов и предоставлении публичных отчетов о ходе их исполнения

должен контролировать обеспечение:

- информативности публичных отчетов в степени, достаточной для

содержательной независимой оценки научным сообществом уровня

достигнутых в рамках реализуемых ими программ промежуточных и (или)

итоговых результатов выполнения отдельных, в том числе наиболее крупных,

исследовательских проектов (научно-исследовательских работ, циклов научных

исследований);

- общедоступности отчетов о промежуточных и

(или) итоговых

результатах выполнения реализуемых ими программ /проектов, в том числе

436

путем размещения этих отчетов на официальных Интернет-сайтах участников

Программы;

- регулярности публичных отчетов, подлежащих обнародованию с

периодичностью не реже одного раза в год;

- обязательности проведения независимой по отношению к самому

участнику Программы фундаментальных исследований РФ экспертизы

подготовленных ими публичных отчетов, в том числе уровня достигнутых

промежуточных и (или) итоговых результатов, с привлечением авторитетных

ученых (специалистов), имеющих международное признание;

- ответственности за уточнение

(корректировку, при необходимости)

реализуемых программ

/ проектов фундаментальных исследований по

результатам независимой экспертизы промежуточных и

(или) итоговых

результатов выполнения отдельных, в том числе наиболее крупных,

исследовательских проектов (научно-исследовательских работ, циклов научных

исследований).

Предельный норматив расходования бюджетных средств на конкурсной

основе для каждого участника может постепенно увеличиваться по

согласованию с Координационным советом Программы.

Ожидаемые эффекты:

- возможность привлечения дополнительных средств в эффективно

работающие научные коллективы;

- стимулы к улучшению репутации, росту признания в международном

научном сообществе;

- увеличение ресурсной базы исследований в случае эффективной

работы;

- формирование прозрачной, объективной системы контроля качества

научной работы;

- формирование условий участия в международной конкуренции в сфере

научных публикаций;

437

- общественный контроль за эффективностью расходования средств в

секторе исследований и разработок;

- интеграция научного сектора России в международный контекст;

Бюджетный эффект предусматривает изменение эффективности

бюджетных расходов с точки зрения достижения показателей результативности

ГП в области увеличения числа научных публикаций, рост эффективности

выделяемых средств по оценкам в 1.1 раза (при консервативном сценарии).

Мера нацелена на изменение процедур расходования средств основными

ГРБС в рамках подпрограммы 1 ГП РНТ.

Риски реализации меры в основном связаны со следующими

обстоятельствами. Бенефициарами сокращения полномочий руководящих

органов по распределению бюджета, выделяемого на НИОКР, выступают

руководящие органы остальных научных организаций, университетов,

исследовательских групп, а также индивидуальных ученые, поскольку они

получают возможность участия в открытой конкуренции за привлечение

финансовых ресурсов.

При этом необходимо подчеркнуть, что никакие научные организации не

назначаются априори

«проигравшими»

- открытие конкурентного поля

позволяет эффективным научным институтам не только полностью сохранить

объем располагаемого финансирования, но и привлечь дополнительные

средства.

Сопротивление реформам

(в виде соответствующих инвестиций в

сохранение статус-кво), таким образом, наиболее вероятно будет исходить от

представителей научных организаций, которые не смогут в новой системе

координат продемонстрировать свою эффективность.

438

Таблица 6.36 - Перечень предлагаемых мер/рекомендаций по оптимизации и повышению эффективностью расходов

федерального бюджета

Основные направления исследования потенциальных резервов для

Изменяемые

Бюджетный эффект от реализации меры, на

оптимизации бюджетных расходов и предлагаемые меры

госпрограммы или

2014, на 2015, на 2016 гг., млн. руб.

НПА

Федеральный бюджет

Консолидированный

бюджет субъектов

Федерации

1. Финансирование, ориентированное на результат, как механизм повышения эффективности расходования бюджетных средств

1.1. Обеспечить перевод финансирования НИОКР, осуществляемых

«Отраслевые» ГП

Экономия

средств

на контрактной основе в рамках федеральных целевых (ФЦП) и

ФЦП,

федерального бюджета

государственных (ГП) программ, реализуемых отраслевыми ФОИВ,

предусматриваю-

за

счет отказа от

на режим софинансирования

(субсидирования) части расходов

щие расходы на

финансирования

участвующих в соответствующих проектах компаний.

НИОКР

НИОКР, на результаты

Повышение эффективности использования бюджетных средств,

См. аналитическое

которых нет спроса со

выделяемых на НИОКР в рамках ФЦП и ГП, заказчиками

приложение 1.

стороны бизнеса.

ответственными исполнителями которых являются отраслевые

ФОИВ.

Предлагаемая мера позволит ограничить рамки бюджетной

поддержки прикладных исследований и разработок только теми

работами, на результаты которых предъявляют платежеспособный

спрос компании реального сектора.

439

Основные направления исследования потенциальных резервов для

Изменяемые

Бюджетный эффект от реализации

меры,

на

оптимизации бюджетных расходов и предлагаемые меры

госпрограммы или

2014, на 2015, на 2016 гг., млн. руб.

Исключить из сферы действия данной меры отрасли социальной

НПА

сферы.

1.2. Повысить межведомственную согласованность ГП РФ в части,

ОГП и ФЦП,

Повышение

предусматривающей расходы на НИОКР, по объемам этих расходов

предусматриваю-

эффективности

и целевым показателям.

щие расходы на

использования средств

Согласовать показатели ОГП, имеющие «научные» блоки; включить

НИОКР

федерального бюджета в

в них целевые показатели, характеризующие конкретные научно-

См. аналитические

контексте достижения

технические достижения

/ результаты, в том числе показатели,

приложения 1, 4.

целевых индикаторов,

сопряженные с индикаторами развития сферы науки,

намеченных в Указах

установленными в Указах Президента РФ №599, 597.

Президента РФ.

Согласовать формулировки используемых показателей.

Получить

системные

В настоящее время ни в одной из ОГП нет показателя,

эффекты, необходимые

ориентирующего исследователей публиковаться в зарубежных

для

достижения

рецензируемых

журналах.

Формулировки

показателей,

стратегических

целей

описывающих патентную активность исследователей, заметно

развития науки.

различаются. Часто смешиваются показатели числа российских

Повышение

патентов и зарубежных и др. (см. приложение 4).

прозрачности

читаемости бюджетных

расходов в части науки

1.3. Скорректировать индикаторы ГПРН, соотнеся их с бюджетными

ГПРНТ

Повышение

440

Основные направления исследования потенциальных резервов для

Изменяемые

Бюджетный эффект от реализации

меры,

на

оптимизации бюджетных расходов и предлагаемые меры

госпрограммы

или

2014, на 2015, на 2016 гг., млн. руб.

ограничениями и реализуемым сценарием развития экономики

НПА

эффективности

России.

использования средств

Необходимость реализации меры в принципе вытекает из

федерального бюджета в

Бюджетного послания Президента РФ на

2014-2016 гг.

(см.

контексте достижения

приложения 2,4).

целевых индикаторов,

намеченных в Указах

Президента РФ.

2. Государственно-частное партнерство

2.1. Внести уточнения и дополнения в паспорта и тексты ОГП в

ОГП

Повышение

части указания объемов расходов на ИР за каждый год реализации

прозрачности

программы и в разрезе источников финансирования (федеральный

бюджетных расходов.

бюджет, внебюджетные источники).

Повышение

Улучшение соответствия между целями разработки и реализации

эффективности

ОГП (улучшение состояния отраслевых комплексов, повышение их

использования средств

технологического уровня, удовлетворение потребностей экономики

федерального бюджета в

и общества и др.), их структурой (включая, структуру источников

контексте достижения

финансирования), содержанием конкретных мер. Пока они в части

целевых индикаторов,

науки недостаточно жестко ориентированы на реальные потребности

намеченных в Указах

экономики, не скоординированы с интересами бизнеса.

Президента РФ.

Из текста многих ГП невозможно определить объем затрат на ИР,

441

Основные направления исследования потенциальных резервов для

Изменяемые

Бюджетный эффект от реализации

меры,

на

оптимизации бюджетных расходов и предлагаемые меры

госпрограммы или

2014, на 2015, на 2016 гг., млн. руб.

поскольку они, например, смешаны с затратами на технологические

НПА

инновации и модернизацию. Также в них в явном виде не указаны

источники финансирования.

2.2. Обеспечить согласование объемов, направлений и источников

ОГП

Уточнение

объемов

затрат на исследования и разработки, предусмотренных в

ПИР госкомпаний

ресурсов

на

ИР,

программах инновационного развития компаний с государственным

выделяемых компаниями

участием

(ПИР), с соответствующими показателями отраслевых

с госучастием; оценка их

государственных программ; оценить возможности увеличения

достаточности

для

внебюджетных затрат в целях более жесткой ориентации таких

решения

задач,

программ на достижение передовых позиций в отдельных сегментах

сформулированных

глобальных рынков.

самих ПИР, а также

Мера затрагивает компании оборонно-промышленного комплекса,

более

общих,

информационно-коммуникационного и космического сектора,

установленных

авиастроения и судостроения объем, разрабатывающие и

Президентом РФ целей;

реализующие ПИР.

улучшение контроля над

По данным Минэкономразвития России, компании с

целевым расходованием

государственным участием, реализующие ПИР, запланировали на

бюджетных средств на

период до 2015 г. расходы на ИР за счет средств бюджетов всех

науку.

уровней

(а в первую очередь, федерального бюджета) в общем

объеме порядка

1.3 трлн руб.

(см. приложение 5). Сами ПИР

442

Основные направления исследования потенциальных резервов для

Изменяемые

Бюджетный эффект от реализации

меры,

на

оптимизации бюджетных расходов и предлагаемые меры

госпрограммы или

2014, на 2015, на 2016 гг., млн. руб.

согласованы с Минэкономразвития России, Минобрнауки России и

НПА

отраслевыми ФОИВ. Расходы на гражданскую науку в рамках

утвержденных ОГП технологической направленности не

предусматривают запланированного компаниями объема расходов на

НИОКР (за счет госбюджета). Соответственно, либо в 2014-2015 гг.

последует дополнительный запрос от компаний с госучастием на

выделение средств федерального бюджета на реализацию ПИР, либо

сами ПИР не будут выполнены.

3. Совершенствование отдельных механизмов и процедур

3.1. Совершенствовать механизм формирования государственного

Проект

приказа

Оптимизация процесса

задания для вузов в части выделения расходов на науку.

Минобрнауки

достижения ключевых

Предлагается разработать и внедрить механизмы формирования и

России об общих

индикаторов

сферы

финансового обеспечения государственного задания для вузов в

требованиях

науки, запланированных

части выполнения ИР

(идентификация и обособление в рамках

порядку

выбора

в Указах Президента РФ,

государственного задания вузу; порядок выбора тем, требования к

тематик научных

включая

повышение

экспертизе работ, показатели результативности и др.). При

исследований при

роли вузовской науки.

необходимости разработать или внести корректировки в

формировании

Повышение

действующие нормативные правовые акты

(преимущественно

государственного

эффективности

ведомственного характера).

задания

распределения средств

государственных

федерального бюджета

443

Основные направления исследования потенциальных резервов для

Изменяемые

Бюджетный эффект от реализации

меры,

на

оптимизации бюджетных расходов и предлагаемые меры

госпрограммы или

2014, на 2015, на 2016 гг., млн. руб.

образовательных и

на науку.

научных

Улучшение контроля,

учреждений;

экономического анализа

Приказ Минфина

интерпретации

РФ

использования средств,

Министерства

выделяемых из бюджета

экономического

на

реализацию

развития РФ от

государственного

29.10.2010 г.

задания.

№ 136н/526

«Об

Совершенствование

утверждении

механизма отражения

методических

использования

этих

рекомендаций по

средств в бюджетной

формированию

отчетности.

государственных

заданий

федеральным

государственным

учреждениям

контролю за их

444

Основные направления исследования потенциальных резервов для

Изменяемые

Бюджетный эффект от реализации

меры,

на

оптимизации бюджетных расходов и предлагаемые меры

госпрограммы или

2014, на 2015, на 2016 гг., млн. руб.

ыполнением»

др.

3.2. Разработать и реализовать новые методологические подходы к

Бюджетная

Повышение

совершенствованию действующей практики измерения и учета

классификация

эффективности

расходов в сфере науки, включая расходы федерального бюджета.

распределения средств

Предлагается в соответствии с международными стандартами ввести

федерального бюджета

понятие

«государственные расходы на научные исследования и

на науку, контроля за их

разработки»,

которых учитываются только затраты

использованием.

непосредственно на выполнение ИР; постепенно перейти к

выделению в бюджетной росписи ассигнований

(расходов) на

выполнение исследований и разработок как центрального вида

деятельности в науке (в соответствие со стандартами ОЭСР).

Мера нацелена, в том числе на достоверный и полный учет прямых

расходов федерального бюджета на гражданскую науку

(и

исследования и разработки). Она обеспечит получение взвешенной

оценки эффективности самих расходов, а также государственной

политики в сфере науки в целом; обоснованных оценок

эффективности использования бюджетных средств, выделяемых на

науку. Она, безусловна, полезна для отчетности, анализа, контроля.

Она обеспечивает корректность международных сопоставлений

445

Основные направления исследования потенциальных резервов для

Изменяемые

Бюджетный эффект от реализации

меры,

на

оптимизации бюджетных расходов и предлагаемые меры

госпрограммы или

2014, на 2015, на 2016 гг., млн. руб.

параметров прямой государственной поддержки науки.

НПА

3.3. Создать механизмы развития Единой федеральной базы данных

Постановление

Оптимизация расходов

(ЕФБД) НИОКР с целью учета и координации работ, выполняемых в

Правительства РФ

федерального бюджета в

рамках государственного задания, государственного заказа и/или

от 12.04. 2013 г. №

сфере науки за счет

грантов государственных фондов поддержки науки.

327

« О единой

исключения

Предлагается предусмотреть (в рамках ЕФБД) возможности явным

государственной

финансирования

образом учитывать источники «происхождения» хранящихся в базе

информационной

НИОКР,

тематики

результатов НИОКР (государственный контракт, государственное

системе

учета

которых дублируются.

задание, гранты фондов и др.); быстрого и эффективного поиска

научно-

Усиление контроля за

результатов по отраслям знаний и экономики, ключевым словам;

исследовательских,

расходованием

получения отчета по результатам поиска схожих тематик, который

опытно-

бюджетных средств.

должен прилагаться к будущим конкурсным заявкам, проектам

конструкторских и

государственных

заданий

организациям,

выполняющим

технологических

исследования и разработки.

работ

Со временем база данных должна быть расширена за счет включения

гражданского

результатов НИОКР, выполненных с использованием других

назначения»

источников финансирования. Исполнители таких НИОКР будут

предоставлять

все

необходимые сведения

единую

информационную систему на добровольной основе.

Предлагается внести ряд изменений в действующие нормативные

446

Основные направления исследования потенциальных резервов для

Изменяемые

Бюджетный эффект от реализации

меры,

на

оптимизации бюджетных расходов и предлагаемые меры

госпрограммы или

2014, на 2015, на 2016 гг., млн. руб.

правовые акты (преимущественно ведомственного уровня)

НПА

4. Комплексное совершенствование институциональной среды

4.1. Принять нормативный правовой акт, задающий универсальные

Проект

Усиление контроля за

вневедомственные

критерии

оценки

(рамки)

научной

нормативного

эффективностью

результативности на основе международных признанных

правового акта

использования

показателей, в том числе наукометрических стандартов

Изменение

бюджетных

средств;

(цитируемость, публикации в ведущих журналах, число

Программы

повышение

перспективных научных направлений и т.п.), а также обязательств по

фундаментальных

прозрачности

публичному размещению результатов научной деятельности.

исследований

бюджетных расходов.

Мера реализуется в целях обеспечение включения субъектов

Возможна

Включение в передовые

научной, научно-технической деятельности в общепризнанные

реализация

тематики

научных

международные системы оценки качества научных результатов

рамках Поручения

исследований.

(использование

международно

признанных

показателей

Президента РФ по

Формирование условий

результативности, утверждение единых принципов публичной

итогам заседания

для развития системы

отчетности и др.).

Совета по науке и

персонифицированной

Система показателей для оценивания должна быть ориентирована на

образованию - п. г)

ответственности

поддержку научных коллективов и научных организаций, которые

части

участников ИР

(как

доказательно

демонстрируют

прогресс

конкретных

совершенствования

организаций,

так

исследовательских областях. Действующие финансовые модели при

мониторинга

индивидуальный

отсутствии четких критериев качества и результативности снижают

результативности

исследователей)

за

447

Основные направления исследования потенциальных резервов для

Изменяемые

Бюджетный эффект от реализации

меры,

на

оптимизации бюджетных расходов и предлагаемые меры

госпрограммы или

2014, на 2015, на 2016 гг., млн. руб.

меру ответственности, а доступ к ресурсной базе (финансирование,

российской науки

результаты

оборудование) сохраняется вне зависимости от результатов научного

эффективность работы.

труда. Затруднено выявление лучших работников из-за отсутствия

объективных измеряемых показателей продуктивности их

деятельности. С точки зрения общества (и расходов федерального

бюджета) эта мера позволяет снизить остроту проблемы асимметрии

информации.

Реализация меры не потребует дополнительных бюджетных средств.

4.2 Принять нормативный правовой акт об учете исполнителями

Мера

позволит

научных исследований результатов мониторинга динамики

минимизировать

передовых фронтов (тематик, для которых наблюдается взрывной

издержки

(за

счет

рост числа публикаций и цитирований, и высока вероятность

использования

получения в кратко- и среднесрочной перспективе значимых

наукометрических баз)

научных достижение и передовых технологий) и направлений

проведения системного

научных исследований.

научно-технического

Мера реализуется в целях обеспечения учета результатов

прогнозирования

мониторинга мировой науки

(в том числе с использованием

развития

отдельных

наукометрических показателей) при формировании программ

секторов науки в целях

фундаментальных исследований в России, оценки заявок на гранты,

актуализации

определении квалификационного уровня научных коллективов.

оптимизации системы

448

Основные направления исследования потенциальных резервов для

Изменяемые

Бюджетный эффект от реализации

меры,

на

оптимизации бюджетных расходов и предлагаемые меры

госпрограммы

или

2014, на 2015, на 2016 гг., млн. руб.

В настоящее время тематика исследований в России не в полной

НПА

национальных

мере соответствуют трендам развития мировой науки; в

приоритетов научного

подавляющим большинстве передовых фронтов российские ученые

развития.

не представлены, тематика не обновляется в течение

Усиление контроля за

продолжительного времени.

эффективностью

Мировая

практика

свидетельствует,

что

современные

расходования

исследовательские фронты являются довольно динамичными.

бюджетных

средств,

Современные информационные технологии позволяют выявлять

повышение

перспективные фронты на основе анализа публикаций в ведущих

прозрачности

журналах мира. При этом возможно определение стагнирующих

бюджетных расходов

(исследования привели в тупик или уже все открыто, число

Социально-

публикаций резко падает, патенты получены), быстрорастущих

экономический эффект

(взрывной рост результативности, ожидаются открытия), стабильных

Расширение

(для получения результатов требуются все большие вложения,

финансирования

на

основные патенты получены) направлений. Реализация данной меры

наукометрической

позволит качественно улучшить проведение системного научно-

основе

(в том числе

технического прогнозирования развития отдельных секторов науки в

конкурсной) отдельных

целях актуализации и оптимизации системы национальных

научных работников и

приоритетов.

научных коллективов

Интенсификация

449

Основные направления исследования потенциальных резервов для

Изменяемые

Бюджетный эффект от реализации

меры,

на

оптимизации бюджетных расходов и предлагаемые меры

госпрограммы

или

2014, на 2015, на 2016 гг., млн. руб.

НПА

научной

работы

публикационной

активности, расширение

возможностей

для

самореализации

наиболее

производительных

сотрудников.

Наличие

критериев

эффективности

бюджетных расходов

Рост

эффективности

науки.

Современный

технологии позволяют

выявлять

научные

направления

определять

их

эффективность:

стагнирующие

направления

450

Основные направления исследования потенциальных резервов для

Изменяемые

Бюджетный эффект от реализации

меры,

на

оптимизации бюджетных расходов и предлагаемые меры

госпрограммы

или

2014, на 2015, на 2016 гг., млн. руб.

НПА

(исследования привели в

тупик или уже все

открыто,

число

публикаций

резко

падает,

патенты

получены),

быстрорастущие

направления

(взрывной

рост результативности),

стабильные направления

(для

получения

результатов требуются

все большие вложения,

основные

патенты

получены).

Задача

государства

поддерживать

быстрорастущие

направления

исследователей

451

Основные направления исследования потенциальных резервов для

Изменяемые

Бюджетный эффект от реализации

меры,

на

оптимизации бюджетных расходов и предлагаемые меры

госпрограммы или

2014, на 2015, на 2016 гг., млн. руб.

НПА

4.3. Принять нормативный правовой акт о едином порядке работы

Проект

Усиление контроля за

экспертных комиссий для всех участников фундаментальных

нормативного

эффективностью

исследований в России.

правового акта

расходования

Мера обеспечивает внедрение механизмов проведения внешней

бюджетных средств.

независимой экспертизы тематик исследований, заявок и результатов

При

организации

(промежуточных и окончательных) реализации научных проектов, в

централизованной

том

числе

при

проведении

конкурсных

процедур.

системы

перевода

Предусматривается разработка типовых регламентов в части

научных результатов

организации системы анонимного рецензирования, установления

рост

эффективности

различных процедур проведения экспертизы для различных видов

исследований,

проектов (в том числе в зависимости от максимального размера

сокращения

затрат

финансирования проектов) с учетом расширения практики

рабочего времени на

приглашения в состав экспертных советов специалистов, имеющих

переводы, сокращение

международное признание и авторитет.

издержек

простоя

В частности, при реализации программ фундаментальных

оборудования

исследований Исполнители программ должны предусмотреть во

внутренних документах процедуры проведения внешней экспертизы

Формирование

более

тематик, в рамках которых осуществляется финансирование, заявок,

прозрачной

системы

промежуточных и итоговых результатов, а также расходы на оплату

контроля

качества

452

Основные направления исследования потенциальных резервов для

Изменяемые

Бюджетный эффект от реализации

меры,

на

оптимизации бюджетных расходов и предлагаемые меры

госпрограммы

или

2014, на 2015, на 2016 гг., млн. руб.

услуг экспертов в составе расходов на администрирование программ.

НПА

научной работы.

Реализация меры не потребует дополнительных бюджетных средств.

Ограничение

возможностей

для

извлечения ренты в

связи с занимаемой

должностью.

Существенное

увеличение социального

профессионального

статуса ученого.

Интеграция российских

научных исследований в

международный

контекст.

Общественный контроль

за

эффективностью

расходования средств в

секторе исследований и

разработок.

453

Основные направления исследования потенциальных резервов для

Изменяемые

Бюджетный эффект от реализации

меры,

на

оптимизации бюджетных расходов и предлагаемые меры

госпрограммы или

2014, на 2015, на 2016 гг., млн. руб.

4.4

Принять нормативный правовой акт о реализации

Проект

Усиление контроля за

первоочередных мер по повышению уровня интеграции российской

нормативного

эффективностью

и мировой науки.

правового акта

расходования

Данная мера направлена на решение проблемы относительной

бюджетных

средств,

изолированности российской науки от мировой. Она подразумевает

повышение

создание внутри научных организаций структур, в полномочия

прозрачности

которых могут входить такие функции, как разработка стандартов

бюджетных расходов.

аффилиации; издание журналов и их перевод на английский язык,

Институциональное

включение журналов в базы цитирования Web of Science или Scopus;

ограничение

на

организация централизованного перевода статей; централизованная

осуществление

работа с международно признанными учеными в части решения

неэффективной работы.

миграционных и иных вопросов.

Переориентация

на

Финансирования данных направлений будет происходить за счет

более

перспективные

оптимизации расходов организаций.

проекты.

Приток

публикаций

более высокого качества.

4.5. Обеспечить запуск на сайте Минобрнауки России ресурса,

Усиление контроля за

предусматривающего совместную коллективную работу ученых,

эффективностью

исследовательских групп и лабораторий с целью выработки

расходования

предложений для федеральных органов исполнительной власти в

бюджетных

средств,

454

Основные направления исследования потенциальных резервов для

Изменяемые

Бюджетный эффект от реализации

меры,

на

оптимизации бюджетных расходов и предлагаемые меры

госпрограммы

или

2014, на 2015, на 2016 гг., млн. руб.

целях постепенного снижения административного бремени на

НПА

повышение

исследователей, а также независимой экспертной оценки

прозрачности

регулирующего воздействия проводимой политики.

бюджетных расходов.

Мера предусматривает - в целях сокращения административной

Мониторинг реализации

нагрузки на исследователей, проведения независимой экспертной

управленческих

оценки регулятивного потенциала реализуемых направлений и

инициатив.

инструментов политики

- осуществление в режиме онлайн на

регулярной

основе

оценки регулирующего воздействия

существующих и создаваемых организационных процедур и

практик. Предусматривается также возможность реализации

рационализаторских и иных предложений в части сокращения

административных барьеров организации исследований и

разработок, обеспечения механизмов коллективных действий со

стороны ученых, исследовательских групп и лабораторий.

Оценка регулирующего воздействия может быть проведена

анонимно или публично любым представителем научного

сообщества и размещена на портале. Должны быть предусмотрены

механизмы определения единой коллективной позиции ученых и ее

учета со стороны ФОИВ.

455

Основные направления исследования потенциальных резервов для

Изменяемые

Бюджетный эффект от реализации

меры,

на

оптимизации бюджетных расходов и предлагаемые меры

госпрограммы или

2014, на 2015, на 2016 гг., млн. руб.

5. Оптимизация действующих бюджетных обязательств рамках мероприятий ГП РНТ

5.1

Внедрить механизмы и процедуры перераспределения

ГП РНТ, ФПЦ

Рост

эффективности

действующих бюджетных обязательств в пользу наиболее

«Исследования и

выделяемых средств в

результативных с точки зрения достижения целевых показателей

разработки», ФЦП

1.1-1.2 раза

мероприятий на основе мониторинга достижения показателей

«Кадры», Закон о

Перераспределение

научной результативности, заложенных в Государственной

федеральном

бюджетных средств на

программе «Развитие науки и технологий» в рамках каждой из

бюджете

основе

результатов

основных подпрограмм /мероприятий программы.

мониторинга.

Предлагается утверждение порядка сбора сведений и последующее

Проект

проведение мониторинга достижения показателей научной

нормативного

результативности в разрезе основных мероприятий ГП РНТ, а также

правого

акта,

по отдельным ГРБС. Мониторинг реализуется с целью

регулирующего

последующего принятия решений о перераспределении бюджетных

порядок

средств в пользу наиболее результативных и организационно

организации

эффективных мероприятий, прежде всего, конкурсного характера

мониторинга

(например, в рамках механизма «1000 лабораторий»).

Система мониторинга может быть разработана при реализации

Поручения Президента РФ по итогам заседания Совета по науке и

образованию

- п. г) в части совершенствования мониторинга

результативности российской науки.

456

Основные направления исследования потенциальных резервов для

Изменяемые

Бюджетный эффект от реализации

меры,

на

оптимизации бюджетных расходов и предлагаемые меры

госпрограммы или

2014, на 2015, на 2016 гг., млн. руб.

5.2 Увеличить долю проектов, отбираемых на конкурсной основе, в

Проект

Изменение

рамках программ фундаментальных исследований исполнителей

нормативного

эффективности

Программы фундаментальных исследований Российской Федерации.

правового

акта,

бюджетных расходов с

В целях совершенствования конкурсных процедур принять единый

регулирующего

точки

зрения

для всех исполнителей программ фундаментальных исследований

порядок

достижения показателей

регламент.

конкурсного

результативности

ГП

Отбор таких проектов должен происходить преимущественно на

отбора проектов в

РНТ

области

конкурсной основе на основе единых принципов организации и

программы

увеличения

числа

проведения внутренних конкурсов для каждой из программ

фундаментальных

научных публикаций,

участников Программы фундаментальных исследований Российской

поисковых

рост

эффективности

Федерации. При проведении конкурсов в обязательном порядке

исследований

выделяемых средств в

должно

быть

предусмотрено

заявление

текущего

1.1-1.2 раза

квалификационного уровня коллектива и ожидаемые результаты в

соответствии с требованиями Программы и дополнительными

требованиями программам исполнителей.

Мера может быть реализована через принятие нормативного

правового акта, регулирующего порядок конкурсного отбора

проектов в программы фундаментальных и поисковых исследований

или через корректировку (дополнение, изменение) утвержденной

Программы фундаментальных научных исследований в Российской

457

Приложение 1

Аналитическое распределение бюджетных ассигнований федерального бюджета на НИОКР на 2013 год и на

плановый период 2014 и 2015 годов

по отдельным «отраслевым» государственным программам

(их проектам)

Российской Федерации51

Распределение бюджетных ассигнований

Бюджетные ассигнования федерального

федерального бюджета на НИОКР по

Наименование

бюджета на НИОКР, тыс. руб.

государственным программам, процентов

2013 год

2014 год

2015 год

2013 год

2014 год52

2015 год

215

085

188

533

АССИГНОВАНИЯ НА НИОКР

176 607 594.3

100

364.8

715.0

ВСЕГО ПО ОТДЕЛЬНЫМ «ОТРАСЛЕВЫМ»

183

105

176

072

166 847 998.7

85.1

93.4

94.5

ГОСПРОГРАММАМ

761.6

141.7

КОСМИЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ РОССИИ

90 442 455.0

85 852 667.5

84 843 220.0

42.0

45.5

48.0

РАЗВИТИЕ

АВИАЦИОННОЙ

37 689 287.3

41 283 962.7

44 149 540.0

17.5

21.9

25.0

ПРОМЫШЛЕННОСТИ

РАЗВИТИЕ

СУДОСТРОИТЕЛЬНОЙ

14 451 600.0

13 745 785.0

5 265 500.0

6.7

7.3

3.0

51 Значения на 2013-2015 гг. рассчитаны НИУ ВШЭ по данным Минфина России из общего объема ассигнований на гражданскую науку из средств федерального

бюджета по виду расходов 241 (данные с интернет-сайта Минфина России на 14.05.2013).

52 Значения на 2014-2015 гг. не учитывают ассигнования по Госпрограмме «Развитие науки и технологий».

459

Приложение 2

Аналитическое распределение бюджетных ассигнований федерального бюджета на гражданскую науку на 2013

год

и на плановый период 2014 и 2015 годов по отдельным государственным программам (их проектам) Российской

Федерации53

Распределение бюджетных

ассигнований федерального

бюджета на гражданскую науку по

Бюджетные ассигнования федерального бюджета на

государственным программам,

Наименование

№ ГП

гражданскую науку, тыс. руб.

процентов

2013 год

2014 год

2015 год

2013 год

2014 год

2015 год

Ассигнования на гражданскую науку

345 194 303

323 207 439

320 273 568

100

Всего по отдельным госпрограммам

336 784 369.7

311 970 100.3

290 036 899.7

97.6

96.5

90.6

Развитие здравоохранения

001

13 851 443.0

15 947 926.3

13 943 288.2

4.0

4.9

4.4

Развитие образования

002

627 772.2

545 685.0

542 054.7

0.2

Защита населения и

территорий от чрезвычайных

ситуаций, обеспечение

пожарной безопасности и

безопасности людей на

водных объектах

010

1 151 822.4

828 202.1

197 914.2

0.3

0.1

53 Значения рассчитаны согласно практике Минфина России по учету бюджетных ассигнований федерального бюджета на гражданскую науку (данные с интернет-сайта

Минфина России на 09.10.2012).

461

Распределение бюджетных

ассигнований федерального

бюджета на гражданскую науку по

Бюджетные ассигнования федерального бюджета на

государственным программам,

Наименование

№ ГП

гражданскую науку, тыс. руб.

процентов

2013 год

2014 год

2015 год

2013 год

2014 год

2015 год

Охрана окружающей среды

012

1 650 846.2

1 810 452.3

1 765 333.7

0.5

0.6

Развитие науки и технологий

014

124 233 789.8

104 670 307.9

106 606 181.5

36.0

32.4

33.3

Экономическое развитие и

инновационная экономика

015

4 748 578.5

5 000 147.7

5 321 018.6

1.4

1.5

1.7

Развитие промышленности и

повышение ее

конкурентоспособности

016

6 902 591.5

5 288 147.3

4 217 050.0

2.0

1.6

1.3

Развитие авиационной

промышленности

017

37 689 287.3

41 283 962.7

44 149 540.0

10.9

12.8

13.8

Развитие судостроительной

промышленности

018

14 451 600.0

13 745 785.0

5 265 500.0

4.2

4.3

1.6

Развитие электронной и

радиоэлектронной

промышленности

019

9 630 780.0

8 470 806.0

7 772 500.0

2.8

2.6

2.4

Развитие фармацевтической и

медицинской

промышленности

020

11 223 550.0

12 611 950.0

13 535 600.0

3.3

3.9

4.2

Космическая деятельность

россии

021

90 296 255.0

85 602 667.5

72 546 201.7

26.2

26.5

22.7

Развитие атомного

энергопромышленного

022

12 822 014.1

8 892 497.1

7 914 139.2

3.7

2.8

2.5

462

Распределение бюджетных

ассигнований федерального

бюджета на гражданскую науку по

Бюджетные ассигнования федерального бюджета на

государственным программам,

Наименование

№ ГП

гражданскую науку, тыс. руб.

процентов

2013 год

2014 год

2015 год

2013 год

2014 год

2015 год

комплекса

Информационное общество

(2011 - 2020 годы)

023

477 272.7

400 021.4

223 071.0

0.1

Развитие транспортной

системы

024

590 597.2

579 998.5

613 323.5

0.2

Государственная программа

развития сельского хозяйства

и регулирования рынков

сельскохозяйственной

продукции, сырья и

продовольствия

025

1 278 498.9

1 315 430.4

1 292 822.9

0.4

Развитие

рыбохозяйственного

комплекса

026

3 363 424.7

3 366 201.1

3 366 469.5

1.0

1.1

Воспроизводство и

использование природных

ресурсов

028

719 067.9

707 544.4

731 141.0

0.2

Энергоэффективность и

развитие энергетики

030

1 059 978.3

892 367.6

23 750.0

0.3

0.0

Обеспечение

обороноспособности страны

031

15 200.0

10 000.0

0.0

463

Приложение 3

Таблица расхождений по расчету ассигнований федерального бюджета на гражданскую науку в 2013-2015 гг., тыс.

руб.

Главный

2013

2014

2015

распорядител

Расчет

ь бюджетных

Код

Расчет

согласно

Расхо

Расчет

согласно

Расх

Расчет

согласно

Расх

средств

ГРБ

ПР

Минфина

закону

(№216-

ждени

Минфина

закону

ожде

Минфина

закону

ожде

России54

ФЗ)55

России

(№216-ФЗ)

ние

России

(№216-ФЗ)

ние

МИНИСТЕРС

ТВО

033

052

1 931 932.5

2 965 389.5

1 770 146.0

2 822 901.6

2 008 164.4

3 060 890.4

ЗДРАВООХР

457.0

755.6

726.0

АНЕНИЯ РФ

731

2 806 362.1

19 537 613.2

3 090 919.4

21 900 270.8

809

2 870 388.0

21 696 088.6

825

251.156

351.4

700.6

-13

606

-4 606

435

МИНИСТЕРС

0.0

435

508.957

508.9

271.9

ТВО

271.9

54 Согласно данным, полученным от Минфина России.

55 Расчет согласно Федеральному закону от 03.12.2012 N 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» по разделам и

подразделам классификации расходов федерального бюджета, относящимся к фундаментальным и прикладным научным исследованиям.

56 Минфином России при расчете ассигнований федерального бюджета на гражданскую науку в 2013-2015 гг. не учитываются строки «Больницы, клиники, госпитали,

медико-санитарные части», которые относятся к подразделу 0908 «Прикладные научные исследования в области здравоохранения».

57 Подраздел 0113 «Другие общегосударственные вопросы» не имеет отношения к фундаментальным и прикладным научным исследованиям (соответствующие

расходы следует перенести в другой подраздел классификации расходов федерального бюджета).

465

ОБРАЗОВАН

ИЯ И НАУКИ

РФ

-156

156 200.058

0.0

200.0

ФЕДЕРАЛЬН

АЯ

132

108

153

0.0

132 600.0

0.0

108 100.0

0.0

108 100.0

ТАМОЖЕНН

600.0

100.0

АЯ СЛУЖБА

155

0.0

155 000.0

0.0

5 000.0

0.0

5 000.0

000.0

ФЕД.

АГЕНТСТВО

ПО

ОБУСТРОЙС

260

0.0

95 000.0

0.0

71 250.0

0.0

76 125.0

000.0

250.0

125.0

ТВУ ГОС.

ГРАНИЦЫ

РФ

ФЕДЕРАЛЬН

174

178

179

388

1 047 320.4

1 221 574.5

2 832 007.3

3 011 005.50

770 206.4

950 182.90

ОЕ МЕДИКО-

254.1

998.2

976.5

58 Строку «Поддержка организаций, осуществляющих фундаментальные исследования» следует перенести из подраздела 0706 «Высшее и послевузовское

профессиональное образование» в подраздел 0110 «Фундаментальные исследования».

466

Приложение 4

Индикаторы результативности сферы науки в государственных программах (их проектах)

Программа/

Наименование индикатора

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

203

Комментарий

подпрограмма

Объём внутренних затрат

В ГП не приведены объемы

на

исследования

133

798

692

316

975

572

296

949

внебюджетных средств на

разработки, тыс. руб.

170

358

048

109

228

423

202

065

ИР

Число

публикаций

Индикатор не соответствует

РАЗВИТИЕ

работников

научных

установленному в Указе

АВИАЦИОНН

организаций,

ед.

520

535

545

560

570

580

590

600

Президента РФ от 07.05.2012

ОЙ

(рассчитан на основе

№599

ПРОМЫШЛЕ

удельных показателей ГП)

ННОСТИ

Формулировка показателя

Пп.7

Число отечественных и

допускает манипулирование

Авиационная

зарубежных

патентов

результатами

выполнения

наука

(свидетельств) на объекты

ГП в части науки, т.к. не

технологии

интеллектуальной

320

330

340

350

360

370

380

400

позволяет определить долю

собственности,

ед.

зарубежных патентов, что

(рассчитан на основе

означает

возможность

удельных показателей ГП)

неэффективного

использования бюджетных

468

средств

Точные данные в ГП не

приводятся. Значение на

Объём внутренних затрат

2030 г.

оценочное при

на

исследования

н/д

условии

неизменности

разработки, млрд руб.

численности

работников,

РАЗВИТИЕ

выполняющих

ИР,

СУДОСТРОИ

судостроительной отрасли

ТЕЛЬНОЙ

Данные

по

патентам

ПРОМЫШЛЕ

приведены только на 2016 г.

ННОСТИ

При этом

910-1130 ед.

Пп.1 Развитие

Число отечественных и

российские патенты. Т.е.

судостроитель

зарубежных

патентов

1120-

существенных

«сдвигов» в

ной науки

(свидетельств) на объекты

н/д

1250

сторону

повышения

интеллектуальной

конкурентоспособности

собственности, ед.

судостроительной науки и

продвижении на мировые

рынки не планируется

469

продолжение приложения 4

Программа/

Наименование индикатора

2013

201

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2030

Комментарий

подпрограмма

РАЗВИТИЕ

Количество

научных

Индикатор не соответствует

ЗДРАВООХРА

работников

установленному

Указе

НЕНИЯ

индивидуальным

Президента РФ от

07.05.2012

индексом Хирша более 10,

№599

чел.

РАЗВИТИЕ

Источники

внутренних

ПРОМЫШЛЕ

затрат на исследования и

В ГП не приведены объемы

ННОСТИ И

разработки:

внутренних затрат на ИР

ПОВЫШЕНИ

ЕЕ

бюджетные средства, %

КОНКУРЕНТ

ОСПОСОБНО

внебюджетные средства,

СТИ

Объем инвестиций в

Формулировка

показателя

научные исследования,

допускает

манипулирование

разработки,

результатами выполнения ГП в

РАЗВИТИЕ

технологические

части науки, т.к. смешиваются

ФАРМАЦЕВТ

инновации

затраты на ИР с расходами на

ИЧЕСКОЙ И

перевооружение

120.

технологические инновации и

МЕДИЦИНСК

17.5

27.1

32.8

37.4

61.0

74.2

88.1

производства

перевооружение производства, что

ОЙ

фармацевтической

означает

возможность

ПРОМЫШЛЕ

медицинской продукции,

неэффективного использования

ННОСТИ

млрд руб.

бюджетных средств, уход от

исполнения Указа Президента РФ

от 07.05.2012 №599

470

продолжение приложения 4

Использование

Формулировка

показателя

результатов

некорректна

допускает

интеллектуальной

манипулирование результатами

деятельности в сфере

124

201

280

300

320

выполнения ГП в части науки, что

фармацевтической

означает

неэффективное

медицинской

использование

бюджетных

промышленности, ед.

средств

РАЗВИТИЕ

Число отечественных и

Формулировка

показателя

ЭЛЕКТРОНН

зарубежных

патентов

допускает

манипулирование

ОЙ

(свидетельств) на объекты

результатами выполнения ГП в

РАДИОЭЛЕК

интеллектуальной

части науки, т.к. не позволяет

ТРОННОЙ

собственности,

определить долю зарубежных

ПРОМЫШЛЕ

полученных

научными

патентов,

что

означает

2.9

3.1

3.2

3.3

3.7

3.8

3.9

ННОСТИ

организациями

и их

возможность

неэффективного

работниками за период

использования

бюджетных

оценивания, отнесенное к

средств

численности

исследователей в научных

организациях, %

471

Приложение 5

Затраты на исследования и разработки компаний с государственным участием,

реализующих программы инновационного развития (ПИР): 2010-201559

2010

2011

2012

2013

2014

2015

(фактические

(планируемые

затраты)

№

из них

п/

средства

Всег

бюджето

Всег

бюджето

Всего

бюджето

всех

в всех

уровней

Всего по компаниям,

реализующим

программы

175.8

120.9

281.3

177.8

324.0

200.4

394.8

237.0

466.4

279.5

452.2

274.9

инновационного

развития,

млрд

руб.61

из

них:

компании,

относящиеся к

129.2

104.5

196.2

144.2

234.0

181.6

282.1

216.9

339.2

259.1

346.8

272.4

оборонно-

промышлен-

59 Расчеты НИУ ВШЭ на основе данных Минэкономразвития России и НИУ ВШЭ.

60 Отражаются суммарные (консолидированные) бюджетные средства, т.е. затраты на исследования и разработки, произведенные за счет средств федерального

бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, получаемых компанией непосредственно или по договорам с заказчиком, в том числе в

рамках федеральных целевых программ.

61 Данные приводятся по состоянию на 09.04.2013: за 2010 г. - по 39 компаниям из 60, реализующих ПИР; за 2011-2015 гг. - по 44 компаниям; за 2012-2013 гг. - по 56

компаниям; за 2014 г. - по 55 компаниям; за 2015 г. - по 53 компаниям.

472

7 Экспертная группа № 7 «Оптимизация государственных

расходов и привлечение негосударственных источников

финансирования в сфере здравоохранения»

7.1 Результаты оценки (анализа) и предложения экспертов НИУ

ВШЭ (рук. Шишкин С.В.)

Введение

Исследование резервов эффективности государственных расходов в

сфере здравоохранения было проведено применительно к бюджетной системе

страны, включающей федеральный бюджет, консолидированные бюджеты

субъектов Российской Федерации и бюджет системы обязательного

медицинского страхования

(ОМС). Широкое определение объекта

исследования делает оправданным структурирование его предмета и

последовательности его проведения в соответствии с функциональными

направлениями расходования государственных средств в системе

здравоохранения. Эти направления далее конкретизировались и выступали

предметом самостоятельного анализа возможных резервов повышения

эффективности.

Результаты проведенного исследования позволяют следующим образом

определить

актуальные

направления

повышения

эффективности

государственных расходов на здравоохранение в России:

Оптимизация

структуры

оказания

медицинской

помощи

(реструктуризация).

Улучшение планирования объемов медицинской помощи, потоков

пациентов.

Усиление профилактической направленности деятельности амбулаторно-

поликлинической службы.

Укрепление участковой службы и передача части объемов медицинской

помощи врачей узких специальностей врачам участковой службы.

474

Оптимизация распределения функциональных обязанностей между

врачебным и средним медицинским персоналом.

Сокращение необоснованной потребности в стационарной помощи.

Снижение потребности в объемах стационарной помощи за счет

сокращения длительности госпитализации.

Формирование новой трехуровневой системы специализированной

медицинской помощи (муниципальный - межмуниципальный - региональный

уровни).

Введение экономических механизмов стимулирования повышения

структурной эффективности системы медицинской помощи.

Экономия на текущих расходах медицинских учреждений.

Выведение из оборота части устаревших помещений больниц.

Централизация или аутсорсинг лечебно-диагностических услуг и

вспомогательных функций медицинских учреждений.

Внедрение механизмов передачи части мощностей медицинских

учреждений в долгосрочную аренду, концессию частным управляющим

компаниям (с предварительным обоснованием экономической эффективности).

Сокращение времени простоя медицинского оборудования.

Экономия на закупках лекарственных средств.

Формирование правил взаимозаменяемости лекарственных средств.

Ограничение закупки лекарственных препаратов с незарегистрированной

ценой

Ускорение перехода на возмещение лекарственного обеспечения

льготников на основе референтных цен.

Внедрение соглашений о разделении рисков в лекарственном

обеспечении

Создание условий для усиления конкуренции на рынке лекарственных

средств

Повышение эффективности закупок оборудования и внедрения новых

медицинских технологий в лечебно-профилактические учреждения.

475

Повышение эффективности закупок нового медицинского оборудования

для ЛПУ.

Внедрение технологий диагностики и лечения заболеваний,

обеспечивающих существенное повышение эффективности использования

финансовых ресурсов в расчете на единицу результата.

Привлечение негосударственных источников финансирования оказания

медицинской помощи

В ходе проведенного исследования были получены оценки возможной

экономии/роста эффективности использования государственных средств за счет

реализации мероприятий по целому ряду перечисленных направлений. По

другим направлениям получение подобных оценок требует большего времени и

проведения отдельных исследований.

Представление результатов исследования необходимо предварить одним

важным замечанием, характеризующим тот подход к анализу резервов

эффективности, который был применен в данном исследовании. В только что

вышедшем докладе экспертов Всемирного Банка «Делая лучше: улучшение

результатов систем здравоохранения в Европе и Центральной Азии»

справедливо отмечается, что в системах здравоохранения часто имеют место

ненужные траты, но эти системы в то же время обеспечивают сохраняющее

жизни лечение. Поэтому стратегия сдерживания расходов не всегда является

правильной. Задача состоит в том, чтобы дополнительные ресурсы,

направляемые в эту сферу, приводили к улучшению результатов, а не к

увеличению бесполезных трат. Императивом является нахождение способов

устранения неэффективных трат без ущерба для предоставления помощи

нуждающимся в ней: обрезание

«жирка» требует здесь использования

скальпеля, а не меча⁶².

⁶² Owen Smith, Son Nam Nguyen Getting better: Improving Health System Outcomes in Europe and Central Asia. /

The World Bank, Washington, D.C., 2013. P.21.

476

Следует констатировать, что рекомендации международных экспертов и

подход, который был использован рабочей группой при проведении анализа

резервов

повышения эффективности государственных затрат на

здравоохранение, оказались очень близки.

1. Оптимизация структуры оказания медицинской помощи и сети

медицинских организаций

1.1. Проблемы организации медицинской помощи и источники

повышения структурной эффективности здравоохранения

Значительные возможности повышения эффективности использования

государственных средств в здравоохранении связаны в первую очередь со

структурными изменениями в оказании медицинской помощи населению.

Организация медицинской помощи в нашей стране характеризуется

серьезными структурными проблемами:

низкий уровень развития участковой службы и, как следствие, высокая

потребность в узких специалистах амбулаторного звена;

недостатки в организации амбулаторной помощи неоправданно

увеличивают объемы использования более дорогих видов медицинской

помощи: скорой и стационарной; по экспертным оценкам, более

госпитализированных могут быть пролечены в амбулаторных условиях без

ущерба для здоровья;

недостаточная координация деятельности амбулаторных и стационарных

служб, скорой медицинской помощи на этапах диагностики, лечения и

реабилитации пациентов

(недостатки в подготовке больных к плановой

госпитализации; практически отсутствует взаимодействие участковых врачей и

врачей-специалистов после выписки больных из стационара на этап

реабилитации; значительная часть больных не получает квалифицированного

долечивания

поликлинике),

что

увеличивает

пребывание

477

госпитализированных на больничных койках, негативно сказывается на

конечных результатах лечения, зачастую приводит к повторной

госпитализации;

недостаточно высокий уровень интенсивности стационарной помощи и,

как следствие, затянутые сроки госпитализации;

низкий уровень дифференциации коечного фонда по уровню

интенсивности оказания медицинской помощи, ограниченные мощности для

долечивания пациентов после оказания стационарной помощи, что вносит свой

вклад в удлинение сроков госпитализации;

низкий уровень управления объемами и структурой медицинской помощи

и потоками пациентов.

Политика охраны здоровья в последние годы была направлена на

смягчение этих диспропорций. Например, значительные вложения в

техническое переоснащение поликлиник расширили их возможности по

перемещению части необоснованно госпитализируемых на амбулаторный этап,

но эти возможности остаются пока нереализованными - прежде всего в силу

все еще недостаточно высокой квалификации врачей амбулаторного звена,

слабой координации этой службы со стационаром, низкой экономической

мотивации (оплата за посещения не мотивирует врача к росту числа здоровых

людей и сокращению частоты обострений хронически больных). Мало

меняются принципы организации деятельности участковой службы,

обусловливающие ее недостаточную эффективность. Участковые терапевты и

педиатры выполняют предписанный, строго ограниченный набор лечебно-

диагностических функций, явно перегружены рутинной работой, не

ориентированы на освоение части функций узких специалистов и на

постоянное наблюдение за «хрониками». Институт врача общей практики не

получил массового развития (врачи общей практики составляют лишь 12% от

общего числа врачей, имеющих прикрепленное население). Организация

долечивания больных после госпитализаций в специальных подразделениях для

стационарного долечивания практически не получила развития. В

478

совокупности все это ведет к доминированию затратной модели развития

здравоохранения.

Ниже представлены наиболее важные направления повышения

структурной эффективности системы здравоохранения. Прежде чем перейти к

их рассмотрению, необходимо указать на важнейшее общее условие

обеспечения ощутимого вклада предлагаемых мероприятий в повышение

эффективности использования государственных средств. Без прозрачной

системы учета оказанной медицинской помощи и открытости данных,

позволяющих сравнивать эффективность работы различных медицинских

учреждений, медицинских служб реального экономического эффекта можно и

не получить. Необходимо безусловное продолжение уже начатой работы по

массовому внедрению в деятельность медицинских работников и организаций

здравоохранения новых информационных технологий.

1.2. Улучшение планирования объемов медицинской помощи,

потоков пациентов

Значительные возможности повышения экономической (и, не в меньшей

степени, медицинской) эффективности в здравоохранении связаны с усилением

планового начала в управлении объемами и структурой медицинской помощи и

потоками пациентов. Существующая практика планирования объемов

медицинской помощи в рамках разработки во всех субъектах РФ

территориальных программ государственных гарантий оказания гражданам

бесплатной медицинской помощи, как правило, не опирается на доказательные

расчеты потребности населения в объемах медицинской помощи и ее структуре

и недостаточно учитывает региональные особенности уровня и структуры

заболеваемости населения. В результате возникают дисбалансы между

меняющейся потребностью населения в медицинской помощи и исторически

сложившейся структурой медицинской сети и медицинских кадров. Это

приводит к тому, что мощность отдельных медицинских служб превышает

479

ИТОГОВЫЙ ОТЧЕТ о результатах деятельности экспертных групп по проведению оценки эффективности расходов федерального бюджета (2013 год) - часть 6