ИТОГОВЫЙ ОТЧЕТ о результатах деятельности экспертных групп по проведению оценки эффективности расходов федерального бюджета (2013 год)

23,7

22,6

21,1

17,6

17,3

15,4

14,6

11,7

11,3

10,3

9,1

8,7

5,4

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Другие вопросы в области образования, млрд. руб.

Другие вопросы в области образования с учетом инфляции, млрд. руб.

Рисунок 6.7 -Динамика расходов ФБ на другие вопросы в области образования

в 2008-2015 гг. в номинальном выражении и с учетом инфляции

Представляется, однако, что следует держать указанные расходы на

уровне 2,5% расходов ФБ на образование, т.е. в 2014 г. на уровне 13,7 млрд.

руб.

В 2013-2015 гг. расходы бюджетной системы Российской Федерации в

сфере образования запланированы в следующих объемах (табл. 6.8).

Таблица 6.8 - Расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в

сфере образования

2012

2013

2014

2015

Образование, всего, млрд. руб.

2 453,4

2 754,1

2 897,0

3 156,5

Удельный вес в общей сумме

расходов бюджетов бюджетной

10,8

11,2

11,0

системы РФ, %

в том числе:

Федеральный бюджет, млрд, руб.

614,8

597,4

544,3

573,0

240

2012

2013

2014

2015

Консолидированные

бюджеты

субъектов

РФ без

учета

1 838,6

2 156,7

2 352,7

2 583,5

межбюджетных трансфертов

Удельный вес расходов ФБ на

образование в общей сумме расходов

25,1

21,7

18,8

18,2

бюджетов бюджетной системы

РФ на образование, %

Удельный

вес

расходов

Консолидированных

бюджетов

субъектов

РФ без учета

межбюджетных трансфертов на

74,9

78,3

81,2

81,8

образование в общей сумме расходов

бюджетов бюджетной системы

РФ на образование, %

Как легко видеть из табл.

19, происходит существенное изменение

структуры расходов в рамках консолидированного бюджета на образование,

удельный вес федерального бюджета снижается, причем значимо (на 6,9 п.п.), а

удельный вес консолидированных бюджетов субъектов РФ на образование

существенно возрастает (на те же 6,9 п.п.). Вряд такое резкое изменение

структуры расходов консолидированного бюджета на образование оправдано.

В 2014 г. удельный вес расходов ФБ на образование в КБ на образование

целесообразно сохранить на уровне 21,7-21,8%, т.е. на уровне 2013 г. или чуть

выше.

Выводы и предложения по повышению общей эффективности

расходов Федерального бюджета на образование

241

Федеральный бюджет на образование 2014 г. и на плановый период 2015-

2016 гг. должен обеспечить решение целого ряда принципиальных задач в

области образовательной и социальной политики:

обеспечение к 2018 г. эффективного контракта ППС вузов на уровне

200% от средней по экономике соответствующего региона для чего необходимо

наращивать расходы на эти цели уже в 2014 г.

обеспечение инновационного развития вузов, научного сопровождения

проводимых в системе образования реформ, создания новых образовательных

технологий, совершенствования методов измерения качества образования и др.

обеспечения развития системы повышения квалификации и

профессиональной переподготовки кадров, увеличение охвата работников

образования программами ППК;

повышения эффективности молодежной политики, дальнейшая

поддержка субъектов РФ в деле оздоровления детей с учетом задач

демографической политики.

Расходы ФБ на образование в 2014 г. целесообразно увеличить, как

минимум, на 85,46 - 86,76 млрд. руб., или на 0,12% ВВП 2014 г., в т.ч.

47,7 млрд. руб. на высшее образование (без этой меры будет трудно

перейти на эффективный контракт с ППС вузов) - фактически этот объем

средств (48 млрд. руб.) заложен Минфином России в проект федерального

бюджета на 2014 г. и на плановый период 2015-2016г.;

13,7 млрд. руб. на

«Прикладные научные исследования в области

образования» (без этой меры крайне сложно будет обеспечить поддержку

инновациям в самой образовательной системе, в том числе проведение в ней

необходимых реформ);

- 7,66 млрд. руб. на «Профессиональную подготовку, переподготовку и

повышение квалификации»

(без этой меры не удастся увеличить охват

программами ДПО работников системы образования, повысить в сфере ППК

интенсивность обучения, т.е. частоту и продолжительность повышения

квалификации ППС вузов, что необходимо для повышения качества ВО. Кроме

242

того, эффективность бюджетной реформы (реализация 83-ФЗ) напрямую будет

зависеть от повышения квалификации административно-управленческого

персонала государственных и муниципальных образовательных организаций,

специалистов и руководителей органов управления образованием,

значительную часть которых целесообразно учить на федеральном уровне);

- 2,7 - 4,0 млрд. руб. на «Молодежную политику и оздоровление детей» (в

настоящее время молодежная политика находится в глубоком кризисе. Без этой

меры в молодежной среде будут нарастать негативные тенденции (потребление

алкоголя и наркотиков, табакокурения, асоциального поведения, роста числа

молодежных криминальных групп или вовлечения молодежи в криминальные

группировки и др. Регионы и муниципальные образования без серьезной

поддержки федерального центра с этой проблемой не справятся. Кроме того,

резко ослабляется поддержка субъектов РФ в области оздоровления детей, что

может негативно отразится в дальнейшем на здоровье нации);

-13,7 млрд. руб. на «Другие вопросы в области образования» (без этой

меры сложно обеспечить выход данной сферы на новый технологический

уровень, в т.ч. развитие в образовании информационно-коммуникационных

систем, совершенствование стипендиального обеспечения обучающихся

федеральных образовательных учреждений профессионального образования,

стимулирование притока молодежи на обучение по приоритетным

специальностям и направлениям подготовки, дальнейшее участие государства в

реализации модернизационных мероприятий в региональных системах

образования, улучшение социального положения педагогических работников,

поддержка развития негосударственного сектора в образовании).

Увеличение расходов ФБ в 2014 г. на 0,12%ВВП должно обеспечить

более эффективное их использование в системе образования как на

федеральном, так и на региональном уровнях, поскольку

недофинансирование ведет к нерациональному расходованию как

бюджетных, так и внебюджетных ресурсов, что, как правило, не

учитывается при соответствующих расчетах.

243

Вместе с тем в условиях дефицита ресурсов приоритетным является

повышение расходов на:

47,7 млрд. руб. на высшее образование (без этой меры будет трудно

перейти на эффективный контракт с ППС вузов) - фактически этот объем

средств (48 млрд. руб.) заложен Минфином России в проект федерального

бюджета на 2014 г. и на плановый период 2015-2016 гг.

- 7,66 млрд. руб. на «Профессиональную подготовку, переподготовку и

повышение квалификации»

(без этой меры не удастся увеличить охват

программами ДПО работников системы образования, повысить в сфере ППК

интенсивность обучения, т.е. частоту и продолжительность повышения

квалификации ППС вузов, что необходимо для повышения качества ВО. Кроме

того, эффективность бюджетной реформы (реализация 83-ФЗ) напрямую будет

зависеть от повышения квалификации административно-управленческого

персонала государственных и муниципальных образовательных организаций,

специалистов и руководителей органов управления образованием,

значительную часть которых целесообразно учить на федеральном уровне).

Повышение инструментальной эффективности бюджетных расходов

в системе образования

Основным механизмом повышения инструментальной эффективности

бюджетных расходов в системе образования является оптимизация

деятельности государственных и муниципальных образовательных

учреждений, на федеральном уровне - прежде всего, вузов.

Инструментами, обеспечивающими повышение эффективности

использования бюджетных средств образовательными учреждениями,

являются:

- меры по реализации 83-ФЗ, в т.ч.

формирование в системе образования трех типов учреждений - казенных,

«новых» бюджетных и автономных учреждений;

244

формирование перечня государственных и муниципальных услуг (работ)

в системе образования;

введение государственного задания на оказание государственных и

муниципальных услуг в системе образования;

переход на финансирование бюджетных и автономных ОУ по субсидии

на выполнение государственного (муниципального) задания;

усиление разграничения между бесплатными (бюджетными) услугами и

платными услугами в системе образования;

введение нормативного подушевого финансирования

(нормативных

затрат на оказание услуги в расчете на 1 ее потребителя) на всех уровнях

системы образования (на уровне среднего (общего) образования НПФ введено в

2003 г.);

введение нормативного принципа финансирования работ в системе

образования;

введение нормативов финансирования содержания имущества

бюджетных и автономных образовательных учреждений в «спящем режиме»;

разделение имущества ОУ на недвижимое государственное

(муниципальное) имущество, а также выделение особо ценного движимого

имущества, обеспечение возможности появления имущества собственно

бюджетных и автономных ОУ, которым оно может распоряжаться

самостоятельно;

возможность для автономных учреждений размещать средства в

кредитных организациях;

формирование

трехлетнего

плана

финансово-хозяйственной

деятельности;

регулирование учредителем цен на платные услуги ОУ.

В качестве мер по повышению инструментальной эффективности также

рассматриваются:

- реструктуризация сети ОУ на всех уровнях системы образования (в

школьном образовании реструктуризация сети осуществляется последние 15

245

лет, поэтому здесь возможности дальнейшей оптимизации практически

исчерпаны, в системе довузовского профессионального образования она идет, в

системе высшего образования она практически только начинается);

- совершенствование процедур лицензирования и аккредитации

образовательных учреждений;

- более широкое оказание образовательных услуг негосударственными

образовательными учреждениями;

повышение квалификации преподавательского корпуса и

административно-управленческого персонала системы образования;

- развитие государственно-частного партнерства;

- совершенствование системы государственных (муниципальных) закупок

в системе образования;

- совершенствование системы оплаты труда в образовании - переход

на эффективный контракт с педагогическими работниками

(в вузах

- с

профессорско-преподавательским составом).

Реализация 83-ФЗ в системе образования - основные проблемы

Цель принятия 83-ФЗ - рост качества бюджетных (государственных и

муниципальных) услуг. Механизмами обеспечения данного роста должны были

стать, во-первых, отказ от финансирования учреждений и переход к

финансовому обеспечению услуг, во-вторых, развитие финансово-

хозяйственной самостоятельности учреждений при росте ответственности

руководителя и отмене субсидиарной ответственности.

Достигнутые результаты. Переход на финансирование услуги

формально произошел. Бюджетные учреждения переоформлены в казенные,

бюджетные и автономные. Соглашения учреждений с учредителями

заключаются и задания выдаются. Но большая часть учреждений строит

отношения с учредителем по принципу: одно учреждение - одна услуга.

246

Нормативы стоимости услуги

- индивидуальные удельные расходы

называются

«первоначальными нормативами». Эти изменения носят

технический характер и сами по себе не могут обеспечить рост эффективности

и качества услуг. По сути ничего не поменялось. Проблемы также остаются

прежними.

Перечень услуг. Отраслевой перечень должен был появиться в

декабре

2010 года, но его нет до сих пор. Отраслевыми министерствами

утверждены ведомственные перечни. При этом выяснилось, что отраслевые

перечни не могут быть разработаны отраслевыми министерствами на все

учреждения соответствующей отрасли - это вне рамок их полномочий. Они

разрабатывают перечни только на «свои» подведомственные учреждения. В

связи с этим, принято решение о том, что Минфин РФ в 2013 году создаст

«регистр услуг», то есть единый перечень услуг для всех уровней (регионы и

муниципалитеты), который, как предполагается, будет закрытым.

Но остаются проблемы формулировок услуг. Ссылка на то, что в «регистр

услуг» должны попасть только те, бесплатность которых гарантирована либо

Конституцией Российской Федерации, либо федеральными законами, мало, что

дает. Формулировка

«бесплатное образование» для перевода в категорию

«услуг» непригодна. Кроме того, даже если такой перечень будет подготовлен

Минфином РФ, его статус может быть только рекомендательным.

Попытка свести число услуг к минимуму создаст сложности при

расчете стоимости услуги. В ДОУ стоимость услуги будет различаться по

времени пребывания (присмотр и уход) и по особенностям контингентов детей

(образование). Всего более десяти нормативов.

В СПО, например, услуга будет разной стоимости по годам обучения по

группам специальностей (технические, гуманитарные, естественнонаучные и

др.).

В субъектах Российской Федерации практически уже сложились свои

перечни и просчитана стоимость вошедших в них услуг. Но они носят название

«подушевые нормативы». Они утверждены либо законами, либо

247

постановлениями правительства субъекта Федерации, либо приказами

региональных отраслевых министерств. По ним формируются бюджеты. Если

перечень Минфина будет принципиально иным, то это создаст существенные

трудности при определении бюджетных проектировок и расчете субсидий в

субъектах и муниципалитетах.

Целесообразно было бы идти от опыта тех субъектов Российской

Федерации, которые определяют нормативную стоимость

(подушевые

нормативы) программ обучения. Например, в общем образовании по ступеням

обучения, в ДОУ по видам групп: краткосрочного пребывания,

круглосуточного и др., в СПО по годам обучения и профилям обучения. Основа

для выделения

- стоимость обучения, которая рассчитывается с учетом

имеющихся норм (наполняемость классов, нагрузки, средней заработной платы

персонала, соотношения основного и прочего персонала и др.).

Субъекты Российской Федерации утверждают либо методики расчета

нормативов, либо величины нормативов. И выделение финансовых средств

осуществляется в соответствии с утвержденными подушевыми нормативами.

При этом все вышеприведенные подходы к расчету нормативов касаются

только расчета заработной платы и небольшой части прочих расходов (не

более 10%, учебные расходы и др.).

Переход на стоимость услуги в соответствии с Методическими

рекомендациями Минфина России потребует включения всех расходов, в том

числе и коммунальных, а также расходов на содержание и обновление

имущества. Представляется, что в настоящее время указанный подход

нереализуем. Включение в норматив

(стоимость услуги) этих расходов

неизбежно приведет к индивидуализации нормативов.

Поэтому представляется целесообразным ввести этапность перехода на

стоимость услуги (дорожную карту со сроками): от индивидуальных расходов

(первоначальных нормативов), к нормативу расходов на оплату труда (плюс

часть текущих расходов, без расходов по содержанию имущества), к полной

248

стоимости всех расходов, как стоимости услуги

(через инвентаризацию

имущества, отказа от непрофильных активов и др.)

Второе условие

это расширение финансово-хозяйственной

самостоятельности бюджетных и автономных образовательных учреждений. С

выполнением этого условия, серьезные проблемы. Практически расширения

самостоятельности не произошло, даже для автономных учреждений.

Перевод в автономные учреждения начался во многих субъектах

Российской Федерации в рамках норм закона

№ 174 «Об автономных

учреждениях». И к моменту вступления в силу закона 83-ФЗ, по которому

массово должна реализовываться финансово-хозяйственная самостоятельность

через новые типы учреждений, автономные учреждения уже функционировали

в ряде регионов (например, в Татарстане) несколько лет.

Именно этот период руководители автономных учреждений отмечают,

как период наибольшей самостоятельности. Автономные учреждения

открывали счета в коммерческих банках, были сняты ограничения по

формированию штатов учреждений (но в пределах выделенных средств), на

учреждения не распространялся порядок закупок по

94-ФЗ. Руководители

учреждений

достаточно

успешно

реализовывали

экономическую

самостоятельность и ответственность за работу учреждений.

Опыт убеждает, что развитие экономической самостоятельности

учреждений вполне было возможно и успешно развивалось бы и без принятия

83-ФЗ. Несомненно, во многом это происходило потому, что автономными

учреждениями становились самые успешные, с сильными руководителями и

опытом внебюджетной деятельности.

С точки зрения развития экономической самостоятельности

образовательных учреждений 83-ФЗ мало что добавил, скорее, привел к ее

постепенному свертыванию. Массовый перевод учреждений в автономные и

бюджетные нового типа привел к тому, что финансовые органы и органы

контроля усилили свое влияние на деятельность ОУ. Был введен план

финансово-хозяйственной деятельности (ПФХД), с постатейной детализацией

249

предполагаемых расходов. Переброска средств со статьи на статью (изменение

ПФХД) стала невозможной без согласования с учредителем.

В субъектах Федерации появился запрет для автономных учреждений

иметь счета в кредитных организациях, они должны были быть переведены в

отделения казначейства. Закупки товаров и услуг должны реализовываться в

рамках 94-ФЗ. В соглашении между учреждением и учредителем вводится

норма «не увеличивать штатную численность». Введение штатной единицы

требует согласования с учредителем - это уже сложившаяся практика.

Наряду с оставшимся контролем за штатами, ПФХД и др. повсеместно

происходит лавинообразный рост «показателей качества». Условие выполнения

показателей качества массово (повсеместно) включается в соглашение и в

госзадание. При этом сами показатели качества не выдерживают критики, их

число доходит до 30. В соглашении появляется запись о необходимости ««

возвращать субсидию или ее часть в случае, если фактически исполненное

задание«.не соответствует качеству услуг

(работ), определенному в

муниципальном задании«», что строго говоря, не допускается нормами 83-ФЗ.

В тоже время, обязательства учредителя по предоставлению субсидий в срок

размыты. Как правило, отсутствует порядок корректировки заданий. В

соглашении редко прописывается норма о том, что уменьшение контингентов

на определенную величину, не является невыполнением задания (что крайне

важно для образования, где бюджетный год не совпадает с годом

академическим).

Таким образом, при передаче на уровень государственных и

муниципальных учреждений дополнительной ответственности, передачи прав и

полномочий не происходит. Органы управления не мотивированы к тому,

чтобы отказываться от ряда полномочий и контрольных функций, разница

между бюджетным и автономным учреждениями становится минимальной.

В субъектах Российской Федерации, у которых уже был опыт развития

автономных учреждений, с существенно большей степенью финансово-

хозяйственной самостоятельности, идет процесс ее снижения.

250

Вместе с тем для большинства регионов, где развитие автономных

учреждений началось именно с реализации 83-ФЗ, финансово-хозяйственная

самостоятельность государственных и муниципальных учреждений так и не

сформировалась. Новые формы учреждений при отсутствии действенной

финансово-хозяйственной самостоятельности не приведут к росту ни

эффективности, ни качества услуг.

Реализация 83-ФЗ в высшем образовании (в вузах)

Основным механизмом реализации 83-ФЗ в системе высшего образования

стали две меры: введение нормативных затрат на оказание услуг в расчете на 1

их потребителя (нормативов подушевого финансирования) и регулирование цен

платного приема.

Установление нормативов подушевого финансирования идет по

образовательным программам с выделением

9 стоимостных групп. Это

дифференциация норматива по:

уровням высшего образования - бакалавриат, специалитет, магистратура;

формам обучения - очная, очно-заочная, заочная (экстернат);

фондоемкости образовательной программы: требует/не требует

лабораторного оборудования, требует сложного лабораторного оборудования;

приоритетности образовательной программы для экономики страны.

Учет трудоемкости программы - числа студентов, приходящихся на 1

преподавателя, предполагается постепенно унифицировать на уровне в среднем

1:12, отменив индивидуальные соотношения, установленные по ряду вузов

(например, МГУ, ФИЗТЕХ и ряд других), но сохранив их по ряду

специальностей и направлений подготовки (например, подготовка музыкантов,

переводчиков и т.п.).

Норматив бюджетного финансирования

(норматив финансового

обеспечения) образовательной услуги включает в себя и расходы на

содержание имущества вуза, т.е. эти расходы также зависят от реализуемых

251

образовательных программ, а не от состояния исторически сложившихся

имущественных комплексов вузов, которые значительно различаются по

составу, а также по соотношению общей и полезной

(учебной, учебно-

лабораторной) площадей высшего учебного заведения. Кроме того,

рассчитанные таким образом нормативы не учитывают значительных различий

в тарифах на коммунальные услуги по регионам Российской Федерации.

Нормативы бюджетного финансирования, единые по специальностям

(направлениям подготовки), также не учитывают существенные различия в

величинах средней заработной платы в экономике соответствующих регионов.

Между тем поставлена задача, определенная Указом Президента Российской

Федерации В.В. Путина от 7 мая 2012 г. № 597 повысить к 2018 г. заработную

плату ППС вузов до 200% от средней по экономике субъекта Российской

Федерации.

Кроме того, нормативы бюджетного финансирования, поскольку они

рассчитаны на обеспечение реализации образовательной программы

(по

специальности или направлению подготовки), т.е. на действующие ФГОС, не

учитывают категорию вуза, в частности, такие статусы университетов, как

Университеты - национальное достояние (МГУ, СПбГУ);

Федеральные университеты;

Национальные исследовательские университеты;

Вузы, имеющие по Указу Президента Российской Федерации право

устанавливать собственные стандарты.

Это порождает следующие проблемы, которые требуют в том числе,

нормативной правовой проработки, а именно:

Устанавливаемые нормативы финансирования по специальностям

(направлениям подготовки) по идее обеспечивают

(должны обеспечивать)

реализацию ФГОС¹⁵, однако они не позволяют (тем более - не позволяют!)

профинансировать затраты на обеспечение собственных образовательных

стандартов указанных статусных вузов сверх ФГОС (ниже они быть не могут).

¹⁵ На самом деле ФГОСы в системе высшего образования разработаны без учета затрат на их реализацию.

252

Это означает, что данные вузы не будут получать из бюджета ресурсов

(средств) на реализацию повышенных стандартов высшего образования,

которые должны обеспечить рост качества высшего образования, его

конкурентоспособность на мировом рынке ВО, попадания не менее

российских университетов к

2020 г. в топ-100 мировых рейтингов

университетов, что является требованием Указа Президента Российской

Федерации от 7 мая 2012 г. №599.

Соответственно, статусные вузы должны будут реализовывать

превышение их стандарта над ФГОС либо за счет собственных средств, в том

числе средств, выделенных им на проведение научных исследований, либо

взимать плату с бюджетных студентов, как за оказание дополнительных

образовательных услуг (сверх государственного стандарта). В этом случае

часть бюджетных студентов

(или все) могут отказаться от прохождения

«добавочной» программы, и вуз не сможет полноценно ввести собственные

стандарты

(эта проблема никак не урегулирована на законодательном

(нормативно-правовом) уровне).

Кроме того, реализация собственных стандартов может потребовать

дополнительных средств на содержание

(обновление) материально-

технической базы вуза.

Для повышения инструментальной эффективности деятельности

вузов необходимо:

Разделить нормативы на оказание собственно образовательной услуги

(заработная плата ППС и учебные расходы) и нормативы на содержание

имущества;

Выделить отдельно нормативные затраты на проведение НИР

(нормативные затраты на выполнение научно-исследовательских работ);

Ввести повышенные нормативы финансирования образовательных

программ высшего образования в случае наличия у университета права

253

устанавливать собственные стандарты

(при их реальном установлении,

подтвержденном в процессе аккредитации вуза)¹⁶;

Обеспечить при переходе к массовому бакалавриату постепенную (в

течение 5 лет¹⁷) унификацию соотношения числа студентов, приходящихся на 1

преподавателя, на уровне 1:12, сохранив для вузов, имеющих особый статус

(ФУ, НИУ, МГУ, СПбГУ, университеты с правом установления собственных

стандартов) индивидуальные соотношения 1:4, 1:6 и 1:8 (для тех из них, кто их

уже имеет)¹⁸;

Разрешить вузам устанавливать цены платного обучения с учетом уровня

социально-экономического развития регионов, в котором они расположены,

отменив требование, согласно которому цены платного обучения должны быть

не ниже нормативов бюджетного финансирования по соответствующим

специальностям

(направлениям подготовки). При этом должны быть

ужесточены правила аккредитации (качество образовательных программ) и

лицензирования (условия реализации образовательных программ) вузов.

Реструктуризация сети вузов. Сеть вузов должна быть

реструктурирована с учетом сокращения студенческих контингентов с 7,5 млн.

чел. в 2008 г. (пиковое значение) до 4,6-4,8 млн. чел к 2020 г.

В 2013/2014 учебном году контрольные цифры приема установлены в

размере 460 985 чел. Выпуск из вузов в 2013 г., по данным Минобрнауки

России, превысит

500 тыс. чел., что обусловит дальнейшее сокращение

студенческого контингента. Численность бюджетных студентов по всем

формам обучения в 2013/2014 уч.г. составит не менее 2 387 305 чел. (из расчета

800 чел. на 10 000 чел. в возрасте 17-30 лет), а приведенный контингент - 1672,6

¹⁶ Постановление Правительства Российской Федерации от 3 июня 2013 г. №467 требует установления

повышающих коэффициентов к нормативам подушевого финансирования для образовательных

учреждений, имеющих право устанавливать их собственные стандарты.

¹⁷ По мнению помощника президента РФ А.А. Фурсенко , переходный период должен составить не менее 10

лет. В СССР соотношение преподаватель - студенты равнялось 1:13. Для повышения качества высшего

образования это соотношение было постепенно доведено до

1:8. В

1998 г. согласно Постановлению

Правительства РФ № 600 оно было увеличено в среднем до 1:10.

¹⁸ При введении повышающих коэффициентов к нормативам финансирования указанных вузов можно и для

них перейти к стандартному соотношению преподаватель/студенты 12/1, хотя, как уже сказано выше, сам

переход на данную норму может отрицательно сказаться на качестве высшего образования (особенно это

относится к нестатусным вузам)

254

чел.

(данные Минобрнауки). Если исходить из численности бюджетного

контингента, то число федеральных государственных вузов должно к 2016 г.

сократиться с 571 до 500 ед. (- 71 ед.). Кроме того, на 38 ед. должно сократиться

число государственных региональных и муниципальных вузов. Бюджетная

экономия от реструктуризации сети в основном будет связана с сокращением

численности АУП вузов (при ликвидации или при присоединении слабых вузов

к сильным), а также при частичном выведении зданий и сооружений из

системы образования (сокращение расходов на содержание имущественных

комплексов). При этом частично имущество вузов должно будет переводиться в

«спящий» режим, поскольку с 2021 г. начнется новый рост студенческих

контингентов, хотя он и не будет столь значительным как в 1994-2008 гг. ( в

указанный период рост составил в 2,8 раза). Кроме того, высвобожденные

площади целесообразно использовать для расширения или создания в вузах

научных центров и лабораторий (с 2000 г. по 2012 г. площадь научных центров

и лабораторий в вузах сократилась в 2 раза), а также для реализации программ

непрерывного профессионального образования. Развитие программ повышения

квалификации, профессиональной переподготовки необходимо для выполнения

Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 599:

«увеличение к 2015 году доли занятого населения в возрасте от 25 до 65

лет, прошедшего повышение квалификации и

(или) профессиональную

подготовку, в общей численности занятого в области экономики населения этой

возрастной группы до 37 процентов»

Нормативная численность ППС вузов, работающих на полную ставку,

должна будет составить в 2014 г. - 163,9 тыс. чел., 2015 г. - 147,2 тыс. чел., а в

2016 г. - 138,8 тыс. чел. (по данным Минобрнауки - 163,9, 151,4 и 139,6).

Нормативная численность АУП вузов исчисляется по формуле:

Nауп = 0,1(Nппс + Nувп + Nпоп), где Nувп = 0,8*Nппс, а Nпоп = 0,15*Nппс.

Соответственно,

Nауп=0,1*1,95*Nппс, или 0,195*Nппс

(см., например, http://ecsocman.hse.ru/univman/msg/145212.html )

255

Таким образом, в 2014 г. нормативная численность АУП вузов должна

была бы составить:

В 2014 г. 31,9 тыс. чел., 2015 г. - 28,7 тыс. чел., 2016 г. - 27,1 тыс. чел. С

учетом оптимизации числа вузов численность АУП может быть сокращена в

2014 г. до 30,4 тыс. чел., в 2015 до 26,4 тыс. чел. и в 2016 г. до 24,4 тыс. чел. Это

позволит получить экономию по фонду оплаты труда АУП в размере 1,5 млрд.

руб. в 2014 г., 2,7 млрд. руб. в 2015 г. и 4,2 млрд. руб. в 2016 г.

Вместе с тем сокращение числа вузов и изменение пространственной

конфигурации вузовской сети может потребовать строительства новых

кампусов, а также реконструкции имеющихся общежитий вузов для увеличения

в них численности проживающих.

Государственно-частное партнерство. Развитие государственно-

частного партнерства в системе образования, прежде всего, высшего, должно

обеспечить приток в вузы дополнительных внебюджетных средств за счет

развития фондов целевого капитала, а также реализации совместных проектов

вузов и бизнес-структур. Вместе с тем после 2008 г. произошло сокращение

притока в высшие учебные заведения указанных средств (рис.6.8).

Рисунок 6.8 -Внебюджетные доходы вузов от организаций в 2006-2010 гг.,

млрд. руб.

Источник: Рассчитано по данным Росстата и Мониторинга экономики

образования

256

В 2011-2012 гг. указанные поступления, по экспертным оценкам,

составили 20-25 млрд. руб. в год, и не превысят данного объема в 2013 г. В

2014-2016 гг. трудно ожидать роста внебюджетных доходов из

рассматриваемого источника.

Повышение квалификации педагогических кадров. Повышение

квалификации (ПК) педагогических кадров оказывает значимое воздействие на

эффективность образовательного процесса, повышая качество образования. В

последние годы предпринимаются усилия для развития дистанционных форм

повышения квалификации ППС, а также перехода на персонифицированные

формы оплаты ПК, когда преподаватель может набрать определенное число

интересующих его модулей образовательной программы либо в одном учебном

заведении, реализующем программы ДПО, либо в нескольких. Указанное

изменение организационно-экономического механизма может обеспечить

повышение эффективности бюджетных расходов на цели повышения

квалификации на 25-30%. В то же время повышение качества образования

требует интенсификации прохождения преподавательским корпусом

соответствующих программ 1 раз в 3 года вместо 1 раза в 5 лет, при этом рост

эффективности должен позволить обеспечить данный переход без серьезного

увеличения затрат. Вместе с тем в 2014 г., как уже указывалось, необходимо

увеличить расходы на ППК на 7,66 млрд. руб., поскольку масштаб решаемых

системой образования задач требует существенного повышения реальной

квалификации преподавательского корпуса на всех уровнях образования, а

также повышения квалификации административно-управленческого персонала,

что значительно увеличивает контингент обучающихся.

Расширение участие негосударственных ОУ в оказании

образовательных услуг. Основной эффект от данной меры будет получен в

дошкольном образовании, позволив решить проблему очередей в ДОУ. В сфере

высшего образования, напротив, можно ожидать значительного сокращения

257

числа негосударственных вузов (с 2010/11 по 2012/2013 уч.г. сокращение уже

составило 25 ед.) и численности студентов в негосударственном секторе (с 2008

г. студенческий контингент негосударственных вузов сократился на 368,3 тыс.

чел., или на 28,4%). В 2016 г. их контингент по прогнозу сократится до 400-450

тыс. чел. (в 2012/2013 уч.г. он составил 930,1 тыс. чел.), а число вузов до 300-

320 ед. В целом это позитивная тенденция, т.к. качество высшего образования в

негосударственном секторе было низким, за исключением 50-55 вузов, которые

с 2012 г. получают госзаказ на обучение студентов за счет бюджетных средств.

Родительская плата в дошкольном образовании и механизмы

адресной компенсации.

Новым законом

«Об образовании в Российской Федерации»

предусмотрено разделение на дошкольное образование и услуги по присмотру

и уходу. Дошкольное образование является общедоступным и бесплатным,

тогда как оплата услуг по присмотру и уходу перекладываются на семьи. В

услугу по присмотру и уходу включено обеспечение питанием, режима дня,

других хозяйственно-бытовых нужд. Предполагается компенсация части

родительской платы в размере не менее 20% на первого ребенка, 50% на

второго и 70% на третьего и последующих детей. Обязательства по выплате

компенсации возложены на субъект РФ. Для расчета размеров компенсации

части родительской платы и планирования расходов регионального бюджета

субъект РФ устанавливает средний размер родительской платы. Конкретный

размер родительской платы устанавливает учредитель, т.е. муниципалитет.

Учредитель имеет право снизить размер родительской платы или не взимать ее

с отдельных категорий родителей. Однако в законе

«Об образовании в

Российской Федерации» финансовое обеспечение расходов по родительской

плате не входит в круг установленных полномочий органов местного

самоуправления. Возникает правовая коллизия и риск нецелевого

использования бюджетных средств органов местного самоуправления, если они

будут направлены на компенсацию родительской платы.

258

Эти нововведения отменили предыдущую норму по ограничению

размеров родительской платы, которая была введена Верховным Советом

РСФСР. Это ограничение составляло 20% от содержания детей, фактически же

родительская плата в среднем составляла около 15% от содержания детей.

Обязательства по сохранению этого ограничения были сняты уже три года

назад, однако муниципалитеты не спешили их отменять, продолжая

софинансировать часть родительской платы. Так, в

2012 году с учетом

фактически действующих ограничений родительская плата составляла

примерно 800-1000 рублей, при колебаниях по регионам от 600 до 1700 рублей.

Как показывают проведенные расчеты, в условиях нового закона,

родительская плата в среднем возрастет в 3-4 раза в зависимости от режимов

пребывания детей в детских садах (пяти или шести дневной недели, полного

или сокращенного дня и т.д.). Это грозит реальным социальным взрывом.

Безусловно, закон подразумевает, что учредитель

(в

90% случаев

муниципалитет) вправе снизить родительскую плату для отдельных категорий

граждан, однако бюджетная обеспеченность многих муниципалитетов вряд ли

позволит это сделать. Если же родительская плата будет снижена без

достаточного объема бюджетных средств, то в сложном положении окажутся

сами дошкольные образовательные организации, поскольку будут вынуждены

снижать качество питания и содержания детей в рамках урезанных бюджетных

ресурсов. Вместо фруктов и витаминов дети получат одни углеводы и риск

избыточного веса. Возникает также риск отказа от оплаты тех категорий

работников учреждений дошкольного образования, которые невозможно

отнести к образовательной услуге, то есть те, которые должны учитываться при

расчете родительской платы.

Таблица 6.9 - Расчет родительской платы в соответствии с требованиями

СаНиПина

Нормы

обеспечения

воспитанники до 3 лет

воспитанники старше 3-х лет

питанием

детей

Время пребывания в день

259

соответствующем

10,5

12 часов

24 часа

12 часов

24 часа

возрасте, граммов в день

часа

Хлеб пшеничный

110

Хлеб ржаной

Мука пшеничная

Мука картофельная

Крупа,

бобовые,

макаронные изделия

Картофель

120

150

190

220

Овощи разные

180

200

250

Фрукты свежие

130

150

Фрукты сухие

Кондитерские изделия

Сахар

Масло сливочное

Масло растительное

Яйцо (штук)

0,25

0,5

Молоко

500

600

420

500

Творог

Мясо

100

Рыба

Сметана

Сыр

Чай

0,2

Кофе злаковый

Соль

Дрожжи

Расходы на питание

в день

на воспитанника

88,16

111,51

111,60

126,27

136,76

(на примере ЦФО,

ценах 2011 г.), руб.

Родительская плата

1939,52

2453,22

2455,20

2777,94

3008,72

месяц

при

5-ти

260

Нормы

обеспечения

воспитанники до 3 лет

воспитанники старше 3-х лет

питанием

детей

Время пребывания в день

соответствующем

10,5

12 часов

24 часа

12 часов

24 часа

возрасте, граммов в день

часа

дневной неделе, руб.

Родительская плата в

месяц

при

6-ти

2318,61

2932,71

2935,08

3320,90

3596,79

дневной неделе, руб.

Ниже приведены расчеты величины родительской платы в соответствии с

рекомендациями Постановления Минтруда РФ №88 от 21 апреля 1993 года в

зависимости от численности групп детей в ДОО и возраста воспитанников.

Предложения по моделям компенсации домохозяйствам расходов на

оплату услуг по присмотру и уходу в дошкольном образовании представлены

ниже.

261

Количество ставок

старше 3-х лет

до 3-х лет

на учреждение с

фиксированным

3 группы

6 групп

12 групп

3 группы

6 групп

12 групп

20 групп

количеством групп

групп

Шеф-повар

Приготовление

2,5

3,5

5,5

12,17

питания

Кладовщик

Кастелянша

1,5

0,5

1,5

Рабочий по стирке

0,25

0,5 ставки на 55 кг сухого белья

белья

Грузчик

0,5

Рабочий по ремонту

обслуживанию

0,5

0,75

1,5

2,5

0,5

0,75

1,5

2,5

зданий

Всего

7,75

13,80

24,50

38,50

8,00

14,25

25,00

40,67

Всего

на

0,17

0,15

0,14

0,13

0,12

0,10

воспитанника

Всего присмотр и

4,25

7,00

11,00

16,00

4,25

8,00

12,00

18,67

уход

на группу

1,42

1,17

0,92

0,80

1,42

1,33

1,00

0,93

262

Количество ставок на учреждение

старше 3-х лет

до 3-х лет

с фиксированным количеством

3 группы

6 групп

12 групп

20 групп

3 группы

6 групп

12 групп

20 групп

групп

Расчет оплаты труда для услуги по присмотру и уходу:

Количество

ставок

на

0,07

0,06

0,05

0,04

0,09

0,07

0,06

воспитанника

норматив на оплату труда

обслуживающего персонала в

месяц

(из расчета средней з/п

830,03

683,55

537,08

468,72

1106,70

1041,60

781,20

729,25

обслуживающего

персонала

равной 9000 рублей в месяц)

норматив на оплату труда

помощников воспитателей в

месяц

(из расчета средней з/п

878,85

1171,80

персонала равной 9000 рублей в

месяц)

норматив на оплату труда

обслуживающего персонала в

месяц

(из расчета средней з/п

1708,88

1562,40

1415,93

1347,57

2278,50

2213,40

1953,00

1901,05

обслуживающего

персонала

равной 9000 рублей в месяц)

264

Показатели финансирования образования в странах, близких к РФ по

уровню экономического развития, 2010 г.

Таблица 6.10 - Расходы на образование в % от ВВП на душу населения (по

ППС)

Третичное образование

начальное,

ВВП на

Дошко

Все

среднее

душу

льное

уровни

Страны

послесреднее

населен

образо

образов

нетретичное

ия

вание

все

ания

образование

среднее

третичн

высшее

профессиона

ое

образов

льное

образов

ание

образование

ание

Бразили

11155,3

0,4

4,3

0,9

5,6

Мексик

14397,4

0,6

4,0

1,4

6,2

Чили

15106,7

0,6

3,4

2,4

0,6

1,8

6,4

Российс

кая

18881,7

0,8

2,1

1,6

0,2

1,4

4,9

Федера

ция

Польша

18910,2

0,7

3,7

1,5

5,8

Эстония

19788,7

0,5

3,9

1,6

0,6

1,0

6,0

Венгрия

20154,5

0,7

2,8

0,8

0,0

0,8

4,6

Таблица B. Расходы на образование в расчете на 1 учащегося международн. $ ППС

началь

Третичное

образование,

включая

ное,

расходы на НИОКР

все

средне

третичн

Дошкол

ое

Все

ьное

послес

среднее

образов

уровни

Страны

высшее

все

образова

реднее

профессионал

ание без

образов

третичное

ние

нетрет

ьное

расходо

ания

ание

образование

ичное

образование

на

образо

НИОКР

вание

Бразили

2110,6

2571,2

13136,9

12381,0

3067,3

Мексик

2280,2

2631,6

7872,4

6610,8

2993,1

Чили

3543,7

3110,5

4027,7

9580,0

7100,6

6692,5

4183,1

Российс

4100,5

4620,4

8279,8

7531,9

7044,7

5058,2

кая

266

Таблица 6.11 - Справка об образовательных услугах, предоставляемых за счет бюджетных средств (бесплатно для

обучающегося) и на платной основе

Уровень

Бесплатные услуги

Платные услуги

образования

сопутствующие

услуги

Бесплатные

для

Уровень бюджета,

Платные

для

Средства

Ответственный

за

обучающегося услуги

обеспечивающего

обучающегося

финансирования

организацию предоставления

бесплатность

услуги

Высшее

Получение

на

Федеральный

Получение

вне

Средства

образование

конкурсной основе

бюджет

(возможно

рамок

КЦП,

обучающегося

пределах ФГОС, ОС

также

бюджет

повторное

субъекта

получение

Российской

Федерации,

муниципального

образования)

Прохождение

Минобрнауки,

ФОИВ,

итоговой

имеющие вузы, вузы

промежуточной

аттестации в случае

обучения

вне

образовательной

организации

Среднее

Получение

пределах

Бюджет субъекта

Получение

вне

Средства

профессиональное

ФГОС

Российской

рамок

КЦП,

обучающегося

образование

Федерации

повторное

(возможно также

получение

федеральный

муниципальный

268

бюджет)

Прохождение

Органы

управления

итоговой

образованием субъектов РФ

промежуточной

муниципальных

аттестации в случае

образований,

обучения

вне

государственные учреждения

образовательной

СПО

организации

Дополнительное

Получение ДПО

Средства

Минобрнауки, федеральные

профессиональное

обучающегося,

образовательные

образование

работодателя

организации

профессионального

образования.

Общее

Получение

пределах

Бюджет субъекта

Невозможно

образование

ФГОС

Российской

Федерации

муниципальный

(возможно также

федеральный

бюджет)

Прохождение

Бюджет субъекта

Невозможно

итоговой

Российской

промежуточной

Федерации

аттестации в случае

муниципальный

обучения

вне

(?)

образовательной

организации

Дошкольное

Получение пределах

Бюджет субъекта

Невозможно

образование

ФГОС

Российской

Федерации

муниципальный

(возможно также

федеральный

269

бюджет)

Дополнительное

Получение в рамках

Бюджет субъекта

Получение ДОД

Средства

Субъект

Российской

образование детей

установленного

Российской

обучающегося

Федерации в учреждениях

количества приема

Федерации,

(законных

субъекта

+ право гос.

муниципальный

представителей)

поддержки в муниципальных

учреждения

Профессиональное

Получение в рамках

Учредитель

Прохождение

Средства

обучение

установленного

обучения

обучающегося

количества приема

Дополнительное

Получение

Средства

общее

образования

обучающегося

образование

взрослых

Присмотр и уход

Плата

Средства

Субъект

Российской

за детьми

устанавливается

обучающегося

Федерации

для

учредителем,

(законных

предоставления

частично

представителей)

учреждениях

субъекта,

компенсируется

компенсация

муниципалитет

порядке,

муниципальных

установленном

учреждениях.

субъектом

Российской

Федерации

Питание детей

Возможно

Бюджеты

всех

Получение питания,

Средства

Учредитель

организации,

установление

уровней

возможна частичная

обучающегося

возможно с учетом средств

бесплатной основы

компенсация

(законных

субъекта

Российской

по

решению

представителей)

Федерации

учредителя

возможны льготы,

финансированием

устанавливаемые

его

стороны

на разном уровне

субъект Российской

Федерации

имеет

право финансового

270

обеспечения

муниципальных

частных

организациях

Проживание

Бесплатно

для

Соответствующий

Плата

за

Средства

Учредитель

учреждения,

общежитии

проживающих

бюджет

пользование жилым

обучающегося,

однако

обязанности

получающих

помещением

возможно-

обеспечить жилой фонд в

социальную

коммунальные.

соответствующий

конкретных

объемах

не

стипендию категорий

Возможно снижение

бюджет

установлено

студентов

платы,

отмена

платы

Перевозка

На уровнях общего и

Учредитель

Перевозка на других

Средства

дошкольного

уровнях

обучающегося,

образования - между

возможно

поселениями

предоставление

мер социальной

поддержки

Обучение на дому

На уровнях общего и

Соответствующие

В других случаях

Средства

или

дошкольного

бюджеты

обучающегося

медицинской

образования

- для

организации

лиц, нуждающихся в

длительном лечении

и инвалидов

Психолого-

В центрах помощи и

Бюджет субъекта

В других случаях

Средства

педагогическая,

образовательных

Российской

обучающегося

медицинская

организациях детям,

Федерации

социальная

испытывающим

центрах субъекта,

помощь

трудности в освоении

муниципальный в

основных

муниципальных

общеобразовательных

центрах

программ, развитии и

учредитель

социальной

организациях

адаптации

271

Расчеты по объемам требуемого финансирования с учетом кластеров по

региональной дифференциации.

Формирование региональных кластеров по

заработной плате

120

1 КЛАСТЕР

110

Коэффициент

6 КЛАСТЕР

100

2,0

2 КЛАСТЕР

3 КЛАСТЕР

4 КЛАСТЕР

5 КЛАСТЕР

Коэффициент

0,7

Коэффициент 1,2

Коэффициент 1,0

1,5

Коэффициент

0,8

Средняя

з/п в РФ

(2012 г.) - 26,8 тыс. руб.

Регионы

*Уровень з/п обусловлен районными коэффициентами к з/п.

** В данных регионах не зарегистрировано государственных вузов. В этих регионах работают филиалы вузов, расположенных в

крупных городах России.

Рисунок 6.9 -Формирование региональных кластеров по заработной плате

272

Региональные кластеры

1 кластер

2 кластер

3 кластер

4 кластер

5 кластер

6 кластер

Коэффициент 2,0

Коэффициент 1,5

Коэффициент 1,2

Коэффициент 1,0

Коэффициент 0,8

Коэффициент 0,7

Г. Москва

Республика Коми

Амурская область

Новосибирская

Тульская область

Кировская область

Магаданская область

Г.Санкт-Петербург

Еврейская

область

Ивановская область

Тамбовская область

Республика Саха

Ханты-Мансийский

автономная область

Калужская область

Смоленская область

Ульяновская область

Иркутская область

Калининградская

(Якутия)

авт. округ

Удмуртская Республика

Костромская область

Архангельская

область

Мурманская область

Хабаровский край

область

Вологодская область

Республика Тува

Алтайский край

Камчатский край

Сахалинская область

Ленинградская

Краснодарский край

Республика Северная

Республика Адыгея

Московская область

область

Челябинская область

Осетия - Алания

Республика Марий Эл

Красноярский край

Республика Карелия

Республика

Чувашская Республика

Карачаево-Черкесская

Томская область

Свердловская

Башкортостан

Ярославская область

Республика

область

Новгородская область

Тюменская область

Республика Бурятия

Самарская область

Владимирская область

Республика Мордовия

Приморский край

Республика Татарстан

Тверская область

Псковская область

Республика Дагестан

Кемеровская область

Республика Алтай

Курганская область

Республика Ингушетия

Республика Хакасия

Нижегородская

Брянская область

Республика Калмыкия

Пермский край

область

Кабардино-Балкарская

Омская область

Белгородская область

Республика

Ставропольский край

Орловская область

Чеченская Республика

Забайкальский край

Липецкая область

Воронежская область

Рязанская область

Астраханская область

Волгоградская

область

Пензенская область

Ростовская область

Курская область

Оренбургская область

Саратовская область

Рисунок 6.10 -Региональные кластеры.

Региональные кластеры

по заработной плате

Средняя заработная плата по РФ в 2012 г. - 26,8 тыс. руб.

Всего 80 регионов, в трех регионах -

Чукотском автономном округе,

Ямало-Ненецком автономном округе,

4 КЛАСТЕР

Ненецком автономном округе -

Коэф.1,0

только филиалы вузов

3 КЛАСТЕР

5 КЛАСТЕР

6 КЛАСТЕР

Коэф.1,2

Коэф. 0,8

2 КЛАСТЕР

Коэф.0,7

1 КЛАСТЕР

Коэф.1,5

26 регионов

Коэф.2,0

12 регионов

13 регионов

32,5% - доля от

14 регионов-

регионов

15% - доля

12,5% -

16,3% - доля

17,5% - доля

регионов

от регионов

доля от

от регионов

регионов РФ

от регионов

6,3% -

РФ

доля от

регионов

РФ

регионов

РФ

Средняя з/п -

Средняя

Средняя з/п -

з/п - 20,0

Средняя

32,1 тыс.руб.

з/п - 55,1

з/п - 45,7

22,8 тыс.руб.

тыс.руб.

26,2 тыс.руб.

тыс.руб.

Доля ППС

- 24,1%

Доля

Доля ППС

студентов -

- 16,9%

Доля ППС

- 11,9%

Доля

- 7,5%

17,2%

студентов -

Доля ППС

Доля

8,8%

- 6,4%

Доля Москвы в 1

студентов -

Доля

кластере:

17,5%

студентов -

Доля

14,6%

Доля ППС

студентов -

Студенты - 92%;

студентов -

- 33,2%

7,1%

ППС - 94%;

34,7%

ФОТ - 91%

Рисунок 6.11 -Региональные кластеры по заработной плате.

273

Структура региональных кластеров

по контингенту студентов, численности

ППС и фонду оплаты труда (ФОТ)

ДОЛЯ КЛАСТЕРОВ ПО

ФОТ ПО КЛАСТЕРАМ В РАСЧЕТЕ ОТ

ЧИСЛЕННОСТИ СТУДЕНТОВ

6 КЛАСТЕР

7,1%

5 КЛАСТЕР

4,0%

5,6%

Москва

15,7%

Москва

5 КЛАСТЕР

1 КЛАСТЕР

25,1%

8,8%

17,2%

1 КЛАСТЕР

27,5%

2 КЛАСТЕР

4 КЛАСТЕР

17,5%

27,8%

4 КЛАСТЕР

34,7%

2 КЛАСТЕР

21,0%

3 КЛАСТЕР

14,6%

14,0%

ДОЛЯ КЛАСТЕРОВ ПО

ФОТ ПО КЛАСТЕРАМ В РАСЧЕТЕ ОТ

ЧИСЛЕННОСТИ ППС

6 КЛАСТЕР

7,5%

5 КЛАСТЕР

4,0%

5 КЛАСТЕР

3,9%

6,4%

Москва

22,8%

33,7%

1 КЛАСТЕР

24,1%

4 КЛАСТЕР

25,4%

1 КЛАСТЕР

36,7%

4 КЛАСТЕР

2 КЛАСТЕР

33,2%

16,9%

3 КЛАСТЕР

10,8%

2 КЛАСТЕР

3 КЛАСТЕР

19,2%

11,9%

Рисунок 6.12 -Структура региональных кластеров

274

Оценка резервов по региональной дифференциации

В зависимости от численности студентов - на 25%,

Потребность в

примерно 58,6 млрд рублей (с учетом начислений ФОТ)

увеличении ФОТ с

учетом региональной

В зависимости от численности ППС - на 30%, примерно

дифференциации

70,3 млрд рублей

Потребность обусловлена концентрацией преподавателей в Москве,

которая имеет коэффициент 2,0.

Доля студентов - 15,7%

МОСКВА

Доля ППС - 22,8%

Доля ФОТ - 33,7%

Требуемые резервы в общем объеме субсидии на

Требуемые резервы ФОТ в нормативе

государственное задание

Расчет по средней з/п по всем

регионам РФ

25% - 58,6 млрд руб.

17% -58,6 млрд руб.

100%

Расчет при условии

125%

дифференциации з/п по

117%

региональным кластерам с

учетом численности студентов

130%

Расчет при условии

120%

дифференциации з/п по

региональным кластерам с

учетом численности ППС

30% - 70,3 млрд руб.

20% -70,3 млрд руб.

20%

40%

60%

80%

100%

120%

140%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

140%

Рисунок 6.13 -Оценка резервов по региональной дифференциации.

275

Предложения по моделям компенсации домохозяйствам расходов на

оплату услуг по присмотру и уходу в дошкольном образовании

В настоящее время среди демографических групп дети отличаются

самыми высокими рисками бедности, которые в 2 раза превышают уровень

бедности для населения в целом. Согласно данным репрезентативного

выборочного обследования «Родители и дети в семье и обществе» (РиДМиЖ-

2011), проведенного в 2011 г. по репрезентативной для страны в целом выборке

объемом 11184 домохозяйства, среди бедных домохозяйств 74% имели детей в

возрасте до 18 лет и 20,5% - детей дошкольников (таблица 1). Действующая

система компенсаций семьям расходов на оплату услуг по присмотру и уходу

(не менее 20% - за пребывание в детском саду первого ребенка; не менее 50% -

за второго ребенка и не менее 70% - за третьего и последующих детей)

настроена на поддержку детей, независимо от уровня доходов их семей. В

таких условиях предоставления компенсационных выплат

(фактически

безадресно вне зависимости от доходов) в наиболее уязвимом положении

оказываются бедные семьи. В соответствии с данными РиДМиЖ-2011 к

бедным относятся 28,5% семей с первым ребенком дошкольного возраста, 48%

- со вторым ребенком дошкольного возраста и 68,6% - с третьим ребенком

дошкольного возраста (таблица 2). Практически эти семьи не имеют ресурсов

для оплаты услуг по присмотру и уходу, и наиболее сложная ситуация

складывается в случае рождения первого ребенка, когда семья получает

минимальную компенсацию.

Для профилактики бедности и достижения равенства в доступе к

ресурсам развития предлагается провести модернизацию правил

предоставления компенсационных выплат, с целью оказания большего объема

помощи низкодоходным домохозяйствам. В данном случае по правам на

компенсацию расходов на оплату услуг по присмотру и уходу бедные семьи с

одним или двумя детьми приравниваются к многодетным, а у небедных семей с

1-2 детьми размер компенсации зависит от уровня доходов. Максимальная

276

компенсация на уровне 70% (а не 100%) для бедных обусловлена тем, что в

детских садах дети питаются три раза в день, и семья высвобождает часть

ресурсов, предусмотренных на содержание ребенка. В новом прожиточном

минимуме доля расходов на питание составляет 50%, и в случае посещения

ребенком детского сада 35% от прожиточного минимума будет потребляться за

счет получения данной услуги. Даже в случае повышения стоимости услуги по

присмотру и уходу за пребывание ребенка в детском саду (родительской платы)

до 6 тыс. рублей в месяц, при 70% компенсации платы за услуги не происходит

ухудшения возможностей в части потребления материальных благ по

сравнению с теми семьями, в которых дети не посещают детские сады.

277

Моделировались расходы на 4 альтернативных схемы выплат, в зависимости от уровня доходов и порядкового

номера ребенка, две из которых являются бюджетно-нейтральными и не потребуют дополнительных ресурсов для

реализации программы компенсационных выплат семьям за пребывание детей в детских дошкольных учреждениях:

Вариант 1 (социально-эффективный, схема А, рисунок 6.14): все бедные семьи (независимо от числа детей) и

семьи, где дошкольником является третий ребенок, получают 70% компенсацию расходов на оплату услуг по присмотру

и уходу; небедные семьи с 1-2 детьми получают 50% компенсацию этих расходов при душевом доходе в интервале от

1ПМ до 2 ПМ; небедные семьи с 1-2 детьми получают 20% компенсации этих расходов при душевом доходе в интервале

от 2ПМ до 3ПМ. При введении такой модели стоимость программы компенсации семьям расходов на оплату

услуг по присмотру и уходу увеличивается на 28% по сравнению с расходами на компенсации по действующим

правилам (рис. 5).

Вариант 2 (социально-эффективный, схема Б, рисунок 6.15) - все бедные семьи (независимо от числа детей) и

и уходу; небедные семьи с 2-я детьми получают 50% компенсацию этих расходов при душевом доходе в интервале от

1ПМ до 2 ПМ и 20% компенсацию - при душевом доходе в интервале от 2ПМ до 3ПМ; небедные семьи с одним

ребенком получают только 50% компенсацию этих расходов при душевом доходе в интервале от 1ПМ до 2 ПМ. При

введении такой модели стоимость программы компенсации семьям расходов на оплату услуг по присмотру и

уходу увеличивается на 24,7% (рис.5).

Вариант 3 (бюджетно-нейтральный, схема А, рисунок 6.16) - все бедные семьи (независимо от числа детей) и

280

и уходу; небедные семьи с 2-я детьми получают 50% компенсацию этих расходов только при душевом доходе в

интервале от 1ПМ до 2 ПМ. Небедные семьи с одним ребенком не являются участниками данной социальной

программы. Дополнительные затраты на реализацию такой модели компенсации семьям расходов на оплату

услуг по присмотру и уходу не потребуются.

Вариант 4 (бюджетно-нейтральный, схема А, рис. рисунок 6.17) - все бедные семьи (независимо от числа детей)

и семьи, где дошкольником является третий ребенок, получают 70% компенсацию расходов на оплату услуг по

присмотру и уходу; небедные семьи с одним и двумя детьми получают 20% компенсацию этих расходов только при

душевом доходе в интервале от 1ПМ до 2 ПМ. Остальные семьи с детьми не являются участниками данной социальной

программы. Дополнительные затраты на реализацию такой модели компенсации семьям расходов на оплату

услуг по присмотру и уходу не потребуются.

Рисунок 6.14 -

Вариант 1

Социально-

семья с

Социально-эффективный

эффективный сценарий

компенсации расходов

ребенком

детьми

Схема А

на услуги детских

дошкольных

ДД < 1ПМ

70%

учреждений

1ПМ < ДД < 2ПМ

50%

70%

2ПМ < ДД < 3ПМ

20%

70%

компенсационная выплата не

3ПМ < ДД

70%

предоставляется

281

6.2 Подгруппа «Оптимизация государственных расходов и

привлечение негосударственных источников финансирования в

сфере культуры»

6.2.1 Результаты оценки (анализа) и предложения экспертов НИУ

ВШЭ (рук. Абанкина Т.В.)

Поддерживаемые меры

1. Новые меры

1.1. Мера. Разработка нормативно-правовой базы, обеспечивающей

повышение финансово-хозяйственной самостоятельности учреждений

культуры и межведомственной кооперации организаций культуры и

образования разных уровней бюджетной системы.

Мера обеспечит повышение эффективности бюджетных расходов за счет

кооперации и интеграции ресурсов учреждений образования и культуры,

ликвидация дублирующих функций в социально-культурном обслуживании.

Необходимо согласовывать решение с принятой бюджетной классификацией,

вносить изменения в коды бюджетной классификации. Законопроект по

созданию и функционированию интегрированных учреждений социально-

культурной сферы рассматривается Советом Федерации.

1.2. Мера. Внести изменения в законодательные и нормативные

правовые акты с целью определения статуса родительской платы в ДШИ.

Проблема родительской платы за обучение в детских школах искусств

(ДШИ) находится в центре внимания многих специалистов - преподавателей,

экономистов, юристов и

- к сожалению, все чаще в последнее время

правоохранительных органов. Для полной определенности и однозначности

толкования вопроса о платности или бесплатности образовательных программ

ДШИ следует внести изменения в действующую нормативно-правовую базу в

части отражения специфики дополнительного образования детей в сфере

культуры и искусства.

286

Возможны следующие варианты решения указанной проблемы.

1.Обеспечение бесплатности образовательных программ ДШИ в

масштабах страны. Это потребует внесения изменений в Конституцию РФ и в

Закон РФ «Об образовании», обеспечения финансовых гарантий государства.

Вопрос о финансовом обеспечении государственных гарантий является

особенно актуальным. Организация предоставления дополнительного

образования детям, в том числе финансовое обеспечение образовательного

процесса, относится к полномочиям органов местного самоуправления (далее -

ОМС). В соответствии с нормами ФЗ «Об общих принципах организации

местного самоуправления в Российской Федерации»

(ст.

18) финансовые

обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения,

исполняются за счет средств местных бюджетов. Федеральные законы, законы

субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов

за счет средств местных бюджетов. Следовательно, законодательное

закрепление бесплатности обучения в ДШИ на федеральном уровне

предполагает наделение ОМС соответствующими государственными

полномочиями и предоставление местным бюджетам субвенций из бюджетов

более высокого уровня по аналогии с общеобразовательными школами.

Первым шагом в этом направлении явилось установление федеральных

государственных требований к образовательным программам ДШИ.

Подобный вариант наиболее желателен, но сложно реализуем.

2. Признание частичной платности обучения в ДШИ. Мнение

профессионального сообщества о необходимости внесения родительских

средств нужно узаконить, а не искать постоянно способы подстраивания под

несоответствующие формулировки

(добровольные пожертвования, целевые

взносы). Родительские средства можно трактовать как плату (частичную!) за

реализацию дополнительных образовательных программ и оказание

дополнительных образовательных услуг. При этом согласно ст. 41 Закона РФ

«Об образовании» родительская плата будет иметь статус дополнительных

287

финансовых средств, что не повлечет снижение размеров бюджетного

финансирования ДШИ.

В этой связи потребуется уточнить формулировки федерального закона

«Об образовании в Российской Федерации». Эффективным может стать

внесение необходимых изменений в Закон РФ «Основы законодательства РФ о

культуре».

К негативным социальным последствиям подобного подхода можно

отнести расслоение территорий по обеспечению доступности дополнительного

образования детей в сфере культуры и искусства. Размер родительской платы в

значительной мере определяется экономическими факторами: состоянием

бюджета муниципалитета, платежеспособностью населения и т.д. Однако при

отсутствии государственных финансовых гарантий в данной сфере это

расслоение уже произошло. При выборе оптимального варианта необходимо

исходить из реальных возможностей внесения тех или иных изменений и

прогнозировать социально-культурные и экономические последствия

принимаемых решений. В любом случае целесообразно передать ДШИ из

ведения органов местного самоуправления в ведение органов государственной

власти субъектов РФ.

1.3. Разработать предложения по доработке ко второму чтению

проекта федерального закона «О меценатской деятельности».

Важным направлением работ является законодательное обеспечение

расширения форм частно-государсвтенного партнерства в процессах

сохранения культурных ценностей и развития деятельности в сфере культуры и

образования. Для этого планируется принять активное участие в доработке

проекта Федерального закона «О меценатской деятельности», принятого в

первом чтении Государственной Думой Федерального собрания Российской

Федерации в мае 2013 года. Этот законопроект призван снять существующие

барьеры и расширить возможности участия граждан и организаций в поддержке

288

культуры и образования, испытывающих хронический дефицит

финансирования.

Повышение привлекательности вложения внебюджетных средств в

организации культуры и образования в сфере культуры и искусства.

Необходимо активно развивать формы и механизмы внебюджетного

финансирования культуры и искусства, а также частно-государственное

партнерство в этой области. В России огромный массив дополнительных

источников финансирования культуры, накопленный в зарубежной практике,

по-прежнему не используется. Речь идет о доходах от эндаумент-фондов

организаций культуры; финансовых средств, направляемых на поддержку

культуры, от проведения национальных лотерей; поступлений от так

называемых маркированных или специальных налогов.

2. Меры, сохраняющие актуальность

2.1. Мера. Внести изменения в законодательные акты с целью

корректировки полномочий в области культуры на региональном и

муниципальном уровнях.

Мера обеспечит повышение прозрачности бюджетных расходов и

ответственности за конечные результаты по обеспечению социальных гарантий

в сфере культуры.

Государственные (муниципальные) услуги (работы) в сфере культуры

оказываются в целях обеспечения предусмотренных законодательством

полномочий органов власти в области культуры. Качество перечней

предоставляемых услуг и выполняемых работ в значительной степени зависит

от четкости норм законодательных актов, регламентирующих полномочия

органов государственной власти субъектов РФ и органов местного

самоуправления в области культуры. Анализ полномочий в области культуры

на региональном и муниципальном уровне

(с привлечением в качестве

экспертов органов управления культуры субъектов РФ) позволил выявить

следующие проблемные зоны:

289

расплывчатость формулировок полномочий в области культуры на

региональном и муниципальном уровнях;

некорректность разграничения полномочий в области культуры между

публично-правовыми образованиями, особенно между поселениями и

муниципальными районами;

узость круга полномочий, осуществляемых органами власти в области

культуры.

Устранение отмеченных проблем требует корректировки полномочий в

области культуры на региональном и муниципальном уровнях, для чего

необходимо:

уточнить утвержденные формулировки полномочий в области культуры

на региональном и муниципальном уровнях;

внести изменения в разграничение полномочий в области культуры

между органами власти разных уровней;

расширить круг полномочий, осуществляемых органами власти в области

культуры.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской

Федерации в области культуры.

В обобщенном виде предложения по уточнению утвержденных

формулировок выглядят следующим образом.

В формулировку «организация библиотечного обслуживания населения

библиотеками субъектов Российской Федерации»

(п.

2) по аналогии с

полномочием на муниципальном уровне нужно добавить слова

«комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов».

В формулировке «организация и поддержка учреждений культуры и

искусства«» (п.4) после слова «искусства» добавить «и кинематографии»,

слово «организация» заменить на «создание».

В формулировку «поддержка народных художественных промыслов»

(п.5) после слова «промыслов» добавить «и ремесел».

290

Из формулировки, приведенной в п.6, следует исключить слова

«поддержка изучения в образовательных учреждениях национальных языков и

иных предметов этнокультурной направленности», поскольку указанная норма

в данной редакции может быть реализована только органами управления

образованием.

Много предложений ориентировано на расширение круга полномочий,

осуществляемых органами государственной власти субъектов РФ в области

культуры. Ряд территорий предлагает добавить полномочия, связанные с

отдельными социально значимыми видами культурной деятельности. Так, с

учетом роли профессионального искусства в культурной жизни регионов

заслуживает внимания предложение прописать отдельной строкой полномочие

«организация театрального и филармонического обслуживания населения».

Одной из важнейших составляющих культурной политики регионов

является развитие и сохранение традиционной народной культуры. На

региональном уровне проводится значительное количество мероприятий,

направленных на сохранение фольклорных традиций, народных праздников и

обрядов. В целях поддержки данного направления культурной деятельности

целесообразно принять предложение о дополнении полномочий субъектов

Российской Федерации в области культуры полномочием по созданию условий

для сохранения и развития традиционной народной культуры. Возможна и

несколько иная редакция данного полномочия: «создание условий для развития

народного художественного творчества, любительского искусства».

В различных формулировках предлагается дополнить действующее

законодательство полномочием по организации предоставления образования в

сфере культуры и искусства. При этом эксперты имеют в виду образовательные

услуги, оказываемые учреждениями среднего профессионального и

дополнительного профессионального образования, а также учреждениями

дополнительного образования детей, подведомственными региональным

органам управления культуры.

291

В 2012 г. утверждена Концепция развития циркового дела в Российской

Федерации на период до

2020 года. В ней предусмотрена возможность

привлечения средств из бюджетов субъектов РФ для модернизации

имущественных комплексов цирков, расположенных в регионах Российской

Федерации, при сохранении их статуса как филиала Российской

государственной цирковой компании. Таким образом, интересы развития

циркового дела в России требуют внесения в Закон РФ

«Основы

законодательства Российской Федерации о культуре»

(далее

«Основы»)

следующей записи: «органы государственной власти субъектов Российской

Федерации вправе участвовать в финансировании мероприятий по

модернизации циркового имущества, находящегося в федеральной

собственности».

Предложений о переносе полномочий органов государственной власти

субъектов Российской Федерации в области культуры на другой уровень

(федеральный, муниципальный) не поступало. Наоборот, указывается на

необходимость переноса части полномочий в области культуры с

муниципального на региональный уровень.

Полномочия органов местного самоуправления в области культуры.

Если на региональном уровне эксперты особое внимание уделяли

расширению круга полномочий органов власти в области культуры и

уточнению их формулировок, то на муниципальном уровне на первый план

выходит задача более четкого разграничения полномочий в области культуры,

отнесенных к ведению муниципальных районов и поселений.

В базовом варианте Закона №131-ФЗ практически все полномочия по

решению вопросов местного значения в области культуры были переданы на

уровень поселения. К вопросам местного значения муниципального района

была отнесена лишь организация библиотечного обслуживания поселений

(обеспечение услугами библиотечного коллектора, хотя создание

библиотечных коллекторов на районном уровне всегда считалось

292

нецелесообразным). При этом более квалифицированные кадры и финансовые

средства сосредоточенны на уровне муниципальных районов.

Заложенная в Законе №131-ФЗ схема разграничения полномочий между

муниципальными районами и входящими в их состав поселениями могла

нанести (и в ряде случаев нанесла) непоправимый урон сети учреждений в

сельских поселениях и поставить под вопрос сам факт их существования.

Уменьшение объема полномочий у районных органов управления культуры

повлекло за собой ослабление их координирующей роли, сократило

возможности осуществления культурных проектов и программ районного

(межпоселенческого) значения. Отсутствие в подчинении районных органов

управления культуры подведомственных учреждений при непонимании

администрациями муниципальных образований их современной роли и

функций иногда приводило к ликвидации первых, что негативно отразилось на

состоянии культуры данных территорий.

В действующей редакции Закона №131-ФЗ полномочия по сохранению,

использованию и популяризации объектов культурного наследия (памятников

истории и культуры) и созданию условий для развития местного традиционного

народного художественного творчества, участию в сохранении, возрождении и

развитии народных художественных промыслов оставлены на уровне

поселения. Согласно замыслу законодателей, эти полномочия должны

осуществляться по месту нахождения памятников и бытования народных

художественных промыслов. С подобной позицией трудно согласиться,

особенно в отношении памятников истории и культуры, поскольку в

поселениях нет специалистов подобного профиля и соответствующей

квалификации.

Механизмы взаимодействия между органами местного самоуправления

разных уровней обеспечиваются путем делегирования полномочий, а также

предоставления муниципального заказа на оказание культурных услуг

(выполнение работ). Однако эти меры могут быть использованы только при

наличии обоюдного желания администраций муниципального района и

293

поселений. Зачастую взаимопонимание между этими органами местного

самоуправления не достигается: не срабатывают ни административные рычаги,

ни экономические стимулы, ни соображения социальной целесообразности.

Необходимо отметить, что и при использовании механизма делегирования

полномочий имущественные, в том числе и финансовые вопросы, часто

остаются неурегулированными. В этой связи представляется необходимым

принять многочисленные предложения о внесении изменений в

законодательство о местном самоуправлении с тем, чтобы сосредоточить

полномочия в области культуры на уровне муниципальных районов, сохранив

возможность их делегирования поселениям.

Прежде всего, к полномочиям муниципального района добавится

полномочие по сохранению, использованию и популяризации объектов

культурного наследия

(памятников истории и культуры), находящихся в

муниципальной собственности, охране объектов культурного наследия

(памятников истории и культуры) местного

(муниципального) значения,

расположенных на территории муниципального района. Ряд территорий

считает

необходимым дополнить полномочия органов местного

самоуправления полномочием в области кинематографии. Одни регионы

предлагают прописать его отдельной строкой

«осуществление мер по

поддержке кинематографии, создание и поддержка организаций

кинематографии», другие исходят из возможности уточнить уже

существующую формулировку полномочия в области культурно-досуговой

деятельности, дополнив ее словом «кинообслуживание»: «создание условий для

обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами

по организации досуга, кинообслуживания и услугами организаций культуры».

Согласно ст. 14.1, ст. 15.1 и ст. 16.1 Закона №131-ФЗ органы местного

самоуправления имеют право на создание муниципальных музеев. Однако

реализация этого права возможна лишь при соответствующем состоянии

местного бюджета. Подавляющее большинство муниципальных образований

имеет дефицитные и остродефицитные бюджеты. Исходя из этого, ряд

294

экспертов полагает, что создание муниципальных музеев должно быть

предусмотрено не в правах органов местного самоуправления, а в вопросах

местного значения. По аналогии с полномочием субъекта Федерации

предлагается сформулировать полномочие по организации музейного дела

следующим образом:

«создание и поддержка муниципальных музеев». В

качестве альтернативного варианта рассматривается перенос полномочия по

созданию музеев на территории муниципального образования на региональный

уровень, наделение музеев в муниципальном образовании статусом филиалов

государственных музеев субъектов Российской Федерации.

Предлагается также дополнить Закон №131-ФЗ и «Основы» полномочием

по организации предоставления образовательных услуг в сфере культуры и

искусства образовательными учреждениями местного значения.

Обратим внимание, что ряд регионов настаивает на отнесении

полномочия по организации предоставления дополнительного образования

детям в сфере культуры и искусства к предметам совместного ведения

субъекта РФ и муниципального района

(городского округа) или даже к

предметам ведения субъекта РФ.

Часть предложений направлена на уточнение формулировок полномочий

органов местного самоуправления в области культуры. Эти предложения

можно условно разделить на две группы. Предложения, отнесенные к первой

группе, базируются на существующей схеме разграничения полномочий в

области культуры между муниципальными районами и входящими в их состав

поселениями. Как правило, они ориентированы на уточнение полномочий в

области культуры органов местного самоуправления муниципальных районов.

Предложения, включенные во вторую группу, носят универсальный характер и

не зависят от разграничения полномочий в области культуры между органами

местного самоуправления разных уровней.

В первой группе предложений акцентируется межпоселенческий характер

деятельности учреждений культуры, находящихся в ведении органов местного

самоуправления муниципального района.

295

Так, полномочие в области культурно-досуговой деятельности

предлагается изложить в следующей редакции: «организация обслуживания

населения межпоселенческими досуговыми учреждениями, создание условий

для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района,

услугами по организации досуга». В формулировку полномочия поселения

(городского округа) «участие в сохранении, возрождении и развитии народных

художественных промыслов «» нужно добавить слова «и ремесел». Подобные

изменения могут быть внесены и в случае переноса данного полномочия с

уровня поселения на уровень муниципального района.

Во второй группе несомненный интерес представляет предложение

изъять из формулировки полномочия в области культурно-досуговой

деятельности, мало обязывающие органы власти слова «создание условий». В

этом случае указанная формулировка приобретет следующий вид:

«организация досуга и обеспечение жителей муниципального района

(поселения) услугами организаций культуры».

Существенная часть предложений субъектов РФ представляет собой

детализацию уже прописанных в законодательстве полномочий в области

культуры. В этой связи имеет смысл максимально полно раскрыть содержание

полномочий органов управления разных уровней в сфере культуры.

Функционал соответствующих органов управления культуры может быть

отражен в «Основах», а также в федеральных законах, регламентирующих

конкретные направления культурной деятельности.

В целом изложенные предложения могут послужить базой для внесения

изменений в действующее законодательство

131-ФЗ, закон

«Об основах

культуры» в части уточнения полномочий в области культуры на региональном

и муниципальном уровнях.

2.2. Мера по реструктуризации расходов в рамках государственной

программы Российской Федерации "Развитие культуры и туризма" на 2013 -

2020 годы.

296

Бюджетный маневр в рамках государственной программы Российской

Федерации "Развитие культуры и туризма" на 2013 - 2020 годы (далее -

госпрограмма), в которой, как и в других госпрограммах, целевые индикаторы,

иные количественные параметры должны быть увязаны с финансовыми

ресурсами, возможен, в первую очередь, по отношению к недостаточно

проработанным подпрограммам (а также ФЦП, входящим в госпрограмму).

Как правило, в таких подпрограммах цели и задачи, а также содержание

основных мероприятий слабо увязаны с целевыми индикаторами и

показателями, не зафиксированы конкретные мероприятия, реализуемые в

конкретные сроки, а также отсутствуют промежуточные ориентиры,

позволяющие организовать мониторинг хода и результатов реализации

программы. Все указанные признаки могут сигнализировать о недостаточно

обоснованной взаимосвязи результатов с финансовыми ресурсами и, таким

образом, о потенциально неэффективных расходах бюджета.

Решению указанных проблем может послужить разработка планов

реализации государственных программ, содержащих соответствующие

индикаторы и промежуточные ориентиры. Отсутствие таких планов может

быть основанием для приостановки (передвижки) финансирования

Анализ содержания Приложения

2 к госпрограмме позволил

сформулировать следующие предложения по приостановке

(передвижке)

финансирования:

Приостановить до утверждения плана реализации государственной

программы "Развитие культуры и туризма" на 2013 - 2020 годы, содержащего

расшифровку промежуточных ориентиров по основному мероприятию 1.2.1

«Сохранение и развитие исполнительских искусств, поддержка современного

изобразительного искусства», финансирование мероприятий по указанному

основному мероприятию (за исключением расходов на поддержку ФГБУК

«Государственный академический Большой театр России») в объеме:

в 2013 году 5,2 млрд. рублей.

в 2014 году 6,4 млрд. рублей.

297

в 2015 году 8,0 млрд. рублей.

Обоснование:

На реализацию основного мероприятия 1.2.1 «Сохранение и развитие

исполнительских искусств, поддержка современного изобразительного

искусства» запланировано направить:

в 2013 году 9,4 млрд. рублей (в т.ч. на поддержку Большого театра 4,2

млрд. рублей).

в 2014 году 10,6 млрд. рублей (в т.ч. на поддержку Большого театра 4,2

млрд. рублей).

в 2015 году 12,2 млрд. рублей (в т.ч. на поддержку Большого театра 4,2

млрд. рублей).

Таким образом, если исключить расходы на поддержку Большого театра,

то в рамках основного мероприятия финансирование составит:

в 2013 году 5,2 млрд. рублей.

в 2014 году 6,4 млрд. рублей.

в 2015 году 8,0 млрд. рублей.

Сравнение ожидаемых непосредственных результатов основного

мероприятия и предлагаемых показателей позволило выявить значительную

степень несоответствия между ними¹⁹:

Таблица

6.25

- Сравнение ожидаемых непосредственных результатов

основного мероприятия и предлагаемых показателей

Ожидаемые непосредственные результаты

Связь

показателями

программы

(подпрограммы)

- высокий уровень качества и доступности

- среднее число зрителей на мероприятиях

услуг концертных организаций, цирков и

концертных организаций, самодеятельных

театров;

коллективов, проведенных собственными

- усиление государственной поддержки

силами в пределах своей территории;

современного исполнительского искусства;

среднее количество зрителей на

возвращение лидирующих позиций

мероприятиях цирков;

российского цирка на международной арене;

среднее количество зрителей на

¹⁹ На основании Приложение 2 к ГП РК.

298

Ожидаемые непосредственные результаты

Связь

показателями

программы

(подпрограммы)

- повышение заработной платы работников

мероприятиях театров;

концертных организаций, цирков и театров;

- доля театров, имеющих сайт в сети

- укрепление материально-технической базы

интернет;

концертных организаций, цирков и театров;

количество спектаклей выдающихся

- повышение эффективности использования

режиссеров

театра,

размещенных в

бюджетных средств, направляемых на

свободном бесплатном доступе в сети

оказание государственных и муниципальных

Интернет при поддержке федерального

услуг концертными организациями, цирками

бюджета.

и театрами;

- новый качественный уровень развития

бюджетной сети концертных организаций,

цирков и театров.

Как следует из таблицы, отсутствуют показатели, раскрывающие

результаты государственной поддержки современного исполнительского

искусства; деятельность концертных организаций на уровне показателя

объединена с работой самодеятельных коллективов. Не раскрыты показатели,

характеризующие такие ресурсоемкие направления, как укрепление

материально-технической базы и развитие бюджетной сети концертных

организаций, цирков и театров.

Таким образом, затруднен мониторинг хода и результатов реализации

основного мероприятия, недостаточно обоснована система показателей

результатов, что может снизить эффективность расходов бюджета.

Аналогично по основному мероприятию 1.2.2 «Сохранение и развитие

кинематографии». Финансирование предусмотрено в объеме:

в 2013 году 6,3 млрд. рублей (в т.ч. на Госфильмофонд 0,65 млрд.

рублей);

299

Таблица

6.26

- Сравнение ожидаемых непосредственных результатов

предлагаемых показателей

Ожидаемые непосредственные результаты

Связь

показателями

программы

(подпрограммы)

- рост количества качественных российских

- среднее число посещений киносеансов;

фильмов в кинопрокате;

- доля переведенных оригиналов магнитных

высокий уровень сохранности и

фонограмм кинофильмов на цифровые

эффективности использования коллекции

носители;

фильмов и других киноматериалов

- доля созданных страховых копий на

Госфильмофонда;

электронных носителях;

- высокий уровень качества и доступности

интенсивность

пополнения

услуг

организаций,

осуществляющих

Госфильмофонда;

кинопоказ;

- количество субсидий, предоставленных

- повышение заработной платы работников

организациям

кинематографии

на

осуществляющих кинопроизводство и

производство фильмов;

кинопоказ;

количество фильмов выдающихся

укрепление материально-технической

режиссеров, размещенных в бесплатном

базы

организаций,

осуществляющих

доступе в сети Интернет.

кинопоказ;

- повышение эффективности использования

бюджетных средств, направляемых на

сохранение и развитие кинематографии;

- новый качественный уровень развития

бюджетной

сети

организаций,

осуществляющих кинопоказ.

Как следует из таблицы, за исключением показателей, характеризующих

деятельность Госфильмофонда, предложенные показатели, раскрывающие

результаты государственной поддержки кинематографии не коррелируют с

показателями подпрограммы.

301

Рост количества качественных российских фильмов в кинопрокате не

коррелирует со средним числом посещений киносеансов или количеством

фильмов выдающихся режиссеров, размещенных в бесплатном доступе в сети

Интернет.

Такой результат, как «высокий уровень качества и доступности услуг

организаций, осуществляющих кинопоказ» не раскрывается в показателях.

Не раскрыты показатели, характеризующие такие ресурсоемкие

направления, как укрепление материально-технической базы и развитие

бюджетной сети организаций, осуществляющих кинопоказ.

Таким образом, затруднен мониторинг хода и результатов реализации

основного мероприятия, недостаточно обоснована система показателей

результатов, что может снизить эффективность расходов бюджета.

302

3.Неподдерживаемые меры

3.1. Новые меры

3.1.Мера. Предусмотреть ежегодную индексацию 4 тыс. государственных

стипендий для выдающихся деятелей культуры и искусства и молодых

талантливых авторов и грантов на реализацию творческих проектов

региональных, муниципальных учреждений культуры, а также независимых

творческих организаций

Позиция Минфина. Вопрос индексации по указанным направлениям

рассматривался и не был поддержан Минфином России.

Позиция НИУ ВШЭ. До 2015 года планируется в соответствии с Указом

Президента Российской Федерации увеличить до

4 тысяч количество

государственных стипендий для выдающихся деятелей культуры и искусства и

молодых талантливых авторов при увеличении бюджетных ассигнований

федерального бюджета. Однако размер стипендии планируется сохранять на

одном и том же уровне в течение всего периода до 2015 года включительно -

по

6 тыс.руб. ежемесячно, т.е. даже не индексировать. В таком случае

фактически произойдет сокращение размера стипендии в реальном исчислении.

Финансовое обеспечение реформирования системы грантов для ведущих

творческих организаций и образовательных учреждений в сфере культуры и

учреждений нового типа грантов предусматривает увеличение грантов в 2 раза:

с 10 проектов в 2013 году до 20 проектов в 2018 году. Вместе с тем финансовое

обеспечение одного грантов - 2 млн.руб. -«замораживается» на уровне 2012

года, т.е. даже не индексируется с учетом уровня инфляции, что опять же

приводит к реальному сокращению размеров грантов. Если принять во

внимание, что эти гранты планируется предоставлять на инновационные

проекты, то их финансовое обеспечение нельзя признать адекватным.

Аналогично планируется ежегодно выделять гранты на реализацию творческих

проектов региональных, муниципальных, а также независимых творческих

организаций, общий объем финансирования планируется в размере 100 млн.

руб. ежегодно, опять же без индексации в течение всего периода. Фактически

303

это приведет к снижению реального финансового обеспечения

поддерживаемых проектов.

3.2.Мера. Увеличивать на 10% ежегодно, начиная с 2015 года, количество

грантов, предоставляемых на конкурсной основе деятелям искусства и

художественным коллективам.

Позиция Минфина. Вопрос не был поддержан Минфином России,

предполагает увеличение расходов бюджетов всех уровней

Позиция НИУ ВШЭ. Федеральным бюджетом на 2012 год и плановый

период на

2013-1014 годы предусмотрено, что количество грантов,

предоставляемых на конкурсной основе деятелям искусства и художественным

коллективам, до 2015 года включительно сохраняется на одном и том же

уровне

100 грантов ежегодно. Вместе с тем, результаты действия

федеральной целевой программы «Культура России (2006 - 2011 гг.)» доказали,

что этого явно недостаточно. Предложенный вариант реализации положений

Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 597 «О мерах

по реализации государственной социальной политики» даже при увеличении

ассигнований федерального бюджета сохраняет количество грантов на прежнем

уровне - 100 ежегодно. Да, в этом случае предусматривается рост размера

грантов для поддержки творческих проектов примерно в 1,5 раза, что может

привести к качественным изменениям, но не решает проблему дефицита

грантов, т.к. грантами охватывается менее 5% художественных коллективов,

творческих организаций и образовательных учреждений.

Несомненно, важным направлением реформирования системы грантов

для ведущих творческих организаций и образовательных учреждений в сфере

культуры и учреждений нового типа грантов является привлечение к участию в

конкурсах на получение таких грантов независимых некоммерческих

организаций. Это положение требует законодательного регулирования,

аналогичного положениям 10-ФЗ от 28 февраля 2012 года, обеспечивающим

304

Таблица 6.27 - Сводная таблица предложений.

Основные

направления

исследования

Изменяемые госпрограммы

Бюджетный эффект от реализации меры,

потенциальных резервов

для

оптимизации

или НПА

бюджетных расходов и предлагаемые меры

Федеральный

Консолидированный

бюджет

субъектов

Федерации

Направление. Международные сопоставления по

Россия по доле в ВВП расходов на культуру и

финансированию культуры

искусство находится в коридоре допустимых

значений (на уровне таких стран как Австрия,

Швеция, Норвегия, Финляндия и др.)

Мера. Постепенное увеличение расходов на культуру в

ГП "Развитие культуры и

Рост качества культурного обслуживания,

расчете на душу населения

(отставание от развитых

туризма" на 2013 - 2020 годы.

обеспечение

концентрации

бюджетных

стран составляет 3-3,5 раза по ППС)

расходов на приоритетных культурных

объектах, отказ от неэффективных расходов на

латание дыр

Направление. Анализ объемов и структуры бюджетных

расходов на культуру

Мера. Предусмотреть ежегодную индексацию

4 тыс.

Проект

постановления

Финансовое обеспечение реализации мер,

государственных стипендий для выдающихся деятелей

Правительства

РФ

об

предусмотренных,

Указом

Президента

культуры и искусства и молодых талантливых авторов

увеличении размера стипендий

Российской Федерации от 7 мая 2012 года №

для деятелей культуры и

597

творческой молодежи.

и Перечнем поручений Президента РФ по

306

Основные

направления

исследования

Изменяемые госпрограммы

Бюджетный эффект от реализации меры,

потенциальных резервов

для

оптимизации

или НПА

ера. Увеличивать на 10% ежегодно, начиная с 2015

ФЦП «Культура России (2012-

итогам заседания Совета при Президенте РФ

года, количество грантов, предоставляемых на

2018 годы)».

по культуре и искусству 25 сентября 2012 года

конкурсной

основе

деятелям

искусства

№ Пр-2705.

художественным коллективам.

Мера. Предусмотреть ежегодную индексацию грантов на

Проект

постановления

реализацию творческих проектов региональных,

Правительства

РФ

«О

муниципальных учреждений культуры, а также

дополнительной

независимых творческих организаций.

государственной поддержке (в

форме

грантов)

театрам

субъектов

РФ

муниципальных образований, а

также

независимым

театральным коллективам».

Мера. Внести изменения в законодательные акты с

- 131-ФЗ;

Повышение

прозрачности

бюджетных

целью корректировки полномочий в области культуры

закон

«Об основах

расходов и ответственности за конечные

на региональном и муниципальном уровнях.

законодательства в культуре».

результаты по обеспечению социальных

гарантий в сфере культуры.

Анализ ГП РК

Бюджетный маневр в рамках

В подпрограммах 1.2.1, 1.2.2. ГП РК цели и

государственной

программы

задачи, а также содержание основных

Российской

Федерации

мероприятий слабо увязаны с целевыми

307

Основные

направления

исследования

Изменяемые госпрограммы

Бюджетный эффект от реализации меры,

потенциальных резервов

для

оптимизации

или НПА

бюджетных расходов и предлагаемые меры

"Развитие культуры и туризма"

индикаторами

показателями,

не

на 2013 - 2020 годы, в которой

зафиксированы конкретные мероприятия,

целевые индикаторы, иные

реализуемые в конкретные сроки, а также

количественные

параметры

отсутствуют промежуточные ориентиры,

должны быть увязаны с

позволяющие организовать мониторинг хода и

финансовыми

ресурсами,

результатов реализации программы.

возможен, по отношению к

Все

указанные

признаки

могут

недостаточно проработанным

сигнализировать о недостаточно обоснованной

подпрограммам 1.2.1, 1.2.2.

взаимосвязи результатов с финансовыми

ресурсами и, таким образом, о потенциально

неэффективных расходах бюджета.

Решению указанных проблем может послужить

разработка

планов

реализации

государственных

программ, содержащих

соответствующие

индикаторы

промежуточные ориентиры. Отсутствие таких

планов может быть основанием для

приостановки (передвижки) финансирования.

3.1.1. Мера. Приостановить до утверждения плана

ГП "Развитие культуры и

В ГП РК отсутствуют показатели,

308

Основные

направления

исследования

Изменяемые госпрограммы

Бюджетный эффект от реализации меры,

потенциальных резервов

для

оптимизации

или НПА

ализации государственной программы "Развитие

туризма" на 2013 - 2020 годы,

раскрывающие результаты государственной

культуры и туризма" на 2013 - 2020 годы, содержащего

по основному мероприятию

поддержки современного исполнительского

расшифровку промежуточных ориентиров по основному

1.2.1

«Сохранение и развитие

искусства;

деятельность

концертных

мероприятию

1.2.1

«Сохранение и развитие

исполнительских

искусств,

организаций на уровне показателя объединена

исполнительских искусств, поддержка современного

поддержка

современного

с работой самодеятельных коллективов. Не

изобразительного искусства».

изобразительного искусства»

раскрыты показатели, характеризующие такие

ресурсоемкие направления, как укрепление

материально-технической базы и развитие

бюджетной сети концертных организаций,

цирков и театров.

Таким образом, затруднен мониторинг хода и

результатов

реализации

основного

мероприятия,

недостаточно

обоснована

система показателей результатов, что может

снизить эффективность расходов бюджета.

3.1.2. Мера. Приостановить до утверждения плана

ГП "Развитие культуры и

В ГП РК за исключением показателей,

реализации государственной программы "Развитие

туризма" на 2013 - 2020 годы,

характеризующих

деятельность

культуры и туризма" на 2013 - 2020 годы, содержащего

по

основному

Госфильмофонда, предложенные показатели,

расшифровку промежуточных ориентиров по основному

мероприятию1.2.2 «Сохранение

раскрывающие результаты государственной

мероприятию

1.2.2

«Сохранение и развитие

и развитие кинематографии».

поддержки кинематографии не коррелируют с

309

Основные

направления

исследования

Изменяемые

госпрограммы

Бюджетный эффект от реализации меры,

потенциальных резервов

для

оптимизации

или НПА

нематографии».

показателями подпрограммы.

Рост количества качественных российских

фильмов в кинопрокате не коррелирует со

средним числом посещений киносеансов или

количеством

фильмов

выдающихся

режиссеров, размещенных в бесплатном

доступе в сети Интернет.

Такой результат, как

«высокий уровень

качества и доступности услуг организаций,

осуществляющих кинопоказ» не раскрывается

в показателях.

Не раскрыты показатели, характеризующие

такие

ресурсоемкие

направления,

как

укрепление материально-технической базы и

развитие бюджетной сети организаций,

осуществляющих кинопоказ.

Таким образом, затруднен мониторинг хода и

результатов

реализации

основного

мероприятия,

недостаточно

обоснована

система показателей результатов, что может

310

Основные

направления

исследования

Изменяемые госпрограммы

Бюджетный эффект от реализации меры,

потенциальных резервов

для

оптимизации

или НПА

бюджетных расходов и предлагаемые меры

снизить эффективность расходов бюджета.

Направление. Реструктуризация сети государственных и

Повышение эффективности

бюджетных

муниципальных учреждений

расходов за счет аккумулирования ресурсов на

финансирование

социально-значимых

результатов

деятельности,

увеличение

прозрачности направлений расходования

бюджетных средств, совершенствование

системы целевых показателей программ

развития учреждений культуры.

Мера.

Разработка

нормативно-правовой

базы,

Проект

ФЗ

«Об

Повышение эффективности

бюджетных

необходимой для реализации 83-ФЗ, обеспечивающей

интегрированном учреждении»

расходов за счет кооперации и интеграции

повышение

финансово-хозяйственной

ресурсов учреждений образования и культуры,

самостоятельности

учреждений

культуры

ликвидация дублирующих функций в

межведомственной кооперации организаций культуры и

социально-культурном обслуживании.

образования разных уровней бюджетной системы.

Направление. Платные услуги в культуре.

Мера. Внести изменения в законодательные и

- 83-ФЗ

Оптимизация соотношения бюджетных и

нормативные правовые акты с целью определения

- Положение о ДШИ

платных услуг в ДШИ, переход к частично

статуса родительской платы в ДШИ.

платным

услугам

дополнительном

образовании в сфере культуры и искусства.

311

Международные сравнения по бюджетному финансированию

культуры.

В отношении объемов государственной поддержки культуры до сих пор

не существует более или менее сопоставимых данных в контексте

международных сравнений. На эту проблему исследователи постоянно

обращают внимание. Несмотря на введение ЮНЕСКО в 2009 г. единых правил

ведения статистического учета в сфере культуры²⁰, сопоставимости данных по

финансированию культуры по-прежнему достичь не удается, так как в разных

странах в культурный сектор включают различные направления досуговой

деятельности, которые, строго говоря, не относятся к культурной деятельности

как таковой. Это дало основания рабочей группе Еврокомиссии констатировать

«чрезвычайную сложность получения сопоставимых и упорядоченных данных

о государственном финансировании культуры в европейских странах.

Сравнение очень затрудняется наличием различных структур государственного

финансирования (централизованных или нет) и методологиями, применяемыми

в разных странах» (Система статистики культуры ЮНЕСКО, 2009, с. 17).

Среди открытых источников статистической информации данные по

финансированию культуры в международном разрезе можно найти в

статистических ежегодниках, публикуемых OECD²¹, интерактивных

статистических базах данных OECD (OECD.Stat) и Евростата. Следует иметь в

виду, что расходы на культуру и искусство в чистом виде не всегда удается

определить, так как в статистических сборниках они включены в

агрегированную статью «культура и рекреация²²» (culture and recreation), а в

базах данных проходят по статье «рекреация, культура и религия» (recreation,

culture and religion).

²⁰ Система статистики культуры ЮНЕСКО-2009 (ССК). UNESCO-UIS. Canada, 2010.

²¹ OECD трижды за последнее время обращалась к оценке объема финансовых вложений в культуру. В

статистических сборниках Factbook-2007, Factbook-2008 и Factbook-2009 приводились данные по

государственной поддержке культуры и рекреации, а также расходы домашних хозяйств на культуру и

рекреацию. Однако в последующих изданиях данная статистика не получила своего продолжения.

²² Статья «государственные расходы на культуру и рекреацию» включает в себя расходы на спорт и другие

виды досуговой деятельности.

313

Как правило, для международных сравнений в отношении объемов

финансирования сферы культуры и искусства принято использовать три

основных показателя: (1) государственные расходы на культуру в % от ВВП;

(2) доля расходов на культуру в общем объеме государственного бюджета; (3)

расходы на культуру в расчете на душу населения.

По нашему мнению, доля расходов на культуру в общем объеме

государственного бюджета представляется не вполне корректным показателем

для международных сопоставлений, так как удельный вес совокупных

государственных расходов в ВВП разных стран существенно различается. Для

сравнения, в

2011 г. доля государственных расходов в ВВП Финляндии

составила 55%, Германии - 45%, Норвегии - 44,2% (в Швеции - 53,4% (2009)),

в то время как аналогичный показатель в России был зафиксирован на отметке

35,8%. Поэтому в контексте международных сравнений предпочтительнее

ориентироваться на два основных показателя: (1) доля расходов на культуру в

ВВП; (2) расходы на культуру в расчете на душу населения.

На основании интерактивной статистической базы данных Евростата

были рассчитаны расходы на культуру и искусство (табл. 6.28).

Таблица 6.28 -²³. Расходы²⁴ на культуру и искусство в России и отдельных

странах ОЭСР; в % от ВВП (2002-2011)

Страна*

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Люксембург

609

675

833

1 083

852

935

936

878

918

941

Нидерланды

258

270

269

280

284

282

295

313

319

310

Представленные

данные

рассчитаны

на

основе

статистической

базы

Евростата

(http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance_statistics/data/database ) по обязательствам

государства (бюджетов всех уровней) в области рекреации, культуры и религии.

²⁴ Бюджетная классификация расходов на культуру стран ОЭСР представлена следующим образом:

08 - «Рекреация, культура и религия»;

0801 - «Услуги в сфере рекреации и спорта»;

0802 - «Услуги в сфере культуры»;

0803 - «Услуги в сфере теле- и радиовещания и издательской деятельности»;

0804 - «Услуги, предоставляемые религиозным и прочим общинам»;

0805 - «Научные исследования по статье «рекреация, культура и религия»;

0806 - «Прочие расходы по статье «рекреация, культура и религия»;

Для приведения данных ОЭСР в сопоставимый вид с расходами на культуру и кинематографию в

России, из расходов по статье «рекреация, культура и религия» выведены расходы по подразделам 0801, 0803 и

0804.

314

Страна*

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Дания

230

240

317

273

280

276

286

309

305

Швеция

184

193

196

220

223

225

203

228

239

Франция

165

176

182

191

222

228

237

229

235

Австрия

161

160

174

180

185

231

209

220

217

222

Финляндия

136

139

145

149

153

164

175

184

189

200

Словения

120

123

124

133

141

148

172

178

184

179

Испания

111

116

130

142

165

179

158

157

157**

Ирландия

130

126

133

138

153

169

189

171

155

Эстония

102

123

131

152

189

156

142

152

Германия

124

122

123

124

131

134

138

146

Чехия

105

115

119

116

Латвия

н/д

116

137

107

111

Мальта

102

Италия

101

104

107

115

100

Кипр

Великобритания

114

117

129

130

129

115

103

Португалия

Венгрия

Польша

Литва

Россия***

н/д

Греция

Болгария

*Страны

представлены в

порядке убывания

расходов на

культуру

искусство в расчете на душу населения (евро) по данным за 2011 г.

**Данные за 2010 г.

*** Рассчитано по среднегодовому курсу евро к рублю.

Приведенные данные демонстрируют широкий разброс значений

показателя государственного финансирования культуры: от 0,3% от ВВП в

Великобритании до 1,3% от ВВП в Эстонии. Как видно из таблицы, Россия

занимает промежуточное положение в данном перечне стран с объемом

315

финансирования культурного сектора в размере 0,6% (точнее говоря 0,56% от

ВВП), что соответствует уровню таких стран как Литва, Австрия, Финляндия,

Швеция, Норвегия.

Однако при сопоставлении расходов на культуру в расчете на душу

населения, контраст между Россией и развитыми странами становится особенно

разительным (табл. 6.29).

Таблица 6.29 -²⁵. Расходы на культуру и искусство в России и отдельных

странах ОЭСР в расчете на душу населения; евро, в текущих ценах (2002-2011)

Страна*

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Люксембург

609

675

833

1 083

852

935

936

878

918

941

Нидерланды

258

270

269

280

284

282

295

313

319

310

Дания

230

240

317

273

280

276

286

309

305

Швеция

184

193

196

220

223

225

203

228

239

Франция

165

176

182

191

222

228

237

229

235

Австрия

161

160

174

180

185

231

209

220

217

222

Финляндия

136

139

145

149

153

164

175

184

189

200

Словения

120

123

124

133

141

148

172

178

184

179

Испания

111

116

130

142

165

179

158

157

157**

Ирландия

130

126

133

138

153

169

189

171

155

Эстония

102

123

131

152

189

156

142

152

Германия

124

122

123

124

131

134

138

146

Чехия

105

115

119

116

Латвия

н/д

116

137

107

111

Мальта

102

Италия

101

104

107

115

100

Кипр

Великобритания

114

117

129

130

129

115

103

Португалия

Венгрия

Представленные

данные

рассчитаны

на

основе

статистической

базы

Евростата

(http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance_statistics/data/database ) по обязательствам

государства (бюджетов всех уровней) в области рекреации, культуры и религии.

316

Страна*

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Польша

Литва

Россия***

н/д

Греция

Болгария

*Страны представлены в порядке убывания расходов на культуру и

искусство в расчете на душу населения (евро) по данным за 2011 г.

**Данные за 2010 г.

*** Рассчитано по среднегодовому курсу евро к рублю.

По показателю подушевых расходов на культуру Россия практически

замыкает перечень из представленных 25 стран, опережая лишь Грецию и

Болгарию.

Следует отметить, что в отличие от большинства представленных стран в

России последствия мирового финансового кризиса не сказались ухудшением

финансового положения сферы культуры. Кроме того, в течение

рассматриваемого периода подушевые расходы на культуру были увеличены в

4,5 раза.

В 2011 г. расходы на культуру и кинематографию из консолидированного

бюджета РФ в расчете на душу населения составили 2173,5 руб. (или около 54

евро на человека). Если сравнить эту цифру с аналогичными показателями

развитых стран, то можно сделать неутешительный вывод о том, что

отечественная сфера культуры существенно недофинансирована:

государственная поддержка культуры в России в расчете на душу населения в

среднем в три с половиной раза ниже, чем в развитых странах мира.

В соответствии с Основными направлениями бюджетной политики на

2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов существенного увеличения

объемов финансового обеспечения сферы культуры в России не предполагается

(табл. 6.30).

317

Таблица 6.30 -Расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации

в сфере культуры и кинематографии, млрд руб.

Наименование

2012

2013

2014

2015

Культура, кинематография, всего

338,2

353,6

370,3

393,5

удельный вес в общей сумме расходов

1,5

1,4

бюджетов бюджетной системы РФ, %

в том числе:

Федеральный бюджет

90,9

88,6

87,5

90,8

Консолидированные бюджеты субъектов

247,3

265,0

282,8

302,7

РФ без учета межбюджетных трансфертов

Источник: Основные направления бюджетной политики на 2013 год и

плановый период 2014 и 2015 годов. сс. 68-69.

Финансирование культуры по уровням бюджетной системы

демонстрирует продолжающийся перенос центра тяжести в финансировании

сферы культуры и кинематографии на плечи субъектов РФ. Вместе с тем,

сохранение заданных параметров бюджетного финансирования культурного

сектора чревато срывом исполнения Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г.

№597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики»

в части

«доведения к

2018 году средней заработной платы работников

учреждений культуры до средней заработной платы в соответствующем

регионе» (пункт а).

Ситуация с низкими зарплатами в сфере культуры приобретает особую

актуальность при сопоставлении с данными по средней зарплате федеральных

госслужащих (табл. 6.31).

318

Таблица 6.31 -Зарплаты федеральных госслужащих и работников бюджетной

сферы в 2013 г.

Сферы и ведомства

Средняя зарплата, тыс. руб. в месяц

Администрация президента

113,4

Аппарат правительства

107,0

МЧС

93,4

Рособоронпоставка

92,0

Счетная палата

90,2

Сфера здравоохранения

26,2

Сфера образования

22,4

Сфера культуры

12,8

Источник: Зарплаты госслужащих и бюджетников в 2013 году: кто

больше всех зарабатывает? http://bs-life.ru/rabota/zarplata/sravneniya2013.html

Противоречивость современной государственной культурной политики

России заключается в несоответствии декларируемых целей и способов их

достижения. Совершенно очевидно, что исполнение вышеприведенного Указа

Президента потребует существенного увеличения объемом государственного

финансирования сферы культуры, однако все программные документы

Правительства, имеющие стратегический характер и закладывающие основные

приоритеты социально-экономического развития России на период до 2020 г.,

анонсируют необходимость сокращения бюджетных расходов на культуру и

искусство. Именно поэтому в Докладе Общественной палаты

«Развитие

культуры: новый взгляд» прозвучала согласованная позиция научного и

культурного сообщества о необходимости трансформации роли государства в

поддержке культуры

- от

«государства-мецената» к

«государству-

инвестору».

«Смена парадигмы и переход от

«государства-мецената» к

«государству-инвестору» - это свершившийся в науке факт. <«> Необходимо

понять, что вместо неоправданного финансового нажима на культуру с

требованием повысить ее доходы и уменьшить тем самым расходы государства,

319

ИТОГОВЫЙ ОТЧЕТ о результатах деятельности экспертных групп по проведению оценки эффективности расходов федерального бюджета (2013 год) - часть 4