ИТОГОВЫЙ ОТЧЕТ о результатах деятельности экспертных групп по проведению оценки эффективности расходов федерального бюджета (2013 год)

Основные направления исследования

Изменяемые

Бюджетный эффект от реализации

Исполнители

Позиция

потенциальных резервов для оптимизации

госпрограммы

меры, на 2014, на 2015, на 2016 гг.

Минфина по

Налог на прибыльов и предлагаемые меры

кодексПА

предлагаемой

Сокращение

административных

2.1.Совершенствование

амортизационной

издержек,

повышение

качества

политики, пересмотр амортизационных групп,

налогового

администрирования,

оценка эффективности предоставляемых

упрощение

взаимоотношений

амортизационных премий

налогоплательщиками

2.2.

Отказ от нормы, позволяющей

коммерческим организациям «получать в дар»

от своих акционеров или участников

имущество и деньги без налоговых

Дополнительные доходы бюджета

последствий (ст. 251, п.1, п.п. 3.4), и от нормы,

позволяющей без налога

передавать

имущество от лиц с долей участия более 50%

(ст. 251, п. 1, п.п. 11)

2.3. Ревизия налогового законодательства на

Дополнительные доходы бюджета

предмет выявления наиболее стимулирующих

статей расходов

НДФЛ

2.4. Унификация и фиксация кодов доходов и

Сокращение

административных

вычетов по НДФЛ

издержек,

повышение

качества

Основные направления исследования

Изменяемые

Бюджетный эффект от реализации

Исполнители

Позиция

потенциальных резервов для оптимизации

госпрограммы

меры, на 2014, на 2015, на 2016 гг.

Минфина по

бюджетных расходов и предлагаемые меры

или НПА

налогового

администрирования,

предлагаемой

упрощение

взаимоотношений

налогоплательщиками

Повышение справедливости налоговой

системы.

2.5. Уравнивание в праве использовать

Поощрение

социально-значимого

некоторые льготы по НДФЛ (по доходам в

поведения

работодателей,

виде сумм, уплаченных работодателем за

использущих

спецрежимы.

лечение и медицинское обслуживание

Расширение спроса на корпоративные

сотрудников и их родственников; по доходам

инструменты ДМС и кредиты на

в виде сумм, полученных от работодателя на

улучшение жилищных условий.

погашение процентов по займу (кредиту) на

Некоторое

увеличение

объема

приобретение и (или) строительство жилья)

выпадающих доходов бюджета при

налогоплательщиков, работодатели которых

расширении охвата льготой будет

используют

спецрежимы,

теми,

компенсировано

дополнительными

работодатели

которых

являются

поступлениями от развития секторов

плательщиками налога на прибыль.

здравоохранения

жилищного

строительства.

2.6. Приведение вычетов по НДФЛ в

Комплексная модернизация механизма

соответствии с лучшей мировой практикой ( в

налогообложения личных доходов.

Основные направления исследования

Изменяемые

Бюджетный эффект от реализации

Исполнители

Позиция

потенциальных резервов для оптимизации

госпрограммы

меры, на 2014, на 2015, на 2016 гг.

Минфина по

т.ч.д Рассмотрениедвозможностиаепереходаы

или НПА

Дополнительные доходы в казну

предлагаемой

налогообложению дохода домохозяйства)

2.7 Выравнивание налоговых условий для

Повышение справедливости налоговой

всех видов долгосрочных инвестиций

системы

НДПИ

Совершенствование

налогового

2.8. Рассмотрение возможности отмены

режима,

большая

проработка

требования прямого учета запасов нефть при

месторождений,

дополнительные

получении права на льготу

доходы в казну

2.9. Переход от льготного механизма

Совершенствование

налогового

"налоговых

каникул"

более

режима,

большая

проработка

унифицированному подходу "понижающих

месторождений,

дополнительные

коэффициентов" для новых месторождений

доходы в казну

нефти, газа и пр.

НДС

2.10. Отмена льготной ставки в 10% для СМИ

Дополнительные доходы в казну

Страховые взносы

2.11. Сохранение льготной ставки социальных

Позволит избежать прекращения

отчислений для малых предприятий за

деятельности и ухода в тень малых

пределами 2013 года.

предприятий после повышения ставки.

Основные направления исследования

Изменяемые

Бюджетный эффект от реализации

Исполнители

Позиция

потенциальных резервов для оптимизации

госпрограммы

меры, на 2014, на 2015, на 2016 гг.

Минфина по

бюджетных расходов и предлагаемые меры

или НПА

Стимулирование

экономического

предлагаемой

роста, в долгосрочной перспективе

дополнительные доходы в казну.

Налог на имущество организаций

Повышение

самостоятельности

региональных

органов

власти,

2.12. Отказ от практики предоставления льгот

повышение

адресности

на федеральном уровне

эффективности

предоставляемых

льгот

Специальные налоговые режимы

Стимулирование

экономического

2.13. Отмена требований обязательного

роста, "не ухода" в тень, в

ведения бухучета для налогоплательщиков,

долгосрочной

перспективе

использующих УСН

дополнительные доходы в казну

2.14. Пересмотр с возможной отменой

некоторых

специальных

таможенных

Дополнительные доходы в казну

режимов

2.15. Анализ эффективности действующих

Дополнительные доходы в казну

ОЭЗ

Прочее

3 Экспертная группа № 3 «Резервы в сфере управления

государственным имуществом и приватизации»

3.1 Результаты оценки (анализа) и предложения экспертов НИУ

ВШЭ (рук. Берзон Н.И.)

Приватизация и вовлечение в хозяйственный оборот недвижимого

имущества казны и иных объектов федеральной собственности

Исходные данные

В настоящее время имущество казны насчитывает 88,3 тыс. объектов,

включая: 18,5 тыс. административных зданий, строений и сооружений; 18,0

тыс. объектов специального назначения (ГО ЗС); 12,0 тыс. объектов жилого

фонда; 9,4 тыс. объектов ЖКХ; 7,0 тыс. объектов недропользования; 6,3 тыс.

объектов транспортной инфраструктуры и связи (напр., трубопроводы, дороги);

6,1 тыс. объектов культурного наследия; 2,8 тыс. объектов социальной сферы;

1,8 тыс. объектов производственного назначения; 1.1 тыс. объектов воздушного

и водного транспорта;

0,7 тыс. гидротехнических сооружений;

0,4 тыс.

объектов незавершенного строительства;

4,2 тыс. объектов движимого

имущества.

По оценкам МЭР, из указанного перечня по стоимости 93% приходится

на здания, сооружения и помещения; около

5% составляет движимое

имущество и 1% воздушные и морские суда.

Отдельно от данного перечня учитываются земельные участки, их точное

количество в статистике не показывается, но можно предположить, что их где-

то 162 тыс. (разница между числом объектов казны, озвученным главой МЭР

А.Р. Белоусовым 250 тыс. единиц и указанными выше 88 тыс. объектами). В

2012 г. около 37 тыс. га земли было передано в собственность субъектов

Федерации.

Программными документами по приватизации сформулирована цель -

уменьшение количества объектов казны (за исключением земельных участков)

на

90 к

2018 г. Количество земельных участков, не вовлеченных в

хозяйственный оборот, должно уменьшиться на 35%.

На

1 января

2013 г. также насчитывалось

1368 федеральных

государственных унитарных предприятия

(ФГУПов). В 2011-2012 гг.

190

ФГУПов были преобразованы в ОАО, что составляет 77,8% из их количества,

которое подлежит приватизации. Из указанных 190 новых ОАО 19 были

внесены в капиталы вертикально-интегрированных компаний

(ВИК).

567

ФГУПов раскрыли стратегию своего развития на предстоящие 3-5 лет на

межведомственном портале по управлению государственной собственностью.

Знакомство с сайтами отдельных ФГУПов, преобразованных в ОАО,

показывает, что вторичный рынок их акций отсутствует, никакой информации

для потенциальных инвесторов на сайтах нет.

Доходы федерального бюджета от деятельности ФГУПов в виде

неиспользованной ими прибыли, перечисляемой в бюджет, составили в 2012 г.

около 5,0 млрд. рублей. Основную массу указанных доходов принесли только

11 организаций. Сумма доходов, приносимых ФГУПами, за предшествующие

два года была примерно на том же уровне - 4,8 млрд. руб. в 2010 г. и 4,6 млрд.

руб. в 2011 г.

На

1 января

2013 г. также насчитывалось

20 246 федеральных

государственных учреждений (ФГУ). Здесь концентрируются значительные

ценности: 430 тыс. зданий и сооружений, расположенных на 72 тыс. земельных

участков, 32 млн. га земли.

Совокупная стоимость федерального имущества в ФГУПах, АО, ФГУ,

Казне, а также земельных участков, составляет около 12 трлн. руб., по оценкам

МЭР совокупная рыночная стоимость объектов достигает

100 трлн. руб.

Численность Росимущества и его 83 территориальных отделений составляет

4 203 сотрудника, «плюс» 51 чел. работает в Департаменте имущественных

отношений МЭР.

Арендная плата от сдачи в аренду всего данного имущества, поступившая

в бюджет, в 2012 г. составила по зданиям и сооружениям 3,7 млрд. руб., по

аренде земли

7,7 млрд. руб. При этом сумма арендной платы за аренду

имущества снижалась три года подряд с 12,3 млрд. руб. в 2010 г. до 11,2 млрд.

руб. в 2011 г. и 3,7 млрд. руб. в 2012 г. Сумма арендной платы, которую

заплатили все арендаторы, являющиеся научными и образовательными

учреждениями, составила в 2012 г. соответственно 5 и 8 млн. рублей.

Ключевые проблемы

В отношении имущества казны можно сформулировать следующие

проблемы:

- инвентаризация и юридическое оформление прав на объекты;

- оценка и вовлечение в экономический оборот, объектов имеющих

коммерческую привлекательность для потенциальных инвесторов;

- проблемы безвозмездной передачи объектов территориальным и

отраслевым организациям по целевому назначению;

- ликвидация ненужных объектов и надлежащее хранение оставшихся

объектов.

Полнота учета всех объектов государственной собственности должна

составить 80% к 2014 г. Однако многие объекты, составляющие имущество

казны, не имеют всех необходимых документов, фиксирующих статус

правообладателя, без чего их невозможно отчуждать или вовлечь в

экономический оборот. Наиболее затратным мероприятием является

техническая инвентаризация. У Росимущества отсутствуют достаточные

ресурсы для проведения всех работ по регистрации прав собственности на

объекты, а Росреестр не заинтересован в том, чтобы бесплатно выполнять

работу для других государственных органов. Отметим также, что согласно

отчету Росимущества за 2012 г. из 247 млн. руб. выделенных в бюджете для

финансирования работ по землеустройству и землепользованию фактически

потрачено лишь

207,2 млн. рублей. Без инвентаризации и надлежащего

оформления прав объект невозможно учитывать даже на забалансовых счетах

организаций.

Из 88,3 тыс. объектов казны в оценке нуждаются около 45 тыс. объектов.

Большинство данных объектов учитываются на забалансовых счетах

Росимущества и его территориальных отделений. По оценкам представителей

Росимищества, лишь около 3-5% данных объектов сегодня можно реально

вовлечь в экономический оборот. При этом к 2018 г. число объектов казны

планируется свести к нулю. На выполнение данной работы требуются не только

существенные затраты, но и внутренние стимулы для осуществления данной

работы в центре и регионах. Нет полной уверенности в том, что без создания

каких-либо дополнительных механизмов решения данной проблемы в

действующей структуре Росимущества, отвечающего за решение таких более

значимых проблем как приватизация крупных объектов и управление

компаниями с государственным участием, найдется достаточное количество

внутренних стимулов для радикального решения проблемы с объектами казны.

Согласно отчету о бюджетных расходах Росимущества из 99,9 млн. рублей,

запланированных на оценку недвижимости и признание прав в

2012 г.

фактически было израсходовано только

60,3 млн. руб. или

60,4% от

назначенной суммы.

В настоящее время в казне находятся многие объекты, содержание

которых требует особых затрат и навыков из-за повышенной опасности данных

объектов в случае аварии или иного непредвиденного обстоятельства. Это

неэксплуатируемые скважины, часть из которых требует закрытия,

гидротехнические сооружения, объекты гражданской обороны и другие

объекты специального назначения, жилой фонд, котельные. Многие из

указанных объектов подлежат передаче специализированным организациям

или на региональный уровень, либо ликвидации, на что потребуется выделение

отдельного финансирования из бюджета.

Данные объекты часто не имеют ни надлежащей охраны, ни достаточного

для их содержания финансирования. На содержание и обслуживание объектов

казны в бюджете

2012 г. было потрачено

345 млн. руб., или

89,0% от

назначенного финансирования.

В отношении ФГУПов, преобразованных в ОАО, актуальна проблема

реализации дальнейшей стратегии их развития, в частности превращения их в

публичные компании, привлекающих финансирование за счет выпуска ценных

бумаг. Полноценное развитие указанных компаний позволит сократить объем

их финансирования и увеличить поступления налогов в бюджет. Здесь также

актуален вопрос об эффективности управления имуществом ФГУПов, особенно

тех, которые в настоящее время не ведут финансово-хозяйственной

деятельности, находятся в процессе ликвидации и банкротства. По оценкам

МЭР, таких организаций на 1 февраля 2013 г. насчитывалось 683 организации,

то есть треть от общего числа ФГУПов.

В Федеральных государственных учреждениях

(ФГУ) необходим

контроль за целевым использованием объектов недвижимости, введение

механизмов изъятия федерального имущества, используемого не по

назначению. Также здесь актуальна проблема повышения экономической, в том

числе бюджетной, отдачи от объектов, находящихся в федеральной

собственности.

Возможные пути решения проблем

Добиться существенных сдвигов в решении отмеченных выше проблем в

течение 5 лет (до 2018 г.) будет непросто. Необходимо принимать во внимание

сохраняющиеся в ближайшей перспективе в России умеренный

инвестиционный спрос и предпринимательскую активность. В случае

нарастания проблем в поддержании сбалансированности бюджета,

Росимущество может не получить требуемого дополнительного

финансирования на цели содержания, управления и приватизации объектов

федеральной собственности.

Можно выделить две модели решения проблем.

Первая, во многом совпадает с вектором текущих усилий МЭР и

Росимущества. Она заключается в привлечении дополнительного

финансирования ведомства для целей юридического оформления прав на

федеральное имущество в казне, у ФГУПов и его предпродажной подготовки;

определении совместно с другими ведомствами целевого назначения данного

имущества с тем, чтобы передать часть имущества разным ведомствам

согласно его целевому назначению, а оставшуюся часть автоматически

приватизировать. Это потребует существенного повышения квалификации

сотрудников Росимущества и его территориальных подразделений,

переориентации их ролевой модели в направлении «регистратор-управленец»,

введения механизма ответственности сотрудников Росимущества за

получаемые результаты. По расчетам МЭР, в 2013-2018 гг. это потребует

дополнительных средств из бюджета в сумме 21,0 млрд. руб.

Данный подход имеет существенные преимущества. Он предполагает

осуществление процесса вовлечения в экономический оборот ныне не

используемых в полной мере объектов федеральной собственности с помощью

уже сформировавшейся структуры и за счет повышения эффективности

деятельности ее сотрудников. Запрашиваемый объем дополнительного

финансирования составляет всего несколько процентов от прогнозируемых до

2018 г. совокупных доходов от приватизации и управления федеральным

имуществом.

Недостатком такого подхода является то, что добиться качественных

сдвигов в решении данной проблемы к намеченным срокам сложно, учитывая

объективную инертность в изменении результативности деятельности

государственных структур. Необходимо также учитывать объективное

противоречие в мотивации людей, для которых успешное решение проблемы

отчуждения объектов федеральной собственности будет означать сужение

сферы их деятельности и зоны компетенции.

Тем не менее, если идти по первому пути, можно предложить некоторые

дополнительные меры, способствующие его реализации:

установление норматива дополнительного финансирования

Росимущества и его территориальных отделений для целей вовлечения в

экономический оборот объектов недвижимости, находящейся в федеральной

собственности, в зависимости от совокупных доходов от приватизации и

управления имуществом, находящимся в федеральной собственности;

- введение процедур продажи объектов недвижимости по результатам

доверительного управления имуществом в течение одного года;

- предоставление права утверждения списков объектов казны,

выставляемых на приватизацию в пределах определенного стоимостного

лимита, на уровне решений Минэкономразвития и Росимущества;

- составление дорожных карт отчуждения по каждому объекту казны;

- проработка механизмов концессии и частно-государственного

партнерства в целях вовлечения в хозяйственный оборот объектов казны;

- разработка порядков проведения инвестиционных конкурсов по

продаже объектов казны с обязательствами по сохранению профиля

приватизируемого объекта.

Другой подход к решению проблемы вовлечения в экономический оборот

неиспользуемых в достаточной мере объектов федеральной собственности и

получения от этого дополнительных доходов в бюджет может предусматривать

создание Федерального фонда развития недвижимости (условное обозначение -

ФФРН). Его цель похожа на цели Федерального фонда содействия развитию

жилищного строительства, созданного на основании ФЗ от 24 июля 2008 г.

N161-ФЗ для ускорения вовлечения земельных ресурсов на цели жилищного

строительства.

Имущество данного фонда может формироваться за счет объектов

недвижимости, находящихся в федеральной собственности и небольшого

взноса государства в виде денежных средств. Взамен государство становится

владельцем паев такого фонда. Доходы ФФРН будут формироваться за счет

получения арендной платы и выручки от продажи объектов недвижимости.

90% реализованной прибыли (прироста имущества) фонда на ежегодной основе

подлежит распределению среди владельцев его паев, то есть в пользу

государства. ФФРН может оплачивать издержки, связанные с оформлением

прав на объекты федеральной собственности, передаваемые в качестве вклада в

его капитал (имущество).

Государство будет ежегодно получать

90% реализованной прибыли

такого фонда. Кроме того, в последующем паи фонда могут быть

приватизированы.

Управляющая компания может назначаться на конкурсной основе из

крупнейших управляющих компаний в России. Фонд не обязательно может

быть один. Если на данный механизм будет высокий спрос среди крупных

компаний, фондов может быть несколько.

Преимущество такого подхода состоит в создании специальных

финансовых структур, заинтересованных в возможно более активном

вовлечении в экономический оборот объектов, находящихся в федеральной

собственности. Появляется независимый источник средств для финансирования

расходов, необходимых для этого. При этом создаются рыночные фонды

недвижимости, которые впоследствии могут стать публичными, проводить

IPO-SPO на Российской и зарубежных биржах.

В отличие от Федерального фонда содействия развитию жилищного

строительства, созданного на основании Федерального закона в форме фонда,

ФФРН в виде закрытого рентного паевого инвестиционного фонда (ПИФа),

механизм которого должен быть максимальным приближен к модели

публичного REIT - биржевого инвестиционного фонда недвижимости.

Дополнительные преимущества REITs:

- привлечение наиболее эффективных частных и государственных УК к

управлению объектами недвижимости и земельными ресурсами, находящимися

в государственной и муниципальной собственности;

активное вовлечение объектов недвижимости в легальный

коммерческий оборот, приносящий налоги государству от сделок, совершаемых

под его юрисдикцией;

- решение оперативных хозяйственных проблем. Данная схема, например,

может использоваться при переносе места размещения федеральных органов

власти в г.Москве. Для финансирования данного проекта можно было бы

создать крупный государственный рентный ЗПИФ путем внесения в его

имущество тех объектов, в которых ныне размещаются федеральные

министерства и ведомства. Денежные средства, вырученные от приватизации

его паев, будут использоваться для финансирования строительства нового

центра административного управления. Более того, такой фонд мог бы

привлекать на рынке дополнительные средства, необходимые для

финансирования нового строительства.

- создание крупных государственных фондов недвижимости, чьи

финансовые инструменты активно обращаются на бирже, станет примером для

частного бизнеса при создании аналогичных схем для объектов коммерческой

недвижимости, большинство из которых ныне зарегистрированы на

оффшорные компании.

REITs и их роль на рынке недвижимости в мире

Решение задачи более эффективного использования имеющихся объектов

недвижимости является комплексной. Однако в ее решении важную роль могло

бы сыграть создание доказавших свою эффективность на зарубежных рынках

капитала организационно-правовых форм коммерческого использования

недвижимости, а также привлечение к инвестициям и управлению

недвижимостью разных групп инвесторов. В России необходимо создать

удобную легальную форму инвестиционных фондов, ориентированных на

операции с недвижимостью, а также предпринять шаги, стимулирующие

регистрацию объектов коммерческой недвижимости преимущественно в виде

фондов-резидентов. Во многих странах мира такой формой являются так

называемые инвестиционные фонды недвижимости - Real Estate Investment

Trusts (REITs).

Недвижимость является одним из наиболее привлекательных классов

инвестиционных активов, позволяющим инвесторами строить значительно

более диверсифицированные портфели. С середины 2000-х годов на рынке

коллективных инвестиций действует множество закрытых ПИФов

недвижимости и рентных ПИФов, однако так и не решили задачи доступности

вложений в объекты недвижимости для массового инвестора. В результате те

выгоды, которые частные инвесторы могли бы извлечь от создания и

эксплуатации сектора коммерческой недвижимости в России остались

нереализованными.

Одним из направлений решения названных проблем, могло бы стать

создание эффективной формы коллективных инвестиций в недвижимость,

ориентированной на привлечение средств пенсионных фондов,

институциональных, корпоративных и массовых инвесторов, ориентированной

на привлечение инвестиций с помощью бирж. Речь идет о создании «биржевых

фондов недвижимости», как аналога применяемой во многих странах

стандартной модели REITs.

Чтобы лучше понять достоинства биржевых фондов недвижимости

(БФН), необходимо ответить на вопрос:

«Почему закрытые ПИФы

недвижимости и рентные ПИФы, несмотря на бурный рост недвижимости в

середине 2000-х годах так и не стали популярными формами коллективных

инвестиций?» Это связано с рядом принципиальных недостатков в механизме

функционирования данных фондов.

Во-первых, данные фонды делают невозможными применение

стандартных методов оценки стоимости вложений в них, защищающих частных

инвесторов от манипуляций и ошибок в оценке стоимости объектов

недвижимости, приобретенных закрытыми ПИФами. Сегодня инвестиции в

ЗПИФ недвижимости или рентный фонд означают, что инвестор должен на

долгие годы расстаться с деньгами в ожидании роста рыночной стоимости

одного или нескольких объектов недвижимости, полностью полагаясь на

справедливость оценки данных объектов, нанимаемых управляющей компании

фонда специализированного оценщика. Очевидно, что при отсутствии

ликвидного вторичного рынка паев таких фондов вложения в ЗПИФы

недвижимости могут делать только инвесторы-инсайдеры, которым известно

реальное положение дел в фонде. Для аутсайдеров вложения в объекты

недвижимости при неопределенных гарантиях выхода из фонда являются

чрезмерно рискованными.

Во-вторых, ЗПИФы недвижимости и рентные фонды имеют

ограниченные возможности привлечения капитала через механизм публичных

IPO и SPO. Согласно законодательству об инвестиционных фондах невозможно

провести полноценного биржевого IPO или SPO паев, поскольку механизм их

деятельности ограничивает проведение любых аукционов по цене, а требует

проведения выдачи паев по единой расчетной стоимости, устанавливаемой на

основе оценки независимого оценщика.В-третьих, опыт биржевой торговли в

России и других странах показывает, что в том случае, если эмитент не имеет

возможность использовать биржу для публичного размещения ценных бумаг,

то есть привлечения капитала, то, как правило, вторичный рынок данных

ценных бумаг теряет в его глазах всякую ценность. Это в полной мере

относится к паям закрытых ПИФов в России, биржевой рынок большинства

которых остается низко ликвидным.

Инвестиционные фонды

- уникальный инструмент для вложений в

недвижимость. Ежегодно Россия теряет примерно 10% ВВП в результате того,

что основная масса объектов коммерческой недвижимости регистрируется в

оффшорных юрисдикциях. Одним из факторов роста ВВП могут стать усилия

власти по переводу большей части сделок с российской недвижимостью под

юрисдикцию Российской Федерации. Для этого предлагается необходимо

развивать такую форму инвестиций в недвижимость как биржевые фонды

недвижимости (REITs).

REITs появились в США в 1960 г. после принятия закона Real Estate

Investment Trust Act. Они создаются в форме акционерных обществ или трастов

для инвестиций в различные объекты недвижимости: многоквартирные жилые

дома, офисные здания, гостиницы, торговые комплексы и склады, есть REITs,

владеющие тюрьмами. При этом REITs формально не являются

инвестиционными компаниями, на них не распространяется законодательство

об инвестиционных фондах. Для того чтобы организация получила статус REIT

и имела налоговые привилегии, она должна удовлетворять требованиям,

предъявляемым Кодексом внутренних доходов США (Internal Revenue Code,

sec.856).

В отличие от инвестиционной компании статус REIT не накладывает

ограничения на возможности компании по привлечению финансирования через

биржу. REITs не обязаны использовать механизм ценообразования акций на

основе стоимости чистых активов, что позволяет им при положительной

конъюнктуре рынка привлекать инвестиции с помощью IPO (Рисунок 3.1) и

SPO (Рисунок 3.2).

Рисунок 3.1

Источник: расчеты по данным NAREITs и SIFMA

В течение 1990-2012 гг. IPO REITs в среднем составляли около 8% от

объемов IPO акций обычных компаний, проходивших на американских

фондовых биржах.

Рисунок 3.2

Источник National Association of Real Estate Investment Trusts

http://www.reit.com/ и данные SIFMA

Еще более внушительными являются цифры привлечения капитала REITs

через американские биржи с учетом данных по SPO REITs. В течение 1990-

2012 гг. на SPO REITs приходилось в среднем 15% от стоимости SPO акций

обычных компаний, проходивших на американских фондовых биржах, в том

числе

19% от объема средств, привлеченных обычными компаниями на

американских биржах в 2012 г. с помощью SPO, составили SPO REITs.

Простота оценки стоимости вложений наряду с инвестиционной

привлекательностью объектов недвижимости делает REITs популярным

финансовым инструментом среди частных и институциональных инвесторов.

Как обычные акционерные общества REITs могут беспрепятственно

проводить IPO и SPO на биржах по привычным и понятным для инвесторов

процедурам. Имея возможность привлекать капитал на бирже, REITs

проявляют повышенную заботу о ликвидности своих акций

(паев) на

вторичных биржевых торгах, поскольку более высокая ликвидность делает

более дешевым привлекаемый капитал. Активность REITs при проведении IPO

и SPO способствует развитию самих бирж, делает их более

конкурентоспособными.

По указанным причинам опыт REITs в США стал притягателен для

многих стран, которые приняли решение об использовании данной формы

коллективных инвестиций для облегчения участия населения в инвестициях на

рынке недвижимости. В 1969 г. REITs появились в Нидерландах (Fiscale

Beleggingsinstelling), 1985 г. - в Австрии (Listed Property Trusts), 1994 г. - в

Канаде (Mutual Fund Trusts), 2000 г. - в Японии (Real Estate Investment Trusts),

2002 г. - в Сингапуре (Real Estate Investment Trusts), 2003 г. - во Франции

(Societes d’investissement immobilier cotees), 2003 г. - в Гонконге (Real Estate

Investment Trusts),

2007 г.

- в Великобритании и Германии

(Real Estate

Investment Trusts). Первые REITs появились и в Китае. Акции публичных REITs

обращаются на Нью-Йоркской бирже, на бирже NASDAQ, Лондонской,

Гонконгской, Токийской и многих других фондовых биржах.

Стоимость активов REITs в США в 2012 г. составила 778 млрд. долл.

Стоимость REITs в 2011 г. в Австралии достигла 82 млрд. долл. США, во

Франции 46 млрд. долл., Японии 37 млрд. долл., Сингапуре 30 млрд. долл.,

Великобритании 38 млрд. долл.

Привлекательность REITs для индивидуальных инвесторов в различных

странах мира связана с рядом факторов. Рост цен на недвижимость позволяет

получать инвесторам REITs повышенную доходность. Не случайно ускоренный

рост REITs приходится на 1990-2000-е годы, когда недвижимость в мире

быстро росла в цене. По оценкам Deutsche Bank Research

(DBR), в

долгосрочном периоде между доходностью REITs и доходностью прямых

инвестиций в недвижимость имеется высокий уровень корреляции. REITs -

удобный инструмент для диверсификации рисков, изменения доходности

недвижимости не всегда совпадает с изменениями доходности других активов.

По этой причине включение в портфель инвестора акций REITs позволяет

снизить нерыночные риски. В периоды ускоряющейся инфляции недвижимость

оказывается намного доходнее обыкновенных акций. Вложения в REITs

экономически эффективны, надежны и доступны для индивидуальных

инвесторов.

REITs и российское законодательство

Для того, чтобы рентные ЗПИФы могли полноценно участвовать в

приватизации и в последующей привлекать капитал посредством проведения

IPO-SPO инвестиционных паев в действующий Федеральный закон от 29

ноября 2001 г. № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах» необходимо будет

внести небольшие изменения.

В настоящее время проводить полноценные IPO-SPO паев ЗПИФов

невозможно из-за ограничений, накладываемых законодательством об

инвестиционных фондах на проведение аукционов, победители которых

выявляются по цене. В соответствии с пунктами 90 и 99 Типовых правил

доверительного управления закрытым паевым инвестиционным фондом,

утвержденных постановлением правительства РФ от 1 сентября 2008 г. № 651,

распределение акций при выдаче дополнительных паев ЗПИФа осуществляется

пропорционально суммам денежных средств, переданных в оплату стоимости

приобретаемых паев, согласно расчетной стоимости пая, объявляемой

управляющей компанией ЗПИФом после завершения срока подачи заявок на

приобретение дополнительного количества паев.

Данные ограничения также обусловлены тем, что действующий

Федеральный закон от 29 ноября 2001 г. № 156-ФЗ «Об инвестиционных

фондах» устанавливает одинаковые требования к порядку выдачи паев для

открытых и закрытых паевых инвестиционных фондов. Он предусматривает

обязательность применения так называемого

«форвардного» метода

ценообразования паев ПИФов, согласно которому выдача паев новому

инвестору производится согласно внесенной им сумме имущества и расчетной

стоимости пая фонда, определяемой после подачи инвестором заявки на

приобретение паев.

При выдаче паев закрытого фонда у инвесторов сначала в течение двух

недель собирают денежные взносы, затем производят оценку стоимости

имущества ЗПИФа, рассчитывают стоимость его чистых активов (СЧА) и

расчетную стоимость пая как частное от деления СЧА на количество паев

ЗПИФа, находящихся в обращении. После этого каждому инвестору выдается

количество паев ЗПИФа, определяемое путем деления внесенной инвестором

суммы на расчетную стоимость пая. Если количество паев, которое требуется

выдать по всем заявкам инвесторов, окажется больше заранее заявленного

количества дополнительно выдаваемых паев, то все заявки все равно подлежат

удовлетворению, однако при этом производится пропорциональное

уменьшение числа паев выдаваемых по каждой заявке.

При проведении IPO акций обычных компаний заявки инвесторов

удовлетворяются по единой цене, однако цена акций, указываемая в заявке,

различна у разных инвесторов. Это означает, что данные инвесторы по-разному

оценивают стоимость компании, применяя, возможно, разные модели

ценообразования или закладывая разные цифры при планировании денежных

потоков. Участники аукциона, предложившие при формировании книги заявок

цену ниже, чем цена размещения, акций по итогам аукциона не получают.

Совершенствование дивидендной политики компаний с

государственным участием

В последние годы произошел существенный рост значения выплаты

дивидендов компаниями с государственным участием для пополнения

государственного бюджета. С 10,4 млрд. в 2002 года эта цифра выросла до 213

млрд. в 2012.

Таблица 3.1 - Доходы федерального бюджета от дивидендов

Год

Размер

полученных

дивидендов в федеральный

бюджет, млрд. руб

2002

10,4

2003

12,4

2004

17,3

2005

19,3

100

Год

Размер

полученных

дивидендов в федеральный

бюджет, млрд. руб

2006

25,2

2007

43,5

2008

53,2

2009

10,1

2010

45,2

2011

79,4

2012

213

Как видно из вышеприведенной таблицы, за последние

10 лет

существенно выросли полученные федеральным бюджетом дивиденды. Но при

этом сохраняются проблемы. Большая часть дивидендов выплачивается такими

компаниями как Газпром, Роснефть, ВТБ, Сбербанк, Транснефть, Российские

сети, ФСК, РЖД, Зарубежнефть и Шереметьево, причем самая значительная

часть приходится на Газпром.

В последних документах, принятых Правительством, выдвинута

рекомендация об увеличение размера дивидендов, выплачиваемых компаниями

с государственным участием, до 25% от чистой прибыли. Такое требование

было принято Распоряжением Правительства от 12 ноября 2012 года № 2083-Р,

которое внесло изменения в Постановление Правительства от 29 мая 2006 года

№ 774-Р. Однако данный документ носит добровольно-принудительный

характер и не является обязательным для исполнения. Это постоянно вызывает

если не конфликты, то проблемы при утверждении выплаты дивидендов той

или иной компанией.

Судя по последним предложениям, речь идет об изменении порядка

расчета уровня дивидендных выплат за счет расчета прибыли по стандартам не

РСБУ, а МСФО, и о возможном повышении нормы до 35% от МСФО. Однако

эта норма вызвала серию дискуссий, и до сих пор этот вопрос остается

нерешенным.

101

Принятая норма вызывает ряд вопросов. Правительство, стремясь

максимизировать размер выплачиваемых дивидендов, предполагает

привязаться к отчетности именно по МСФО, поскольку именно МСФО дают

более адекватную оценку получаемой прибыли (с учетом консолидированной

отчетности), чем стандарты РСБУ.

При этом разница в случае расчета прибыли по РСБУ и МСФО очень

существенна. Так, в случае пересчета уровня дивидендных выплат Газпрома по

МСФО в 2012 федеральный бюджет получил бы 147,6 млрд. рублей, тогда как

по РСБУ государство может рассчитывать только на 70 млрд. рублей. По РСБУ

чистая прибыль этого акционерного обществау составила 556, 3 млрд. (по

МСФО - 1,2110 трлн, дивиденды должны составить 116,1 ). Аналогичная

ситуация и с Роснефтью - 302,5 млрд. по РСБУ (347 - по МСФО, 52,6 млрд. -

дивиденды по РСБУ, 59, 4 - по МСФО). Еще более ощутимая разница с

дивидендами ВТБ. Так, чистая прибыль этого банка составит по РСБУ 18, 1

млрд, по МСФО - 90,6 млрд. рублей, дивиденды по РСБУ - 3,4 млрд., по

МСФО - 17, 1 млрд.

Некоторые компании перешли на стандарты МСФО и выплачивают

прибыль, исходя из утвержденной нормы. Так, к примеру, в ноябре 2012 года,

Роснефть утвердила дивидендные выплаты за 2011 год в размере 24,8% от

чистой прибыли по МСФО. По итогам 2012 года совет директоров компании

рекомендовал направить

25% чистой прибыли по МСФО на выплату

дивидендов (размер дивиденда составил 8,05 рублей на акцию по сравнению с

7,53 в прошлом году). Следует определенному порядку и дочерняя компания

Газпрома - «Газпромнефть», совет директоров которой утвердил дивиденды в

размере 9,3 рубля на акцию. Близко к выполнению нормы и Ростелеком,

который по итогам 2012 года направит на дивиденды 24% чистой прибыли по

МСФО, но при этом общий размер выплачиваемых дивидендов будет ниже на

6,79 млрд. чем в предыдущем году. В этом году размер дивиденда составит

2,4369 рубля по обыкновенным акциям и 4, 1022 по привилегированным.

102

Другие компании только планируют перейти на новые стандарты

начисления прибыли. К таковым относятся Сбербанк (дивиденд - 3, 2 рубля по

«префам», 2,57 рубля - по обыкновенным), ВТБ, Русгидро, Аэрофлот и другие

компании. Крупнейший налогоплательщик

- Газпром по-прежнему

рассчитывает дивиденды по РСБУ. В этом году он выплатит 141, 8 млрд.

рублей на дивиденды (что на 33% ниже уровня прошлого года), что составляет

25,5% по РСБУ. В прошлом году размер дивидендных выплат составлял 212,4

млрд. рублей. Такое снижение объясняется падением чистой прибыли с 1,18

трлн. рублей до 556 млрд. рублей. Продолжает выплачивать дивиденды по

РСБУ и компания Транснефть. В этом году выплаты составят 4,865 рублей, что

составит 46% от чистой прибыли по РСБУ (3,8 млрд. рублей по обыкновенным

акциям, которые все принадлежат государству и идут в государственный

бюджет и

065 млрд. по привилегированным). При этом Транснефть

планирует перейти на стандарты МСФО в 2017 году.

Таким образом, встает вопрос об том, какая отчетность обязательна при

начислении дивидендов, и какая норма должна быть рекомендательной или

обязательной для всех компаний с государственным участием. Большинство

компаний, входящих в список крупнейших налогоплательщиков, ведут

отчетность по МСФО, и они же являются крупнейшими налогоплательщиками.

В тоже время есть плательщики, которые не ведут такую отчетность, и встает

вопрос о том, как они должны рассчитывать дивиденды, и на какую отчетность

ориентироваться. Встает вопрос о том, обязаны ли такие компании принимать

стандарты МСФО.

Логично поставить вопрос о введении единых норм для всех компаний

с государственным участием. Прежде всего, речь идет об обязательности

перехода всех компаний на единые стандарты отчетности - МСФО. Очевидно,

такой переход займет определенный период времени, компании должны

определиться со сроками перехода, но необходимо утверждение единого

стандарта отчетности для критериев оценки эффективности менеджмента и

проведения единой дивидендной политики.

103

Кроме перехода на единые стандарты отчетности компаний с

государственным участием необходимо поставить вопрос о внедрении

управленческого учета в компаниях с государственным участием. Это

позволит уменьшить возможность для менеджмента государственных

компаний занижать размеры получаемой прибыли, сокращая база для расчета

выплачиваемых дивидендов.

Отдельный вопрос стоит об обязательности таких выплат. Распоряжение

Правительства носит рекомендательный характер. И непонятно, что ожидает

менеджмент компании в случае невыполнения этой рекомендации. Очевидно,

необходимо определить общий порядок, алгоритм взаимодействия

представителей власти и менеджмента компаний с государственным участием

для определения общего порядка выплаты дивидендов. Для выработки единого

алгоритма надо учесть несколько аспектов проблемы.

Первый аспект связан со стремлением повысить доходы бюджета.

Конечно, повышение нормы выплаты дивидендов со стороны компаний с

государственным участием не решит всех проблем бюджета, но судя по

растущим поступлениям, может служить хорошим подспорьем, особенно в

условиях ухудшения макроэкономической стабильности.

Второй аспект касается общего повышения инвестиционной

привлекательности компаний с государственным участием. Повышение

размера дивидендных выплат должно вызвать интерес портфельных и

стратегических инвесторов к компаниям с государственным участием.

Совокупная годовая дивидендная доходность по обыкновенным и

привилегированным акциям компаний с государственным участием составит

порядка 3,35% годовых в 2012 году. Повышение нормы дивидендных выплат

повысит дивидендную доходность российского фондового рынка

(а она

уступает дивидендной доходности не только развитых, но и развивающихся

стран), что может потенциально привлечь на рынок дополнительное число

денег от портфельных инвесторов (инвестиционных фондов и пенсионных

фондов). Повышение дивидендных выплат будет играть роль положительного

104

сигнала для инвесторов. Согласно «сигнальной теории» именно повышение

дивидендов будет оказывать поддержку котировкам, говоря о внимании

менеджмента компании к интересам акционеров.

Практическая применимость «сигнальной теории» была совсем недавно

подтверждена на примере поглощения Роснефтью компании ТНК-BP. Это

сделка стала самой крупной сделкой на российском рынке слияний и

поглощений. Кроме того, что эта сделка позволила Роснефти стать самой

крупной в мире компаний по доказанным запасам нефти, обойдя Exxon Mobil.

Эта сделка изменила отношение многих иностранных инвесторов к Роснефти.

Долгое время вокруг компании складывалась не самая благоприятная

атмосфера, связанная с последствиями враждебного поглощения компанией

Роснефть активов Юкоса с жестким использованием административного

ресурса. В ходе сделки поглощения ТНК-BP российская компания частично

оплатила сделку наличными, а частично своими акциями. Тем самым

транснациональная компания BP стала самым крупным иностранным

акционером Роснефти, что позволяет закрыть разговор о

«деле Юкоса».

Покупка британской компанией значительного пакета акций российской

компании дает ей индульгенцию на

«первородный грех» и выводит эту

компанию в элиту крупнейших компаний мира.

В тоже время вокруг поглощения Роснефтью ТНК-BP возник конфликт

по поводу выплаты дивидендов миноритарным акционерам компании ТНК-BP.

Последняя компания славилась высоким уровнем дивидендных выплат - в

отдельные годы эта норма достигала 90%. После поглощения ТНК-BP новое

руководство на первых порах заявило об изменениях в дивидендной политике

дочки Роснефти. Учитывая высокий объем обязательств, принятых Роснефтью

для поглощения компании, руководство головной компании объявило, что в

ближайшие годы оставшимся миноритарным акционерам стоит забыть о

высокой норме дивидендных выплат. Это вызвало соответствующую

негативную реакцию со стороны акционеров, и произошел обвал не только

акций дочерней компании, но и акций самой Роснефти. Такая резкая реакция

105

иностранных инвесторов заставила руководство Роснефти пойти на

«попятную» и заговорить о сохранении высоких дивидендных выплат для

миноритарных акционеров. При этом было объявлено, что в дальнейшем

дивидендная политика в отношении акционеров дочерней компании будет

соответствовать принципами дивидендной политики в отношении Роснефти,

что частично исчерпало конфликт. Этот кейс очень показателен для понимания

значимости понятной и дружелюбной политики для портфельных и

стратегических инвесторов.

Кроме того, надо учитывать, что в последнее время произошло

«огосударствление» российского фондового рынка. Доля компаний с

государственным участием в общей капитализации российского фондового

рынка после кризиса выросла. Сегодня же во многом динамика компаний с

государственным участием определяет движение российского фондового

индекса. Согласно расчетам авторов исследования НАУФОР , только на три

крупнейших эмитента по капитализации приходилось почти

40%

капитализации российского фондового рынка. Кроме этого, значительную

долю по капитализации на рынке занимают и такие компании с

государственным участием как ФСК, Аэрофлот, ВТБ, Российские сети,

Транснефть. Именно поэтому повышение доли дивидендных выплат повысит

привлекательность российского фондового рынка как для отечественных, так и

для иностранных инвесторов, которые на сегодня являются определяющей

силой на рынке.

Таблица 3.2 - Расчеты НАУФОР

106

В планах Правительства большие планы по приватизации и повышению

доли частных компаний на рынке. При этом выполнение планов приватизации

во многом будет зависеть от конъюнктуры на рынке и от инвестиционной

привлекательности тех компаний, которые будут выставлены на продажу.

Последнее же тоже будет определяться, в том числе, и проводимой компаниями

дивидендной политикой.

На развитых фондовых рынка менеджмент акционерных компаний

стремится к увеличению дивидендных выплат. Так, к примеру, по итогам

прошлого года 80% компаний, входящих в индекс S&P, выплатили дивиденды,

а средний уровень дивидендных выплат составлял почти

50%. Такое

стремление связано с тем, что главным критерием эффективности менеджмента

для акционеров служит получение прибыли и рост капитализации компании.

Логично, чтобы такую же политику проводило и российское государство как

акционер компаний с государственным участием.

Тем более эта политика становится актуальной на фоне последних

правительственных решений по замедлению темпов приватизации

государственных компаний. Чем не было вызвано это решение, оно

предполагает повышение эффективности государства как собственника.

Кроме того, есть еще один интересный аспект, связанный с влиянием

повышения уровня дивидендных выплат на размер прибыли компании. В

107

последнее время появилось достаточно много исследований, доказывающих,

что повышение уровня дивидендных выплат положительно влияет на размер

прибыли компании. Подобные исследования проводились для зарубежных

фондовых рынков и, как не странно, везде показали значимый результат.

Между ростом уровня дивидендных выплат и ростом корпоративной прибыли

есть положительная связь. Аналогичные результаты получены и на российском

фондовом рынке.

Следует признать, что требуется экономическое объяснение этого

явления, которое еще не было сделано. Возможно, рост дивидендных выплат

совпадает с ростом прибыли в силу улучшения финансового положения

корпораций на фоне растущего рынка. Тем не менее, можно признать, что сам

факт эмпирического подтверждения такой связи должен стимулировать как

менеджеров компании, так и собственника (в лице государства) на политику,

направленную на повышение дивидендных выплат. Это должно приносить

большие доходы бюджету, как в краткосрочной перспективе, так и в

долгосрочной за счет роста капитализации компании и возможности получения

более высокой выручки от приватизации таких компаний.

Другое дело, что не все компании с государственным участием являются

публичными. К примеру, одним из таких крупнейших налогоплательщиков

является компания РЖД (хотя эта компания стоит в списке компаний на

приватизацию). Для непубличных компаний норма выплаты дивидендов может

сказаться положительным образом на повышении капитализации компании при

проведении IPO.

Но при этом необходимо определить, что одним из критериев

эффективности действий менеджмента должно выступать повышение

капитализации (для публичных компаний) и уровень дивидендных выплат как

производная от прибыли всех компаний с государственным участием. В этом

случае ссылки менеджеров госкомпаний, что повышение капитализации не

является их целью, должны уйти в прошлое. Очевидно, необходимо ввести

персональную ответственность менеджеров государственных компаний за

108

выполнение обязательств по выплате дивидендов. Размер прибыли и норма

выплаты дивидендов должны стать критерием эффективности работы не только

компании, но и менеджеров компании. Введение материального

стимулирования менеджмента должно способствовать повышению

эффективности работы госкомпаний и увеличению доходов бюджета.

И, наконец, последний, но существенный аспект проблемы связан с

обязательностью и алгоритмом выплаты дивидендов компаниями с

государственным участием. С одной стороны, вызывает вопрос об

обязательности нормы о выплате дивидендов. Если она носит

рекомендательный характер, это будет приводить к тому, что размер выплат

останется предметом постоянного торга между представителями государства,

настаивающего на максимизации прибыли, поступающей в бюджет, и

представителями компаний, стремящимися минимизировать потерю над

управлением денежными потоками. Представители государства будут

настаивать на увеличении размера выплат, а представители компаний и

отраслевых министерств будут ссылаться на необходимость увеличения

инвестиционных затрат. Для этого компании будут ( как это и происходило в

прошлые годы) ссылаться на необходимость увеличения инвестиционных

затрат для реализации масштабных планов. Так, к примеру, ОАО «Первый

канал» в этом году заплатит дивиденды в размере 5% от РСБУ, ссылаясь на

необходимость увеличения инвестиционных затрат.

Такое объяснение запросов менеджмента крупных государственных

компаний вполне объяснимо. С одной стороны, одной из причин такой

политики выступает

«оппортунистическое» поведение менеджеров

госкомпаний, вытекающее из агентской теории. Стремясь максимизировать

собственную полезность, они максимально будут стремиться к росту денежных

потоков, находящихся под их контролем. В случае ненадлежащего контроля,

отсутствия ясной отчетности, наличия большого количества непрофильных

активов это приводит к расхищению государственной собственности.

109

Решением этой проблемы было бы введение единых стандартов отчетности и

утверждение обязательности нормы отчисления дивидендов.

Но, с другой стороны, введение обязательности такой нормы

противоречит как законодательству, так и общей экономической логике. Все

компании (как с государственным участием), так и без государственного

участия сталкиваются с необходимостью увеличения капитальных затрат.

Причем в случае с государственными программами действительно есть

потребность в привлечении значительных денежных средств в масштабные

инвестиционные проекты. К таким проектам можно отнести проекты,

связанные с развитием необходимой для экономического развития страны

инфраструктуры. Речь идет о реконструкции и строительстве железнодорожной

и газопроводной инфраструктуры, освоении новых месторождений,

строительству заводов по переработке газа и нефти

(РЖД и Газпром,

Роснефть). Отдельно можно выделить проблемы, стоящие перед российскими

электроэнергетическими компаниями, такими как Русгидро, ФСК, Интеррао и

другие. В последние годы на фоне снижения темпов роста тарифов на

электроэнергию инвестиционная привлекательность отрасли упала. Падение

темпов роста ВВП снизили актуальность задачи по введению новых

генерирующих мощностей. Но, тем не менее, существует большое количество

проектов, которые жизненно необходимы для экономического развития страны

или региона.

Частичным решением проблемы привлечения средств

инфраструктурные проекты могло бы служить использование механизма

частно-государственного партнерства, однако существующие правовые

ограничения не предполагают резкого увеличения данного источника.

Отсюда - вывод, что в ближайшие годы государственные компании будут

инвестировать в большое количество инвестиционных проектов. Отсюда

возникают две развилки - эти средства компании будут инвестировать или за

счет собственной прибыли (но тогда под вопросом часто будет стоять вопрос о

сохранении нормы выплаты дивидендов), или за счет привлечения заемных

110

ресурсов путем привлечения кредитов и выпуска облигаций. Второй способ

предпочтительней

(хотя бы потому, что в этом случае необходим расчет

эффективности таких проектов), но здесь сразу встают проблемы, связанные с

тем, как и где это привлечение будет осуществляться. Для большинства

крупных государственных компаний в этом случае предпочтителен зарубежный

финансовый рынок, но это вызывает вопросы о размерах привлечения заемных

средств и возможности выполнения обязательств. Достаточно вспомнить

недавние предложения об ограничении привлечения государственными

компаниями средств с зарубежных финансовых рынков. То есть, во многом

решение этой проблемы носит политический характер.

Очевидно, что для каждой компании и каждой конкретной ситуации

норма дивидендных выплат должна быть «золотой серединой» между задачами

пополнения государственного бюджета и необходимостью экономического

развития страны, региона и компании. Кроме того, надо учитывать и то, что

значительная часть компаний являются публичными и вынуждены

руководствоваться интересами миноритарных акционеров, согласовывать

интересы государства и интересы акционеров.

В тоже время можно предложить создать некий алгоритм определения

механизма, который бы служил основой для принятия таких решений. В

качестве примера можно взять механизм, предложенный АФК Система.

Согласно решению Совета Директоров в положении о дивидендной политике

есть обязательство общества выплачивать 10% чистой прибыли по стандартам

GAAP (общепринятые принципы бухгалтерского учета США), исходя из

размеров прибыли по консолидированной отчетности. При этом общество

готово выплачивать дополнительные дивиденды в размере 10% от денежных

потоков, связанных с продажей активов, определяемой Советом директоров.

При этом общество может отклоняться от указанной нормы, но обязано в этом

случае публично объявить об этом.

Можно предложить следующий алгоритм действия

- выработать

рекомендованный минимум в размере 35% от чистой прибыли по МСФО,

111

единый для всех компаний с государственным участием. Очевидно, что это

должно найти отражение в документах, объясняющих дивидендную политику

компаний с государственным участием. Такая норма отражала бы как интересы

государства, так и частных акционеров. Возможно, в будущем эта норма бы

могла пересматриваться в сторону повышения с учетом дивидендной политики

компании.

В случае отклонения компании от этой нормы должно быть дано

логическое объяснение такого поведения компании. При этом следовало бы

выработать общие критерии возможности невыполнения этой нормы.

Можно определить общий порядок, который предполагает публичное

объяснение причин. К таковым причинам может быть отнесено участие

компаний с государственным участием в реализации федеральных целевых

программ, предусматривающих инвестиции со стороны государственных

компаний, сложившая негативная конъюнктура на мировых рынках,

необходимость модернизации, выполнение компаниями важных социальных

функций. Список можно продолжить. Очевидно, что заранее определить весь

список исключений достаточно трудно. Поэтому здесь важен гибкий подход.

Но в любом случае необходима публичное объяснение, почему компания не в

состоянии выполнить норму.

Опять-таки компания, реализуя тот или иной инвестиционный проект,

должна определять не только те выгоды, которые реализация этого проекта

принесет абстрактно экономическому развитию страны, но и как такой проект

отразится на прибыли компании в будущем и ее способности выплачивать

дивиденды. Размер будущих инвестиционных затрат должен определяться с

учетом возможного привлечения средств от частных инвесторов в рамках

государственно-частного партнерства, привлечения кредитных ресурсов и

выпуска публичных долговых бумаг.

Кроме этого нужно учитывать и возможные форс-мажорные

обстоятельства, и решение задач, связанных с конкретными крупными

государственными проектами. К форс-мажорным обстоятельствам можно

112

отнести, к примеру, аварию на Саяно-Шушенской ГРЭС, входящей в состав

Русгидро. Проведение чемпионата мира по футболу в 2018 году поставило

вопрос об улучшении транспортной инфраструктуры и строительстве

высокоскоростных магистралей. Естественно, такие проекты должны проходит

независимую экспертизу, и оцениваться с точки зрения эффективности. Тогда

возможно будет перестроить идеологию менеджмента государственных

компаний, ориентированную на решение проектов космического масштаба,

требующих значительных капиталовложений, в том числе с государственным

участием.

Такой подход требует необходимость выработки более жестких

критериев оценки эффективности менеджмента компании с государственным

участием. Главным критерием эффективности менеджмента компаний должны

стать финансовые результаты (в том числе, уровень выплаты дивидендов).

Конечно, не всегда только финансовые результаты могут определять оценки

эффективности деятельности менеджмента компаний. Но, по-всякому,

относительный и абсолютный уровень дивидендных выплат может выступать

как критерий эффективности менеджмента компании с государственным

участием, как некий норматив, который должен выступать как целевой

ориентир для менеджеров компании, которых нанимает государство-

собственник. В этом случае и увеличение сегодня инвестиционных затрат

должно быть оправдано возможным увеличение будущего размера

дивидендных выплат.

Кроме того, очевидно, что такой критерий должен задаваться и для

отраслевых министерств. Поэтому предлагается ввести персональную

ответственности за размер прибыли и выплаты дивидендов не только для

менеджеров компаний, но и на представителей отраслевых министерств,

курирующих работу этих компаний. В обратном случае конфликт интересов

между ведомствами позволит сделать эту проблему неразрешимой.

Такой подход будет решать сразу несколько задач. С одной стороны, он

увеличит инвестиционную привлекательность компаний с государственным

113

участием. С другой стороны, он заставит компании с государственным

участием действовать в рамках конкурентной среды, поставит одним из

критериев деятельности менеджера компаний с государственным участием

именно эффективность и абсолютное увеличение прибыли, а не максимизацию

инвестиционных программ за счет государственных средств. И, наконец, в -

третьих, такая политика позволит компаниям быстрее адаптироваться к

рыночной среде и повысит их капитализацию, что позволит государству

получить большую выручку от приватизации этих компаний.

В случае же каких-то обстоятельств, препятствующих выполнению

принятых на себя обязательств, менеджмент компании обязан будет отчитаться

перед представителями государства о причинах сложившегося положения.

Опять-таки кроме вышеуказанных причин таковым может быть политика,

направленная на повышение капитализации компании, что должно отвечать

интересам государства как собственника.

Подытоживая, можно выделить несколько рекомендаций по

проведению относительно мягкой дивидендной политики:

- перевести все компании с государственным участием на новый порядок

определения размера дивидендных выплат в размере 35% чистой прибыли по

МСФО;

- дальнейшее повышение этой нормы в соответствии с дивидендной

политикой компании;

- ввести управленческий учет, позволяющий более точно определять

размер прибыли компании;

- перевести все компании с государственным участием на МСФО;

- определить общий порядок выплат дивидендов, общий для всех

компаний с государственным участием и определить алгоритм, позволяющий

компаниям отклоняться от этой нормы;

- ввести для повышения мотивации государственных компаний к

увеличению выплаты дивидендов одним из критериев эффективности работы

менеджмента персональную ответственную ответственность за выполнение

114

нормы выплаты дивидендов и увеличения абсолютного и относительного

размера дивидендных выплат. Такая же персональная ответственность должна

распространяться и на представителей отраслевых министерств, курирующих

работу данной компании.

Управление непрофильными активами компаний с государственным

участием

В принятой государственной программе Российской Федерации

"Управление федеральным имуществом" предусмотрен комплекс мероприятий

по повышению эффективности управления государственным имуществом;

внедрению эффективных моделей корпоративного управления в компаниях с

государственным участием; реструктуризации федеральных государственных

унитарных предприятий; вовлечению в коммерческий оборот объектов

недвижимого имущества и ряд других мер.

В компаниях с государственным участием, под которыми понимаются

хозяйственные общества (ООО, ЗАО и ОАО), в уставном капитале которых

присутствует государство, владея пакетом акций или некоторой долей в

уставном капитале ООО, сохраняется большое количество непрофильных

активов. Частично непрофильные активы достались данным компаниям «по

наследству» в процессе приватизации, а часть непрофильных активов была

приобретена или создана уже после проведения приватизационных процедур в

ходе осуществления производственно-хозяйственной деятельности данных

компаний.

После введения в действие Концепции управления государственным

имуществом и приватизации в Российской Федерации, одобренной

постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999 г. №

1024, процессы в сфере управления государственным имуществом носили

противоречивый характер. Росимущество проводило определенную работу по

оптимизации состава и структуры федерального имущества, что проявлялось в

развитии приватизационных процессов, вовлечении в хозяйственный оборот

неиспользуемых объектов, передаче части имущества в соответствие с его

115

функциональным назначением субъектам Российской Федерации и

муниципальным образованиям, изъятием и перераспределением имущества для

нужд органов исполнительной власти, передаче объектов социального

назначения от компаний с государственным участием местным органам власти.

Это позволило в определенной мере сократить количество непрофильных

активов на балансе компаний и снизить издержки на их содержание.

Однако данные процессы носили несистемный характер. В течение

последнего десятилетия в некоторых отраслях роль государства в экономике

расширилась. Усиление роли государства шло по следующим основным

направлениям. Первое направление связано с глобальным экономическим

кризисом 2008-2009гг., когда государство вынуждено было оказывать помощь

стратегически значимым предприятиям, входя в капитал этих компаний

напрямую или через компании с государственным участием. Второе

направление было связано с активным приобретением компаниями с

государственным участием профильных активов с целью расширения

основного бизнеса. Наиболее яркими примерами являются сделки по

приобретению Сбербанком компании Тройка-Диалог и компанией «Роснефть»

компаний ТНК-BP и Итера. Третье направление расширения присутствия

государства в экономике связано с созданием и приобретением компаниями с

государственным участием активов, которые не являются профильными для

данного вида бизнеса, но обеспечивают функционирование основных бизнес-

процессов. В результате этих и других аналогичных сделок, а также проведения

антикризисных мероприятий доля государства в экономике страны

существенно увеличилась по сравнению с началом 2000-х годов.

Создавая и приобретая новые непрофильные активы, а также сохраняя

действующие непрофильные активы, компании преследовали различные цели.

С одной стороны, часть непрофильных активов является обременением для

компаний, которые они вынуждены содержать, так как эти объекты являются

социально значимыми для города, поселка или для работников данного

предприятия

(детские дошкольные учреждения, больницы и поликлиники,

116

объекты жилищно-коммунального хозяйства и т.п.). Многие компании готовы

предать эти объекты органам местной власти, однако наталкиваются на отказ в

связи с отсутствием финансирования, необходимого для содержания данных

объектов. Сохраняя такие объекты в своей собственности, предприятие

фактически берет на себя выполнение функций государства.

С другой стороны, часть непрофильных активов создается и

приобретается компаниями с государственным участием с целью извлечения

коммерческой выгоды. Данные активы эффективно функционируют, вносят

свой вклад в выручку компаний, генерируют положительный денежный поток и

приносят компании прибыль.

Понятие профильности активов

Для эффективного управления государственным имуществом в части

непрофильных активов, прежде всего, необходимо определить, что понимается

под непрофильными активами. В экономической литературе и практике

ведения бизнеса есть два основных подхода к определению непрофильных

активов.

При первом подходе под непрофильными активами понимаются активы,

не задействованные напрямую в выработке основной продукции, участвующие

в неосновных для организации видах деятельности. При этом непрофильные

активы подразделяются на две группы: производственные, которые

обслуживают

основное

производство

(автотранспорт,

ремонтные

подразделения и другие сервисные службы) и непроизводственные, которые

напрямую с основным производством не связаны (объекты здравоохранения,

детские сады и т.д.). Такая трактовка непрофильности активов проистекает из

производственного взгляда на активы, используемые компанией.

Второй

подход

основывается

на

предпринимательском

(коммерческом) взгляде на непрофильные активы. Если актив не связан с

основной деятельностью, но оказывает основному производству качественные

117

услуги, которые невозможно получить на рынке с точки зрения качества,

стоимости, своевременности, то данный актив рассматривается как

профильный. В качестве примера можно привести опыт ОАО «Нижфарм», в

состав которого входит собственное тубное производство. Оно выпускает

продукцию надлежащего качества, при этом себестоимость производства туб

ниже, чем цены других поставщиков. Предприятие намерено сохранять это

производство до тех пор, пока оно способно выпускать продукт, устраивающий

по цене и качеству, и не требует при этом значительных вложений в

модернизацию. Данный подход к определению непрофильности активов

базируется на предпринимательском взгляде на активы, используемые

компанией.

В проекте Методологии определения профильности активов,

разработанной Росимуществом, основной акцент на отнесение активов к

профильным или непрофильным делается на соответствие активов достижению

стратегических целей развития компании.

Согласно данной Методологии:

Профильные активы - активы, принадлежащие юридическому лицу на

праве собственности, необходимые для реализации утвержденной Стратегии.

Непрофильные активы - активы, принадлежащие юридическому лицу

на праве собственности, наличие / отсутствие / отчуждение которых не может

оказать влияние на реализацию Стратегии.

Данный подход позволяет довольно широко трактовать профильность

активов. Если у двух компаний имеется автотранспортный цех, при этом одна

компания планирует и дальше развивать свои собственные перевозки, а другая

- передать транспортные услуги на аутсорсинг, то в первой компании в

соответствие с ее стратегией этот автотранспортный цех будет являться

профильным активом, а во второй

- непрофильным. При таком подходе

критерии отнесения активов к профильным или непрофильным получаются

размытыми, а понятие непрофильности актива является весьма субъективным и

связано с целями, которые ставит перед собой собственник при построении

118

системы управления и достижения стратегических целей развития компании.

Представляется, что отнесение активов к профильным или непрофильным

должно определяться не соответствием их стратегии развития компании (хотя

это тоже важно), а их встроенностью в основной технологический процесс.

Исходя из этого, профильные активы - это основные средства,

нематериальные активы, объекты незавершенного строительства,

оборотные активы, используемые для осуществления основного вида

деятельности. Все остальные активы являются непрофильными.

Обычно выделение непрофильных активов предусматривает их

последующую реструктуризацию

(продажа, ликвидация, передача другим

экономическим субъектам). Однако наряду с этим на предприятии могут быть

непрофильные активы, которые эффективно функционируют, генерируют

положительный денежный поток и собственник не предполагает от них

избавляться. То, что актив остается на предприятии и приносит прибыль, не

означает, что он попадает в категорию профильных активов. Он как был

непрофильным, так им и остается. Но условия существования, эксплуатации и

дальнейшая судьба непрофильных активов определяются менеджментом

компании. На предприятиях должна существовать система управления

непрофильными активами, в рамках которой принимаются решения о

сохранении этих активов в составе предприятия или их реструктуризации.

При построении системы управления непрофильными активами

необходима их классификация:

•по функциональному признаку (объекты производственного назначения

и объекты социального назначения)

•по значимости актива для предприятия, местных органов власти,

работников предприятия

•по возможности коммерческого использования

•наличие конкурентной среды

(наличие предприятий, оказывающих

услуги, аналогичные по виду деятельности работам непрофильных

подразделений).

119

Составление реестра непрофильных активов и их классификация

позволят принять обоснованное решение относительно будущего данных

активов.

Классификация непрофильных активов по функциональному признаку. В

рамках данной классификации выделяются два вида непрофильных активов:

•объекты производственного назначения

•объекты социального назначения

Объекты производственного назначения

К данным объектам относятся обслуживающие производства (ремонтные,

автотранспортные, строительные и другие подразделения, обслуживающие

основное производство). На основе анализа эффективности использования

данных активов принимается решение о сохранении этих непрофильных

активов в составе предприятия или их реструктуризации.

В настоящее время можно выделить следующие основные проблемы в

сфере управления активами:

- Бюджет несет дополнительные расходы на содержание

(текущие

эксплуатационные

издержки)

функционирующих

непрофильных

неэффективных активов и неиспользуемых активов в составе общих расходов

на содержание ФГУ.

- Дополнительные расходы возникают в связи с необходимостью

проведения дополнительных инвестиций на капитальный ремонт и

модернизацию непрофильных активов для поддержания их в работоспособном

состоянии.

- Непрофильные активы социального назначения являются финансовым

обременением, в результате чего увеличиваются текущие издержки компаний в

связи с необходимостью содержания данных объектов.

120

- Передача объектов социального назначения муниципальным органам

власти наталкивается на отказ в связи отсутствием источников

финансирования.

- Себестоимость продукции и услуг производственного назначения,

оказываемых непрофильными подразделениями, как правило, выше по

сравнению

со

стоимостью

аналогичных

услуг,

оказываемых

специализированными организациями в данном регионе.

- Низкое качество непрофильной продукции.

- Наряду с финансовыми затратами компании несут временные издержки,

связанные с отвлечением менеджмента компаний на управление данными

активами.

Таким образом, непрофильные активы на балансе компаний и

организаций увеличивают себестоимость основной продукции и требуют

дополнительных инвестиционных ресурсов, что искажает финансовые

показатели компаний

(«скрытая рентабельность») в сторону занижения

прибыли и ведет к уменьшению налоговых платежей и дивидендных выплат.

Если в процессе использования непрофильных активов выявляются выше

перечисленные признаки, то очевидна необходимость вмешательства

менеджмента компании в систему управления непрофильными активами.

В целях снижения бюджетных расходов и получения дополнительных

платежей в бюджет необходимо построить систему управления

непрофильными активами. Целями управления непрофильными активами

являются:

•снижение расходов бюджета на содержание ФГУ в составе которых

имеются непрофильные и неиспользуемые активы

•повышение доходов бюджета путем вовлечения непрофильных активов в

коммерческий оборот

•повышение инвестиционной привлекательности и прозрачности

основного бизнеса компании

121

•концентрация организационных ресурсов на управлении основной

деятельностью

•снижение себестоимости продукции и контроль издержек

•получение более качественных услуг

Объекты социального назначения

В настоящее время чаще всего непрофильные активы компании

представлены объектами социальной сферы - поликлиниками, санаториями,

столовыми, жилым фондом и т.п. Объекты социального назначения на балансе

компаний с государственным участием увеличивают затраты компаний на их

содержание, что сказывается на уменьшении налогооблагаемой прибыли и

размерах выплачиваемых дивидендов. По сути, затраты на содержание этих

объектов представляют «скрытую рентабельность» и искажают показатели

эффективности деятельности компании в целом. Во многих компаниях эти

объекты сохранились еще с советских времен и являются дополнительным

обременением для компаний. Попытки передать данные объекты на баланс

местных органов исполнительной власти наталкивают на отказ в связи с

отсутствием средств на содержание этих объектов. Несмотря на значительные

издержки таких непрофильных активов, компании продолжают их содержать.

Для принятия управленческих решений относительно объектов

социальной сферы необходима их классификация по признаку значимости этих

объектов и наличия аналогичных объектов в данном регионе. Их место в

инфраструктуре компании следует оценивать на основании того, насколько

актив социально значим в данном регионе, имеются ли аналогичные объекты,

каким образом его наличие отражается на репутации компании как

работодателя.

Итоги классификации непрофильных активов сводятся в матрицу деловой

структуры. Пример построения такой матрицы представлен ниже.

122

Критерии для оценки потребности в непрофильных активах

социальной сферы

Таблица 3.3 - Критерии для оценки потребности в непрофильных активах

социальной сферы

Актив

Факторы,

определяющие

Варианты

Возможные

необходимость в объекте

использования

мероприятия по

положительные

отрицательные

объектов

оптимизации

затрат

Комбинаты

обеспечение

предприятие

заключение

снижение

питания

круглосуточного

убыточно;

договоров

на

эксплуатационны

питания;

- есть развитый

предоставление

затрат;

расположение

рынок данных

коммерческих

расширение

на

территории

услуг,

но

услуг;

спектра

предприятия

сторонние

заключение

коммерческих

поставщики

договоров

услуг;

расположены вне

аренды;

- продажа услуг

территории

- модернизация

сторонним

предприятия

развитие

организациям;

актива

- выведение на

аутсорсинг;

создание

дочернего

предприятия

Санатории,

- услуги ценны и

необходимы

профилактори

уникальны;

значительные

один

из

инвестиции

немногочисленны

большим сроком

х санаториев в

окупаемости

данном регионе;

- расположение в

зоне с хорошими

климатическими

условиями

Жилые

возможность

значительные

-продажа;

выделение

123

Актив

Факторы,

определяющие

Варианты

Возможные

необходимость в объекте

использования

мероприятия по

положительные

отрицательные

объектов

оптимизации

затрат

здания,

решения

эксплуатационны

передача в

жилищных

общежития

жилищной

е расходы

муниципальную

субсидий;

проблемы

собственность;

участие

передача

государственных

долгосрочную

жилищных

аренду

программах;

- индивидуальная

покупка квартир

Дома

- нет ограничений

нет

-продажа;

заключение

культуры

для

необходимости в

передача

договоров

использования

частом

долгосрочную

аренды

при проведении

использовании,

аренду

сторонних

корпоративных

помещения

площадок

на

мероприятий

простаивают;

льготных

- есть сторонние

условиях

организации,

предоставляющи

е данные услуги

на более высоком

уровне

Спортивные

-один

из

-есть сторонние

создание

заключение

сооружения

немногочисленны

организации,

легковозводимы

договоров

на

спортивных

предоставляющи

х физкультурно-

пользование

объектов

е данный вид

оздоровительны

услугой

на

данном регионе;

услуг на более

х комплексов в

льготных

проведение

высоком уровне

соответствии с

условиях;

корпоративных

программой

- предоставление

спортивных

компании

по

дотаций

мероприятий

развитию

работникам

спорта;

заключение

124

Актив

Факторы,

определяющие

Варианты

Возможные

необходимость в объекте

использования

мероприятия по

положительные

отрицательные

объектов

оптимизации

затрат

договоров

на

долгосрочную

аренду

Управленческое решение об изменении статуса актива принимается после

анализа полученных результатов. Лучший вариант для компаний с

государственным участием - передать объекты социальной инфраструктуры в

ведение муниципалитетов. Это позволит сократить расходы предприятия на

содержание и обслуживание таких объектов, что приведет к росту прибыли и

соответствующих налоговых платежей и дивидендов в пользу государства.

Однако при этом надо учитывать ряд факторов.

Во-первых, возможность муниципальных образований принять данные

объекты и обеспечить их функционирование. В ряде случаев может

потребоваться дополнительное финансирование со стороны субъекта

федерации.

Во-вторых, при избавлении от социально значимых активов (жилой

фонд, объекты здравоохранения и т.п.) необходимо сохранить на прежнем

уровне качество, доступность и стоимость их услуг. Иначе не избежать

социальных рисков. Для предотвращения кризиса важно договориться с

муниципальными властями о порядке передачи актива. Если в муниципальном

бюджете нет средств на содержание объекта, может понадобиться

дополнительное финансирование со стороны основного бизнеса.

Проведенный анализ позволяет сделать следующие выводы и

предложения по повышению эффективности системы управления

непрофильными активами:

1.На балансе компаний с государственным участием имеется

значительное

число

непрофильных активов, которые являются

125

дополнительным обременением для компаний, а затраты на их содержание

увеличивают издержки предприятий и уменьшают налогооблагаемую прибыль.

Отчуждение таких активов является резервом снижения затрат на их

содержание и увеличения налоговых отчислений в бюджет государства.

2.Под профильными активами понимаются основные средства,

нематериальные активы, объекты незавершенного строительства, оборотные

активы, используемые для осуществления основного вида деятельности. Все

остальные активы являются непрофильными.

3.Для выявления непрофильных активов, имеющихся на балансе

компаний с государственным участием, и принятия управленческих решений

необходима их полная инвентаризация и составление реестра непрофильных

активов. Росимуществу и ФОИВ провести инвентаризацию непрофильных

активов, имеющихся на балансе ГУП, бюджетных учреждений, компаний с

государственным участием. Росимущество обеспечивает методическое

сопровождение работ, отраслевые министерства и ведомства организуют

работы по инвентаризации и формированию реестра непрофильных активов на

подведомственных предприятиях и организациях в разрезе единиц

управленческого учета.

Для сокращения издержек по содержанию и эксплуатации

непрофильных активов необходима разработка и внедрение системы

управления непрофильными активами, предусматривающая оценку социально-

экономической эффективности их использования, выявления объектов, которые

можно списать с баланса (путем передачи, продажи и т.д.), и непрофильных

активов, остающихся на балансе предприятия. С этой целью

Минэкономразвития необходимо разработать рекомендации по построению

системы управленческого учета непрофильных активов, предусматривающей

оценку социально-экономической эффективности их использования, выявления

объектов, подлежащих отчуждению, а также объектов, оставляемых на

предприятии с выработкой критериев и обоснованием необходимости их

сохранения на предприятии.

126

5.В целях стимулирования руководителей ФОИВ, предприятий и

учреждений в эффективном использовании непрофильных активов

Минэкономразвития

необходимо

разработать

нормативные

акты,

предусматривающие установление критериев эффективности деятельности

руководителей ФОИВ, предприятий и учреждений по управлению

непрофильными активами, а также систему стимулирования за сокращение

количества непрофильных и неиспользуемых активов.

6.По непрофильным активам социальной сферы необходимо определить

возможности их продажи или передачи этих объектов местным органам власти.

При оставлении этих объектов в компании следует рассмотреть возможности

их коммерческого использования с целью сокращения затрат на их содержание.

По непрофильным активам производственного назначения

целесообразно определить возможности реструктуризации непрофильных

активов, перевода услуг непрофильных подразделений на аутсорсинг,

выделения непрофильных подразделений в отдельное юридическое лицо.

ФОИВ следует обязать руководителей предприятий и учреждений по

непрофильным активам, по которым принято решение об отчуждении данных

активов, разработать порядок отчуждения (продажа, передача местным органам

власти, ликвидация непрофильного подразделения путем перевода услуг на

аутсорсинг и др.) и произвести отчуждение в течение 12 месяцев с даты

принятия решения.

8. При оставлении непрофильных активов в компаниях руководителям

предприятий и учреждений обосновать необходимость их сохранения

(уникальность, оказание социально значимых услуг, отсутствие конкурентной

среды, другие причины невозможности отчуждения).

9. Руководителям предприятий и учреждений в рамках системы

управления непрофильными активами по объектам, остающимся на

предприятии, предусмотреть возможность их коммерческого использования с

применением механизмов ГЧП.

127

4 Экспертная группа № 4 «Совершенствование межбюджетных

отношений и эффективная реализация бюджетной политики на

региональном и муниципальном уровне»

4.1 Результаты оценки (анализа) и предложения экспертов НИУ

ВШЭ (рук. Акиндинова Н.В.)

Проблемы сбалансированности региональных бюджетов,

связанные с появлением новых социальных обязательств, и возможности

их урегулирования в условиях замедления экономического роста.

1.1. Текущая ситуация и постановка проблемы.

По сравнению с проектировками Минфина России, представленными в

Основных направлениях бюджетной политики на 2013-2015 годы (ОНБП),

налоговые и неналоговые доходы консолидированных региональных бюджетов

в 2012 году оказались ниже на 332 млрд. руб., в основном из-за низких

поступлений налога на прибыль (по сравнению с оценками Минфина России

недополучено около

260 млрд. руб.). Недобор налоговых и неналоговых

доходов был компенсирован увеличением объема межбюджетных трансфертов.

При этом объем расходов, напротив, превысил ожидаемый уровень из-за новых

обязательств, связанных с реализацией указов Президента РФ от 7 мая 2012 г.

Соответственно и совокупный бюджетный дефицит оказался больше

ожидаемого в 8 раз (278 млрд. руб. вместо 32 млрд. руб.).

В первом квартале 2013 года доходы консолидированных региональных

бюджетов в номинальном выражении остались практически на уровне первого

квартала прошлого года, то есть сократились в реальном выражении

(потребительские цены за этот период выросли на 7%). См. Таблицу 4.1.

128

Таблица 4.1 - Доходы и расходы консолидированных региональных бюджетов

(млрд.руб.)

I квартал

%% к I

2013

предыдущему

2013

кварталу

2012 ОНБП

2012 Факт

ОНБП

году ОНБП

года

2012 г.

Доходы всего

8074,3

8064,3

9061,7

112,2

1735,9

100

налоговые

и неналоговые

доходы

6716,5

6384,7

7764,8

115,6

1416,9

105,3

Налог

на

прибыль

2240,1

1979,9

2693

120,2

474,6

94,5

НДФЛ

2257

2261

2498

110,7

506,6

110,7

Акцизы

446,3

441,8

563

126,1

109,1

113,9

Трансферты

1357,8

1679,6

1296,9

95,5

319

81,8

Расходы

8106,8

8342,7

9182,5

113,3

1542,9

106,4

Дефицит

-32,5

-278,4

-120,8

193

Источник: данные Минфина России.

При этом налоговые и неналоговые доходы регионов выросли на 5,3%,

трансферты сократились почти на 20%. Намеченные в Основных направлениях

бюджетной политики на

2013-2015 годы

(ОНБП) параметры развития

консолидированных бюджетов субъектов РФ не выполняются (в соответствии с

ОНБП темп роста налоговых и неналоговых доходов регионов должен был

составить

115,6%). Поступления по налогу на прибыль в

2013 году в

соответствии с ОНБП должны были вырасти на 20,2%, однако по текущим

данным они снизились в первом квартале на 5,5%.

Таблица 4.2 - Бюджетные параметры регионов, % ВВП

2011 Факт

2012 ОНБП

2012 Факт

2013 ОНБП

2013 I квартал

Доходы всего

13,7

12,9

13,6

11,6

налоговые

и неналоговые доходы

10,8

10,2

11,7

9,5

Налог на прибыль

3,5

3,6

3,2

4,0

3,2

НДФЛ

3,6

3,8

3,4

129

2011 Факт

2012 ОНБП

2012 Факт

2013 ОНБП

2013 I квартал

Акцизы

0,7

0,8

0,7

Трансферты

2,9

2,2

2,7

1,9

2,1

Расходы

13,8

13,0

13,4

13,8

10,4

Дефицит

-0,1

-0,4

-0,2

1,3

Источники: данные Минфина, расчеты института «Центр развития»

По другим налогам ситуация более благоприятная, поступления от НДФЛ

за год выросли на 10,7%, что соответствует годовым показателям ОНБП, по

акцизам поступления увеличились на 13,9% (ОНБП предусматривали годовой

рост на 26,2%). Ухудшение динамики налога на прибыль и стабильная динамика

НДФЛ отчасти объясняются изменением структуры образования ВРП (и ВВП)

по доходам в сторону увеличения доли оплаты труда. Однако основной

причиной замедления роста доходов является радикальное замедление роста

российской экономики (1,7% роста ВВП в первом квартале 2013 года против

4,8% роста в первом квартале 2012 года).

Снижение доходов региональных бюджетов диктует регионам

проведение сдержанной расходной политики несмотря на появление новых

обязательств. Суммарные расходы в первом квартале 2013 года выросли на

6,4% и составили всего 17% от годового уровня, предусмотренного в ОНБП. В

результате осторожной расходной политики первый квартал регионы свели с

профицитом в 193 млрд. руб. (1,3% ВВП). В принципе, неравномерность

расходов в течение года не является чем-то необычным для региональных

бюджетов, в I квартале 2012 года отношение расходов к ВВП было таким же.

Однако, как уже было сказано выше в 2013 году динамика доходов регионов

существенно

«просела»

(см. данные таблицы

2). По нашей оценке, при

сохранении сложившейся в первом квартале динамики налоговых и

неналоговых поступлений в региональные бюджеты и объеме годовых

расходов регионов, намеченном в ОНБП, дефицит консолидированных

региональных бюджетов к концу года составил бы около 1,2 трлн. руб. (1,8%

ВВП), хотя согласно ОНБП предполагался дефицит в 121 млрд. руб. Такой

вариант развития событий представляется невероятным, подобный дефицит

130

выходит за рамки ограничений, предусмотренных Бюджетным кодексом и

регионы не могут профинансировать дефицит в таком объеме, не сможет

существенно помочь и федеральный центр. В этих условиях на региональном

уровне неизбежно будет проводиться политика по сдерживанию роста

расходов. В принципе даже на финансирование президентских Указов

потребуется меньше затрат, если зарплаты в небюджетных секторах в условиях

замедления экономического роста будут расти медленнее, чем ожидалось. Но и

в этом случае экономическая структура расходов будет и дальше вынужденно

меняться

(увеличиваться доля зарплат и других выплат населению в

соответствии с Указами и снижаться другие виды расходов, прежде всего

инвестиции).

Неоднозначность формулировок Указов приводит к значительной

дифференциации закладываемых регионами в бюджет расходов на их

реализацию и субъективному подходу контролирующих органов к

установлению показателей мониторинга выполнения Указов.

Исходное недофинансирование региональных расходов в социальной

сфере требует значительных дополнительных расходов регионов на

выполнение указов. Только на рост заработной платы в 2014 г. регионы

заложили 8% совокупных расходов субъектов РФ или 1,1% ВВП. При этом, по

оценкам регионов, реальная потребность в средствах на реализацию указов в

среднем в 2 с лишним раза превышает средства, заложенные в их бюджетах.

131

Рисунок 4.1 - Доля расходов на выполнение указов в бюджетах субъектов РФ в

2014 г. (по данным опроса, проведенного Центром фискальной политики)

Max доля запланированных расходов на указы

- в бюджете

Алтайского края (из-за ветхого жилья) (68%)

Min доля - во Владимирской области (4,7%)

Max доля запланированных расходов на повышение зарплаты - в

бюджете Псковской области (30%)

Min доля - в Пензенской области (1%)

Заложенные в бюджет 2014 г. расходы на рост заработной платы в

совокупности почти в 2 раза превышают оценку потребностей регионов по

версии Минфина. При этом размер федеральных трансфертов в регионы на эти

цели составляет менее трети объема потребности, оцененной Минфином.

132

Рисунок 4.2 - Доля расходов субъектов РФ, предусмотренных в 2014 г.

на реализацию указов Президента, в % к ВРП

(по данным опроса, проведенного Центром фискальной политики)

Существенный рост планового дефицита региональных бюджетов,

доходящего до предельно возможного уровня, свидетельствует об отсутствии

достаточного объема свободных резервов, которые можно направить на

реализацию Указов.

Сложившаяся ситуация влечет за собой неопределенность планирования

и исполнения региональных бюджетов, увеличивает дефицит и заимствования

на текущие нужды, а также усиливает неформализованные финансовые

взаимоотношения между субъектами РФ и федеральным центром.

Рейтинговые агентства начинают понижать кредитный рейтинг регионов

по причине напряженной ситуации в сфере межбюджетных отношений, что

приводит к снижению их возможностей по привлечению инвестиционных

ресурсов.

133

В 2012 году инвестиционные расходы бюджетов субъектов РФ (без

Москвы и Санкт-Петербурга) лишь на 8% превысили докризисный уровень

2008 года. На

6% не дотянули до докризисного уровня инвестиции

муниципалитетов. И в Москве, и в Санкт-Петербурге инвестиционные расходы

с 2009 года остаются на уровне около половины от докризисного уровня. В

наибольшей степени по сравнению с 2008 г. в Москве снизились инвестиции в

жилищное строительство, а в Санкт-Петербурге - в коммунальное хозяйство. За

последние три года значительно увеличили инвестиционные расходы регионы

Северо-Кавказского ФО и Краснодарский край. Высокий уровень бюджетных

инвестиций наблюдался также в Приморском крае 2009-2011 годах, что было

вызвано подготовкой саммита АТЭС, а в 2012 он уже снизился на треть.

Инвестиционные расходы за счет собственных средств региональных бюджетов

снизились с

75% в 2006 году до

36% в 2012. Остальные инвестиции

осуществляются за счет межбюджетных трансфертов из федерального

бюджета.

Рисунок 4.3 - Динамика инвестиционных расходов субъектов РФ, % ВРП.

Источник: данные Казначейства РФ, расчеты Центра фискальной

политики.

134

Рис

унок 4.3 - Доля инвестиционных расходов консолидированных бюджетов

субъектов РФ, % ВРП и % расходов бюджета, 2012 г.

Несмотря на рост обязательств региональных бюджетов и ухудшение

динамики их доходных поступлений Законом о бюджете на 2013 г. и плановый

период 2014-2015 гг. предполагается номинальное сокращение суммарного

объема межбюджетных трансфертов.

В наибольшей степени сокращение происходит за счет субсидий. В

частности предполагается сокращение объема субсидий в рамках

Государственных программ

«Развитие здравоохранения» и

«Развитие

образования»

(см. Таблицу

4.3). Предоставление финансовой поддержки

регионам в связи с возникновением новых обязательств планируется

осуществлять преимущественно через механизм дотаций на поддержку мер по

обеспечению сбалансированности (см Таблицу 4.4). Использование механизма

дотаций не позволяет увязать предоставление регионам финансовых ресурсов с

целевыми показателями развития отраслей социальной сферы, установленными

в Государственных программах.

135

Таблица 4.3 - Распределение субсидий по Государственным программам в 2013-

2015 гг.

ГП

2013

2014

2015

Субсидии, всего

385 605 587,9

299 843 633,8

287 097 575,7

Развитие здравоохранения

001

28 760 500,0

26 756 563,0

3 842 523,0

Развитие образования на

2013-

2020 годы

002

56 763 070,0

3 458 890,0

3 047 900,0

Социальная поддержка граждан

003

17 352 919,1

28 582 919,1

33 812 919,1

"Доступная среда" на 2011-2015 гг

004

938 010,0

7 751 220,0

8 515 560,0

Обеспечение

доступным

комфортным

жильем

коммунальными

услугами

граждан РФ

005

12 678 570,0

8 416 880,0

8 678 920,0

Содействие занятости населения

007

1 890 810,0

918 670,0

963 680,0

Защита населения и территорий от

чрезвычайных

ситуаций

обеспечение

пожарной

безопасности и безопасности

людей на водных объектах

010

6 476 597,9

5 676 468,9

6 919 428,9

Развитие культуры и туризма

011

5 216 880,0

6 462 710,0

6 876 270,1

Охрана окружающей среды на

2012-2020 годы

012

483 422,1

1 428 995,0

2 282 378,2

Развитие физической культуры и

спорта

013

9 608 100,0

6 586 860,4

11 305 400,8

Экономическое

развитие

инновационная экономика

015

24 795 221,3

24 698 801,3

23 196 801,3

Космическая деятельность России

021

1 943 511,2

Информационное общество (2011-

2020 годы)

023

1 184 00582,0

670 000,0

706 913,8

Развитие транспортной системы

024

21 854 009,5

13 352 250,0

11 588 300,0

Государственная

программа

развития сельского хозяйства и

регулирования

рынков

сельскохозяйственной продукции,

025

121 327 483,6

121 471 440,0

133 724 630,2

136

ГП

2013

2014

2015

сырья и продовольствия на 2013-

2020 гг.

Воспроизводство и использование

природных ресурсов

028

9 523 111,7

8 788 155,0

9 360 285,0

Энергоэффективность и развитие

энергетики

030

5 678 000,0

5 200 500,0

5 582 000,0

Региональная

политика

федеративные отношения

033

17 203 347,5

8 086 496,1

10 464 485,3

Социально-экономическое

развитие Дальнего Востока и

Байкальского региона

034

30 239 642,0

16 473 515,0

590 000,0

Развитие

Северо-Кавказского

федерального округа на период до

2025 года

035

10 687 800,0

4 062 300,0

4 639 180,0

Создание

условий

для

эффективного и ответственного

управления региональными и

муниципальными

финансами,

повышения

устойчивости

бюджетов субъектов Российской

Федерации

036

1 000 000,0

Источник: Минфин России

Таблица 4.4 - Объем дотаций в 2013 -2015 гг.

2013

2014

2015

Дотации, всего

602023145,9

592369345,9

582277290,9

Дотации на выравнивание

бюджетной обеспеченности

субъектов

Российской

Федерации

418830419,1

Поддержка

мер

по

170716981

161063181

150971126

137

2013

2014

2015

обеспечению

сбалансированности

бюджетов

Дотации на поддержку мер

по

обеспечению

сбалансированности

бюджетов

45581927

138219526

139971126

Дотации бюджетам ЗАТО

11565873,8

Содержание

объектов

инфраструктуры

города

Байконур,

связанных

арендой космодрома Байконур

909872

1.2

Предложения по повышению эффективности расходов

региональных бюджетов на реализацию Указов

Для того, чтобы реализация Указов Президента стала для регионов

выполнимой задачей, а повышение заработной платы становилось не

самоцелью, а инструментом повышения эффективности и качества оказания

государственных и муниципальных услуг, предлагается:

1. Привести разрабатываемые отраслевыми ведомствами требования к

реализации Указов в соответствие с текстом Указов, а именно:

а) требовать «ликвидации очередей на зачисление детей в дошкольные

образовательные учреждения», а также

«расширения форм и способов

получения дошкольного образования», а не просто строительства детских

садов;

б) требовать не просто повышения заработной платы, но в привязке к

содержащемуся

Указе

требованию

«увеличить

число

высококвалифицированных работников»;

138

2. Увязать повышение заработной платы в бюджетном секторе с

повышением эффективности расходов в социальных отраслях. Признать, что

реорганизация бюджетной сферы требует первоначальных капитальных и

организационных затрат.

1.3.

Предложения по совершенствованию межбюджетных

трансфертов из федерального бюджета.

1. Рост несбалансированности региональных бюджетов не дает

возможности для оптимизации расходов федерального бюджета на

межбюджетные трансферты в ближайшие годы. Напротив, потребуется

увеличение суммарного объема трансфертов в рамках «бюджетного маневра»

на федеральном уровне. Кроме этого необходима реструктуризация и

повышение эффективности межбюджетных трансфертов.

2. Предлагается изменить инструмент финансовой поддержки реализации

Указов Президента в регионах с дотации на сбалансированность на субсидию

на со-финансирование полномочий, возложенных на органы власти субъектов

РФ (каковыми и является заработная плата учителей, врачей и т.д.) и погрузить

их в соответствующие Государственные программы. Такой

«маневр» в

частности позволит мониторить рост заработной платы в привязке к

проводимым отраслевым реформам и повышению качества оказываемых

регионами и муниципалитетами услуг в социальной сфере. Тем более, что

Указы четко ориентирует на безотрывную связь повышения заработной платы с

«привлечением на эти цели средств, получаемых за счёт реорганизации

неэффективных организаций» и «качеством работы организаций, оказывающих

социальные услуги». Кроме того, замена дотации на сбалансированность на

субсидию позволит передавать финансовую помощь на основе

дифференцированных долей со-финансирования со стороны регионов, что

сделает данный инструмент более эффективным для федерального бюджета.

Предлагаемая мера будет способствовать осуществлению на федеральном

уровне «бюджетного маневра», предполагающего увеличение доли расходов на

139

образование и здравоохранение. Одновременно сократить объем дотаций на

поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов

Российской Федерации, Установить предельный объем указанных дотаций в

пределах

3-5% общего объема дотаций на выравнивание бюджетной

обеспеченности субъектов Российской Федерации.

3. В настоящее время при распределении субсидий из федерального

бюджета в качестве критерия софинансирования используется уровень

бюджетной обеспеченности. Таким образом, субсидии выполняют

дополнительную несвойственную им функцию выравнивания регионов.

Считаем целесообразным учитывать при распределении субсидий только

достижение регионами целей предоставления субсидий, а выравнивание в

большей степени осуществлять с помощью дотаций.

4. Распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности

субъектов Российской Федерации осуществляется на основе расчетного уровня

бюджетной обеспеченности, определяемой путем деления «индекса налогового

потенциала» региона на его

«индекс бюджетных расходов»

(отражает

относительную

«стоимость» оказания бюджетных услуг в регионе по

сравнению со средней «стоимостью» в Российской Федерации).

Индекс бюджетных расходов учитывает

3 крупных показателя:

коэффициент заработной платы, коэффициент уровня цен и коэффициент

жилищно-коммунальных услуг.

До настоящего времени коэффициент заработной платы учитывает только

наличие установленных федеральными нормативными правовыми актами

региональных коэффициентов («северные надбавки») и никак не учитывает

средний уровень оплаты труда в регионе.

Это было оправдано, когда заработная плата работников бюджетной

сферы была привязана к единой тарифной сетке. Сейчас же, в первую очередь,

в соответствии с Указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012

года она должна зависеть от средней заработной платы в субъекте Российской

Федерации. Следовательно, коэффициент заработной платы при расчете

140

индекса бюджетных расходов должен зависеть от среднего уровня оплаты

труда в регионе.

Считаем целесообразным изменить в кратчайшие сроки методику расчета

межбюджетных трансфертов в части расчета индекса бюджетных расходов,

обеспечив в ней взаимосвязь

«стоимости» бюджетных услуг от средней

заработной платы в субъекте Российской Федерации, в зависимости от уровня

которой должна складываться заработная плата работников государственных

(муниципальных) учреждений. Для этого необходимо в формуле расчета

заменить территориальные и региональные коэффициенты на отношение

заработной платы в субъекте к средней заработной плате в Российской

Федерации. Это обеспечит возможности для более объективного определения

начального уровня бюджетной обеспеченности регионов до распределения

дотаций и, вместе с тем, не повлечет необходимость предоставления дотаций

наиболее обеспеченным регионам.

2 . Комментарии к положениям федерального закона от 03.12.2012 №

244-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской

Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации",

вносящие поправки в ст.

137-138 Бюджетного кодекса Российской

Федерации

На основании многочисленных запросов, поступающих от субъектов РФ,

можно сделать вывод о неоднозначности трактовки положений федерального

закона от 03.12.2012 N 244-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс

Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской

Федерации", вносящие поправки в ст. 137-138 Бюджетного кодекса Российской

Федерации.

Во-первых, в законодательстве отсутствует определение понятия

«критерий выравнивания финансовых возможностей поселений». В результате

субъекты РФ, которые в соответствии с Бюджетным кодексом предоставляют

141

дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений исходя из

численности жителей и бюджетной обеспеченности, задаются вопросом, к

какой части дотации относится термин критерий выравнивания финансовых

возможностей поселений. А субъекты РФ, которые распределяют дотации

только исходя из бюджетной обеспеченности, спрашивают: можно ли считать

критерий выравнивания финансовых возможностей поселений равным

критерию выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности.

Определение понятия «критерий выравнивания расчетной бюджетной

обеспеченности» также отсутствует в федеральном законодательстве, однако

получить представление о том, что могло бы обозначать это понятие, можно на

основе положений

«Методики распределения дотаций на выравнивание

бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации

(далее

федеральная методика)».

Если предположить, что законодатель хотел внести в статьи 137-138

Бюджетного кодекса положения, аналогичные положениям статьи

131, то

следовало бы использовать два различных понятия: «минимальный уровень

расчетной бюджетной обеспеченности» и «критерий выравнивания расчетной

бюджетной обеспеченности», как это сделано в статье 131 Бюджетного кодекса

РФ. Следуя логике такого подхода, объем дотаций должен определяться исходя

из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной

обеспеченности, при этом при распределении дотации исходя из уровня

расчетной

бюджетной обеспеченности,

дотация

предоставляется

муниципальным образованиям, уровень расчетной бюджетной обеспеченности

которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия

выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности.

Проблема заключается в том, что положение Бюджетного кодекса (в

редакции 244-ФЗ) о том, что «Объем дотаций на выравнивание бюджетной

обеспеченности муниципальных районов (городских округов) « определяется

исходя из необходимости достижения критерия выравнивания расчетной

бюджетной обеспеченности ..., установленного законом субъекта Российской

142

Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной

финансовый год и плановый период» может быть истолкован таким образом,

что расчетная бюджетная обеспеченность всех муниципальных образований,

получающих дотации, должна быть не ниже критерия выравнивания расчетной

бюджетной обеспеченности. Такая формулировка приводит к невозможности

распределения

дотаций пропорционально отклонению бюджетной

обеспеченности муниципального образования от критерия выравнивания, то

есть поправки в Бюджетный кодекс не позволяют субъектам Российской

Федерации использовать тот подход к распределению дотаций, который сам

федеральный центр применяет при распределении выравнивающих

трансфертов из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов

Российской Федерации. Учитывая тот факт, что более 60 субъектов федерации

утвердили методику распределения дотаций на основе подходов, используемых

в федеральной методике

(то есть, выделение дотаций

«пропорционально

отклонению уровня расчетной бюджетной обеспеченности

« от уровня,

установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной

обеспеченности», в отсутствии разъяснений (или методических рекомендаций)

по поводу соответствующих положений Бюджетного кодекса всем эти

субъектам РФ потребуется вносить изменения в нормативные акты,

устанавливающие распределение выравнивающих дотаций. Кроме того,

доведение бюджетной обеспеченности дотационных муниципальных районов

(городских округов) до одного уровня негативно скажется на развитии

налогового потенциала муниципальных образований.

Еще одна проблема возникает в результате введения нормы, гласящей,

что

«При определении объема дотаций на выравнивание бюджетной

обеспеченности

« на очередной финансовый год и плановый период не

допускается снижение значения критерия выравнивания « по сравнению со

значением указанного критерия, установленным законом субъекта Российской

Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на текущий

финансовый год и плановый период». В принятой формулировке положения

143

законодательства, с одной стороны, приводят к невозможности снизить

критерий выравнивания, даже если произойдет изменение разграничения

расходных или доходных полномочий. С другой стороны, некоторые субъекты

РФ уже произведшие расчеты дотаций с учетом новых требований, сообщают,

что сохранение критерия выравнивания финансовых возможностей поселений

не гарантирует размер дотации не ниже прошлогоднего уровня.

Очевидно, что законодатель хотел защитить местные бюджеты от

снижения объема дотаций по сравнению с прошлогодним уровнем, но не

совсем понятно, почему это делается подобным образом (через требование не

снижения критерия выравнивания), когда тот же 244-ФЗ вносит поправки в п. 6

статьи 137 и п. 5 статьи 138 Бюджетного кодекса РФ, также направленные на

поддержание стабильности местных бюджетов, но сформулированные более

корректно: «Размер дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности « не

может быть меньше размера дотации на выравнивание бюджетной

обеспеченности «, утвержденного соответственно на первый год планового

периода и второй год планового периода в бюджете субъекта Российской

Федерации на текущий финансовый год и плановый период, за исключением

случаев внесения федеральными законами изменений, приводящих к

увеличению расходов и

(или) снижению доходов бюджетов субъектов

Российской Федерации». К формулировке п. 6 статьи 137 и п. 5 статьи 138

Бюджетного кодекса РФ есть только одна претензия: внесение федеральными

законами изменений, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению

доходов бюджетов муниципальных образований Российской Федерации также

логично было бы считать объективным поводом к изменению размера дотации.

В результате вышеизложенного предлагается внести поправки в абзац 3

пункта 1, абзац 1 пункта 2, абзац 3 пункта 6 и исключить абзац 2 пункта 2

статьи

137 Бюджетного кодекса РФ в редакции федерального закона от

03.12.2012 N 244-ФЗ, а также внести поправки в абзац 3 пункта 1, абзац 1

пункта

2, абзац

3 пункта

5 и исключить абзац

2 пункта

2 статьи

138

144

Предлагаемые поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации в редакции федерального закона от

03.12.2012 N

244-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и

отдельные

законодательные акты Российской Федерации"

Таблица 4.5 - Предлагаемые поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации

Текст в редакции федерального закона

от

03.12.2012 N

244-ФЗ "О внесении

Куда

№

изменений в

Бюджетный кодекс

вносится

Предлагаемые поправки

Текст в новой редакции

п/п

Российской Федерации и отдельные

поправка

законодательные акты Российской

Федерации"

Статья 137

1.1

абзац третий

а также порядок определения критерия

Заменить

«критерия

также

порядок

определения

пункт 1 после

выравнивания

финансовых

выравнивания

минимального

уровня

расчетной

слов

"в

возможностей поселений

финансовых

бюджетной обеспеченности

местные

возможностей поселений»

бюджеты,"

на «минимального уровня

расчетной

бюджетной

обеспеченности»

1.2

абзац 1 пункт

Объем дотаций на выравнивание

Заменить

«критерия

Объем дотаций на

выравнивание

бюджетной обеспеченности поселений

выравнивания

бюджетной обеспеченности поселений

утверждается

законом

субъекта

финансовых

утверждается законом субъекта Российской

Российской Федерации о

бюджете

возможностей поселений»

Федерации о бюджете субъекта Российской

субъекта Российской Федерации на

на «минимального уровня

Федерации на очередной финансовый год и

очередной финансовый год и плановый

расчетной

бюджетной

плановый период и определяется исходя из

период и определяется исходя из

обеспеченности»

необходимости достижения минимального

необходимости достижения критерия

уровня

расчетной

бюджетной

выравнивания

финансовых

обеспеченности

по

осуществлению

возможностей

поселений

по

органами

местного

самоуправления

осуществлению

органами

местного

поселений полномочий по решению

самоуправления поселений полномочий

вопросов

местного

значения,

146

Текст в редакции федерального закона

от

03.12.2012 N

244-ФЗ "О внесении

Куда

№

изменений в

Бюджетный кодекс

вносится

Предлагаемые поправки

Текст в новой редакции

п/п

Российской Федерации и отдельные

поправка

законодательные акты Российской

Федерации"

по решению вопросов местного значения,

установленного

законом

субъекта

установленного

законом

субъекта

Российской Федерации о бюджете субъекта

Российской Федерации о

бюджете

Российской Федерации на очередной

субъекта Российской Федерации на

финансовый год и плановый период.

очередной финансовый год и плановый

период.

1.3

абзац

пункт

При определении объема дотаций на

Исключить абзац

выравнивание бюджетной обеспеченности

поселений на очередной финансовый год

и плановый период не допускается

снижение

значения

критерия

выравнивания

финансовых

возможностей

поселений

по

осуществлению

органами

местного

самоуправления поселений полномочий

по решению вопросов местного значения

по сравнению со значением указанного

критерия, установленным законом

субъекта Российской Федерации о

бюджете

субъекта

Российской

Федерации на текущий финансовый

год и плановый период

1.4

абзац

пункт

Размер дотации на выравнивание

Дополнить словами

«или

Размер

дотации

на

выравнивание

бюджетной обеспеченности поселений

поселений

субъекта

бюджетной обеспеченности поселений

бюджету каждого поселения на очередной

Российской Федерации»

бюджету каждого поселения на очередной

финансовый год и первый год планового

периода не может быть меньше размера

147

Текст в редакции федерального закона

от

03.12.2012 N

244-ФЗ "О внесении

Куда

№

изменений в

Бюджетный кодекс

вносится

Предлагаемые поправки

Текст в новой редакции

п/п

Российской Федерации и отдельные

поправка

законодательные акты Российской

Федерации"

дотации на выравнивание бюджетной

обеспеченности

поселений,

обеспеченности поселений, утвержденного

утвержденного соответственно на первый

соответственно на первый год планового

год планового периода и второй год

периода и второй год планового периода в

планового периода в бюджете субъекта

бюджете субъекта Российской Федерации

Российской Федерации на текущий

на текущий финансовый год и плановый

финансовый год и плановый период, за

период, за исключением случаев внесения

исключением

случаев

внесения

федеральными

законами

изменений,

федеральными законами изменений,

приводящих к увеличению расходов и (или)

приводящих к увеличению расходов и

снижению доходов бюджетов субъектов

(или) снижению доходов бюджетов

Российской Федерации или поселений

субъектов Российской Федерации.

субъекта Российской Федерации.

Ст. 138

2.1

абзац 3 пункт

а также порядок определения критерия

Заменить

«критерия

также

порядок

определения

1 после слов

выравнивания расчетной бюджетной

выравнивания расчетной

минимального

уровня

расчетной

"в

местные

обеспеченности муниципальных районов

бюджетной

обеспеченности

бюджеты,"

(городских округов)

обеспеченности»

на

муниципальных

районов

(городских

«минимального уровня

округов)

расчетной

бюджетной

обеспеченности»

2.2

абзац 1 пункт

Объем дотаций на выравнивание

Заменить

«критерия

Объем дотаций на выравнивание

бюджетной

обеспеченности

выравнивания расчетной

бюджетной

обеспеченности

муниципальных районов

(городских

бюджетной

муниципальных

районов

(городских

округов) утверждается законом субъекта

обеспеченности»

на

округов) утверждается законом субъекта

Российской Федерации о бюджете

«минимального уровня

Российской Федерации о бюджете субъекта

субъекта Российской Федерации на

расчетной

бюджетной

Российской Федерации на очередной

очередной финансовый год и плановый

обеспеченности»

финансовый год и плановый период и

148

Текст в редакции федерального закона

от

03.12.2012 N

244-ФЗ "О внесении

Куда

№

изменений в

Бюджетный кодекс

вносится

Предлагаемые поправки

Текст в новой редакции

п/п

Российской Федерации и отдельные

поправка

законодательные акты Российской

Федерации"

период и определяется исходя из

определяется исходя из необходимости

необходимости достижения критерия

достижения минимального уровня

выравнивания расчетной бюджетной

расчетной бюджетной обеспеченности

обеспеченности

муниципальных

муниципальных районов

(городских

районов

(городских

округов),

установленного

законом

установленного

законом

субъекта

субъекта Российской Федерации о бюджете

Российской Федерации о

бюджете

субъекта

Российской Федерации на

субъекта Российской Федерации на

очередной

финансовый

год

плановый

очередной финансовый год и плановый

период.

2.3

абзац

пункт

При определении объема дотаций на

Исключить абзац

выравнивание бюджетной обеспеченности

муниципальных районов

(городских

округов) на очередной финансовый год и

плановый период не допускается

снижение указанного в абзаце первом

настоящего

пункта

критерия

выравнивания расчетной бюджетной

обеспеченности муниципальных районов

(городских округов) по сравнению со

значением критерия, установленным

законом

субъекта

Российской

Федерации о бюджете субъекта

Российской Федерации на текущий

финансовый год и плановый период.

2.4

абзац

пункт

Размер дотации на выравнивание

Дополнить словами

«или

Размер

дотации

на

выравнивание

бюджетной

обеспеченности

муниципальных районов

бюджетной

обеспеченности

149

Текст в редакции федерального закона

от

03.12.2012 N

244-ФЗ "О внесении

Куда

№

изменений в

Бюджетный кодекс

вносится

Предлагаемые поправки

Текст в новой редакции

п/п

Российской Федерации и отдельные

поправка

законодательные акты Российской

Федерации"

муниципальных районов

(городских

округов)

муниципальных

районов

(городских

округов)

бюджету

каждого

субъекта

Российской

округов)

бюджету

каждого

муниципального района

(городского

Федерации»

муниципального

района

(городского

округа) на очередной финансовый год и

первый год планового периода не может

быть меньше размера дотации на

выравнивание бюджетной обеспеченности

муниципальных районов

(городских

муниципальных

районов

(городских

округов), утвержденного соответственно

округов), утвержденного соответственно на

на первый год планового периода и

первый год планового периода и второй год

второй год планового периода в бюджете

планового периода в бюджете субъекта

субъекта Российской Федерации на

Российской Федерации на текущий

текущий финансовый год и плановый

финансовый год и плановый период, за

период, за исключением случаев внесения

исключением

случаев

внесения

федеральными законами изменений,

федеральными

законами

изменений,

приводящих к увеличению расходов и

приводящих к увеличению расходов и (или)

(или) снижению доходов бюджетов

снижению доходов бюджетов субъектов

субъектов Российской Федерации.

Российской Федерации или муниципальных

районов

(городских округов) субъекта

Российской Федерации.

150

3. Свод основных направлений и мер по совершенствованию межбюджетных отношений и эффективная

реализация бюджетной политики на региональном и муниципальном уровне (включает предложения РАНХ и ГС, НИУ

ВШЭ и ЦФП)

Таблица 4.6 - Свод основных направлений и мер по совершенствованию межбюджетных отношений и эффективная

реализация бюджетной политики на региональном и муниципальном уровне

Основные

направления

Изменяемые

Бюджетный эффект от реализации меры, на

Исполнители

Позиция

исследования

потенциальных

госпрограммы

2014, на 2015, на 2016 гг., млн. руб.

Минфина по

резервов

для

оптимизации

или НПА

Федеральный

Консолидированный

предлагаемой

бюджетных

расходов

бюджет

бюджет субъектов

мере

предлагаемые меры

Федерации

(согласовано/не

согласовано;

поддержано/не

поддержано)

1.1. Увеличение суммарного объема

Закон

Дополнительные

Повышение

Н.Акиндинова

трансфертов регионам в рамках

федеральном

расходы федерального

сбалансированности

(ВШЭ),

«бюджетного

маневра»

на

бюджете

бюджета

0,3-0,4%

региональных

А.Чернявский

федеральном

уровне,

ВВП

бюджетов.

(ВШЭ)

преимущественно за счет субсидий

на софинансирование полномочий,

возложенных на органы власти

субъектов РФ (по Указам).

1.2.

Изменить

инструмент

Закон

Такой

«маневр» в частности позволит

Н.Акиндинова

финансовой поддержки реализации

федеральном

мониторить рост заработной платы в привязке

(ВШЭ)

Указов Президента в регионах с

бюджете

к проводимым отраслевым реформам и

Г.Курляндская

дотации на сбалансированность на

повышению качества оказываемых регионами

(ЦФП)

субсидию на со-финансирование

и муниципалитетами услуг в социальной

полномочий, возложенных на

сфере. Тем более, что Указы четко

органы власти субъектов РФ

ориентирует на безотрывную связь повышения

(каковыми и является заработная

заработной платы с «привлечением на эти цели

152

Основные

направления

Изменяемые

Бюджетный эффект от реализации меры, на

Исполнители

Позиция

исследования

потенциальных

госпрограммы

2014, на 2015, на 2016 гг., млн. руб.

Минфина по

платавучителей,

врачейтимт.д.)ии

или НПА

средств, получаемых за счёт реорганизации

предлагаемой

погрузить их в соответствующие

неэффективных организаций» и

«качеством

Государственные

программы.

работы

организаций,

оказывающих

Сократить объем дотаций на

социальные

услуги». Кроме

того, замена

поддержку мер по обеспечению

дотации на сбалансированность на субсидию

сбалансированности

бюджетов

позволит передавать финансовую помощь на

субъектов РФ до

3-5% общего

основе дифференцированных долей со-

объема дотаций на выравнивание.

финансирования со стороны регионов, что

сделает

данный

инструмент

более

эффективным для федерального бюджета.

Предлагаемая мера будет способствовать

осуществлению на федеральном уровне

«бюджетного маневра», предполагающего

увеличение доли расходов на образование и

здравоохранение.

Увеличение объема субсидий на 138 млрд. руб.

в год за счет соответствующего сокращения

объема

дотаций

на

обеспечение

сбалансированности.

1.3. Учитывать при распределении

Лишение субсидий несвойственной им

Н.Лисин

субсидий

только

достижение

функции выравнивания регионов.

(ВШЭ)

регионами целей предоставления

субсидий, и не учитывать в качестве

критерия

софинансирования

уровень

бюджетной

обеспеченности.

2. Предложения по повышению

Разрабатываемые

Ограничение объема

Комплексное

Г.Курляндская

эффективности

расходов

отраслевыми

необходимых

достижение

целей

(ЦФП)

региональных

бюджетов

на

ведомствами

дополнительных

реформирования

реализацию Указов Президента

требования

расходов

отраслей социальной

реализации

федерального

сферы

на

153

Основные

направления

Изменяемые

Бюджетный эффект от реализации меры, на

Исполнители

Позиция

исследования

потенциальных

госпрограммы

2014, на 2015, на 2016 гг., млн. руб.

Минфина по

резервов

для

оптимизации

казов

бюджета

на

региональном уровне.

предлагаемой

софнансирование

Повышение

обязательств

по

сбалансированности

указам объемом

(0,3-

региональных

0,4% ВВП).

бюджетов.

2.1

Привести разрабатываемые

отраслевыми

ведомствами

требования к реализации Указов в

соответствие с текстом Указов, а

именно:

а) требовать «ликвидации очередей

на зачисление детей в дошкольные

образовательные учреждения», а

также

«расширения форм и

способов получения дошкольного

образования»,

не

только

строительства детских садов;

б) требовать не просто повышения

заработной платы, но в привязке к

содержащемуся в Указе требованию

«увеличить

число

высококвалифицированных

работников»;

2.2. Увязать повышение заработной

платы в бюджетном секторе с

повышением

эффективности

расходов в социальных отраслях.

Признать,

что

реорганизация

бюджетной

сферы

требует

первоначальных капитальных и

154

Основные

направления

Изменяемые

Бюджетный эффект от реализации меры, на

Исполнители

Позиция

исследования

потенциальных

госпрограммы

2014, на 2015, на 2016 гг., млн. руб.

Минфина по

организационных

затрат.тимизации

или НПА

предлагаемой

Приведение

методики

Поправки в ст.

Отказ от избыточного

Г.Курляндская

распределения

дотаций

из

137-138

выравнивания

(ЦФП)

бюджетов субъектов РФ бюджетам

Бюджетного

муниципальных

муниципальных образований в

кодекса

образований,

соответствие

принципами,

Российской

сокращение

его

применяемыми при распределении

Федерации

негативного влияния

дотаций на выравнивание из

на

развитие

федерального бюджета

(замена

налогового

использования понятия

«критерий

потенциала

выравнивания

финансовых

муниципальных

возможностей

поселений»

на

образований.

«минимальный уровень расчетной

бюджетной обеспеченности»).

155

Предлагаемые поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации в редакции федерального закона от

03.12.2012 N

244-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и

отдельные

законодательные акты Российской Федерации"

Таблица 4.7 - Предлагаемые поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации

Текст в редакции федерального закона

от

03.12.2012 N

244-ФЗ "О внесении

Куда

№

изменений в

Бюджетный кодекс

вносится

Предлагаемые поправки

Текст в новой редакции

п/п

Российской Федерации и отдельные

поправка

законодательные акты Российской

Федерации"

Статья 137

1.1

абзац третий

а также порядок определения критерия

Заменить

«критерия

также

порядок

определения

пункт 1 после

выравнивания

финансовых

выравнивания

минимального

уровня

расчетной

слов

"в

возможностей поселений

финансовых

бюджетной обеспеченности

местные

возможностей поселений»

бюджеты,"

на «минимального уровня

расчетной

бюджетной

обеспеченности»

1.2

абзац 1 пункт

Объем дотаций на выравнивание

Заменить

«критерия

Объем дотаций на

выравнивание

бюджетной обеспеченности поселений

выравнивания

бюджетной обеспеченности поселений

утверждается

законом

субъекта

финансовых

утверждается законом субъекта Российской

Российской Федерации о

бюджете

возможностей поселений»

Федерации о бюджете субъекта Российской

субъекта Российской Федерации на

на «минимального уровня

Федерации на очередной финансовый год и

очередной финансовый год и плановый

расчетной

бюджетной

плановый период и определяется исходя из

период и определяется исходя из

обеспеченности»

необходимости достижения минимального

необходимости достижения критерия

уровня

расчетной

бюджетной

выравнивания

финансовых

обеспеченности

по

осуществлению

возможностей

поселений

по

органами

местного

самоуправления

осуществлению

органами

местного

поселений полномочий по решению

самоуправления поселений полномочий

вопросов

местного

значения,

156

Текст в редакции федерального закона

от

03.12.2012 N

244-ФЗ "О внесении

Куда

№

изменений в

Бюджетный кодекс

вносится

Предлагаемые поправки

Текст в новой редакции

п/п

Российской Федерации и отдельные

поправка

законодательные акты Российской

Федерации"

по решению вопросов местного значения,

установленного

законом

субъекта

установленного

законом

субъекта

Российской Федерации о бюджете субъекта

Российской Федерации о

бюджете

Российской Федерации на очередной

субъекта Российской Федерации на

финансовый год и плановый период.

очередной финансовый год и плановый

период.

1.3

абзац

пункт

При определении объема дотаций на

Исключить абзац

выравнивание бюджетной обеспеченности

поселений на очередной финансовый год

и плановый период не допускается

снижение

значения

критерия

выравнивания

финансовых

возможностей

поселений

по

осуществлению

органами

местного

самоуправления поселений полномочий

по решению вопросов местного значения

по сравнению со значением указанного

критерия, установленным законом

субъекта Российской Федерации о

бюджете

субъекта

Российской

Федерации на текущий финансовый

год и плановый период

1.4

абзац

пункт

Размер дотации на выравнивание

Дополнить словами

«или

Размер

дотации

на

выравнивание

бюджетной обеспеченности поселений

поселений

субъекта

бюджетной обеспеченности поселений

бюджету каждого поселения на очередной

Российской Федерации»

бюджету каждого поселения на очередной

финансовый год и первый год планового

периода не может быть меньше размера

157

Текст в редакции федерального закона

от

03.12.2012 N

244-ФЗ "О внесении

Куда

№

изменений в

Бюджетный кодекс

вносится

Предлагаемые поправки

Текст в новой редакции

п/п

Российской Федерации и отдельные

поправка

законодательные акты Российской

Федерации"

дотации на выравнивание бюджетной

обеспеченности

поселений,

обеспеченности поселений, утвержденного

утвержденного соответственно на первый

соответственно на первый год планового

год планового периода и второй год

периода и второй год планового периода в

планового периода в бюджете субъекта

бюджете субъекта Российской Федерации

Российской Федерации на текущий

на текущий финансовый год и плановый

финансовый год и плановый период, за

период, за исключением случаев внесения

исключением

случаев

внесения

федеральными

законами

изменений,

федеральными законами изменений,

приводящих к увеличению расходов и (или)

приводящих к увеличению расходов и

снижению доходов бюджетов субъектов

(или) снижению доходов бюджетов

Российской Федерации или поселений

субъектов Российской Федерации.

субъекта Российской Федерации.

Ст. 138

2.1

абзац 3 пункт

а также порядок определения критерия

Заменить

«критерия

также

порядок

определения

1 после слов

выравнивания расчетной бюджетной

выравнивания расчетной

минимального

уровня

расчетной

"в

местные

обеспеченности муниципальных районов

бюджетной

обеспеченности

бюджеты,"

(городских округов)

обеспеченности»

на

муниципальных

районов

(городских

«минимального уровня

округов)

расчетной

бюджетной

обеспеченности»

2.2

абзац 1 пункт

Объем дотаций на выравнивание

Заменить

«критерия

Объем дотаций на выравнивание

бюджетной

обеспеченности

выравнивания расчетной

бюджетной

обеспеченности

муниципальных районов

(городских

бюджетной

муниципальных

районов

(городских

округов) утверждается законом субъекта

обеспеченности»

на

округов) утверждается законом субъекта

Российской Федерации о бюджете

«минимального уровня

Российской Федерации о бюджете субъекта

субъекта Российской Федерации на

расчетной

бюджетной

Российской Федерации на очередной

очередной финансовый год и плановый

обеспеченности»

финансовый год и плановый период и

158

Текст в редакции федерального закона

от

03.12.2012 N

244-ФЗ "О внесении

Куда

№

изменений в

Бюджетный кодекс

вносится

Предлагаемые поправки

Текст в новой редакции

п/п

Российской Федерации и отдельные

поправка

законодательные акты Российской

Федерации"

период и определяется исходя из

определяется исходя из необходимости

необходимости достижения критерия

достижения минимального уровня

выравнивания расчетной бюджетной

расчетной бюджетной обеспеченности

обеспеченности

муниципальных

муниципальных районов

(городских

районов

(городских

округов),

установленного

законом

установленного

законом

субъекта

субъекта Российской Федерации о бюджете

Российской Федерации о

бюджете

субъекта

Российской Федерации на

субъекта Российской Федерации на

очередной

финансовый

год

плановый

очередной финансовый год и плановый

период.

2.3

абзац

пункт

При определении объема дотаций на

Исключить абзац

выравнивание бюджетной обеспеченности

муниципальных районов

(городских

округов) на очередной финансовый год и

плановый период не допускается

снижение указанного в абзаце первом

настоящего

пункта

критерия

выравнивания расчетной бюджетной

обеспеченности муниципальных районов

(городских округов) по сравнению со

значением критерия, установленным

законом

субъекта

Российской

Федерации о бюджете субъекта

Российской Федерации на текущий

финансовый год и плановый период.

2.4

абзац

пункт

Размер дотации на выравнивание

Дополнить словами

«или

Размер

дотации

на

выравнивание

бюджетной

обеспеченности

муниципальных районов

бюджетной

обеспеченности

159

ИТОГОВЫЙ ОТЧЕТ о результатах деятельности экспертных групп по проведению оценки эффективности расходов федерального бюджета (2013 год) - часть 2