ИТОГОВЫЙ ОТЧЕТ о результатах деятельности экспертных групп по проведению оценки эффективности расходов федерального бюджета (2013 год)

Оглавление

ВВЕДЕНИЕ

1 ЭКСПЕРТНАЯ ГРУППА № 1 «СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРОЦЕДУР И ИНСТРУМЕНТОВ

УПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНЫМИ РАСХОДАМИ, ГОСУДАРСТВЕННЫМИ И МУНИЦИПАЛЬНЫМИ

УЧРЕЖДЕНИЯМИ»

1.1 РЕЗУЛЬТАТЫ ОЦЕНКИ (АНАЛИЗА) И ПРЕДЛОЖЕНИЯ ЭКСПЕРТОВ НИУ ВШЭ ( РУК. РУДНИК Б.Л.)

2 ЭКСПЕРТНАЯ ГРУППА №2. ОПТИМИЗАЦИЯ И ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ

НАЛОГОВЫХ ЛЬГОТ

2.1 РЕЗУЛЬТАТЫ ОЦЕНКИ (АНАЛИЗА) И ПРЕДЛОЖЕНИЯ ЭКСПЕРТОВ НИУ ВШЭ (РУК. АКИНДИНОВА Н.В.)

3 ЭКСПЕРТНАЯ ГРУППА № 3 «РЕЗЕРВЫ В СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ

ИМУЩЕСТВОМ И ПРИВАТИЗАЦИИ»

3.1 РЕЗУЛЬТАТЫ ОЦЕНКИ (АНАЛИЗА) И ПРЕДЛОЖЕНИЯ ЭКСПЕРТОВ НИУ ВШЭ (РУК. БЕРЗОН Н.И.)

4 ЭКСПЕРТНАЯ ГРУППА № 4 «СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ И

ЭФФЕКТИВНАЯ РЕАЛИЗАЦИЯ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ НА РЕГИОНАЛЬНОМ И

МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ»

128

4.1 РЕЗУЛЬТАТЫ ОЦЕНКИ (АНАЛИЗА) И ПРЕДЛОЖЕНИЯ ЭКСПЕРТОВ НИУ ВШЭ (РУК. АКИНДИНОВА Н.В.)

128

5 ЭКСПЕРТНАЯ ГРУППА № 5 «РАЗВИТИЕ ФКС И ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ

ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК»

165

5.1 РЕЗУЛЬТАТЫ ОЦЕНКИ (АНАЛИЗА) И ПРЕДЛОЖЕНИЯ ЭКСПЕРТОВ НИУ ВШЭ (РУК. ШАМРИН А.Т.)

165

6 ЭКСПЕРТНАЯ ГРУППА № 6 «ОПТИМИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ И

ПРИВЛЕЧЕНИЕ НЕГОСУДАРСТВЕННЫХ ИСТОЧНИКОВ ФИНАНСИРОВАНИЯ В СФЕРЕ

ОБРАЗОВАНИЯ И КУЛЬТУРЫ»

213

6.1 ПОДГРУППА «ОПТИМИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ И ПРИВЛЕЧЕНИЕ НЕГОСУДАРСТВЕННЫХ

ИСТОЧНИКОВ ФИНАНСИРОВАНИЯ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ»

213

6.1.1 Результаты оценки (анализа) и предложения экспертов НИУ ВШЭ (рук. Абанкина И.В.) и

РАНХиГС (рук. Клячко Т.Л.)

213

6.2 ПОДГРУППА «ОПТИМИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ И ПРИВЛЕЧЕНИЕ НЕГОСУДАРСТВЕННЫХ

ИСТОЧНИКОВ ФИНАНСИРОВАНИЯ В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ»

286

6.2.1 Результаты оценки (анализа) и предложения экспертов НИУ ВШЭ (рук. Абанкина Т.В.)

286

6.3 ПОДГРУППА «ОПТИМИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ И ПРИВЛЕЧЕНИЕ НЕГОСУДАРСТВЕННЫХ

ИСТОЧНИКОВ ФИНАНСИРОВАНИЯ В СФЕРЕ НАУКИ»

393

6.3.1 Результаты оценки (анализа) и предложения экспертов НИУ ВШЭ (рук. Гохберг Л.М.)

393

7 ЭКСПЕРТНАЯ ГРУППА № 7 «ОПТИМИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ И

ПРИВЛЕЧЕНИЕ НЕГОСУДАРСТВЕННЫХ ИСТОЧНИКОВ ФИНАНСИРОВАНИЯ В СФЕРЕ

ЗДРАВООХРАНЕНИЯ»

474

7.1 РЕЗУЛЬТАТЫ ОЦЕНКИ (АНАЛИЗА) И ПРЕДЛОЖЕНИЯ ЭКСПЕРТОВ НИУ ВШЭ (РУК. ШИШКИН С.В.)

474

8 ЭКСПЕРТНАЯ ГРУППА № 8 «ОПТИМИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ И

ПРИВЛЕЧЕНИЕ НЕГОСУДАРСТВЕННЫХ ИСТОЧНИКОВ ФИНАНСИРОВАНИЯ В СФЕРЕ

СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ НАСЕЛЕНИЯ»

595

8.1 РЕЗУЛЬТАТЫ ОЦЕНКИ (АНАЛИЗА) И ПРЕДЛОЖЕНИЯ ЭКСПЕРТОВ НИУ ВШЭ (РУК. ОВЧАРОВА Л.Н.)

595

9 ЭКСПЕРТНАЯ ГРУППА № 9 «ОПТИМИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ И

ПРИВЛЕЧЕНИЕ НЕГОСУДАРСТВЕННЫХ ИСТОЧНИКОВ ФИНАНСИРОВАНИЯ ДЛЯ РАЗВИТИЯ

ТРАНСПОРТНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ»

675

9.1 РЕЗУЛЬТАТЫ ОЦЕНКИ (АНАЛИЗА) И ПРЕДЛОЖЕНИЯ ЭКСПЕРТОВ НИУ ВШЭ (РУК. БЛИНКИН М.Я.)

675

11 ЭКСПЕРТНАЯ ГРУППА № 11 «ОПТИМИЗАЦИЯ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ В СФЕРЕ

ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ»

690

11.1 РЕЗУЛЬТАТЫ ОЦЕНКИ (АНАЛИЗА) И ПРЕДЛОЖЕНИЯ ЭКСПЕРТОВ НИУ ВШЭ (РУК. КЛИМЕНКО А.В.) И РАНХИГС

(РУК. ЮЖАКОВ В.Н.)

690

12 ЭКСПЕРТНАЯ ГРУППА № 12 «ОПТИМИЗАЦИЯ РАСХОДОВ НА ПРАВООХРАНИТЕЛЬНУЮ

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И ОБОРОНУ»

818

12.1 РЕЗУЛЬТАТЫ ОЦЕНКИ (АНАЛИЗА) И ПРЕДЛОЖЕНИЯ ЭКСПЕРТОВ НИУ ВШЭ (РУК. ШАЛКОВСКИЙ А.Г.) И

РАНХИГС (ЗАЦЕПИН В.Б.)

818

13 ЭКСПЕРТНАЯ ГРУППА № 13 «ВОПРОСЫ ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫ»

855

13.1 РЕЗУЛЬТАТЫ ОЦЕНКИ (АНАЛИЗА) И ПРЕДЛОЖЕНИЯ ЭКСПЕРТОВ НИУ ВШЭ И РАНХИГС (ГОРЛИН Ю.М.)

855

ВВЕДЕНИЕ

В соответствии с поручением Президента Российской Федерации

В.В.Путина от

12 февраля

2013 г.

№ Пр-257 по итогам совещания по

экономическим вопросам

15 января

2013 г., поручениями Правительства

Российской Федерации от 19 февраля 2013 г. № ИШ-П13-1008, а также от 5

марта

2013 г.

№ ИШ-П13-1872 Министерством финансов Российской

Федерации совместно с Министерством экономического развития Российской

Федерации, заинтересованными федеральными органами исполнительной

власти, Национальным исследовательским университетом

«Высшая школа

экономики» и Российской академией народного хозяйства и государственной

службы при Президенте Российской Федерации с участием независимых

экспертов проведен анализ эффективности расходов федерального бюджета и

подготовлены предложения по их оптимизации.

В целях обеспечения выполнения указанных поручений были определены

13 основных направлений по выявлению резервов повышения эффективности

расходов федерального бюджета, по каждому из которых были созданы

экспертные группы с участием представителей федеральных органов

исполнительной власти и независимых экспертов по следующим вопросам:

Совершенствование процедур и инструментов управления

бюджетными расходами, государственными и муниципальными учреждениями;

Оптимизация и повышение эффективности налоговых льгот;

Резервы в сфере управления государственным имуществом и

приватизации;

Совершенствование межбюджетных отношений и эффективная

реализация бюджетной политики на региональном и муниципальном уровне;

Развитие федеральной контрактной системы и повышение

эффективности государственных закупок;

Оптимизация государственных расходов и привлечение

негосударственных источников финансирования в сфере образования,

культуры и науки;

Оптимизация государственных расходов и привлечение

негосударственных источников финансирования в сфере здравоохранения;

Оптимизация государственных расходов и привлечение

негосударственных источников финансирования в сфере социальной

поддержки населения;

Оптимизация государственных расходов и привлечение

негосударственных источников финансирования в сфере развития

транспортной инфраструктуры;

10.

Повышение эффективности государственных инвестиций,

поддержки народного хозяйства и институтов развития;

11.

Оптимизация бюджетных расходов в сфере государственного

управления;

12.

Оптимизация расходов на правоохранительную деятельность и

оборону;

13.

Пенсионная система.

Экспертами каждого указанного направления были подготовлены

предложения по оптимизации структуры расходов федерального бюджета.

1 Экспертная группа № 1 «Совершенствование процедур и

инструментов управления бюджетными расходами,

государственными и муниципальными учреждениями»

1.1 Результаты оценки (анализа) и предложения экспертов НИУ

ВШЭ ( рук. Рудник Б.Л.)

Совершенствование

организационно-финансовых

механизмов

оказания государственных и муниципальных услуг (выполнения работ)

Совершенствование названных механизмов является одним из главных

направлений повышения эффективности бюджетных расходов. Оно особенно

значимо для социальной сферы (здравоохранения, образования, социального

обеспечения, культуры, физической культуры и спорта), где расходуется почти

60% средств консолидированного бюджета РФ.

В рамках данного направления проводится широкий круг мероприятий.

Целый ряд мер намечен на перспективу

- в государственной программе

Российской Федерации «Управление государственными финансами»¹ (далее -

Программа), проекте Программы повышения эффективности управления

общественными (государственными и муниципальными) финансами на период

до 2018 года (далее - Проект). Исходным при анализе перспективы будет

являться Проект, поскольку он, во-первых, охватывает все урони бюджетной

системы, включая муниципальный, и, во-вторых, непосредственно связан с

проблемой повышения эффективности государственных расходов.

Реализуемые и намеченные в рамках данного основного направления

меры можно отнести к решению двух основных задач:

1) проведение реформы сектора государственных и муниципальных

учреждений (далее - реформа учреждений), правовой основой которой является

Федеральный закон от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ (далее - Закон № 83-ФЗ);

¹ Утверждена распоряжением Правительства РФ от 4 марта 2013 года № 293-р.

создание

«открытой» сферы предоставления

(выполнения)

государственных и муниципальных услуг (работ). Открытость понимается в

том смысле, что в этой сфере действуют, конкурируя друг с другом, как

государственные и муниципальные учреждения, так и частные, прежде всего

некоммерческие, организации.

К настоящему моменту в рамках решения двух названных задач

полностью завершен переход к трем типам государственных и муниципальных

учреждений, внедрена и совершенствуется практика установления

государственных и муниципальных заданий, их финансового обеспечения за

счет субсидий. Минфином России регулярно проводится мониторинг

реализации Закона № 83-ФЗ. На федеральном уровне, во многих субъектах

Российской Федерации и муниципальных образованиях утверждены и

регулярно обновляются отраслевые и ведомственные перечни государственных

(муниципальных) услуг и работ, расширяется практика привлечения к

предоставлению таких услуг частных некоммерческих организаций.

Рассматривая перспективные меры, следует, прежде всего, поддержать

выделение в Проекте и Программе, разделов, посвященных развитию

структуры сектора государственного управления

(раздел

4.1 Проекта) и

повышению эффективности оказания государственных (муниципальных) услуг

(раздел 5.2 Проекта и раздел 2.1.2 основного мероприятия 2.1 подпрограммы 2

Программы), что создает предпосылки комплексного планомерного решения

указанных задач.

Поддерживаются содержащиеся в данных разделах положения по:

- разделению институциональных единиц на относящиеся к сектору

государственного управления и к государственному сектору, включающему в

себя сектор государственного управления;

- необходимости урегулировать на постоянной основе механизм

осуществления капитальных вложений в объекты государственной

(муниципальной) собственности в форме капитальных вложений в основные

средства автономных и бюджетных учреждений, а также государственных и

муниципальных унитарных предприятий;

обеспечению взаимосвязи государственных программ и

государственных заданий;

- оптимизации сети государственных (муниципальных) учреждений;

- формированию Сводного перечня государственных и муниципальных

услуг и работ;

- переходу к единым

(групповым) нормативам финансирования

государственных (муниципальных) услуг;

- вовлечению организаций, не являющихся государственными и

муниципальными учреждениями, в процесс реализации конституционных

гарантий в социальной сфере, в том числе путем распространения

законодательства Российской Федерации, регулирующего государственные и

муниципальные закупки, на оказание государственных и муниципальных услуг

для нужд их потребителей (третьих лиц);

- установлению стандартов оказания государственных услуг;

- ряду других мер.

Вместе с тем представляется, что в практике совершенствования

рассматриваемых механизмов возникли серьезные проблемы. Что касается

перспективных проектировок, то в них имеются пробелы. Могут быть также

высказаны предложения по корректировке, уточнению предусмотренных

Проектом задач и мер, в том числе перечисленных выше.

К названным разделам Проекта и Программы необходимо высказать

следующие замечания общего характера.

Во-первых, содержащиеся в них материалы зачастую носят

фрагментарный характер. Не определены цели, задачи, которые предполагается

достичь, решить в течение срока реализации программ. В то же время нельзя

оценить успех в осуществлении масштабных преобразований, сложив целое из

отдельных, хотя и важных, фрагментов.

Во-вторых, предусмотренные в рассматриваемых разделах меры в целом

не упорядочены по срокам их реализации. При этом отсутствуют меры,

которые с достаточной степенью определенности можно отнести к мерам

среднесрочного характера, то есть реализация которых выходит за пределы

2016

года.

Однако совершенствование организационно-финансовых

механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг

(выполнения работ), вероятно, не закончится в 2016 году.

В этой связи предлагается:

1) изменить структуру разделов, проведя проблематизацию и наметив

меры по устранению выявленных проблем применительно к двум

обозначенным задачам²;

2) упорядочить материал этих разделов во времени следующим образом:

- меры на краткосрочную перспективу (до 2016 года),

- меры среднесрочного характера (после 2016 года).

Подчеркнем, наши предложения на перспективу не привязаны

исключительно к Проекту или Программе. Так Проект может быть принят в

самое ближайшее или в более отдаленное время, или же не принят вообще.

Однако в любом случае необходимо иметь перспективный план, программу

совершенствования рассматриваемых механизмов.

Перейдем к рассмотрению отдельных аспектов организационно-

финансовых механизмов предоставления государственных и муниципальных

услуг (выполнения работ). При этом возникшие проблемы и предлагаемые

меры будут рассматриваться применительно к названным двум задачам с

выделением краткосрочных (до 2016 года), в том числе безотлагательных (2013

год), и среднесрочных (2016 - 2018 годы) мер.

Реформа учреждений

² Для раздела 4.1 Проекта эти задачи, вероятно, будут не единственными основными задачами, на решение

которых направлены предусмотренные в нем меры.

Предполагается, что реформа учреждений должна быть завешена в

краткосрочной перспективе.

Цель реформы

- повышение качества и эффективности оказания

государственных и муниципальных услуг

(выполнения работ) на основе

перехода от содержания учреждений к финансированию предоставляемых

учреждениями услуг (выполняемы работ), развития конкуренции между их

поставщиками. В этой связи намечалось:

- существенное повышение уровня экономической самостоятельности

части учреждений;

внедрение нормативов финансирования государственных и

муниципальных услуг;

обеспечение соответствия состава, содержания и качества

государственных и муниципальных услуг и работ гарантиям и обязательствам

государства, приоритетам социально-экономической политики.

Обеспечение экономической самостоятельности учреждений

В ходе реформы осуществлен переход к учреждениям трех типов:

автономным, бюджетным и казенным. Особое место в плане достижения

указанной цели отводилось автономным учреждениям

(АУ). Именно они

предназначены для деятельности в условиях развитых конкурентных

отношений, в них работают наиболее квалифицированные управленческие

команды, в них проходит «обкатку» такая форма независимого контроля, как

наблюдательный совет, они должны являться ориентиром для многих

учреждений, которые сегодня в силу инерции или недостаточной

подготовленности управленческих кадров оказались в статусе бюджетных

учреждений (БУ). В силу этого обеспечение высокого уровня экономической

самостоятельности АУ имеет принципиальную значимость для успеха

реформы.

Для АУ намечалось:

- обеспечить их самостоятельность в определении источников получения

и направлений расходования финансовых средств;

- предоставить им право размещать все свои средства на счетах в банках;

- отказаться от контроля их текущей деятельности и перейти к контролю

выполнения установленных им заданий, то есть результатов деятельности АУ,

что должно было позволить значительно уменьшить объем предоставляемой

ими отчетности.

Однако из-за внесения изменений в принятые законы, принятия

подзаконных актов получилось нечто прямо противоположное задуманному.

Самостоятельность АУ в получении и использовании средств

Сегодня, с одной стороны, руководитель АУ наделен правом

утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности учреждения

(ПФХД). С другой,

- учредителю АУ предоставлено право установления

порядка составления и утверждения ПФХД. Этот порядок может быть

установлен таким образом, что содержание плана будет фактически

определяться учредителем

(через установление обязанности согласования

проекта ПФХД с учредителем АУ), а руководитель будет осуществлять лишь

формальное его утверждение. То есть учредитель, а не учреждение будет, по

сути, определять объем и источники получения доходов, направления

возможных расходов, а значит, - объем и структуру деятельности АУ.

Следует отметить, что установленная Минфином России форма ПФХД

содержит значительно больше показателей, чем дореформенная смета. Мало

того, учредителю предоставлено право введения дополнительной детализации

состава показателей.

Отчетность АУ

Объем отчетности АУ по сравнению с дореформенным периодом не

только не сократился, но и существенно вырос. При этом следует отметить, что

руководитель АУ должен также отчитываться перед наблюдательным советом

учреждения. Для АУ предусмотрено проведение аудита годовой бухгалтерской

отчетности при утверждении аудиторской организации названным советом.

В перспективе ситуация может только ухудшиться. В Проекте (раздел

6.1) сказано:

«Органы государственной власти (местные администрации) - учредители

должны иметь возможность получения оперативной оценки качества

деятельности

подведомственных

государственных

(муниципальных)

учреждений».

Зачем еще нужна такая оперативная оценка, как не для вмешательства в

текущую деятельность учреждения?

Далее в проекте ставится задача

«создать многофакторную систему

мониторинга качества финансового менеджмента государственных

(муниципальных) учреждений», охватывающую, по сути, все аспекты их

деятельности, что неминуемо приведет к росту отчетности.

Подчеркнем, что в данном случае сказанное в отношении АУ относится и

к БУ, деятельность которых также должна оцениваться, главным образом, по

результатам выполнения государственного (муниципального) задания.

Счета АУ

Сейчас из состава средств, выделяемых АУ из бюджета, на счетах в

банках могут размещаться только средства, полученные в виде субсидии на

выполнение государственного

(муниципального) задания, средства,

выделенные на развитие, - на лицевых счетах в казначействе.

Исходя из изложенного, в качестве мер безотлагательного характера

предлагается:

1) исключить из законодательства нормы, предусматривающие право

государственных органов

(органов местного самоуправления) регулировать

вопросы составления и утверждения ПФХД АУ (включая установление формы

этих планов), в том числе прекратить в отношении АУ действие приказа

Минфина РФ от 28 июля 2010 года № 81н «О требованиях к плану финансово-

хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения»;

2) сократить объем отчетности АУ и БУ путем установления для них

отчетности, предусмотренной для негосударственных некоммерческих

организаций (Таблица 1.1);

3) исключить из Проекта и Программы положения, предусматривающие

введение для АУ и БУ новых форм контроля их текущей, в том числе

финансовой, деятельности;

4) внести изменения в законодательство, возвращающие АУ право

размещения всех финансовых средств на счетах в кредитных организациях, а

также предоставление ему права не перечислять оставшиеся на конец года

средства субсидий на иные цели и бюджетных инвестиций в бюджет, а

использовать их в очередном финансовом году на те же цели.

Внедрение нормативов финансирования государственных и

муниципальных услуг

1. Переход от содержания учреждений к финансированию оказания ими

социально значимых услуг предполагает внедрение финансовых нормативов.

Однако данная задача решается, как правило, чисто формально путем

индивидуализации нормативов (то есть каждому учреждению по определенной

услуге устанавливается свой норматив исходя из достигнутого уровня

финансирования). Такая индивидуализация приводит не только к сохранению

статус-кво, но и к росту непрозрачности в распределении бюджетных средств.

Немалую опасность таит и переход к единым нормативам, который может

обернуться уравниловкой и стимулировать экономию на качестве. Разумный

баланс должен быть достигнут только путем рациональной дифференциации

нормативов в зависимости от различий в объективных условиях деятельности

учреждений, в том числе различий в требованиях к качеству их услуг.

Задача перехода к единым

(групповым) финансовым нормативам

поставлена в разделах 5.2 Проекта и 2.1.2 Программы, однако пути ее решения

описаны в чрезмерно общем виде. Так, в качестве оснований дифференциации

нормативов указана лишь региональная или отраслевая специфика услуг. Не

определены подходы к составу включаемых в норматив затрат, в частности,

учету затрат на содержание имущества и развитие учреждения. Упоминаются

«корректирующие коэффициенты» без раскрытия их смысла и способов

использования. Не установлены сроки внедрения единых

(групповых)

нормативов.

Но главное - не определены цели разработки и внедрения нормативов.

Основной из таких целей, и это должно быть прямо в указано в указанных

разделах Проекта и Программы, является повышение качества услуг, что

предполагает существенный рост финансового обеспечения государственных и

муниципальных заданий и его отражение в нормативах. В основе такого роста

для отраслей социальной сферы лежат майские

(от

2012 года) указы

Президента РФ, предусматривающие существенное повышение оплаты труда

ее работников.

Вместе с тем заработная плата

- лишь часть, хотя и весомая,

себестоимости услуг. Нельзя допускать, чтобы ее увеличение осуществлялось в

ущерб другим статьям расходов, которые итак финансируются, как правило,

далеко не в полной мере. Необходимо, чтобы общая доля этих статей при

расчете нормативов, по крайней мере, не уменьшалась. Разумеется, существуют

реальные бюджетные ограничения, и в этой связи переход к единым

(групповым) финансовым нормативам может быть осуществлен не

одномоментно, а в течение определенного времени. Схема перехода может

быть такой. Для каждой услуги

(комплекса однопрофильных услуг)

выделяются группы учреждений с объективно различными условиями

деятельности и в каждой из них определяются учреждения-лидеры и

учреждения-аутсайдеры по величине индивидуальных финансовых

нормативов. К установленному сроку, но не позднее конца

2016 года,

осуществляется «подтягивание» аутсайдеров к лидерам, при этом для всех

учреждений обеспечивается рост нормативов как за счет увеличения

бюджетных расходов на заработную плату, так и, по крайней мере,

пропорционального роста расходов по другим статьям.

Отдельно должен решаться вопрос с нормативным финансированием

наиболее значимых учреждений социальной сферы и науки, которые по

качеству своих услуг и работ призваны конкурировать с мировыми лидерами

соответствующих отраслей, обеспечивая ведущие позиции России в медицине,

образовании, науке и искусстве. Уровень финансирования таких отечественных

учреждений должен быть сопоставим с уровнем финансирования их

зарубежных конкурентов.

Предлагается: скорректировать соответствующие положения разделов 5.2

Проекта и 2.1.2 Программы, установив в качестве крайнего срока внедрения

единых (групповых) нормативов финансового обеспечения государственного

(муниципального) задания

(при соблюдении указанных принципов

дифференциации и этапности) 2016 год.

2. Отметим вопрос, касающийся формирования методической базы

разработки финансовых нормативов на федеральном уровне. Сегодня каждый

федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции и

полномочия учредителя федеральных учреждений, принимает собственный

порядок определения нормативных затрат на оказание государственных услуг.

Отсюда возникает проблема несопоставимости таких затрат на однотипные

услуги,

оказываемые

учреждениями

различной

ведомственной

принадлежности. В этой связи представляется целесообразным закрепить за

федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции

по выработке государственной политики и нормативно-правовому

регулированию в установленной сфере деятельности, право утверждения

методик определения нормативных затрат на оказание соответствующих

государственных услуг обязательных для всех федеральных органов

исполнительной власти.

Предлагается: внести до конца текущего года изменения в постановление

Правительства РФ от 2 октября 2010 года № 671, предусмотрев предоставление

федеральным органам исполнительной власти, осуществляющими функции по

выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию

в установленной сфере деятельности, права утверждения методик определения

нормативных затрат на оказание соответствующих государственных услуг

обязательных для всех федеральных органов исполнительной власти.

Обеспечение соответствия состава, содержания и качества

государственных и муниципальных услуг и работ гарантиям и

обязательствам государства, приоритетам социально-экономической

политики

1. Реформа станет успешной лишь в том случае, если будет обеспечено

соответствие состава, содержания и качества государственных и

муниципальных услуг и работ гарантиям и обязательствам государства,

приоритетам социально-экономической политики. Важно также поставить

надежную преграду коммерциализации деятельности АУ и БУ, то есть их

платная деятельность не должна развиваться в ущерб деятельности по

оказанию населению социально значимых услуг на бесплатной или льготной

основах. В качестве инструмента решения данных задач на федеральном уроне,

в субъектах РФ и муниципальных образованиях приняты отраслевые (базовые)

и ведомственные перечни государственных (муниципальных) услуг и работ

(далее - перечни).

Перечни должны:

обеспечить соответствие деятельности государственных и

муниципальных учреждений обязательствам

(гарантиям) государства,

муниципалитетов по предоставлению государственных (муниципальных) услуг

(выполнению работ);

2) позволить людям получить ясное представление о том, какие услуги им

должны оказываться за счет бюджетных средств.

Проведенный НИУ ВШЭ мониторинг принятых перечней показал их

существенные различия, как по составу, так и по содержанию входящих в них

услуг и работ, что ставит под угрозу реализацию социальных гарантий

населению на всей территории России.

В Проекте (пункт 4 раздела 5.2) в целях предотвращения обозначенной

угрозы намечено формирование Сводного перечня государственных и

муниципальных услуг и работ на основе базовых перечней государственных и

муниципальных услуг и работ, разработанных федеральными органами

исполнительной власти, ответственными за реализацию государственной

политики и нормативно-правовое регулирование в соответствующих сферах

деятельности, и включающего в себя услуги, реализуемые в рамках законов №

210-ФЗ и № 83- ФЗ³.

Не обсуждая здесь целесообразность объединения в одном перечне столь

разных по механизмам своего предоставления видов услуг, отметим лишь, что

Закон

№ 83-ФЗ вообще не регулирует вопросы предоставления услуг

(выполнения работ) как по причине своего предмета, так и в силу

практического отсутствия в нем норм прямого действия.

Проектом предусмотрено, что Сводный перечень будет формироваться и

вестись на федеральном уровне и носить закрытый характер. Последнее

означает, что органы власти субъектов РФ, органы местного самоуправления,

прежде чем дополнить состав оказываемых населению услуг новыми, должны

обратиться в Москву и ждать решения федеральных органов о включении этих

услуг в Сводный перечень. Вряд ли такой подход можно признать

³ Аналогичная задача ставится в разделе 2.1.2 Программы, однако в нем говорится об «едином регистре

государственных услуг».

соответствующим нормам Конституции Российской Федерации, да и вообще

рациональным.

Еще три важных момента. Первый - в указанном разделе Проекта

используются термины «отраслевой (базовый) перечень» и «ведомственный

перечень», однако на сегодня в законодательстве отсутствуют определения

этих понятий. Второй - Сводный перечень ориентирован на услуги (работы)

государственных

(муниципальных) учреждений, что в условиях

предполагаемого широкого привлечения к оказанию социально значимых услуг

(проведению работ) частных организаций представляется не оправданным.

Следует заметить, что в настоящее время Государственной думой

рассматривается законопроект, предусматривающий включение в статью 69.2

положения, согласно которому государственное

(муниципальное) задание

формируется «в соответствии с перечнем государственных (муниципальных)

услуг

(работ)

оказываемых

(выполняемых)

государственными

(муниципальными) учреждениями в качестве основных видов деятельности».

Однако не указываются виды перечней, не даются их определения, не

устанавливается порядок их разработки и утверждения.

Третий важный момент

- оценка качества оказываемых услуг.

Представляется необходимым учитывать при такой оценке мнение

потребителей, включив соответствующие показатели качества в Сводный

перечень.

Предлагается: внести изменение в Проект, предусмотрев:

1) введение Сводного перечня с 1 января 2015 года и корректировку на

его основе принятых перечней до конца 2015 года;

2) ограничение состава Сводного перечня государственными и

муниципальными услугами

(работами), оказание

(выполнение) которых

предусмотрены Конституцией РФ и федеральными законами при праве

субъектов РФ и муниципальных образований формировать на основе Сводного

свои отраслевые перечни, с включением в них также услуг

(работ),

соответствующих дополнительно взятым субъектом РФ

(муниципальным

образованием) обязательствам перед его населением или же отражающих

национально-культурные и иные особенности субъекта РФ (муниципалитета);

3) включение определений понятий

«отраслевой

(базовый) перечень

государственных (муниципальных) услуг и работ» и «ведомственный перечень

государственных (муниципальных) услуг и работ», не ограничивая при этом

(прежде всего в названии перечней) состав поставщиков таких услуг (работ)

государственными (муниципальными) учреждениями;

4) включение задачи по внесению в Закон № 83-ФЗ (а не в БК РФ)

изменений, соответствующих сформулированным выше предложениям 2,3.

5) прямое указание на необходимость использования в Сводном перечне

показателей качества услуг, отражающих мнение потребителей.

Аналогичные коррективы необходимо внести в Программу (раздел 2.1.2).

При этом необходимо обеспечить терминологическое единство Программы и

Проекта, поскольку в первой, как отмечалось, используется термин «Единый

регистр государственных услуг», во втором

«Сводный перечень

государственных и муниципальных услуг и работ».

2. Перечни услуг должны стать основой формирования государственных

и муниципальных заданий АУ и БУ. Однако сегодня понятие «государственное

(муниципальное) задание» определено в законодательстве недостаточно четко.

Это определение дается в статье 6 БК РФ:

«государственное

(муниципальное)

задание

документ,

устанавливающий требования к составу, качеству и

(или) объему

(содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных

(муниципальных) услуг (выполнения работ)».

Весьма расплывчато, прежде всего с точки зрения присутствующего в

определении союза «или»: какие с учетом этого союза комбинации названных

требований являются допустимыми?

Одновременно в БК РФ присутствует статья 69.2. Согласно пункту 1 этой

статьи государственное (муниципальное) задание (далее - задание) должно

содержать:

показатели, характеризующие качество и

(или) объем

(содержание)

оказываемых услуг (выполняемых работ);

порядок контроля за исполнением задания, в том числе условия и порядок

его досрочного прекращения;

требования к отчетности об исполнении задания.

Задание на оказание услуг также должно содержать:

определение категорий лиц, являющихся потребителями услуг;

порядок оказания услуг;

предельные цены

(тарифы) на оплату услуг в случаях, если

законодательством РФ предусмотрено их оказание на платной основе, либо

порядок установления указанных цен (тарифов) в случаях, установленных

законодательством РФ.

Также не вполне понятно. Как, в частности, следует понимать стоящее в

скобках слово

«содержание»: как конкретизацию объема либо как его

альтернативу?

Наряду с неоднозначностью указанных норм статей 6 и 69.2 БК РФ

между приведенными положениями этих статей имеются очевидные

несоответствия.

Предлагается: до 1 июля 2014 года внести следующие изменения в БК

РФ:

1) исключить из статьи

6 определение понятия государственного

(муниципального) задания;

2) предусмотреть в статье 69.2 описание различных вариантов такого

задания.

Говоря о вариантах, мы имеем в виду следующее положение статьи 69.2:

«показатели, характеризующие качество и

(или) объем

(содержание)

оказываемых услуг

(выполняемых работ)». Представляется необходимым,

прежде всего, разделить услуги (работы) на такие, единицы которых носят и не

носят стандартного характера. К первым относятся, например, услуги общего

образования. Ко вторым - проведение научных исследований.

Для услуг (работ), единицы которых носят стандартный характер, задание

должно включать:

- наименование услуги (работы);

- требования к:

ее содержанию (стандарт, включающий регламент, при его наличии),

объему,

качеству (по решению органа, осуществляющего функции и полномочия

учредителя).

Для услуг (работ), единицы которых не являются стандартными, следует

предусмотреть следующие возможные варианта задания:

а) задание включает:

- наименование услуги (работы);

- требования к:

ее объему,

качеству (по решению органа, осуществляющего функции и полномочия

учредителя);

б) задание включает:

- наименование услуги (работы);

- требования к:

ее составу,

содержанию отдельных единиц услуги (работы),

их качеству

(по решению органа, осуществляющего функции и

полномочия учредителя),

другие требования к этим единицам в зависимости от их особенностей.

Первый из указанных вариантов применим, в частности, для услуг

театров, второй - например, для НИР, когда устанавливается состав научных

тем и ТЗ на каждую из них.

3. В настоящее время не всегда обеспечивается соответствие между

ведомственными перечнями государственных (муниципальных) услуг и работ

положениями об учреждениях определенного вида

(типовыми уставами и

иными документами с другими названиями, но аналогичными функциями) и

собственно уставами учреждений.

Предлагается: дополнить раздел 5.2 Проекта и раздел 2.1.2 Программы

задачей по обеспечению такого соответствия до июля 2014 года.

В ходе практической реализации Закона

№ 83-ФЗ выявились

отдельные проблемы, тормозящие проведение реформы

1. В последнее время возникают ситуации, когда решение о

предоставлении целевых субсидий («субсидий на иные цели») принимает один

орган власти, а осуществляет их перечисление учреждению - другой. Такие

ситуации будут встречаться все чаще по мере внедрения государственных

программ и механизмов проектного управления. В связи с этим могут

возникать проблемы, как с доведением, так и с контролем использования

бюджетных средств.

Следует заметить, что согласно статье

78.1 БК РФ порядок

предоставления таких субсидий из федерального бюджета, бюджетов субъектов

РФ, местных бюджетов определяется соответственно Правительством РФ,

высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ,

местной администрацией.

Предлагается: внести изменение в разделы

5.2 Проекта и

2.1.2

Программы, предусмотрев в качестве направления повышения эффективности

бюджетных расходов, предоставление в указанных порядках права органам

государственной власти (местного самоуправления) выделять в определенных

случаях субсидии на иные цели учреждениям, для которых они не выполняют

функции и полномочия учредителя.

Сегодня нередко возникает ситуация с несвоевременным

предоставлением федеральным АУ и БУ средств субсидий на иные цели. В

такой ситуации учреждение вынуждено затратить на исполнение

соответствующих обязательств средства полученные из других источников без

права на возмещение своих затрат после получения субсидии.

Предлагается: внести изменения в абзац второй пункта

24 приказа

Минфина России от 16.07.2010 г. № 72н, предусматривающие, что в случаях

несвоевременного получением учреждением средств целевых субсидий

затраченные учреждением средства, полученные им от осуществления

приносящей доход деятельности, возмещаются из средств соответствующих

целевых субсидий после поступления средств на счет учреждения.

Предложенные меры могут быть упорядочены по времени следующим

образом.

Меры на краткосрочную перспективу (до конца 2016 года)

Меры безотлагательного характера (2013 год):

1. Обеспечение экономической самостоятельности АУ и БУ:

- исключить из законодательства нормы, предусматривающие право

государственных органов

(органов местного самоуправления) регулировать

вопросы составления и утверждения ПФХД АУ, включая установление формы

этих планов;

- сократить объем отчетности АУ и БУ путем установления для них

отчетности, предусмотренной для негосударственных некоммерческих

организаций;

- исключить из Проекта и Программы положения, предусматривающие

введение для АУ и БУ новых форм контроля их текущей, в том числе

финансовой, деятельности;

- внести изменения в ФЗ «Об автономных учреждениях», возвращающие

АУ право размещения всех финансовых средств на счетах в кредитных

организациях, а также предоставление ему права не перечислять оставшиеся на

конец года средства субсидий на иные цели и бюджетных инвестиций в

бюджет, а использовать их в очередном финансовом году на те же цели.

2. Внесение изменений в разделы

5.2 Проекта и

2.1.2 Программы,

предусматривающих в качестве направления повышения эффективности

бюджетных расходов предоставление органам государственной власти

(местного самоуправления) права выделять в определенных случаях субсидии

на иные цели учреждениям, для которых они не выполняют функции и

полномочия учредителя.

3. Внесение изменений в абзац второй пункта 24 приказа Минфина

России от

16.07.2010 г.

№ 72н, предусматривающего, что в случаях

несвоевременного получением учреждением средств целевых субсидий

затраченные учреждением средства, полученные им от осуществления

приносящей доход деятельности, возмещаются из средств соответствующих

целевых субсидий после поступления средств на счет учреждения.

Другие меры на краткосрочную перспективу (до конца 2016 года)

1. Внедрение до 2016 года единых (групповых) нормативов финансового

обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания оказания

услуг (выполнения работ).

2. Внедрение Сводного перечня государственных и муниципальных услуг

и работ (до конца 2014 года) и скорректированных на его основе отраслевых

(базовых) и ведомственных перечней государственных (муниципальных) услуг

и работ (до конца 2015 года).

3. Уточнение в БК РФ понятия государственного

(муниципального)

задания.

4. Дополнение разделов

5.2 Проекта и

2.1.2 Программы задачей по

обеспечению до июля

2014 года соответствия между ведомственными

перечнями государственных (муниципальных) услуг и работ положениями об

учреждениях определенного вида (типовыми уставами и иными документами с

другими названиями, но аналогичными функциями) и собственно уставами

учреждений.

Создание

«открытой» сферы предоставления

(выполнения)

государственных (муниципальных) услуг (работ)

Рассматриваемые в рамках данной задачи проблемы и меры могут быть

отнесены к одному из следующих направлений:

1) совершенствование правового регулирования вопросов предоставления

государственных и муниципальных услуг (выполнения работ);

проведения

институциональных

преобразований

сектора

государственных и муниципальных учреждений;

3) совершенствования механизмов бюджетного финансирования оказания

государственных и муниципальных услуг (выполнения работ).

Совершенствование

правового

регулирования

вопросов

предоставления государственных и муниципальных услуг

(выполнения

работ)

В рамках данной задачи необходимо, прежде всего, уточнить в

законодательстве понятие «государственная (муниципальная) услуга (работа)».

Сегодня: «государственные (муниципальные) услуги (работы) - услуги

(работы), оказываемые

(выполняемые) органами государственной власти

(органами местного самоуправления), государственными (муниципальными)

учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской

Федерации, иными юридическими лицами» (статья 6 БК РФ).

Недостатки приведенного определения:

1) нельзя согласиться, что к таким услугам (работам) относятся любые

услуги (работы) государственных (муниципальных) учреждений, в том числе

оказываемые (выполняемые) по их инициативе в рамках приносящей доход

деятельности;

2) привязка к государственным (муниципальным) структурам изначально

ограничивает возможности привлечения к оказанию (выполнению) социально

значимых услуг (работ) частных организаций.

При совершенствовании указанного определения следует иметь в виду,

что оно должно распространяться на два типа услуг (работ).

Первый - услуги, оказание которых регулируются Федеральным законом

от

27.07.2010 г.

№ 210-ФЗ. Они изначально рассматриваются как услуги,

предоставляемые федеральным органом исполнительной власти, органом

государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом

государственной власти субъекта РФ, а также органом местного

самоуправления (статья 2 названного закона). При этом оказание таких услуг

согласно их определению является реализацией функций указанных органов.

Второй

- услуги

(работы) в сферах образования, здравоохранения,

культуры и других, которые сейчас в основном предоставляются

(выполняются) государственными и муниципальными учреждениями. В

законодательстве, регулирующем вопросы создания и деятельности таких

учреждений, указывается:

«Автономным учреждением признается некоммерческая организация,

созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или

муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях

осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации

полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного

самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения «» (пункт 1

статьи 2 ФЗ «Об автономных учреждениях»).

«Бюджетным учреждением признается некоммерческая организация,

созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или

муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях

обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской

Федерации полномочий соответственно органов государственной власти

(государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах

науки, образования, здравоохранения

«» (пункт

1 статьи

9.2 ФЗ

«О

некоммерческих организациях»).

Учитывая приведенные определения, а также то обстоятельство, что

создание и финансирование деятельности учреждений является лишь одним из

возможных способов предоставления услуг (выполнения работ) этого типа,

можно дать следующее определение государственным

(муниципальным)

услугам (работам):

государственные (муниципальные) услуги (работы) - услуги (работы),

оказываемые

(выполняемые) органами государственной власти

(органами

местного

самоуправления),

государственными

(муниципальными)

учреждениями, иными юридическими лицами в целях обеспечения реализации

функций указанных органов, установленных в соответствии с

предусмотренными федеральными законами полномочиями Российской

Федерации, субъектами Российской Федерации и муниципальных образований.

В этом случае услуги первого типа, которые можно назвать

административными определяются, как:

административные услуги - государственные (муниципальные) услуги,

предоставляемые органами государственной власти

(органами местного

самоуправления);

второго, которые назовем бюджетными⁴, как:

бюджетные услуги (работы) - государственные (муниципальные) услуги

(работы), оказываемые, выполняемые государственными (муниципальными)

учреждениями, иными юридическими лицами.

⁴ Заметим, что термин «бюджетная услуга» встречается в БК РФ, но без соответствующего определения.

Разумеется, приведенные определения могут уточняться, могут

использоваться иные термины, но указанные недостатки действующего сегодня

определения должны быть устранены в ближайшее время.

Предлагается: уточнить в бюджетном законодательстве до июня 2014

года понятие государственной (муниципальной) услуги, подразделив такие

услуги на «административные» и «бюджетные» путем внесения изменений в

статью 6 и иные статьи БК РФ, в которых используется термин государственная

(муниципальная) услуга (работа).

Вместе с тем введение в БК РФ понятия «бюджетная услуга (работа)»

представляется вопросом частного характера. Сегодня вопросы оказания

(выполнения) таких услуг (работ) фрагментарно регулируются целым рядом

законов и иных нормативных правовых актов, что не обеспечивает

комплексности такого регулирования. В этой связи представляется

целесообразным принять федеральный закон, непосредственно направленный

на регулирование вопросов оказания (выполнения) бюджетных услуг и работ. В

нем на системной основе могли бы формироваться необходимый понятийный

аппарат, регулироваться вопросы определения состава таких услуг и работ,

условий их оказания

(выполнения), разработки и использования

соответствующих стандартов и регламентов.

Предлагается: разработать до конца

2014 года проект федерального

закона, регулирующего вопросы оказания

(выполнения) бюджетных услуг

(работ).

Проведение

институциональных

преобразований

сектора

государственных и муниципальных учреждений

Реальная самостоятельность организации несовместима с такой ее

формой, как учреждение. У учреждения есть собственник, который, что

естественно, вправе направлять и контролировать его деятельность, прежде

всего на основе обязательного для выполнения задания. Поэтому в

среднесрочной перспективе представляется целесообразным начать работу по

созданию на базе государственного имущества некоммерческих организаций

другой, отличной от учреждения формы. Конкретные особенности таких

организаций, способы их создания и механизмы управления должны стать

предметом специального обсуждения. Вместе с тем предполагается, что эти

организации должны удовлетворять следующим основным требованиям.

Первое - целью их создания должно являться оказание (выполнение)

социально значимых услуг (работ).

Второе - их взаимоотношения с учредителями должны строиться на

экономической, а не административной основе, то есть на основе договоров,

контрактов, а не заданий.

Третье - их конструкция должна быть такой, чтобы они могли совместно

учреждаться, федеральными и региональными органами, органами местного

самоуправления, а возможно и бизнес структурами. Заметим, что идея

многоучредительства не нова. Она признавалась полезной и много лет

обсуждалась (обсуждается и сегодня) образовательным сообществом. Однако

попытки ее воплощения в жизнь в рамках

«учреждения» по понятным

причинам не имели успеха.

Четвертое

- их деятельность должна быть достаточно детально

урегулирована. Здесь важно, прежде всего, обеспечить детальную

регламентацию прав и обязанностей их учредителей (членов) и механизмов

реализации этих прав и выполнения обязанностей, четкое регулирование

предпринимательской деятельности организаций, а также прозрачность их

работы.

Ожидаемые эффекты

привлечения в социальную сферу дополнительных финансовых и

материальных ресурсов на основе развития ГЧП;

привлечения к управлению организациями заинтересованных лиц и

структур (работодатели в организациях профессионального образования);

объединение финансовых ресурсов бюджетов одного и различных

уровней, оптимизация расходов бюджетов за счет такого объединения.

Заметим, что целесообразность введение в законодательство новой

формы НКО обусловлена тем обстоятельством, что среди существующих форм

отсутствуют такие, которые, во-первых, создаются в целях оказания

(выполнения) социально значимых услуг (работ), и, во-вторых, основаны на

членстве, то есть прямо предусматривают участие их учредителей, в частности

государственных и муниципальных органов в управлении организацией.

Отметим также, что деятельность существующих форм НКО урегулирована

крайне слабо.

Итак, предлагается: внести изменения в раздел

4.1 Проекта,

предусматривающие разработку до конца

2015 года законопроекта,

регулирующего вопросы создания и деятельности новой формы НКО.

Предлагается: также включить в указанный раздел положение,

предусматривающее преобразование после 2016 года части АУ в НКО новой

формы.

Совершенствование механизмов бюджетного финансирования

оказания государственных и муниципальных услуг (выполнения работ)

1. Ориентации бюджетных расходов на обеспечение результативности в

высокой степени способствует конкуренция государственных и

муниципальных учреждений с негосударственными, прежде всего

некоммерческими организациями. НКО зачастую ориентированы на развитие

инновационных услуг и технологий, в большей степени, нежели

государственные и муниципальные учреждения, индивидуализируют свою

деятельность, учитывая в ней потребности конкретных граждан, различных

групп населения. Поддержка подобной деятельности должна вестись, как

правило, с помощью грантовых механизмов, позволяющих поощрять

разнообразные инициативы. Это относится не только к проектам НКО, но и к

творческой деятельности в области науки и искусства. Опыт такого рода

имеется, однако его развитию препятствует отсутствие единого

законодательного регулирования отношений, связанных с предоставлением

государственных и муниципальных грантов.

Предлагается: разработать и принять федеральный закон, регулирующий

вопросы предоставления грантов (ФЗ «О государственном (муниципальном)

гранте»), в котором, в котором, в том числе:

- даются определения основных понятий;

- устанавливаются общие требования к порядку предоставления грантов,

в том числе к используемым конкурсным процедурам;

- устанавливаются требования публичной отчетности получателей по

использованию грантов и выполнению принятых обязательств и способы их

реализации.

2. Главная и отнюдь не положительная особенность предусмотренных на

сегодняшний день механизмов бюджетного финансирования оказания

(выполнения) государственных

(муниципальных) услуг

(работ)

- их

сегментация по формам и типам юридических лиц. В соответствии с

федеральным законодательством могут применяться следующие виды

субсидий:

для АУ и БУ- субсидии на финансовое обеспечение государственного

(муниципального) задания по оказанию государственных

(муниципальных)

услуг;

для частных коммерческих и некоммерческих организаций - субсидии

юридическим лицам - производителям товаров, работ, услуг;

для частных НКО - субсидии некоммерческим организациям.

Уже сама по себе такая сегментация является препятствием для

конкуренции, поскольку каждая организация может надеяться на получение

только

«своих» видов субсидий и конкурировать с организациями

соответствующих групп.

В этой связи предлагается: дополнить разделы

5.2 Проекта и

2.1.2

Программы положениями, предусматривающими комплексную модернизацию

механизмов

бюджетного финансирования оказания

(выполнения)

государственных и муниципальных услуг (работ).

Предложенные меры могут быть упорядочены по времени следующим

образом.

Меры на краткосрочную перспективу (до конца 2016 года):

1. До июня 2014 года:

- внести изменения в статью 6 БК РФ, уточнив понятие «государственная

(муниципальная) услуга (работа)»;

- ввести в БК РФ понятия «административная услуга» и «бюджетная

услуга (работа)».

2. Разработать до конца

2014 года проект федерального закона,

регулирующего вопросы оказания (выполнения) бюджетных услуг (работ).

3. Создать правовую основу регулирования вопросов предоставления

государственных и муниципальных грантов, разработав и приняв до конца 2015

года федеральный закон, регулирующего вопросы предоставления

государственных и муниципальных грантов

(ФЗ

«О государственном

(муниципальном) гранте»).

4. Дополнить разделы 5.2 Проекта и 2.1.2 Программы положениями,

предусматривающими комплексную модернизацию механизмов бюджетного

финансирования оказания (выполнения) государственных и муниципальных

услуг (работ).

Меры на среднесрочную перспективу (2016 - 2018 годы):

Создать на базе государственного (муниципального) имущества НКО

новой организационно-правовой формы в целях оказания

(выполнения)

социально значимых услуг (работ) внеся изменения в раздел 4.1 Проекта,

предусматривающие:

разработку до конца 2015 года законопроекта, регулирующего вопросы

создания и деятельности новой формы НКО;

преобразование после 2016 года части АУ в НКО новой формы.

Представляется, что реализация предложенных мер принесет

значительный эффект.

По оценке, проведение полноценной реформы сектора государственных и

муниципальных учреждений приведет к сокращению доли неэффективных

расходов на 10-15%, в том числе за счет четкой увязки состава и объема услуг с

социальными гарантиями и обязательствами государства, более обоснованного

планирования и распределения средств на оказание

(выполнение)

государственных и муниципальных услуг

(работ), более рационального и

экономного использования бюджетных средств учреждениями (в частности при

проведении закупок), передачи оказания (выполнения) части государственных

(муниципальных) услуг (работ) в рыночный сектор (при перепрофилировании

или ликвидации соответствующих государственных

(муниципальных)

учреждений), сокращения издержек по административному контролю текущей

деятельности АУ и БУ.

Наряду с этим, за счет реализации мер, предложенных в рамках задачи по

созданию «открытой» сферы предоставления (выполнения) государственных

(муниципальных) услуг

(работ), то есть еще более широкого развития

конкуренции, ГЧП к 2018 году сокращение доли неэффективных расходов

оценивается в 3-5%.

Повысится качество и доступность государственных и муниципальных

услуг,

увеличится прозрачность деятельности государственных и

муниципальных учреждений.

Все предложенные меры кратко представлены в таблице 1.1.

Таблица 1.1 - Состав мер, предлагаемых Экспертной группой № 1 в области совершенствования организационно-

финансовых механизмов оказания государственных и муниципальных услуг (выполнения работ)

Задача 1.

Задача 2.

Проведение реформы сектора государственных и муниципальных

Создание

«открытой» сферы предоставления

(выполнения)

учреждений

государственных и муниципальных услуг (работ).

Меры на краткосрочную перспективу (до конца 2016 года)

Меры безотлагательного характера (2013 год)

Внесение до июня

2014 года изменения в статью

6 БК РФ,

Обеспечение экономической самостоятельности АУ и БУ:

уточняющего понятие

«государственная

(муниципальная) услуга

исключить из законодательства нормы, предусматривающие право

(работа)».

государственных органов

(органов местного самоуправления)

Внесение в БК РФ до июня 2014 года понятий «административная

регулировать вопросы составления и утверждения ПФХД АУ;

услуга» и «бюджетная услуга (работа)».

сократить объем отчетности АУ и БУ путем установления для них

Разработка до конца 2014 года проекта ФЗ, регулирующего вопросы

отчетности, предусмотренной для НКО;

оказания (выполнения) бюджетных услуг (работ).

исключить

из

Проекта

Программы

положения,

Создание правовой основы регулирования вопросов предоставления

предусматривающие введение для АУ и БУ новых форм контроля их

государственных и муниципальных грантов.

текущей, в том числе финансовой, деятельности;

Дополнение разделов 5.2 Проекта и 2.1.2 Программы положениями,

внести изменения в ФЗ

«Об автономных учреждениях»,

предусматривающими комплексную модернизацию механизмов

возвращающие АУ право размещения всех финансовых средств на

бюджетного

финансирования

оказания

(выполнения)

счетах в кредитных организациях, а также предоставляющие ему

государственных и муниципальных услуг (работ).

право не перечислять оставшиеся на конец года средства субсидий

на иные цели и бюджетных инвестиций в бюджет, а использовать их

в очередном финансовом году на те же цели.

Внесение изменений в разделы 5.2 Проекта и 2.1.2 Программы,

предусматривающих в качестве направления повышения

эффективности бюджетных расходов предоставление органам

государственной власти (местного самоуправления) права выделять в

определенных случаях субсидии на иные цели учреждениям, для

которых они не выполняют функции и полномочия учредителя.

Внесение изменения в абзац второй пункта 24 приказа Минфина

России от 16.07.2010 г. № 72н, предусматривающего, что в случаях

несвоевременного получения учреждением средств целевых

субсидий затраченные учреждением средства, полученные им от

приносящей доход деятельности, возмещаются из средств

соответствующих целевых субсидий после поступления средств на

счет учреждения.

Другие меры на краткосрочную перспективу:

Внедрение единых

(групповых) нормативов финансового

обеспечения выполнения задания.

Внедрение Сводного перечня

(до конца

2014 года) и

скорректированных на его основе отраслевых

(базовых) и

ведомственных перечней (до конца 2015 года).

Уточнение в БК РФ понятия государственного (муниципального)

задания.

Дополнение разделов 5.2 Проекта и 2.1.2 Программы задачей по

обеспечению до июля

2014

года соответствия между

ведомственными перечнями, положениями об учреждениях

определенного вида и уставами учреждений.

Меры на среднесрочную перспективу (2016 - 2018 годы)

Создание на базе государственного имущества НКО новой формы в

целях оказания (выполнения) социально значимых услуг (работ),

внеся изменения в раздел 4.1 Проекта, предусматривающие:

разработку до конца

2015 года законопроекта, регулирующего

вопросы создания и деятельности новой формы НКО;

преобразование после 2016 года части АУ в НКО новой формы.

Меры по совершенствованию бухгалтерского учета и отчетности

автономных и бюджетных учреждений

В части бухгалтерского учета

Осуществить объединение видов финансового обеспечения по коду 2 -

приносящая доход деятельность (собственные доходы учреждения) и коду 4 -

субсидии на выполнение государственного

(муниципального) задания

автономными учреждениями. Это позволит оперативно управлять

финансовыми ресурсами, находящимися в распоряжении автономных

учреждений, обязательные требования о ведении раздельного учета перевести в

категорию аналитического учета. Для этого необходимо внести изменения и

дополнения в:

приказ от 01.12.2010 № 157н «Об утверждении Единого плана счетов

бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных

органов), органов местного самоуправления, органов управления

государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук,

государственных

(муниципальных) учреждений и Инструкции по его

применению»;

приказ Министерства финансов Российской Федерации от 23 декабря

2010 г.

№ 183н «Об утверждении плана счетов бухгалтерского учета

автономных учреждений и инструкции по его применению»;

приказ Минэкономразвития РФ от 03.12.2008 N 423 «Об утверждении

типовой формы соглашения между учредителем и федеральным автономным

учреждением о порядке и условиях предоставления субсидий на возмещение

нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с

государственным заданием государственных услуг (выполнением работ)».

В части бухгалтерской отчетности:

установить

для

ГАУ отчетность, предусмотренную

для

негосударственных некоммерческих организаций и распространить на АУ

действие приказа Минфина РФ от 02.07.2010 № 66н «О формах бухгалтерской

отчетности организаций»;

уточнить состав бухгалтерской отчетности ГАУ, ограничив ее состав

следующими формами:

(1) баланс государственного

(муниципального)

учреждения;

(2) план финансово-хозяйственной деятельности и отчет об

исполнении плана финансово-хозяйственной деятельности; (3) отчет о целевом

использовании полученных средств; (4) пояснительную записку к балансу

учреждения, раскрывающему динамику его активов, состояние дебиторской и

кредиторской задолженности, принципы признания налоговых обязательств и

т.п. - внести поправки в Приказ Минфина России от 25.03.2011 № 33н;

В части отчетности о результатах деятельности и использовании

имущества, закреплённого за ГАУ учредителем:

исключить из законодательства право учредителя устанавливать порядок

составления и утверждения отчета о результатах деятельности ГАУ и

упростить требования к его формату - внести поправки в федеральный закон от

03 ноября 2006 года № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»;

прекратить действие приказа Министерства финансов Российской

Федерации от 22 ноября 2010 года №114н «Об общих требованиях к порядку

составления и утверждения отчета о результатах деятельности

государственного

(муниципального) учреждения и об использовании

закрепленного за ним государственного

(муниципального) имущества» в

отношении государственных автономных учреждений;

В части устранения дублирования информации, содержащейся в

отчетности, предоставляемой федеральными ГАУ:

принять постановление Правительства Российской Федерации

устанавливающее требования к исключению дублирования информации

(данных), содержащихся в отчетности, предоставляемой федеральными ГАУ (с

рекомендациями субъектам Российской Федерации и муниципальным

образованиям принять соответствующие требования), а также к использованию

сведений, размещенных на официальном сайте Казначейства в соответствии с

частью 14 статьи 2 федерального закона от 03 ноября 2006 года №174-ФЗ «Об

автономных учреждениях»;

утвердить регламент межведомственного взаимодействия органов

исполнительной власти по вопросам получения данных, содержащихся в

отчетности, предоставляемой федеральными ГАУ.

Необходимо существенно повысить конкурентоспособность и

финансовую самостоятельность АУ, приблизить условия осуществления их

финансово-хозяйственной деятельности к негосударственным некоммерческим

организациям и перевести автономные учреждения на общехозяйственный

план счетов. Для этого необходимо:

прекратить действие приказа от 01.12.2010

№157н «Об утверждении

Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной

власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов

управления государственными внебюджетными фондами, государственных

академий наук, государственных (муниципальных) учреждений и Инструкции

по его применению» в отношении государственных

(муниципальных)

автономных учреждений;

отменить приказ Минфина РФ от 23 декабря 2010 г. № 183н «Об

утверждении плана счетов бухгалтерского учета автономных учреждений и

инструкции по его применению».

отменить приказ Минфина РФ от 5 марта 2011 г. № 33н «Об утверждении

Инструкции о порядке составления, представления годовой, квартальной

бухгалтерской отчетности государственных (муниципальных) бюджетных и

автономных учреждений» в отношении автономных учреждений;

отменить приказ Минфина РФ от 15.12.2010 N 173н "Об утверждении

форм первичных учетных документов и регистров бухгалтерского учета,

применяемых органами государственной власти (государственными органами),

органами местного самоуправления, органами управления государственными

внебюджетными

фондами,

государственными

академиями

наук,

государственными

(муниципальными) учреждениями и Методических

указаний по их применению»;

распространить на АУ действие общехозяйственных правил

бухгалтерского учета и финансовой отчетности

(включение автономные

учреждения в приказ Министерства финансов Российской Федерации от 31

октября 2000 года № 94н «Об утверждении плана счетов бухгалтерского учета

финансово-хозяйственной деятельности организаций и инструкции по его

применению»);

Осуществить поэтапный переход (сначала на добровольной основе) на

международные стандарты финансовой отчетности организаций общественного

сектора (на основе International Public Sector Accounting Standards).

Таблица

1.2

- Перечень проектов федеральных законов, которые необходимо разработать для

реализации

предложенных мер

Срок

№

Наименование

Основные положения

разработк

пп

документа

Реформа учреждений

О внесении изменений в ФЗ от

Исключение из законодательства нормы, предусматривающей право

2013 г.

03.11.2006

№ 174-ФЗ «Об автономных

государственных органов (органов местного самоуправления) регулировать

учреждениях»

вопросы составления и утверждения ПФХД АУ

Возвращение АУ права размещения всех финансовых средств на счетах в

кредитных организациях, а также предоставление ему права не перечислять

оставшиеся на конец года средства субсидий на иные цели и бюджетных

инвестиций в бюджет, а использовать их в очередном финансовом году на те

же цели

О внесении изменений в БК РФ

Уточнение понятия государственного (муниципального) задания

2013 г.

июнь

2014 г.

Создание «открытой» сферы предоставления (выполнения) государственных (муниципальных) услуг (работ)

О внесении изменений в БК РФ

1) Уточнение в статье 6 понятия «государственная (муниципальная) услуга

2013 г.

(работа)».

июнь

2) Введение понятий

«административная услуга» и

«бюджетная услуга

2014 г.

(работа)».

Срок

№

Наименование

Основные положения

разработк

пп

документа

Проект ФЗ, регулирующего вопросы

Понятийный аппарат, регулирование вопросов определения состава

До конца

оказания (выполнения) бюджетных услуг

бюджетных услуг и работ, условий их оказания (выполнения), разработки и

2014 г.

(работ)

применения соответствующих стандартов и регламентов.

Проект ФЗ

«О государственном

Регламентация конкурсных процедур

До конца

(муниципальном) гранте»

2014 г.

Проект ФЗ, регулирующего вопросы

Предполагается, что новые НКО должны удовлетворять следующим основным

До конца

создания и деятельности новой формы

требованиям.

2015 г.

НКО

1) их взаимоотношения с учредителями должны строиться на экономической,

а не административной основе, то есть на основе договоров, контрактов, а не

заданий;

2) их конструкция должна быть такой, чтобы они могли совместно

учреждаться федеральными и региональными органами, органами местного

самоуправления, а возможно и бизнес структурами;

3) их деятельность должна быть достаточно детально урегулирована. Важно,

прежде всего, обеспечить детальную регламентацию прав и обязанностей их

учредителей

(членов) и механизмов реализации этих прав и выполнения

обязанностей, четкое регулирование предпринимательской деятельности

организаций, а также прозрачность их работы

Особое мнение «центра прикладной экономики»

по вопросам, рассмотренным Экспертной группой

№ 1 по теме

«Совершенствование организационно-финансовых механизмов предоставления

государственных и муниципальных услуг»

Создать условия для формирования конкурентной среды в

общественном секторе

в том числе:

1.1. По отдельным государственным (муниципальным) услугам из

базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг

осуществить переход к распределению заказов на оказание услуг на

конкурсной основе в соответствии с Федеральным законом от 21 июля

2005 года № 94-ФЗ (от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере

закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и

муниципальных нужд").

Механизм конкуренции может быть эффективным только в тех случаях,

где для этого есть условия. Поэтому по каждой государственной и

муниципальной услуге необходимо провести анализ и принять решение о

возможности и целесообразности распределения заказа на ее оказание на

конкурсной основе.

В настоящее время реально учреждения не конкурируют между собой

даже в тех сферах, где для этого есть условия. Например, на рынке оказания

услуг по предоставлению высшего образования. На практике применяется

процедура распределения контрольных цифр приема. Эта процедура

конкурсная, но порядок проведения конкурса установлен правилами,

утверждаемыми Министерством образования и науки РФ, действие

Федерального закона от

21 июля

2005 года

№ 94-ФЗ на него не

распространяется. Главное отличие указанных документов состоит в том, что

конкурс Министерства образования и науки РФ поводится только на прием

студентов, а конкурс по 94-ФЗ должен проводиться на выпуск специалистов,

т.е. на достижение результата. Это позволит устанавливать требования к

качеству подготовки выпускников, конкурс на распределение контрольных

цифр приема данную проблему не решает.

Предлагается проведение конкурса на размещение государственного

заказа на подготовку специалистов с высшим образованием по процедуре,

установленной Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ (от

05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров,

работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд").

Разработка требований к оказанию государственных и муниципальных

услуг, включая стандарт оказания услуги, ее возможные дополнительные

потребительские свойства, показатели качества, требования к техническим

возможностям поставщика и т.п. Эти требования могут быть положены в

основу формирования как государственного

(муниципального) задания на

оказание государственных (муниципальных) услуг, так и условий размещения

заказа на оказание государственной (муниципальной) услуги на конкурсной

основе.

1.2. При расчете нормативных затрат на оказание государственных

(муниципальных) услуг учитывать расходы на капитальный ремонт и

реновацию

При конкурсном распределении заказов на оказание государственных

(муниципальных) услуг государственные

(муниципальные) учреждения

оказываются в более выигрышном положении по сравнению с

негосударственными организациями, так как при расчете нормативных затрат

не учитываются

(или учитываются не в полном объеме) расходы на

капитальный ремонт и реновацию основных фондов, которые являются

составляющими себестоимости услуги. На эти цели государственные

(муниципальные) организации получают финансирование в виде отдельных

субсидий; негосударственные организации осуществляют финансирование за

счет амортизационного фонда.

Представляется целесообразным:

осуществить переоценку государственного и муниципального

имущества по рыночным ценам (что позволит формировать адекватный

амортизационный фонд, а также будет использоваться в целях

налогообложения);

осуществить в общественном секторе планомерный переход к

финансированию расходов на капитальный ремонт и реновацию основных

фондов за счет амортизационных отчислений;

уточнить методику расчета нормативных затрат на оказание

государственных (муниципальных) услуг.

Только в этом случае негосударственные организации смогут на равных

конкурировать с государственными

(муниципальными) учреждениями.

Одновременно это позволит создать экономически обоснованную систему

инвестиционных расходов бюджета.

Применять в общественном секторе базовые экономические

показатели, такие как себестоимость, фондоотдача, производительность

труда, в целях оценки экономической эффективности деятельности

государственных (муниципальных) учреждений

В настоящее время в общественном секторе базовые экономические

показатели, такие как себестоимость, фондоотдача, производительность труда,

как правило, не используются. При этом финансирование государственных

(муниципальных) услуг (а не сети учреждений) позволяет применять их к

общественному сектору.

В свете Указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года

актуальна тема оценки эффективности деятельности государственных

(муниципальных) учреждений (в том числе экономической). Заработная плата

руководителей этих учреждений должна быть поставлена в зависимость от

оценки эффективности деятельности учреждения (в том числе экономической).

На начальном этапе использования экономических показателей появится

информационная основа для анализа (в настоящее время такой информации

нет). Важно, чтобы: а) расчет показателей производился по единой методике

для одной и той же услуги; это позволит обеспечить их сопоставимость; б) был

сформирован массив данных по каждой услуге, оказываемой различными

учреждениями в различных публично-правовых образованиях.

На следующем этапе могут быть:

а) приняты управленческие решения (например, о совершенствовании

методики расчета нормативов финансовых затрат);

б) поставлены конкретные задачи перед учреждениями по повышению

экономической эффективности деятельности (через государственные задания, а

также показатели трудового контракта с руководителем учреждения).

То есть, предлагается создать информационную основу для выявления

резервов в общественном секторе и их использования.

Для реализации предложения требуется методическое обеспечение: как

именно рассчитывать экономические показатели для конкретной услуги,

включенной в единый перечень услуг.

Предложения:

Разработать методические рекомендации по расчету и

использованию базовых экономических показателей в общественном

секторе (в разрезе услуг).

Предусмотреть публикацию значений соответствующих показателей

на сайте www.bus.gov.ru в составе отчетов о результатах деятельности и об

использовании имущества государственных учреждений.

При планировании инвестиционных расходов проводить анализ

социально-экономической эффективности инвестиционных проектов на

основе оценки обеспеченности услугами и себестоимости услуг.

Инвестиционные проекты в общественном секторе несопоставимы друг с

другом по потребительским свойствам и качествам. Например, невозможно по

потребительским свойствам сравнить библиотеку с котельной. Соответственно,

невозможно оценить приоритетность выбора проекта в условиях

ограниченности бюджетных средств. Однако есть два показателя, которые

позволяют сравнивать любые инвестиционные проекты в общественном

секторе: обеспеченность услугами (до и после реализации инвестиционного

проекта) и себестоимость услуги (до и после реализации проекта). Сравнивая

эти два показателя можно сопоставлять любые инвестиционные проекты,

проводить анализ их социально-экономической эффективности.

Предлагается

разработка

нормативно-правовых

актов,

закрепляющих необходимость расчетов обеспеченности услугами и

себестоимости услуг до и после реализации инвестиционного проекта.

Это относится к новым инвестиционным проектам. Инвестиционные

расходы на капитальный ремонт и реновацию, как уже отмечалось,

осуществлять, в первую очередь, за счет средств амортизационных фондов.

По каждой государственной (муниципальной) услуге из базовых

(отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг

разработать планы мероприятий, направленных на повышение качества

этой услуги и (или) снижение ее себестоимости.

Большинство государственных

(муниципальных) услуг могут быть

оказаны несколькими альтернативными способами. Пока не действуют

механизмы конкуренции в общественном секторе, не осуществлен переход к

единым нормативам бюджетного финансирования государственных

(муниципальных) заданий, учреждения заинтересованы оказывать услуги

наиболее дорогими способами, а не эффективными. Отсутствуют стимулы к

повышению качества оказываемых услуг. На данном этапе целесообразно

административное закрепление разработки планов мероприятий, направленных

на повышение качества услуг и снижение себестоимости. План мероприятий

может быть отдельным документом или может быть частью государственных

(муниципальных)

программ для ГРБСов или государственных

(муниципальных) заданий для учреждений.

Разработать нормативно-правовую базу приватизации учреждений

общественного сектора.

В условиях конкурсного распределения бюджетных средств при

равенстве условий для государственных и негосударственных учреждений

может быть поставлен вопрос о приватизации некоторых государственных и

муниципальных учреждений. Если бизнес может лучше управлять процессом

оказания услуг в некоторых отраслях, приватизация окажет положительный

социально-экономический результат. В настоящее время наибольшую

готовность к приватизации имеют учреждения здравоохранения,

финансируемые фондом медицинского страхования, и учреждения высшего и

среднего профессионального образования. В целях выполнения данного пункта

требуется изменение законодательной базы, например, в образовании. В

настоящее время образовательной организаций может быть только

некоммерческая организация, что резко снижает стимулы для частного

капитала осуществлять инвестиции в сферу образования.

При оценке качества оказания государственных (муниципальных)

услуг учитывать мнение потребителей.

Указом Президента РФ от 7 мая

2012 года

№ 601 «Об основных

направлениях совершенствования системы государственного управления»

перед Правительством РФ поставлена задача

- достичь уровня

удовлетворенности граждан РФ качеством предоставления государственных и

муниципальных услуг к 2018 году не менее 90 процентов. В Указе Президента

РФ от 21 августа 2012 года № 1199 «Об оценке эффективности деятельности

органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» в составе

перечня показателей для оценки эффективности деятельности органов

исполнительной власти субъектов РФ предусмотрен показатель

«Оценка

населением деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ». Это

верхний уровень - деятельность органов государственной власти.

Важно, чтобы аналогичная оценка также проводилась:

1) на уровне отрасли или сферы деятельности - через целевой показатель

(индикатор) государственной (муниципальной) программы, в рамках которой

осуществляется

оказание

социально-значимых

государственных

(муниципальных) услуг;

2) на уровне государственного и муниципального учреждения - через

показатель качества оказания государственных

(муниципальных) услуг

(выполнения работ) в государственном (муниципальном) задании.

Показатель удовлетворенности потребителей качеством государственных

(муниципальных) услуг предлагается использовать в составе показателей для

оценки эффективности деятельности:

руководителя исполнительного органа, отвечающего за реализацию

государственной

(муниципальной) программы, в рамках которой

осуществляется оказание соответствующих услуг (работ);

руководителя

государственного

(муниципального)

учреждения,

осуществляющего оказание государственной (муниципальной) услуги.

Достижение целевого значения показателя должно быть увязано с

размером заработной платы.

Предложения:

Рекомендовать использовать показатели удовлетворенности

потребителей качеством государственных

(муниципальных) услуг в

качестве целевых показателей государственных

(муниципальных)

программ, в рамках которых осуществляется предоставление социально-

значимых государственных (муниципальных) услуг.

Рекомендовать использовать показатель удовлетворенности

потребителей качеством государственных

(муниципальных) услуг,

оказываемых государственным (муниципальным) учреждением, в числе

показателей качества государственных услуг (работ) в государственном

задании.

Предусмотреть

публикацию

значений

показателей

удовлетворенности

потребителей

качеством

государственных

(муниципальных)

услуг,

оказываемых

государственным

(муниципальным) учреждением, на сайте www.bus.gov.ru.

Разработать

инструментарий

для

проведения

оценки

удовлетворенности

потребителей

качеством

государственных

(муниципальных) услуг.

Определить цель реформы государственных и муниципальных

учреждений как повышение качества и доступности государственных

(муниципальных) услуг и (или) снижение стоимости их оказания.

В настоящее время в правовых актах, в том числе в проекте Программы

повышения эффективности управления общественными (государственными и

муниципальными) финансами на период до

2018 года, цель реформы

государственных и муниципальных учреждений и формирования нового

механизма оказания и финансового обеспечения государственных

(муниципальных) услуг (работ) в явном виде не сформулирована. В преамбуле

к разделу 5 проекта Программы речь идет о «повышении эффективности

бюджетных расходов» как о цели; для достижения этой цели «необходимы

разработка и реализация конкретных инструментов и механизмов». В разделе

5.2 проекта Программы определены «основные задачи для повышения качества

и доступности государственных услуг».

Предлагаемый подход четко определяет цель, на достижение которой

должны ориентироваться все последующие действия, начиная с выделения

услуг и расчета нормативов.

2 Экспертная группа №2. Оптимизация и повышение

эффективности налоговых льгот

2.1 Результаты оценки (анализа) и предложения экспертов НИУ

ВШЭ (рук. Акиндинова Н.В.)

Общие принципы, обеспечивающие эффективность применения

налоговых льгот

1) Понятие налоговой льготы очень размыто - прямо наличие льгот в

Налоговом кодексе предусмотрено только для земельного налога и налога на

имущество организаций. Другие

«льготы» не определены как льготы и

являются просто «особенностями налогообложения» тем или иным налогом.

Это создает путаницу в понимании, что является льготами, а что

- нет.

Необходимо определение базовой структуры основных налогов и выделение

из нее статей «налоговых расходовª (а также смешанных статей, содержащих

элементы и базовой структуры налога, и льгот, - при их наличии) в целях

избежания разночтений.

2) Налоговые льготы работают эффективно (в тех направлениях, для

которых их вводили) только при наличии достаточной конкуренции на рынке.

Если налоговые льготы воздействуют преимущественно на компании,

имеющие доминирующее положение на рынке, то существенны риски

имитаций и замещения.

3) Потери (как, впрочем, и эффекты) от вводимых льгот не наступают

немедленно в первый год применения налоговой льготы. Отложенное

влияние важно учитывать и при оценке потерь для бюджета, и при оценке

эффектов для экономического развития.

4) При прочих равных стабильный и предсказуемый состав льгот

гораздо лучше, чем введение новых и корректировка существующих.

Налоговые льготы лучше работают в предсказуемой среде, иначе они

становятся важным элементом стратегии поиска ренты.

5) В конструкции налоговых льгот лучше избегать различных перечней,

утверждаемых кем либо, например Правительством. Такие перечни

замечательный объект для лоббирования, как правило, скрытого, формы

открытого лоббирования у нас пока не развиты. Обычно происходит "захват"

таких инструментов традиционными, наиболее мощными группами интересов,

как следствие, перечни настраиваются на поддержку текущих, а не

перспективных сдвигов в экономике.

6) Существует проблема «федеральных льгот» для региональных налогов,

создающих асимметрию полномочий. Полномочия по региональным налогам

следует стремиться по мере возможности передавать на региональный

уровень управления.

7) Существующие налоговые льготы следует исследовать на предмет

возможности их частичной замены более подходящими инструментами

бюджетного стимулирования. При этом следует добиваться разумного

сочетания различных механизмов. Налоговые стимулы предпочтительнее,

когда важнее максимизировать число лиц, которым предназначена мера,

нежели минимизировать число избыточных требований на предоставление

льготы. Налоговые кредиты могут лучше стимулировать повышение

эффективности предприятий, но у них довольно узкая ниша применения и

существенные издержки по администрированию. Прямые расходы (субсидии)

более гибкий и адресный инструмент, однако по ним всегда возникает эффект

лучшей доступности для крупных компаний, компаний, более вовлеченных во

взаимодействие с государством, здесь чаще происходит неформальный обмен

финансовой поддержки на обязательства и ограничения для бизнеса, что

дополнительно снижает эффективность использования таких средств на уровне

компаний.

8) При оценке целесообразности введения или изменения налоговых

стимулов необходимо оценивать возможности решения тех же задач за счет

улучшения регулирования на рынках.

9) При введении налоговых льгот, а также при проведении исследования

уже существующих на предмет целесообразности отмены важно соблюдать

следующий принцип: не стоит сохранять налоговые льготы, которые требуют

значимого усложнения налогового администрирования и исполнения

требований налогового законодательства, в том числе в связи с

необходимостью контролировать уклонение от налогообложения.

10) Перед вводом и при оценке результатов применения должен

проводиться комплексный анализ эффективности налоговых льгот,

включающий в себя оценку:

макроэкономических эффектов, включая изменение основных

показателей экономического роста, инфляции, занятости;

бюджетных эффектов (не только прямых, но и косвенных, связанных с

изменением налоговых баз),

отраслевых эффектов;

влияния на располагаемые доходы и уровень жизни в разрезе доходных

групп населения;

влияния на поведение компаний (расширение инвестиций, инновации,

уход в тень, деление бизнеса, изменение юрисдикции);

позиций основных групп стейкхолдеров.

11) Необходима регулярная оценка результатов применения различных

налоговых льгот, в каком объеме, компаниями каких отраслей они в основном

использовались. Довольно часто при отстаивании тех или иных льгот (или,

наоборот, при попытках их отмены) идет подмена интересов, отсутствует

необходимая объективная база для независимой публичной оценки.

Комплексная оценка последствий и результатов применения налоговых льгот с

целью повышения эффективности может быть обеспечена в рамках концепции

их учета как «налоговых расходовª бюджета.

Предложения по совершенствованию льгот по отдельным налогам

Налог на прибыль:

Традиционно «слабым местом» налогового законодательства по налогу

на прибыль является перечень расходов, подлежащий вычету из налоговой

базы. В этой связи предлагается:

Совершенствование

амортизационной

политики.

Возможность

ускоренной амортизации следует рассматривать в контексте политики

налоговых льгот, поскольку амортизационные премии оказывают влияние на

выбор организации относительно обновления основных фондов. Следует

пересмотреть разбивку фондов на амортизационные группы, которые на

данный момент не в полной мере соответствуют специфике современного

оборудования (ст.256-259).

Отказ от нормы, позволяющей коммерческим организациям «получать в

дар» от своих акционеров или участников имущество и деньги без налоговых

последствий (ст. 251, п.1, п.п.

3.4), и от нормы, позволяющей без налога

передавать имущество от лиц с долей участия более 50% (ст. 251, п. 1, п.п. 11)

Провести ревизию налогового законодательства по налогу на прибыль с

целью выявления расходов, имеющих наиболее и наименее стимулирующий

характер, с тем, чтобы в дальнейшем скорректировать систему льгот для

стимулирования инвестиций компании и экономического роста в целом (ст.252-

255).

НДФЛ:

Большое число вычетов из базы налога делает механизм данного налога

очень сложным и непрозрачным, а заполнение декларации - затруднительным.

Более того коды доходов и вычетов постоянно меняются. Это значительно

усложняет администрирование НДФЛ для налоговых органов, а также вносит

путаницу для налогоплательщиков. Необходимо унифицировать и

зафиксировать коды доходов и вычетов с тем, чтобы упростить процедуру

уплаты и администрирования этого налога.

Некоторые льготы по НДФЛ

(доходы в виде сумм, уплаченных

работодателем за лечение и медицинское обслуживание сотрудников и их

родственников; доход в виде сумм, полученных от работодателя на погашение

процентов по займу (кредиту) на приобретение и (или) строительство жилья)

оказываются неприменимыми, если работодатель не является плательщиком

налога на прибыль, а использует спец режим. Целесообразно пересмотреть

условия предоставления льготы с целью выравнивания возможностей всех

налогоплательщиков на получение льготы.

Предоставление вычетов по НДФЛ, связанных с расходами на

образование, здравоохранение, негосударственное пенсионное обеспечение,

формирование накопительной части должно соответствовать лучшей мировой

практике. В этой связи возможно перейти от налогообложения личных доходов

к налогообложению доходов домохозяйства, с учетом таких особенностей, как

наличие иждивенцев, расходы на их лечение и образование. Также полезным с

точки зрения предотвращения злоупотребления налоговыми льготами и

вычетами по НДФЛ может оказаться практика Альтернативного минимального

налога (США) как ориентира для минимальной суммы, подлежащей уплате в

бюджет.

В настоящее время доходы от многих видов долгосрочных инвестиций,

не относящихся к вложениям в ценные бумаги, освобождены от

налогообложения. НДФЛ не уплачивается при получении физическим лицом

доходов от продажи жилой недвижимости, находившейся в его собственности

более трех лет. Также налогом не облагаются проценты по банковским вкладам

в пределах ставки рефинансирования Центрального банка Российской

Федерации, увеличенной на 5 процентных пунктов. Таким образом, с налоговой

точки зрения, инвестиции в ценные бумаги (включая паи ПИФов) являются

менее привлекательными, чем другие виды инвестиций

(даже менее

рискованных, чем инвестиции в ценные бумаги). Необходимо создание равных

или сопоставимых налоговых условий для всех видов долгосрочных

инвестиций физических лиц, в некоторых случаях путем введения новых льгот,

а в других - ужесточая применяемые в настоящее время ограничения.

НДПИ :

На данный момент для применения налоговых льгот по НДПИ на нефть

применяется «прямой учет» запасов при получении прав на льготу на старых

месторождениях. Однако на старых месторождениях технически организовать

прямой учет добычи нефти слишком затратно (часто превышает выгоды от

льготы), в результате право на льготу теряется, а месторождения остаются не до

конца выработанными и бросаются. Отмена требования прямого учета добытой

нефти позволила бы распространить данные льготы на большее число

выработанных месторождений, увеличив сроки их эксплуатации, и дало бы

дополнительные налоговые поступления. Однако здесь нужен контроль, чтобы

не допустить злоупотреблений.

Возможно следует отходить от практики налоговых каникул к практике

понижающих коэффициентов. По законодательству налоговые каникулы по

НДПИ для сырой нефти сроком от 10 до 15 лет до накопленного объема добычи

25-35 млн т. в зависимости от вида лицензии и месторождения

распространяется на месторождения:

в Восточной Сибири (полностью или частично в границах Республики

Саха (Якутия), Иркутской области, Красноярского края). В конце 2012 года

было решено продлить эти каникулы до 2022 года.

на участках недр, расположенных севернее Северного полярного круга

полностью или частично в границах внутренних морских вод и

территориального моря, на континентальном шельфе РФ.

на участках недр, расположенных полностью или частично в Азовском и

Каспийском морях.

на участках недр, расположенных полностью или частично на территории

Ненецкого автономного округа, полуострове Ямал в Ямало-Ненецком

автономном округе.

на участках недр, расположенных полностью или частично в Черном

море.

на участках недр, расположенных полностью или частично в Охотском

море.

на участках недр, расположенных полностью или частично севернее 65

градуса северной широты полностью или частично в границах Ямало-

Ненецкого автономного округа.

Данная льгота объясняется необходимостью стимулировать добычу

нефти и разработку новых месторождений. Цель правильная и понятная.

Однако

«нулевая ставка» и сам термин

«налоговых каникул» может

провоцировать появление неправильных стимулов, в частности - форсировать

добычу и разработку месторождений для того, чтобы «успеть уложиться» в

срок каникул.

Предложение заключается в следующем: убрать нулевую ставку и

заменить ее понижающим коэффициентом, путь и близким к нулю. В этом

случае, стимулирующий характер льготы остается, однако при этом

организации даются правильные сигналы о том, что:

Льгота носит временный характер, и в дальнейшем придется платить

НДПИ по более высокой ставке (появляется привычка «платить налог»)

Коэффициент может постепенно увеличиваться по мере роста добычи -

т.е. пропадают стимулы форсировать добычу

Формируется единый и прозрачный механизм льготного

налогообложения НДПИ и для новых и для выработанных месторождений.

Льгота носит повсеместный характер

- т.е. любая компания,

удовлетворяющая условиям получения льготного режима, получает право на

льготу. Снижаются риски «ручного управления» - кому давать, а кому не давать

«каникулы»

Также система понижающих коэффициентов позволяет более плавно

менять налоговую нагрузку с постепенным увеличением и снижением в конце

(в точном соответствии с циклом разработки месторождения

(без резких

скачков, как в случае каникул) Это способствует повышению качества

налогового планирования, общей налоговой дисциплине и более равномерным

поступлениям в бюджет.

Однако важно помнить, что аргумент о

«стабильности налоговых

условий» остается в силе. Изменение правил игры - это всегда стресс для

компаний. Постоянно изменяя налоговую систему, мы рискуем еще больше

снизить наш экономический рост и доверие к правительству. Поэтому новый

порядок (в случае принятия) может быть использован только для совсем новых

- не затронутых предыдущими льготами - месторождений.

НДС:

Целесообразным представляется пересмотреть список продукции, для

которой предусмотрена льготная ставка в

10%. В частности, выглядит

логичным отменить льготную ставку НДС для СМИ.

Страховые отчисления от ФОТ

Предпочтительно

добиться

долгосрочной

стабильности

предсказуемости ставок социальных отчислений. Сохранение льготных ставок

для малых предприятий и индивидуальных предпринимателей - инструмент

поддержки предпринимательской активности.

Налог на имущество организаций:

Налог на имущество организаций является региональным налогом и

предполагает полномочия региональных органов власти по снижению

федеральной ставки в 2,2% , а также по установлению льготной ставки данного

налога. Кроме того, имеет место ряд федеральных льгот. В этом контексте

является целесообразным рассмотреть возможность проведения следующих

мероприятий:

Отказ от льгот на федеральном уровне для таких объектов, как

железнодорожные пути, магистрали, линии электропередач и т.п. с

установлением переходного периода (уже принято, однако со стороны ОАО

«РЖД» оказывается давление в пользу возврата указанных льгот).

Отказ от практики установления льгот на федеральном уровне по

региональным налогам.

Специальные налоговые режимы

Для

предприятий,

использующих

упрощенную

систему

налогообложения, в целях сохранения простоты схемы и снижения

административных издержек имеет смысл отказаться от требований

обязательного ведения бухучета. Это требование, введенное в

2013 году,

существенно усложнило процесс уплаты налогов, сводя на нет все

преимущества использования УСН.

Использование специальных таможенных режимов, в части режима

переработки на таможенной территории РФ, также требует внимательного

пересмотра. Внутренний толлинг, используемый, в основном, предприятиями

металлургического комплекса в рамках данного таможенного режима,

позволяет выводить за пределы РФ значительные объемы прибыли, а также не

уплачивать ряд налогов.

Отдельного внимания требует анализ эффективности действующих

особых экономических зон. Для всех типов особых экономических зон

существуют общие налоговые льготы:

пониженная ставка налога на прибыль, подлежащего зачислению в

бюджеты субъектов Российской Федерации.

освобождение от уплаты налога на имущество на срок от 5-10 лет в

зависимости от зоны с момента постановки имущества на учет при выполнении

следующих условий:

имущество создано или приобретено в целях ведения деятельности на

территории зоны;

указанное имущество находится на территории зоны;

имущество фактически используется на территории зоны.

преференции по транспортному налогу устанавливаются субъектами

Российской Федерации, на территории которых создаются особые зоны. Для

инвесторов льгота по транспортному налогу предоставляется с момента

регистрации транспортного средства.

Освобождение от уплаты земельного налога на 5-10 лет в зависимости от

зоны с момента возникновения права собственности на земельный участок,

расположенный на ее территории.

Также, резиденты промышленно-производственных и туристско-

рекреационных зон вправе применять ускоренную амортизацию, устанавливая

повышающий коэффициент к основным средствам; резиденты технико-

внедренческой ОЭЗ обладают льготным переходным периодом (2011-2019 гг.)

по уплате страховых взносов; для резидентов портовых зон предусмотрены

преференции по НДС: проведение работ

(оказание услуг) резидентами

портовой ОЭЗ в портовой ОЭЗ относится к операциям, не подлежащим

налогообложению НДС.

Более того, на территориях зон промышленно-производственного и

технико-внедренческого типа, а также в портовых зонах действует процедура

«свободной таможенной зоны». Это означает, что иностранные товары

размещаются и используются в ОЭЗ без уплаты таможенных пошлин и налога

на добавленную стоимость. А российские товары размещаются и используются

на условиях, применяемых к вывозу в соответствии с таможенным режимом

экспорта с уплатой акциза и без уплаты вывозных таможенных пошлин. При

этом эффективность функционирования ОЭЗ в России несмотря на то, что они

рассматриваются как инструмент ускорения экономического роста, очень

низка. По данным Счетной палаты за весь период с 2005 года налоговые

отчисления резидентов составили всего 6,3 млрд. руб., что даже с учетом

льготных особенностей реализации инвестиционных проектов на территории

особых зон, представляется ничтожно малой суммой по сравнению с

масштабом бюджетных расходов на организацию ОЭЗ. Более того, Счетная

палата регулярно находит многочисленные нарушения. В частности, по

использованию возмещенного из федерального бюджета НДС. В связи с этим, а

также учитывая колоссальный объем налоговых льгот, разрешенных в рамках

ОЭЗ, и масштаб государственных расходов на создание инфраструктуры ОЭЗ,

имеет смысл провести мониторинг эффективности действующих зон и оценить

целесообразность предоставляемых льгот.

Прочие льготы

Льгота для рыболовной отрасли по уплате сбора за пользование

объектами водных биологических ресурсов. Сейчас предприятия уплачивают

15% от ставки сбора. В соответствии с данными налоговых органов, ежегодно

рыболовные предприятия экономят за счет этой преференции около 5 млрд.

рублей. При этом ряд регионов пришел к выводу, что эта льгота не является

эффективной (например, Карелия) - сэкономленные предприятиями средства не

пошли на модернизацию флота и развитие глубокой рыбопереработки. Вместо

этого в отрасли еще больше закрепилась экспортно-сырьевая направленность, а

при поставке рыбопродукции за рубеж массово используются "серые схемы" - с

целью уклонения от налоговых и таможенных платежей в госбюджет. Таким

образом, стоит ставить вопрос об отмене этой льготы или изменения ее

механизма

Дополнительные мероприятия, необходимые для упрощения

процесса совершенствования механизма налоговых льгот, а также

повышения эффективности налоговых мер

Необходимо обязать налоговые органы публиковать используемые ими в

работе действующие контрольные внутри

и междокументальные

соотношения, которые позволили бы налогоплательщиками самостоятельно

выявлять и исправлять ошибки до подачи документов в контролирующие

органы. Это позволит существенно снизить число претензий со стороны ФНС к

налогоплательщикам, упростит заполнение форм налоговой отчетности и

сократит временные затраты на налоговое администрирование.

Необходимо унифицировать и зафиксировать налоговые коды в

различных налоговых декларациях и расчетах. Это позволит сократить число

ошибок в расчетах и декларациях, а также будет способствовать облегчению

анализа эффективности предоставляемых льгот и популярности тех или иных

видов налоговых вычетов/льгот.

Необходимо сократить количество обязательных для заполнения полей в

декларациях и создать единую унифицированную форму декларации, которая

бы не менялась год от года.

Возможно, разрешить налоговым агентам (работодателям) по выплатам

социальных пособий и отпускных предоставлять социальные налоговые

вычеты по аналогии с имущественным налоговым вычетом. Это позволило бы

упростить администрирование НДФЛ.

Требуется внедрить практику

«предварительного налогового

разъяснения», которая позволит существенно снизить число налоговых споров,

повысить прозрачность механизма предоставления права на налоговую льготу,

а также стимулирует налоговую грамотность населения.

Необходимо расширение практики

«горизонтального мониторинга»

расширенного

взаимодействия

между налоговыми органами и

налогоплательщиками, что позволит существенно снизить загрузку

арбитражных судов, а также будет способствовать снижению расходов на

содержание налоговых органов. Международный опыт свидетельствует об

эффективности такого подхода к предотвращению и досудебному

урегулированию налоговых претензий.

Нужно определить в НК РФ основные элементы порядка предоставления

льготы (основания, объект, порядок, размер, условия).

Необходимо обеспечить совершенствование механизма информирования

налогоплательщиков об имеющихся случаях переплаты налогов.

Качественный эффект от реализации предлагаемых мер будет включать

в себя:

Создание более совершенных налоговых условий развития бизнеса;

Создание более благоприятного инвестиционного климата, как для

компаний, так и для частных лиц;

Повышение прозрачности налоговых процедур;

Повышение общего качества налогового администрирования, в том числе

снижение временных и финансовых затрат налоговой службы;

Упрощение

взаимодействия

между

налоговыми

органами,

налогоплательщиками, в том числе при решении спорных вопросов и

досудебном урегулировании;

Повышение темпов экономического роста и как следствие повышения

доходов в бюджетную систему РФ;

Снижение теневого сектора экономики и рост поступлений в бюджетную

систему.

Примеры количественной и качественной оценки эффективности

налоговых льгот.

Льготная ставка НДС

10% по отдельным группам социально-

значимых товаров.

Социальная эффективность льготы в виде применения пониженной

ставки НДС на уровне 10% в первом приближении может быть оценена на

основе данных Росстата о структуре потребительских расходов домашних

хозяйств в зависимости от уровня среднедушевых располагаемых ресурсов. В

третьем квартале 2012 года эта структура имела следующий вид.

Таблица 2.1 - Данные о структуре расходов населения по децильным группам в III квартале 2012 года.

Четвер-

Седь-

Вось-

Девя-

Виды товарови услуг/группы населения

Первая

Вторая

Третья

Пятая

Шестая

Десятая

тая

мая

тая

Потребительские расходы

100

в том числе расходы:

на покупку продуктов для

44,6

42,9

41,1

40,1

37,1

35,3

27,3

23,5

16,7

домашнего питания

в том числе на:

хлеб и хлебные продукты

8,5

7,4

6,7

6,2

5,6

5,3

4,2

3,7

3,2

2,2

Картофель

0,7

0,6

0,5

0,4

0,3

0,2

овощи и бахчевые

2,9

2,8

2,7

2,5

1,9

1,6

1,3

фрукты и ягоды

2,3

2,4

2,3

2,1

1,9

1,6

1,2

мясо и мясные продукты

12,4

12,7

12,2

11,2

10,6

8,8

8,4

5,2

рыбу и рыбные продукты

2,2

2,1

1,6

1,7

1,8

1,1

молоко и молочные продукты

7,3

6,9

6,6

6,3

5,7

5,5

5,1

3,9

3,3

2,3

сахар и кондитерские изделия

2,9

2,8

2,9

2,8

2,4

1,4

Яйца

0,8

0,7

0,6

0,5

0,4

0,3

0,2

масло растительное и другие жиры

0,9

0,8

0,7

0,6

0,5

0,4

0,3

чай, кофе, безалкогольные напитки

и др.

3,5

3,3

3,2

2,9

2,8

2,5

2,2

1,3

продукты питания

на питание вне дома

0,6

1,3

1,5

1,7

2,1

3,1

2,1

3,7

6,2

Четвер-

Седь-

Вось-

Девя-

Виды товарови услуг/группы населения

Первая

Вторая

Третья

Пятая

Шестая

Десятая

тая

мая

тая

на покупку алкогольных напитков

1,2

1,3

1,4

1,6

1,5

1,6

1,7

1,6

1,8

1,5

на покупку непродовольственных

26,1

29,3

30,7

33,9

35,7

39,4

40,1

52,3

товаров

в том числе на:

одежду, обувь, белье и ткани

9,4

10,2

10,4

10,5

11,1

12,1

10,1

6,9

телерадиоаппаратуру,

предметы

для

2,5

2,8

2,9

3,3

3,7

3,5

4,2

3,5

3,6

1,9

отдыха, увлечений

транспортные средства

0,3

0,4

0,6

1,4

1,7

4,7

6,6

28,9

мебель, домашнее оборудование,

2,1

2,6

3,4

3,6

4,5

4,9

5,7

7,4

предметы для ухода за домом

строительные материалы

0,5

0,7

0,8

0,9

1,4

1,7

1,4

1,7

1,6

Топливо

3,6

3,2

3,9

3,8

4,5

4,1

3,9

2,6

табачные изделия

1,5

1,4

1,3

1,1

1,2

0,9

0,7

0,5

медицинские товары, предметы

5,1

5,3

5,1

5,3

5,4

4,8

4,4

гигиены

другие непродовольственные

1,1

1,4

1,2

1,5

1,4

1,6

1,9

2,6

2,1

1,9

товары

на оплату услуг

27,5

26,5

26,7

26,1

26,7

27,1

29,5

29,6

30,9

23,3

Источник: данные Росстата.

На основе Таблицы

2.1 можно приближенно рассчитать долю товаров, приобретаемых по ставке

10%.

Приближенный расчет связан с невозможностью выделить из данной структуры расходов рыбные и мясные деликатесы,

реализуемые по ставке НДС 18%, отделить сахар, реализуемый по ставке 10% от кондитерских изделий, выделить

льготируемые товары детского ассортимента, отделить льготируемые медицинские товары от предметов гигиены,

выделить периодические издания и книжную продукцию.

Результаты расчетов представлены в Таблице 2.2.

Таблица 2.2 - Оценка эффекта от унификации ставки НДС на уровне 18% в разрезе децильных групп населения (без

учета собираемости).

группы населения

Первая

Вторая

Третья

Четвертая

Пятая

Шестая

Седьмая

Восьмая

Девятая

Десятая

Доля

товаров,

реализуемых

по

ставке НДС 10% по

децильным группам

43,3

42,1

39,2

36,7

34,5

29,9

27,1

23,5

Оценка сокращения

реального объема

потребления

при

унификации ставки

НДС на уровне 18%

(без

учета

собираемости)

-3,1

-3,0

-2,8

-2,6

-2,4

-2,1

-1,9

-1,7

-1,2

Расчеты Института «Центр Развития» НИУ ВШЭ.

Как видно из Таблицы 2.2, использование ставки НДС 10% в большей

степени ориентировано на низкодоходные группы населения. Если

предположить, что при неизменной величине потребительских расходов

населения все бремя повышения НДС будет переложено на потребителя, тогда

при увеличении ставки НДС по льготируемым товарам до 18%, их цены

вырастут на 7,3%. С учетом их доли в структуре расходов суммарный объем

потребления в реальном выражении может сократиться максимум на 3,1% по

первой группе, на 3% по второй группе, и наконец, на 1,2% по десятой группе.

С макроэкономической точки зрения, при сделанных нами предпосылках

сократится общий объем потребления домашних хозяйств при росте цен.

Приведенные нами оценки являются максимально возможными, поскольку

недостаточно учитывают влияние теневого оборота товаров на формирование

цен, а также эффект смещения выборки в сторону низкодоходных групп.

Макроэкономические последствия отмены ставки 10% по НДС были

оценены на основе балансово-эконометрической модели института

«Центр

развития» НИУ ВШЭ. Основой расчета послужили прогнозные оценки модели

на 2014 год (базовый сценарий отличается от сценариев Минэкономразвития и

предполагает, что при сохранении стабильных внешних условий продолжится

замедление темпов роста российской экономики, соответствующее текущим

тенденциям). Результаты расчетов представлены в Таблице 2.3.

Таблица

2.3

- Макроэкономическая оценка последствий отказа от

10-

процентной ставки НДС

Отмена

льгот

Базовый вариант

по

НДС

ВВП произв., млрд.руб.

74 374

74 483

109

в % к предшест. году

102,1

101,9

-0,2

дефлятор ВВП

106,5

106,8

0,3

Отмена

льгот

Базовый вариант

по

НДС

Товарооборот (розничная торговля), млрд. руб.

26 105

в % к предшест. Году

104,5

103,6

-0,81

Дефлятор

105,5

106,3

0,83

Импорт, млрд. долларов

381,3

377,6

-3,7

в % к предшест. Году

106,8

105,8

-1,0

Средний курс доллара, руб.

32,97

32,74

-0,24

Инфляция (с начала года), %

потребительские цены

5,91

6,52

0,61

НДС, млрд.руб.

4 268

4 444

176

Доходы ФБ, млрд.руб.

14 719

14 842

123

Источник: расчеты Института «Центр развития» НИУ ВШЭ.

В соответствии с результатами расчетов, повышение средней ставки НДС

сокращает темпы роста товарооборота в реальном выражении и одновременно

ведет к ускорению инфляции. Вследствие этого происходит небольшое

замедление роста ВВП в реальном выражении и увеличение дефлятора ВВП.

Замедление роста ВВП в некоторой мере сглаживается тем, что одновременно с

сокращением товарооборота снижается и импорт. Под влиянием сокращения

импорта увеличивается СТО, приводя к небольшому укреплению рубля в

номинальном выражении. Вследствие сокращения импорта и номинального

укрепления рубля в модельных расчетах поступления от НДС увеличиваются в

большей степени, чем совокупные доходы федерального бюджета, из-за

одновременного сокращения в рублевом выражении нефтегазовых доходов и

налогов на импорт.

4.2. Сохранение льготной ставки социальных отчислений для малых

предприятий за пределами 2013 года.

В соответствии с законом № 212 ФЗ от 24 июля 2009 года «О страховых

взносах в Пенсионный Фонд Российской Федерации, Фонд социального

страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного

медицинского страхования», в 2013 году заканчивается период предоставления

льгот организациям и индивидуальным предпринимателям, применяющим

упрощённую систему налогообложения по широкому спектру видов

экономической деятельности, аптечным организациям, части некоммерческих и

благотворительных организаций. По нашим оценкам, отмена льгот по ставкам

страховых взносов позволит увеличить доходы федерального бюджета на 65-75

млрд.руб.

Позиция Министерства финансов РФ не продлевать период

предоставления льгот по ставкам страховых взносов не является бесспорной, ее

не разделяет Министерство экономического развития. Против такого решения

можно привести два возражения. Во-первых, показательным является пример с

увеличением в два раза отчислений в Пенсионный фонд для индивидуальных

предпринимателей в

2013 году. С декабря

2012 года по май

2013 года

прекратили деятельность 650 тыс. индивидуальных предпринимателей (около

20% от их общего числа). Можно предположить, что представители «малого

бизнеса» в массовом порядке «ушли в тень». В принципе, подобной реакции

следует ожидать и от части малых предприятий, применяющих упрощенную

систему налогообложения. Точные количественные оценки новой волны «ухода

в тень» сделать сложно, но результатом отмены льгот может стать сокращение

поступлений в государственные внебюджетные фонды от данной группы

малых предприятий.

Во-вторых, при принятии ФЗ «О страховых взносах«» и поправок

данному закону предполагалось, что льготы по страховым взносам

предоставляются для стимулирования малых предприятий в период кризиса, и

что они будут постепенно отменяться по мере выхода экономики из кризиса.

Однако в

2013 году российская экономика вступила в период резкого

замедления темпов роста экономики, темп роста ВВП в

2013 году, в

соответствии с оптимистичным прогнозом, составит

2,4%, что на один

процентный пункт ниже показателей 2012 года. В такой период экономика

нуждается в предоставлении новых налоговых льгот, а не в отмене

действующих. Политика по отмене налоговых льгот в период стагнации

экономического роста, грозящей перейти в рецессию, является проциклической

и не способствующей выходу экономики из кризиса.

4.3. Расчеты эффективности предоставления регионами льгот по

налогу на прибыль.

Методический подход. Определение эффективности предоставления

регионами льгот по налогу на прибыль основано на построении оценки связи

предоставления таких льгот с макроэкономическими показателями. В качестве

макроэкономического показателя можно было бы использовать региональные

показатели ВРП, но этот показатель рассчитывается Росстатом с большим

лагом. Поэтому, в качестве макроэкономического индикатора использовалась

динамика искусственного агрегатного показателя, рассчитанная как взвешенная

средняя динамики промышленности, строительства, платных услуг розничной

торговли на региональном уровне. В рамках настоящей работы была оценена

динамика агрегатного макропоказателя за 2011 и 2012 год по всем регионам. На

этой основе был построен показатель изменения

(ускорения/замедления)

темпов роста экономики. Одновременно были проанализированы данные ФНС

по предоставлению регионами льгот по налогу на прибыль и выделены

регионы, где соотношение предоставленных льгот и поступлений по налогу на

прибыль превышает общероссийский уровень. В Таблице 2.4 представлены

изменение темпов прироста экономики в 2012 году по сравнению с 2011 годом

и темп прироста экономики в

2012 году, а также соотношение льгот и

поступлений по налогу на прибыль по Центральному федеральному округу.

Аналогичные расчеты сделаны и по другим округам.

Таблица 2.4 - Динамика агрегатного макропоказателя (в %) и соотношение

льгот и поступлений по налогу на прибыль по ЦФО.

Изменение

темпа

Соотношение

прироста

Темп прироста

льгот

экономики

поступлений

по

2012 году

налогу на прибыль

Российская Федерация

-3,1

4,5

0,030

Центральный

федеральный округ

0,2

5,6

0,015

Белгородская область

6,8

8,7

0,013

Брянская область

-0,4

11,3

0,059

Владимирская область

9,4

4,6

0,019

Воронежская область

-3,3

24,6

0,083

Ивановская область

-22,8

5,5

0,000

Калужская область

0,2

9,6

0,134

Костромская область

-0,2

2,5

0,004

Курская область

5,3

5,6

0,000

Липецкая область

-7,7

11,0

0,001

Московская область

-6,9

7,9

0,010

Орловская область

2,7

6,2

0,003

Рязанская область

-19,9

2,3

0,015

Смоленская область

-7,9

2,5

0,002

Тамбовская область

0,4

13,0

0,000

Тверская область

-10,9

-0,7

0,000

Тульская область

20,8

6,2

0,002

Ярославская область

3,4

5,0

0,005

г. Москва

2,6

2,4

0,014

Примечание. В столбце 3 выделены регионы с соотношением льгот и

поступлений по налогу на прибыль выше среднероссийского.

Далее, по всем регионам на основе данных, представленных в первых

двух столбцах Таблицы 2.1 были построены графики, на которых представлено

распределение регионов по четырем квадрантам в соответствии с

соотношением темпов прироста экономики в 2012 году со среднероссийским

уровнем и изменением темпов роста экономики в 2012 году по сравнению с

2011 годом, также в соотношении со среднероссийским уровнем.

Рисунок 2.1 - Распределение регионов ЦФО по квадрантам в зависимости

от успешности экономического развития.

На Рисунке 2.1 по оси X отражены темпы прироста экономики регионов в

2012 году, по оси Y показатели изменения темпов роста. Центром пересечения

осей X и Y являются среднероссийские показатели. В соответствии с

принципами построения диаграммы, в 4 квадранте представлены наиболее

успешные регионы, в третьем квадранте отражены регионы с показателями

изменения темпов роста лучше среднероссийских, во втором квадранте

регионы с темпами роста в 2012 году выше среднероссийских, наконец, в

первый квадрант попадают регионы, у которых два выделенных

макропоказателя хуже среднероссийского уровня.

Для оценки эффективности предоставления налоговых льгот по налогу на

прибыль было построено два распределения регионов - распределение всех

регионов, независимо от принадлежности к округам, по четырем описанным

выше квадрантам и распределение регионов, предоставляющих существенные

налоговые льготы по этим же квадрантам. Результаты представлены в

Таблице 2.5.

Таблица 2.5. Распределение регионом по квадрантам

квадранты

без

льгот

льготы

итого

В соответствии с принципами построения пространственных диаграмм по

федеральным округам, наиболее успешными можно считать регионы,

попадающие в 4 и 3 квадранты. В соответствии с последним замечанием, 63%

регионов, предоставляющих налоговые льготы по налогу на прибыль, являются

относительно успешными. Такой же процент успешных регионов получен и для

группы из 17 регионов, предоставляющих существенные налоговые льготы по

налогу на прибыль. Таким образом, нельзя сделать вывод, что регионы,

предоставляющие такие льготы развиваются более успешно, чем другая группа

регионов, не предоставляющая льгот⁵. Тем не менее, представленная

методология может быть использованы при определении эффективности

других предоставляемых льгот.

⁵ Этот же вывод подтверждается при проведении теста на равенство выборок (теста Крускала-Уоллиса).

Таблица 2.6

- Свод основных направлений и предлагаемых мер по оптимизации и

повышению

эффективности

налоговых льгот

Основные направления исследования

Изменяемые

Бюджетный эффект от реализации

Исполнители

Позиция

потенциальных резервов для оптимизации

госпрограммы

меры, на 2014, на 2015, на 2016 гг.

Минфина по

бюджетных расходов и предлагаемые меры

или НПА

Федеральный

Консолидированный

предлагаемой

бюджет

бюджет субъектов

мере

Федерации

(согласовано/не

согласовано;

поддержано/не

поддержано)

Общие принципы и институциональные

Малинина

меры, обеспечивающие эффективность

Т.А.

применения налоговых льгот

(РАНХиГС)

Регулярный

мониторинг

действующих

Методические

налоговых льгот

рекомендации

Регулярное проведение анализа ранее

по проведению

Отсев неэффективных льгот на стадии

установленных налоговых льгот, оценка

регулярного

их реализации. Экономия бюджетных

эффективности их действия

мониторинга

средств в размере

5-10% объема

Принятие решения о продлении действия или

действующих

предоставляемых льгот.

отмене налоговых льгот по результатам

налоговых

анализа (мера 1.1.1)

льгот

Основные направления исследования

Изменяемые

Бюджетный эффект от реализации

Исполнители

Позиция

потенциальных резервов для оптимизации

госпрограммы

меры, на 2014, на 2015, на 2016 гг.

Минфина по

Введение в бюджетный процесс этапа оценки

или НПА

Повышение прозрачности бюджетных

предлагаемой

налоговых расходов бюджета

расходов в части налоговых расходов

Определение базовой структуры основных

и смешанных статей.

налогов

В настоящее время

доступные

Выделение из базовой структуры статей

статистические данные не

позволяют

налоговых расходов

(а также смешанных

полностью

оценить

величину

статей, содержащих элементы и базовой

налоговых

расходов

бюджета.

структуры налога, и льгот)

Оптимизация

статей

налоговых

Количественная оценка потерь доходов

расходов, по которым доступна

Ведомственный

бюджета от предоставления налоговых льгот

оценка, может принести

около

НПА (Минфин

(налоговых расходов и смешанных статей)

ВВП дополнительных

доходов

России)

Создание открытой базы данных, где будут

бюджета.

содержаться сведения, необходимые для

количественной оценки налоговых расходов

Формирование и публикация отчетности по

налоговым расходам бюджета

Использование данных о налоговых расходах

в бюджетном процессе

Регулярный мониторинг предложений о

Отсев неэффективных

льгот на

введении новых налоговых льгот

предварительной

стадии

Основные направления исследования

Изменяемые

Бюджетный эффект от реализации

Исполнители

Позиция

потенциальных резервов для оптимизации

госпрограммы

меры, на 2014, на 2015, на 2016 гг.

Минфина по

Отказ от практики предоставления налоговых

или НПА

рассмотрения.

предлагаемой

льгот без всесторонней оценки их влияния

Согласование введения налоговых льгот с

бюджетными проектировками, основанными

на пессимистическом макроэкономическом

прогнозе

1.4. Соблюдение при оценке эффективности

Дополнения в

Н.Акиндинова

налоговых льгот в рамках мониторинга

методические

(ВШЭ),

следующих принципов:

рекомендации

А.Чернявский

по проведению

(ВШЭ)

регулярного

Ю.Симачев

мониторинга

(МАЦ)

1.4.1. Перед вводом и при оценке результатов

действующих

Позволит более полно оценить баланс

А.Суслина

применения

должна

проводиться

налоговых

издержек и выгод от применения

(ЭЭГ)

комплексный

анализ

эффективности

льгот

налоговых

льгот.

Экономия

налоговых льгот, включающий в себя оценку:

бюджетных средств в размере 5-10%

- макроэкономических эффектов, включая

объема предоставляемых льгот

изменение

основных

показателей

экономического роста, инфляции, занятости;

- бюджетных эффектов (не только прямых, но

Основные направления исследования

Изменяемые

Бюджетный эффект от реализации

Исполнители

Позиция

потенциальных резервов для оптимизации

госпрограммы

меры, на 2014, на 2015, на 2016 гг.

Минфина по

июдкосвенных,схсвязанныхдлсгаизменением

или НПА

предлагаемой

налоговых баз),

- отраслевых эффектов;

- влияния на располагаемые доходы и уровень

жизни в разрезе доходных групп населения;

влияния на поведение компаний

(расширение инвестиций, инновации, уход в

тень,

деление

бизнеса,

изменение

юрисдикции);

оценка позиций основных групп

стейкхолдеров.

1.4.2. При оценке потерь для бюджета и при

Позволит более полно оценить баланс

оценке эффектов для экономического

издержек и выгод от применения

развития учитывать отложенное влияние

существующих налоговых льгот с

вводимых налоговых льгот. (Ряд налоговых

учетом долгосрочных эффектов.

льгот, например, вычеты из налоговой базы по

НДФЛ, НП, направленные на стимулирование

инвестиций в человеческий капитал, имеют

отложенный эффект для экономического

развития)

Основные направления исследования

Изменяемые

Бюджетный эффект от реализации

Исполнители

Позиция

потенциальных резервов для оптимизации

госпрограммы

меры, на 2014, на 2015, на 2016 гг.

Минфина по

1.4.3. етнПри асхооценкепредэффектове медля

или НПА

Сократит

возможности

для

предлагаемой

экономического развития от применения льгот

лоббирования льгот для крупных

учитывать уровень конкуренции

(если

корпораций и компаний с госучастием

налоговые

льготы

воздействуют

преимущественно на компании, имеющие

доминирующее положение на рынке,

существенны риски имитаций и замещения)

Передать полномочия по региональным

Поправки

Сократит

Позволит регионам

налогам в полном объеме на региональный

Налоговый

возможности

лучше планировать

уровень

управления

(во

избежание

кодекс

для

объем

налоговых

асимметрии

льгот

от

федерального

лоббирования

поступлений

вмешательства)

льгот

на

В первую очередь предложение затрагивает

федеральном

налог на имущество организаций и вновь

уровне

для

вводимый налог на недвижимое имущество

крупных

физических лиц.

корпораций и

компаний с

госучастием

2.Предложения по совершенствованию

Поправки

отдельных видов налоговых льгот:

Налоговый

ИТОГОВЫЙ ОТЧЕТ о результатах деятельности экспертных групп по проведению оценки эффективности расходов федерального бюджета (2013 год) - часть 1