ИТОГОВЫЙ ОТЧЕТ о результатах деятельности экспертных групп по проведению оценки эффективности расходов федерального бюджета (2013 год)

следует проводить принципиально иную политику, в основе которой лежит

модель

«государства-инвестора». Лишь инвестиции в культуру могут

обеспечить эффективный рост ее доходов» (Рубинштейн (2007)).

Финансирование культур в России.

Надо признать, что в 2000-е годы культура в России, к сожалению, не

вошла в число официально обозначенных приоритетов социальной политики.

Доля расходов на культуру в консолидированном бюджете составляла

последнее десятилетие около 2,0-2,5%, причем в последние годы она скорее

немного сокращалась, чем росла. Хотя в абсолютном выражении в

докризисный период 2000-2007 гг. расходы на культуру динамично росли, в

период кризиса темпы роста снизились, но, вместе с тем, в течение всего

десятилетия не было их опережающего роста, которое привело бы к

структурным изменениям финансовых потоков, т.е. заметному изменению доли

расходов на культуру и искусство в консолидированном бюджете. Это означает

приоритетное бюджетное финансирование других секторов социальной сферы,

расходы на которые увеличиваются более высокими темпами. Таким образом,

реализуемый комплекс государственных мер, при положительной динамике

отдельных показателей, отмеченной в последние

10 лет_, пока не оказал

решающего позитивного влияния на ситуацию в культуре,

недофинансирование сферы культуры и искусства преодолеть не удалось.

Объем и структура расходов федерального бюджета на культуру и

кинематографию.

320

Таблица 6.32 - Динамика расходов федерального бюджета на культуру и кинематографию.

Показатель

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Расходы на культуру и

кинематографию

(млрд руб.)

33,8

37,4

48,3

61,9

69,6

75,4

83,8

93,5

98,0

95,6

99,3

Расходы на культуру и

кинематографию (% к

ВВП)

0,2

0,1

0,2

0,1

Доля расходов на

культуру

кинематографию

общих расходах на

социально-

культурную сферу (%)

6,2

5,3

4,9

4,5

4,6

4,7

4,3

4,5

4,6

4,8

Доля расходов на

культуру

кинематографию

общих

расходах

федерального

бюджета (%)

1,0

0,9

0,8

0,7

0,8

0,7

0,6

Справочно:

объем

ВВП (млрд руб.)

21 609,8

26 917,2

33 247,5

41 276,8

38 807,2

46 321,8

55 798,7

61 238,0

66 515,0

73 993,0

82 937,0

322

На современном этапе принимаются документы, дающие основания

считать, что внимание государства и общества к сфере культуры и искусства

меняется. Так, в Концепции долгосрочного социально-экономического

развития Российской Федерации до 2020 года, утвержденной распоряжением

Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, культуре

отводится «ведущая роль в формировании человеческого капитала, создающего

экономику знаний». Причина исключительной роли культуры при переходе от

сырьевой к инновационной экономике заключена в повышении

профессиональных требований к кадрам, «включая уровень интеллектуального

и культурного развития, возможного только в культурной среде, позволяющей

осознать цели и нравственные ориентиры развития общества».

Для достижения качественных результатов в культурной политике России

в Концепции выделяются следующие приоритетные направления развития

сферы культуры:

обеспечение максимальной доступности для граждан России культурных

благ и образования в сфере культуры и искусства;

создание условий для повышения качества и разнообразия услуг,

предоставляемых в сфере культуры;

сохранение и популяризация культурного наследия народов России;

использование культурного потенциала России для формирования

положительного образа страны за рубежом;

совершенствование организационных, экономических и правовых

механизмов развития сферы культуры.

В государственной программе Российской Федерации «Культура России

(2012-2020 годы)» предусматривается, что реализация инновационного

варианта развития сферы экономики приведет за

2007

2020 годы к

увеличению расходов бюджетной системы на культуру и кинематографию с 0,7

процента до 1,5 процента валового внутреннего продукта.

Основными направлениями государственной политики по развитию

сферы культуры и массовых коммуникаций в Российской Федерации до 2015

324

года, согласованными Правительством Российской Федерации от 01.06.2006 г.

№ МФ-П44-2462, предусмотрено, что государственная культурная политика в

указанный период направлена на сохранение и развитие культуры, обеспечение

социальной стабильности, экономического роста и национальной безопасности

государства. В качестве основных направлений культурной политики в

документе обозначены сохранение и развитие единого культурного и

информационного пространства России; сохранение и развитие

многонационального

культурного

наследия

народов

России;

совершенствование отечественной системы художественного образования и

науки; а также дальнейшая интеграция России в мировой культурный процесс и

укрепление ее позитивного образа за рубежом.

Механизм реализации государственной программы Российской

Федерации «Культура России (2012-2020 годы)» направлен на комплексное,

системное решение установленных цели и задач Программы и включает в

финансово-экономической области следующие инструменты:

экономические, в том числе:

государственный заказ на осуществление творческой деятельности;

стимулирование развития лизинговой деятельности, направленной на

модернизацию и обновление оборудования и техники организаций сферы

культуры;

и иные;

финансовые, в том числе:

прямое бюджетное финансирование мероприятий государственной

программы (капитальные вложения, НИОКР и прочие расходы);

предоставление субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации;

предоставление государственных гарантий по привлекаемым для

финансирования инвестиционных проектов капиталам в рамках федерального

бюджета;

содействие в организации объединений для финансирования крупных

проектов, в том числе с участием иностранных инвесторов;

325

распространение информации о крупных инвестиционных проектах в

сфере культуры на территории Российской Федерации;

содействие организациям культуры в привлечении кредитных ресурсов

банков;

привлечение иных источников финансирования

(бюджеты субъектов

Российской Федерации, бюджеты муниципальных образований, внебюджетные

источники);

адресная финансовая помощь учреждениям культуры, система

поощрения, в том числе награждений премиями, отдельных учреждений

культуры и творческих работников;

и иные;

налоговые, в том числе:

установление налоговых льгот организациям - в отношении объектов,

признаваемых памятниками истории и культуры федерального значения;

установление налоговых льгот (освобождение от налогообложения) при

реализации услуг учреждений культуры;

и иные;

таможенные, в том числе:

отмена таможенных сборов за таможенное оформление при обратном

ввозе (реимпорте) или обратном вывозе (реэкспорте) культурных ценностей,

перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации в целях их

экспонирования;

льготы по ввозу товаров на территорию Российской Федерации и иные

территории, находящиеся под ее юрисдикцией

(освобождаемых от

налогообложения);

и иные;

организационные, в том числе:

разработка

механизмов

взаимодействия

государственных

негосударственных структур в ходе реализации государственной программы;

создание фондов развития культуры;

326

создание системы мониторинга и контроля за реализацией

государственной программы;

введение института договорных отношений между федеральными

органами исполнительной власти в сфере культуры и авторами, творческими

коллективами, общественными организациями и т.д., с целью реализации

социально значимых проектов в сфере культуры;

и иные.

Для достижения основной цели и решения задач государственной

программы требуется также осуществление комплекса регулятивных мер, в

числе которых:

разработка стандартов качества государственных услуг, предоставляемых

в сфере культуры;

внедрение стратегического планирования в деятельность федеральных

органов исполнительной власти в сфере культуры и федеральных

государственных учреждений культуры;

внедрение государственных

(муниципальных) заданий на оказание

государственных

(муниципальных) услуг

(выполнение работ) в сфере

культуры;

внедрение механизмов нормативного подушевого бюджетного

финансирования учреждений культуры;

создание механизмов конкурентного распределения бюджетных ресурсов

с целью повышения результативности деятельности и эффективности

расходования бюджетных средств в области культуры;

совершенствование системы государственной и ведомственной

статистической и финансовой отчетности в сфере культуры;

оптимизация сети государственных

(муниципальных) организаций

культуры;

инвентаризация

объектов

государственной

(муниципальной)

собственности в сфере культуры;

327

выявление и внедрение лучшего российского и зарубежного опыта

управления в сфере культуры;

внедрение в деятельность федеральных органов исполнительной власти в

сфере культуры системы регулярной оценки рисков, препятствующих

достижению установленных долгосрочных целей;

внедрение методов управления проектами в деятельность федеральных

органов исполнительной власти в сфере культуры;

внедрение новой (отраслевой) системы оплаты труда, ориентированной

на результат, в государственные (муниципальные) учреждения культуры;

внедрение в органах управления и организациях культуры эффективных

технологий кадровой работы;

совершенствование системы мотивации работников отрасли культуры;

обеспечение содействия в переподготовке и повышении квалификации

работников сферы культуры;

создание и ввод в эксплуатацию единой государственной

автоматизированной информационной системы управления в области культуры

(обеспечивающей проведение ведомственного, межведомственного и

межуровневого стратегического и бюджетного планирования и контроля

деятельности);

повышение доступности и комфортности потребления услуг организаций

культуры для людей с ограниченными возможностями;

пропаганда усиления вклада семьи и школы в культурное развитие детей;

продвижение культурно-массовых мероприятий, направленных на

приоритетные категории населения;

развитие международного сотрудничества в сфере области культуры;

создание многофункциональных культурных и образовательных

комплексов;

стимулирование создания негосударственных организаций культуры;

развитие государственно-частного партнерства в сфере культуры;

328

привлечение средств российских и международных фондов и программ, в

том числе на условиях паритетного финансирования творческих проектов

(фандрайзинг);

развитие механизмов благотворительности и меценатства в сфере

культуры;

развитие механизмов спонсорства в сфере культуры;

развитие механизмов волонтерства в сфере культуры;

стимулирование

корпоративной

социальной

ответственности

коммерческих организаций в части развития сферы культуры.

Финансовое обеспечение реализации Указа Президента Российской

Федерации от

7 мая

2012 года

№ 597 «О мерах по реализации

государственной социальной политики» и Перечня поручений Президента

Российской Федерации по итогам заседания Совета при Президенте

Российской Федерации по культуре и искусству 25 сентября 2012 года №

Пр-2705.

Важнейшими документами, которые должны привести к кардинальным

изменения в финансовом обеспечении сферы культуры и искусства, являются

Поручения Президента Российской Федерации по обеспечению неотложных

задач социально-экономического развития Российской Федерации (№ Пр-1798

от 17.07.2012 г.), Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года №

597 «О мерах по реализации государственной социальной политики», а также

Перечень поручений Президента Российской Федерации по итогам заседания

Совета при Президенте Российской Федерации по культуре и искусству 25

сентября 2012 года № Пр-2705.

Президентом Российской Федерации поручается при реализации

мероприятий в целях дальнейшего сохранения и развития российской культуры

принять меры:

329

по развитию системы грантов, предоставляемых на конкурсной основе

деятелям искусства и художественным коллективам, в том числе молодежным

коллективам;

по приглашению в Российскую Федерацию молодых деятелей культуры и

искусства из различных стран и созданию им условий для творчества, а также

по формированию международных культурных центров с использованием

возможностей российских учреждений культуры;

по расширению стипендиальных программ для молодых российских

деятелей культуры и искусства с целью обеспечения возможности работы в

различных регионах.

Указом Президента Российской Федерации предусмотрено:

обеспечить увеличение до 1 октября 2012 года бюджетных ассигнований

федерального бюджета на выплату стипендий для деятелей культуры и

искусства, творческой молодежи, а также на предоставление грантов для

поддержки творческих проектов общенационального значения в области

культуры и искусства;

увеличить к 2015 году до 4 тыс. количество государственных стипендий

для выдающихся деятелей культуры и искусства и молодых талантливых

авторов.

Кроме того, по итогам заседания Совета при Президенте Российской

Федерации по культуре и искусству Правительству Российской Федерации

совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской

Федерации при реализации мер по поэтапному повышению заработной платы

работников культуры обратить внимание на необходимость увеличения с 2013

года оплаты труда низкооплачиваемых категорий квалифицированных

работников культуры государственных и муниципальных учреждений, включая

библиотечных работников и сотрудников музеев, а также педагогических

работников детских школ искусств.

Однако реализация положений Указа Президента Российской Федерации

от 7 мая 2012 года № 597 «О мерах по реализации государственной социальной

330

политики» вызывает опасения, что будут решены проблемы финансирования

сферы культуры и искусства. Так, Федеральным бюджетом на 2012 год и

плановый период на 2013-1014 годы предусмотрено, что количество грантов,

предоставляемых на конкурсной основе деятелям искусства и художественным

коллективам, до 2015 года включительно сохраняется на одном и том же

уровне

100 грантов ежегодно. Вместе с тем, результаты действия

федеральной целевой программы «Культура России (2006 - 2011 гг.)» доказали,

что этого явно недостаточно. Предложенный вариант реализации положений

Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 597 «О мерах

по реализации государственной социальной политики» даже при увеличении

ассигнований федерального бюджета сохраняет количество грантов на прежнем

уровне - 100 ежегодно. Да, в этом случае предусматривается рост размера

грантов для поддержки творческих проектов примерно в 1,5 раза, что может

привести к качественным изменениям, но не решает проблему дефицита

грантов, т.к. грантами охватывается менее 5% художественных коллективов,

творческих организаций и образовательных учреждений.

До

2015 года планируется в соответствии с Указом Президента

Российской Федерации увеличить до 4 тысяч количество государственных

стипендий для выдающихся деятелей культуры и искусства и молодых

талантливых авторов при увеличении бюджетных ассигнований федерального

бюджета. Однако размер стипендии планируется сохранять на одном и том же

уровне в течение всего периода до 2015 года включительно - по 6 тыс.руб.

ежемесячно, т.е. даже не индексировать. В таком случае фактически

произойдет сокращение размера стипендии в реальном исчислении.

Финансовое обеспечение реформирования системы грантов для ведущих

творческих организаций и образовательных учреждений в сфере культуры и

учреждений нового типа грантов предусматривает увеличение грантов в 2 раза:

с 10 проектов в 2013 году до 20 проектов в 2018 году. Вместе с тем финансовое

обеспечение одного грантов - 2 млн.руб. -«замораживается» на уровне 2012

года, т.е. даже не индексируется с учетом уровня инфляции, что опять же

331

приводит к реальному сокращению размеров грантов. Если принять во

внимание, что эти гранты планируется предоставлять на инновационные

проекты, то их финансовое обеспечение нельзя признать адекватным.

Аналогично планируется ежегодно выделять гранты на реализацию

творческих проектов региональных, муниципальных, а также независимых

творческих организаций, общий объем финансирования планируется в размере

100 млн. руб. ежегодно, опять же без индексации в течение всего периода.

Количество получателей грантов фиксируется:

- музыкальным театрам - 3 гранта по 18 млн. руб. каждый;

- драматическим театрам и театрам для детей и юношества - 5 грантов по

8 млн. руб. каждый;

- театрам кукол - 2 гранта по 2 млн. руб. каждый.

Фактически это приведет к снижению реального финансового

обеспечения поддерживаемых проектов.

Несомненно, важным направлением реформирования системы грантов

для ведущих творческих организаций и образовательных учреждений в сфере

культуры и учреждений нового типа грантов является привлечение к участию в

конкурсах на получение таких грантов независимых некоммерческих

организаций. Это положение требует законодательного регулирования,

аналогичного положениям 10-ФЗ от 28 февраля 2012 года, обеспечивающим

равный доступ к бюджетным ресурсам учреждений дошкольного, общего и

дополнительного образования независимо от форм собственности.

Предложения по реструктуризации расходов в рамках

государственной программы Российской Федерации "Развитие культуры

и туризма" на 2013 - 2020 годы

Бюджетный маневр в рамках государственной программы Российской

Федерации "Развитие культуры и туризма" на 2013 - 2020 годы (далее -

госпрограмма), в которой, как и в других госпрограммах, целевые индикаторы,

332

иные количественные параметры должны быть увязаны с финансовыми

ресурсами, возможен, в первую очередь, по отношению к недостаточно

проработанным подпрограммам (а также ФЦП, входящим в госпрограмму).

Как правило, в таких подпрограммах цели и задачи, а также содержание

основных мероприятий слабо увязаны с целевыми индикаторами и

показателями, не зафиксированы конкретные мероприятия, реализуемые в

конкретные сроки, а также отсутствуют промежуточные ориентиры,

позволяющие организовать мониторинг хода и результатов реализации

программы. Все указанные признаки могут сигнализировать о недостаточно

обоснованной взаимосвязи результатов с финансовыми ресурсами и, таким

образом, о потенциально неэффективных расходах бюджета.

Решению указанных проблем может послужить разработка планов

реализации государственных программ, содержащих соответствующие

индикаторы и промежуточные ориентиры. Отсутствие таких планов может

быть основанием для приостановки (передвижки) финансирования

Анализ содержания Приложения

2 к госпрограмме позволил

сформулировать следующие предложения по приостановке

(передвижке)

финансирования:

Приостановить до утверждения плана реализации государственной

программы "Развитие культуры и туризма" на 2013 - 2020 годы, содержащего

расшифровку промежуточных ориентиров по основному мероприятию 1.2.1

«Сохранение и развитие исполнительских искусств, поддержка современного

изобразительного искусства», финансирование мероприятий по указанному

основному мероприятию (за исключением расходов на поддержку ФГБУК

«Государственный академический Большой театр России») в объеме:

в 2013 году 5,2 млрд. рублей.

в 2014 году 6,4 млрд. рублей.

в 2015 году 8,0 млрд. рублей.

Обоснование:

333

На реализацию основного мероприятия 1.2.1 «Сохранение и развитие

исполнительских искусств, поддержка современного изобразительного

искусства» запланировано направить:

в 2013 году 9,4 млрд. рублей (в т.ч. на поддержку Большого театра 4,2

млрд. рублей).

в 2014 году 10,6 млрд. рублей (в т.ч. на поддержку Большого театра 4,2

млрд. рублей).

в 2015 году 12,2 млрд. рублей (в т.ч. на поддержку Большого театра 4,2

млрд. рублей).

Таким образом, если исключить расходы на поддержку Большого театра,

то в рамках основного мероприятия финансирование составит:

в 2013 году 5,2 млрд. рублей.

в 2014 году 6,4 млрд. рублей.

в 2015 году 8,0 млрд. рублей.

Сравнение ожидаемых непосредственных результатов основного

мероприятия и предлагаемых показателей позволило выявить значительную

степень несоответствия между ними²⁶:

Ожидаемые непосредственные результаты

Связь

показателями

программы

(подпрограммы)

- высокий уровень качества и доступности

- среднее число зрителей на мероприятиях

услуг концертных организаций, цирков и

концертных организаций, самодеятельных

театров;

коллективов, проведенных собственными

- усиление государственной поддержки

силами в пределах своей территории;

современного исполнительского искусства;

среднее количество зрителей на

возвращение лидирующих позиций

мероприятиях цирков;

российского цирка на международной

среднее количество зрителей на

арене;

мероприятиях театров;

- повышение заработной платы работников

- доля театров, имеющих сайт в сети

концертных организаций, цирков и театров;

интернет;

²⁶ На основании Приложение 2 к ГП РК.

334

укрепление материально-технической

количество спектаклей выдающихся

базы концертных организаций, цирков и

режиссеров театра, размещенных в

театров;

свободном бесплатном доступе в сети

- повышение эффективности использования

Интернет при поддержке федерального

бюджетных средств, направляемых на

бюджета.

оказание

государственных

муниципальных

услуг

концертными

организациями, цирками и театрами;

- новый качественный уровень развития

бюджетной сети концертных организаций,

цирков и театров.

Как следует из таблицы, отсутствуют показатели, раскрывающие

результаты государственной поддержки современного исполнительского

искусства; деятельность концертных организаций на уровне показателя

объединена с работой самодеятельных коллективов. Не раскрыты показатели,

характеризующие такие ресурсоемкие направления, как укрепление

материально-технической базы и развитие бюджетной сети концертных

организаций, цирков и театров.

Таким образом, затруднен мониторинг хода и результатов реализации

основного мероприятия, недостаточно обоснована система показателей

результатов, что может снизить эффективность расходов бюджета.

Аналогично по основному мероприятию 1.2.2 «Сохранение и развитие

кинематографии». Финансирование предусмотрено в объеме:

в 2013 году 6,3 млрд. рублей (в т.ч. на Госфильмофонд 0,65 млрд.

рублей);

в 2014 году 6,3 млрд. рублей (в т.ч. на Госфильмофонд 0,65 млрд.

рублей);

в 2015 году 6,3 млрд. рублей (в т.ч. на Госфильмофонд 0,65 млрд.

рублей).

335

Сравнение ожидаемых непосредственных результатов основного

мероприятия

1.2.2 и предлагаемых показателей также позволило выявить

значительную степень несоответствия между ними:

Ожидаемые непосредственные результаты

Связь

показателями

программы

(подпрограммы)

- рост количества качественных российских

- среднее число посещений киносеансов;

фильмов в кинопрокате;

- доля переведенных оригиналов магнитных

высокий уровень сохранности и

фонограмм кинофильмов на цифровые

эффективности использования коллекции

носители;

фильмов и других киноматериалов

- доля созданных страховых копий на

Госфильмофонда;

электронных носителях;

- высокий уровень качества и доступности

интенсивность

пополнения

услуг

организаций,

осуществляющих

Госфильмофонда;

кинопоказ;

- количество субсидий, предоставленных

- повышение заработной платы работников

организациям

кинематографии

на

осуществляющих кинопроизводство и

производство фильмов;

кинопоказ;

количество фильмов выдающихся

укрепление материально-технической

режиссеров, размещенных в бесплатном

базы

организаций,

осуществляющих

доступе в сети Интернет.

кинопоказ;

- повышение эффективности использования

бюджетных средств, направляемых на

сохранение и развитие кинематографии;

- новый качественный уровень развития

бюджетной

сети

организаций,

осуществляющих кинопоказ.

Как следует из таблицы, за исключением показателей, характеризующих

деятельность Госфильмофонда, предложенные показатели, раскрывающие

336

результаты государственной поддержки кинематографии не коррелируют с

показателями подпрограммы.

Рост количества качественных российских фильмов в кинопрокате не

коррелирует со средним числом посещений киносеансов или количеством

фильмов выдающихся режиссеров, размещенных в бесплатном доступе в сети

Интернет.

Такой результат, как «высокий уровень качества и доступности услуг

организаций, осуществляющих кинопоказ» не раскрывается в показателях.

Не раскрыты показатели, характеризующие такие ресурсоемкие

направления, как укрепление материально-технической базы и развитие

бюджетной сети организаций, осуществляющих кинопоказ.

Таким образом, затруднен мониторинг хода и результатов реализации

основного мероприятия, недостаточно обоснована система показателей

результатов, что может снизить эффективность расходов бюджета.

Предложения по корректировке полномочий органов власти в

области культуры.

Государственные (муниципальные) услуги (работы) в сфере культуры

оказываются в целях обеспечения предусмотренных законодательством

полномочий органов власти в области культуры. Качество перечней

предоставляемых услуг и выполняемых работ в значительной степени зависит

от четкости норм законодательных актов, регламентирующих полномочия

органов государственной власти субъектов РФ и органов местного

самоуправления в области культуры. Анализ полномочий в области культуры

на региональном и муниципальном уровне

(с привлечением в качестве

экспертов органов управления культуры субъектов РФ) позволил выявить

следующие проблемные зоны:

расплывчатость формулировок полномочий в области культуры на

региональном и муниципальном уровнях;

337

некорректность разграничения полномочий в области культуры между

публично-правовыми образованиями, особенно между поселениями и

муниципальными районами;

узость круга полномочий, осуществляемых органами власти в области

культуры.

Устранение отмеченных проблем требует корректировки полномочий в

области культуры на региональном и муниципальном уровнях, для чего

необходимо:

уточнить утвержденные формулировки полномочий в области культуры

на региональном и муниципальном уровнях;

внести изменения в разграничение полномочий в области культуры

между органами власти разных уровней;

расширить круг полномочий, осуществляемых органами власти в области

культуры.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской

Федерации в области культуры.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской

Федерации в области культуры приведены в Приложении 1.

В обобщенном виде предложения по уточнению утвержденных

формулировок выглядят следующим образом.

В формулировку «организация библиотечного обслуживания населения

библиотеками субъектов Российской Федерации»

(п.

2) по аналогии с

полномочием на муниципальном уровне нужно добавить слова

«комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов».

В формулировке «организация и поддержка учреждений культуры и

искусства«» (п.4) после слова «искусства» добавить «и кинематографии»,

слово «организация» заменить на «создание».

338

В формулировку «поддержка народных художественных промыслов»

(п.5) после слова «промыслов» добавить «и ремесел».

Из формулировки, приведенной в п.6, следует исключить слова

«поддержка изучения в образовательных учреждениях национальных языков и

иных предметов этнокультурной направленности», поскольку указанная норма

в данной редакции может быть реализована только органами управления

образованием.

Много предложений ориентировано на расширение круга полномочий,

осуществляемых органами государственной власти субъектов РФ в области

культуры. Ряд территорий предлагает добавить полномочия, связанные с

отдельными социально значимыми видами культурной деятельности. Так, с

учетом роли профессионального искусства в культурной жизни регионов

заслуживает внимания предложение прописать отдельной строкой полномочие

«организация театрального и филармонического обслуживания населения».

Одной из важнейших составляющих культурной политики регионов

является развитие и сохранение традиционной народной культуры. На

региональном уровне проводится значительное количество мероприятий,

направленных на сохранение фольклорных традиций, народных праздников и

обрядов. В целях поддержки данного направления культурной деятельности

целесообразно принять предложение о дополнении полномочий субъектов

Российской Федерации в области культуры полномочием по созданию условий

для сохранения и развития традиционной народной культуры. Возможна и

несколько иная редакция данного полномочия: «создание условий для развития

народного художественного творчества, любительского искусства».

В различных формулировках предлагается дополнить действующее

законодательство полномочием по организации предоставления образования в

сфере культуры и искусства. При этом эксперты имеют в виду образовательные

услуги, оказываемые учреждениями среднего профессионального и

дополнительного профессионального образования, а также учреждениями

339

дополнительного образования детей, подведомственными региональным

органам управления культуры.

В 2012г. утверждена Концепция развития циркового дела в Российской

Федерации на период до

2020 года. В ней предусмотрена возможность

привлечения средств из бюджетов субъектов РФ для модернизации

имущественных комплексов цирков, расположенных в регионах Российской

Федерации, при сохранении их статуса как филиала Российской

государственной цирковой компании. Таким образом, интересы развития

циркового дела в России требуют внесения в Закон РФ

«Основы

законодательства Российской Федерации о культуре»

(далее

«Основы»)

следующей записи: «органы государственной власти субъектов Российской

Федерации вправе участвовать в финансировании мероприятий по

модернизации циркового имущества, находящегося в федеральной

собственности».

Предложений о переносе полномочий органов государственной власти

субъектов Российской Федерации в области культуры на другой уровень

(федеральный, муниципальный) не поступало. Наоборот, указывается на

необходимость переноса части полномочий в области культуры с

муниципального на региональный уровень.

Полномочия органов местного самоуправления в области культуры.

Формулировки полномочий органов местного самоуправления в области

культуры приведены в Приложении 2.

Если на региональном уровне эксперты особое внимание уделяли

расширению круга полномочий органов власти в области культуры и

уточнению их формулировок, то на муниципальном уровне на первый план

выходит задача более четкого разграничения полномочий в области культуры,

отнесенных к ведению муниципальных районов и поселений.

340

В базовом варианте Закона №131-ФЗ практически все полномочия по

решению вопросов местного значения в области культуры были переданы на

уровень поселения. К вопросам местного значения муниципального района

была отнесена лишь организация библиотечного обслуживания поселений

(обеспечение услугами библиотечного коллектора, хотя создание

библиотечных коллекторов на районном уровне всегда считалось

нецелесообразным). При этом более квалифицированные кадры и финансовые

средства сосредоточенны на уровне муниципальных районов.

Заложенная в Законе №131-ФЗ схема разграничения полномочий между

муниципальными районами и входящими в их состав поселениями могла

нанести (и в ряде случаев нанесла) непоправимый урон сети учреждений в

сельских поселениях и поставить под вопрос сам факт их существования.

Уменьшение объема полномочий у районных органов управления культуры

повлекло за собой ослабление их координирующей роли, сократило

возможности осуществления культурных проектов и программ районного

(межпоселенческого) значения. Отсутствие в подчинении районных органов

управления культуры подведомственных учреждений при непонимании

администрациями муниципальных образований их современной роли и

функций иногда приводило к ликвидации первых, что негативно отразилось на

состоянии культуры данных территорий.

Смягчить ситуацию позволило принятие изменений и дополнений в текст

Закона №131-ФЗ, в соответствии с которым муниципальные районы вновь

были наделены полномочиями в области культуры. Однако, несмотря на

внесенные в законодательство о местном самоуправлении поправки, проблема

отсутствия четкого разграничения полномочий в области культуры между

муниципальным районом и входящими в его состав поселениями на практике

остается достаточно острой. Прежде всего, это касается полномочий по

обеспечению досуга населения и отчасти организации библиотечного

обслуживания. Отнесение расходных обязательств в указанных областях к

ведению, как муниципальных районов, так и поселений порождает

341

неоднозначность трактовок и, как следствие, множество конфликтных

ситуаций.

Зачастую финансовые органы на местах не признают за муниципальными

районами право на создание межпоселенческих культурно-досуговых

учреждений, хотя оно четко зафиксировано в Социальных нормативах и

нормах, одобренных распоряжением Правительства РФ от 13.07.2007 №923-р.

В действующей редакции Закона №131-ФЗ полномочия по сохранению,

использованию и популяризации объектов культурного наследия (памятников

истории и культуры) и созданию условий для развития местного традиционного

народного художественного творчества, участию в сохранении, возрождении и

развитии народных художественных промыслов оставлены на уровне

поселения. Согласно замыслу законодателей, эти полномочия должны

осуществляться по месту нахождения памятников и бытования народных

художественных промыслов. С подобной позицией трудно согласиться,

особенно в отношении памятников истории и культуры, поскольку в

поселениях нет специалистов подобного профиля и соответствующей

квалификации.

Механизмы взаимодействия между органами местного самоуправления

разных уровней обеспечиваются путем делегирования полномочий, а также

предоставления муниципального заказа на оказание культурных услуг

(выполнение работ). Однако эти меры могут быть использованы только при

наличии обоюдного желания администраций муниципального района и

поселений. Зачастую взаимопонимание между этими органами местного

самоуправления не достигается: не срабатывают ни административные рычаги,

ни экономические стимулы, ни соображения социальной целесообразности.

Необходимо отметить, что и при использовании механизма делегирования

полномочий имущественные, в том числе и финансовые вопросы, часто

остаются неурегулированными. В этой связи представляется необходимым

принять многочисленные предложения о внесении изменений в

законодательство о местном самоуправлении с тем, чтобы сосредоточить

342

полномочия в области культуры на уровне муниципальных районов, сохранив

возможность их делегирования поселениям.

Прежде всего, к полномочиям муниципального района добавится

полномочие по сохранению, использованию и популяризации объектов

культурного наследия

(памятников истории и культуры), находящихся в

муниципальной собственности, охране объектов культурного наследия

(памятников истории и культуры) местного

(муниципального) значения,

расположенных на территории муниципального района. Ряд территорий

считает

необходимым дополнить полномочия органов местного

самоуправления полномочием в области кинематографии. Одни регионы

предлагают прописать его отдельной строкой

«осуществление мер по

поддержке кинематографии, создание и поддержка организаций

кинематографии», другие исходят из возможности уточнить уже

существующую формулировку полномочия в области культурно-досуговой

деятельности, дополнив ее словом «кинообслуживание»: «создание условий для

обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами

по организации досуга, кинообслуживания и услугами организаций культуры».

Согласно ст. 14.1, ст. 15.1 и ст. 16.1 Закона №131-ФЗ органы местного

самоуправления имеют право на создание муниципальных музеев. Однако

реализация этого права возможна лишь при соответствующем состоянии

местного бюджета. Подавляющее большинство муниципальных образований

имеет дефицитные и остродефицитные бюджеты. Исходя из этого, ряд

экспертов полагает, что создание муниципальных музеев должно быть

предусмотрено не в правах органов местного самоуправления, а в вопросах

местного значения. По аналогии с полномочием субъекта Федерации

предлагается сформулировать полномочие по организации музейного дела

следующим образом:

«создание и поддержка муниципальных музеев». В

качестве альтернативного варианта рассматривается перенос полномочия по

созданию музеев на территории муниципального образования на региональный

343

уровень, наделение музеев в муниципальном образовании статусом филиалов

государственных музеев субъектов Российской Федерации.

Предлагается также дополнить Закон №131-ФЗ и «Основы» полномочием

по организации предоставления образовательных услуг в сфере культуры и

искусства образовательными учреждениями местного значения.

Обратим внимание, что ряд регионов настаивает на отнесении

полномочия по организации предоставления дополнительного образования

детям в сфере культуры и искусства к предметам совместного ведения

субъекта РФ и муниципального района

(городского округа) или даже к

предметам ведения субъекта РФ.

Часть предложений направлена на уточнение формулировок полномочий

органов местного самоуправления в области культуры. Эти предложения

можно условно разделить на две группы. Предложения, отнесенные к первой

группе, базируются на существующей схеме разграничения полномочий в

области культуры между муниципальными районами и входящими в их состав

поселениями. Как правило, они ориентированы на уточнение полномочий в

области культуры органов местного самоуправления муниципальных районов.

Предложения, включенные во вторую группу, носят универсальный характер и

не зависят от разграничения полномочий в области культуры между органами

местного самоуправления разных уровней.

В первой группе предложений акцентируется межпоселенческий характер

деятельности учреждений культуры, находящихся в ведении органов местного

самоуправления муниципального района.

Так, полномочие в области культурно-досуговой деятельности

предлагается изложить в следующей редакции: «организация обслуживания

населения межпоселенческими досуговыми учреждениями, создание условий

для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района,

услугами по организации досуга». В формулировку полномочия поселения

(городского округа) «участие в сохранении, возрождении и развитии народных

художественных промыслов «» нужно добавить слова «и ремесел». Подобные

344

изменения могут быть внесены и в случае переноса данного полномочия с

уровня поселения на уровень муниципального района.

Во второй группе несомненный интерес представляет предложение

изъять из формулировки полномочия в области культурно-досуговой

деятельности, мало обязывающие органы власти слова «создание условий». В

этом случае указанная формулировка приобретет следующий вид:

«организация досуга и обеспечение жителей муниципального района

(поселения) услугами организаций культуры».

Существенная часть предложений субъектов РФ представляет собой

детализацию уже прописанных в законодательстве полномочий в области

культуры. В этой связи имеет смысл максимально полно раскрыть содержание

полномочий органов управления разных уровней в сфере культуры.

Функционал соответствующих органов управления культуры может быть

отражен в «Основах», а также в федеральных законах, регламентирующих

конкретные направления культурной деятельности.

В целом изложенные предложения могут послужить базой для внесения

изменений в действующее законодательство в части уточнения полномочий в

области культуры на региональном и муниципальном уровнях.

Проблемы и перспективы реализации 83-ФЗ в сфере культуры

В последнее десятилетие в стране проводится бюджетная реформа,

направленная на повышение качества услуг и эффективности расходования

бюджетных средств, в том числе и в сфере культуры. Переход от управления

затратами к управлению результатами обусловливает необходимость

применения механизмов финансирования, обеспечивающих прямую

взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и результатами

культурной деятельности. Массовое внедрение новых типов государственных

(муниципальных) учреждений связано с принятием

83-ФЗ. Однако его

реализация в сфере культуры происходит достаточно формально, поэтому на

345

современном этапе особое значение приобретает разработка механизмов и

инструментов, вводимых законом.

Выбор типа государственного (муниципального) учреждения

Анализ специфики различных типов государственных (муниципальных)

учреждений (казенное, бюджетное, автономное) позволяет сделать вывод, что

все они применимы в сфере культуры. При этом отсутствует жесткая привязка

определенного типа к конкретным видам учреждений культуры. Так,

библиотека может быть и казенным, и бюджетным, и автономным

учреждением.

В целом по стране доля казенных учреждений культуры незначительна,

поскольку органы власти на местах ориентированы на выполнение спускаемых

сверху директив об использовании новых форм бюджетирования. Учреждения

культуры, которые имеют ощутимые внебюджетные источники

финансирования, хотят самостоятельно распоряжаться полученными доходами.

Модель казенного учреждения выбрана для небольших муниципальных и

некоторых региональных учреждений культуры

(например, библиотек для

слепых, архивов).

Процесс перехода бюджетных учреждений в статус автономных не

получил широкого распространения, а в последнее время вообще затормозился,

что вызвано нивелированием различий между бюджетным и автономным

типами учреждений. Основная часть учреждений культуры являются

бюджетными с расширенным объемом прав, предоставленных 83-ФЗ. В общем

виде критерии выбора типа государственного (муниципального) учреждения

прописаны в Методических рекомендациях, принятых Правительством РФ²⁷.

Однако на практике в качестве определяющего критерия зачастую

рассматривалась лишь доля доходов от приносящей доход деятельности в

общем объеме финансовых поступлений учреждения.

²⁷ Методические рекомендации по определению критериев изменения типа государственных учреждений

субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений с учетом сферы их деятельности,

утвержденные распоряжением Правительства РФ от 07.09.2010 №1505-р.

346

В действительности вопрос о выборе типа должен решаться

индивидуально для каждого учреждения культуры, исходя из большого

количества критериев социального и экономического характера. К ним, помимо

выше упомянутого, можно отнести:

исполнение государственных (муниципальных) функций;

место расположения (городская или сельская местность);

наличие или отсутствие конкуренции;

социальная значимость осуществляемых видов деятельности:

формирование и сохранение культурного наследия, обслуживание социально

незащищенных слоев населения и т.п.;

численность работников;

обеспеченность основными фондами, их состояние и др.

Кроме социальных и экономических критериев необходимо учитывать

управленческий потенциал руководителя, поскольку эффективный менеджмент

является ключевым фактором успешной деятельности учреждений.

В последние годы из федерального бюджета выделяются существенные

средства для повышения квалификации руководителей учреждений социальной

сферы с тем, чтобы полученные знания, умения и компетенции позволили им

более успешно реализовывать положения 83-ФЗ. Однако подобным обучением

охвачены в основном руководители учреждений образования и

здравоохранения. Вместе с тем для руководителей учреждений в сфере

культуры повышение квалификации по этой проблематике особенно актуально,

так как в течение длительного времени директорами назначались лучшие

специалисты в области культуры, не имеющие менеджерского образования и

опыта управленческой деятельности.

Формирование государственного (муниципального) задания

Бюджетным и автономным учреждениям в обязательном порядке

доводится государственное (муниципальное) задание на оказание культурных

услуг (выполнение работ). Формирование государственного (муниципального)

задания призвано обеспечить реализацию предусмотренных законодательством

347

полномочий органов власти в области культуры. Государственное

(муниципальное) задание, установленное учреждению культуры, может

состоять из нескольких разделов в соответствии с утвержденными перечнями

государственных (муниципальных) услуг (работ).

Перечни государственных (муниципальных) услуг (работ)

Перечни государственных

(муниципальных) услуг

(работ) являются

основой формирования государственного

(муниципального) задания

учреждениям культуры. Определение перечней услуг (работ) в сфере культуры

изначально было связано с большими трудностями, так как их качество

напрямую зависит от четкости норм федерального законодательства,

регламентирующих полномочия органов власти разных уровней в области

культуры. Однако формулировки соответствующих полномочий, с одной

стороны, весьма расплывчаты, с другой стороны, не покрывают весь спектр

оказываемых в этой сфере услуг (выполняемых работ).

Большое значение при формировании перечней имеет разделение видов

культурной деятельности на услуги и работы. Отличительной чертой сферы

культуры является большое количество работ. Часто выполнение работ

является необходимым условием для последующего оказания культурных

услуг населению.

Утвержденные в различных публично-правовых образованиях перечни

услуг (работ), оказываемых (выполняемых) в сфере культуры, существенно

различаются по степени детализации. На федеральном уровне и во многих

территориях перечни дифференцированы по видам оказываемых услуг

(выполняемых работ) в зависимости от функций и основных направлений

деятельности учреждений культуры. В ряде регионов все виды деятельности

учреждения культуры сводятся к одной комплексной услуге (театральной,

музейной и т.д.). Первый подход более адекватен для сферы культуры,

поскольку многие входящие в ее состав учреждения имеют

полифункциональный характер. Однако в условиях отсутствия жесткой

регламентации, неопределенности содержания культурных услуг (работ) даже

348

детализированные перечни отличаются по формулировкам и степени

дробности.

В ряде регионов, в том числе в Москве, при формировании перечня

пошли по пути жесткого закрепления услуг (работ) за конкретными видами

учреждений. Таким образом, вне зависимости от наличия в учреждении

библиотеки, музея, театра, существующих как его структурные подразделения,

задание формируется только по строго установленному для этого вида

учреждений набору услуг и работ. Это приводит к тому, что стоимость услуг

(работ), не вошедших в «заветный» перечень, просто распределяется между

утвержденными для каждого учреждения услугами и работами, тем самым

вызывая существенное завышение их стоимости. Выделение для каждого вида

учреждений культуры одной комплексной услуги продиктовано стремлением к

уменьшению трудоемкости процесса формирования государственного

(муниципального) задания и соответственно упрощению расчета нормативных

затрат. Такой подход вообще не позволяет определить нормативные затраты по

отдельным направлениям культурной деятельности.

Федеральные перечни услуг

(работ) в сфере культуры носят для

территорий лишь рекомендательный характер. Они не учитывают, отдельные

виды деятельности, осуществляемые региональными и муниципальными

учреждениями культуры

(например, содержание и благоустройство

территорий; организацию деятельности студий, кружков, секций, любительских

объединений; прокат кино и видеофильмов; формирование и учет коллекции

диких и домашних животных).

При разработке единого регистра государственных

(муниципальных)

услуг (работ), оказываемых (выполняемых) в сфере культуры, все выявленные

недостатки были устранены. Указанный документ на сегодняшний день в

целом соответствует интересам отрасли, однако непонятен его статус, т.е. будет

ли этот документ обязательным или он тоже будет носить для территорий

рекомендательный характер.

349

Можно внести следующие предложения по совершенствованию перечня

и определяющих его нормативных правовых актов:

определение статуса единого регистра государственных (муниципальных)

услуг (работ), оказываемых (выполняемых) в сфере культуры;

корректировка перечня услуг (работ) в части устранения искусственного

распределения, основанного на виде учреждения;

расширение перечня услуг (работ) путем включения новой работы по

содержанию имущества культурного назначения;

корректировка формулировок полномочий в области культуры на

региональном и муниципальном уровнях;

учет при формировании перечня не только полномочий органов

государственной власти и местного самоуправления, но и положений

соответствующих госпрограмм.

Динамичность развития сферы культуры обусловливает высокую степень

вероятности появления новых услуг и работ. Поэтому следует проводить

постоянный мониторинг регистра государственных

(муниципальных) услуг

(работ) и, при необходимости, вносить в него изменения. С этой целью должен

быть отработан механизм внесения изменений в утвержденный регистр при

помощи специально созданной межведомственной комиссии.

Характер (форма) оказания услуг.

В большинстве отраслей социальной сферы услуги, оказываемые в

рамках государственного (муниципального) задания, являются бесплатными

для потребителя; за плату предоставляются лишь дополнительные услуги. В

сфере культуры государственное (муниципальное) задание устанавливается на

услуги, которые оказываются на частично платной основе.²⁸ Исключение

составляют лишь основные услуги общедоступных библиотек.

На условиях частичной платности фактически предоставляются и

образовательные услуги учреждений дополнительного профессионального

²⁸См. Закон РФ от 09.10.1992 №3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (далее

«Основы»), ст.46 и 52.

350

образования и дополнительного образования детей. Однако характер оказания

услуг учреждений дополнительного образования не регламентируется четко

федеральными законодательными и иными нормативными правовыми актами.

В итоге, они не попадают ни под бесплатные, ни под платные формы обучения.

Вопросы частичной платности образовательных услуг в области

дополнительного

образования

должны быть урегулированы на

законодательном уровне, для чего необходимо внесение изменений в

законодательство об образовании.

Показатели, характеризующие объем и качество культурных услуг

(работ).

Специфика культурной деятельности обусловливает высокую значимость

показателей качества оказываемых услуг. Однако выбор конкретных

показателей и установление их значений обычно вызывает затруднения. В

большинстве случаев параметры качества культурных услуг не поддаются

прямой, жесткой регламентации, в т.ч из-за отсроченного эффекта. Поэтому

финансовое обеспечение выполнения государственного

(муниципального)

задания должно быть привязано к количественным показателям.

Субъекты РФ и муниципальные образования сегодня самостоятельно

выбирают показатели, характеризующие объем и качество культурных услуг

(работ). Проиллюстрируем разницу в подходах на примере услуги по показу

спектаклей. Так, на федеральном уровне, в Москве и в ряде других территорий

для этой услуги установлен количественный показатель «число публичных

показов спектаклей», а в некоторых регионах - «число посетителей». В то же

время показатель «число посетителей» во многих регионах используется не как

количественный, а как качественный, поскольку его достижение в

значительной степени зависит от деятельности самого учреждения, в том числе

использования маркетинговых коммуникаций. Потребление услуг в сфере

культуры носит инициативный (необязательный) характер, и значения данного

показателя в разные годы могут существенно меняться, во многом по

субъективным причинам. Таким образом, фактическое число посетителей

351

театра может серьезно отклоняться от планового, что усложняет определение

объема необходимых финансовых средств.

В части установления качественных показателей, характеризующих

предоставление культурной услуги, на практике существуют вполне

приемлемые наработки. На сегодняшний день самыми доступными

качественными показателями в сфере культуры являются статистические.

Среди статистических показателей для характеристики качества культурных

услуг наиболее адекватны относительные показатели. Например, для театров

это показатель средней заполняемости зрительного зала на стационаре.

В некоторых регионах к показателям, характеризующим качество услуги

по показу спектаклей, отнесены: наличие экспертной оценки

(рецензии,

отзывы), упоминания в СМИ, отсутствие жалоб. Представляется, что указанные

показатели носят достаточно формальный характер и не всегда отражают

основные результаты театральной деятельности.

Не следует включать в государственное (муниципальное) задание оценки

профессиональных экспертов и показатели, характеризующие степень

удовлетворенности населения культурными услугами. Оценка качества

оказываемых услуг, безусловно, важна, но осуществлять ее целесообразно за

пределами государственного (муниципального) задания, например в рамках

мониторинга и оценки результативности и эффективности деятельности

учреждения в целом

В действующих нормативных правовых актах не содержится жестких

требований по установлению качественных показателей при формировании

государственных (муниципальных) заданий на выполнение работ. Например, в

государственном (муниципальном) задании на выполнение работы по созданию

спектаклей не должны устанавливаться показатели качества, так как их

использование на стадии подготовки театрального спектакля относится к его

оценке как произведения искусства. В ряде случаев суть работ в сфере

культуры может быть описана через их содержание.

352

Несмотря на то, что величина финансирования учреждений культуры

напрямую не связана с показателями, характеризующими качество культурных

услуг

(работ), обеспечение высокого качества достигаемых результатов

является необходимым условием для последующего установления

государственного (муниципального) задания на оказание культурных услуг и

выполнение работ.

В части регионов в государственное (муниципальное) задание включается

показатель величины доходов, получаемых от приносящей доход деятельности,

что совершенно недопустимо. Финансовые показатели учреждений культуры

должны отражаться в планах финансово-хозяйственной деятельности, а не

устанавливаться в государственных (муниципальных) заданиях.

Работа по поиску адекватных критериев и показателей, характеризующих

объем и качество культурных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) в

сфере культуры в рамках государственных (муниципальных) заданий, должна

быть продолжена.

Новые механизмы финансирования.

Внедрение финансовых механизмов реализации 83-ФЗ предусматривает:

отказ от сметного финансирования сети учреждений культуры и переход

к финансированию услуг в виде выделения субсидии на выполнение

государственного (муниципального) задания, а также других субсидий;

расширение

финансово-хозяйственной

самостоятельности

государственных

(муниципальных) учреждений новых типов при росте

ответственности их руководителей и отмене субсидиарной ответственности

собственников (учредителей).

Переход к финансированию услуг.

Величина субсидий, выделяемых автономным и бюджетным

учреждениям на финансовое обеспечение выполнения задания, должна

определяться на основе нормативных затрат на оказание государственных

(муниципальных) услуг

(выполнение работ) в рамках государственного

(муниципального) задания и нормативных затрат на содержание их

353

имущества.²⁹

«Теоретически» переход от сметного финансирования

учреждений культуры к финансированию путем предоставления субсидий на

выполнение государственных

(муниципальных) заданий обладает рядом

преимуществ, поскольку может позволить учесть реальные потребности

учреждений, более тесно увязать объем их бюджетного финансирования с

результатами деятельности. Тем не менее, даже из положений нормативных

правовых актов видно, что переход учреждений культуры к новой модели

финансирования сопряжен с серьезными рисками. Так субсидия, выделяемая на

выполнение государственного

(муниципального) задания, не подлежит

индексации, следовательно, ее величина может быть «заморожена». Это таит в

себе угрозу снижения социальной защищенности работников учреждений

культуры, уменьшения уровня их заработной платы. Вместе с тем допускается

корректировка размера субсидии, однако решение этого вопроса находится в

компетенции органов власти на местах и, таким образом, полностью отдается

им на откуп.

Кроме того, возможно изменение объема субсидии, предоставленной на

финансовое обеспечение выполнения задания, в течение срока его выполнения,

при соответствующем изменении задания. Задание же изменяется в случае

внесения изменений в нормативные правовые акты, на основании которых оно

формируется, а также изменения бюджетных ассигнований, предусмотренных

для финансового обеспечения выполнения задания. Таким образом, существует

реальная опасность уменьшения величины субсидии, выделяемой бюджетным

и автономным учреждениям на выполнение государственного

(муниципального) задания.

На практике в большинстве случаев произошло лишь формальное

изменение документального оформления движения денежных средств со

стороны учредителей, но отнюдь не формирование реальных механизмов

финансового обеспечения выполнения государственного

(муниципального)

²⁹ При оказании услуг (выполнении работ) за плату, размер выделяемой субсидии рассчитывается с учетом

средств, планируемых к поступлению от потребителей услуг (работ).

354

задания. Переход к финансированию культурных услуг (работ) не основывался

на точном экономическом расчете их реальной стоимости. При любой методике

расчета³⁰ величина нормативных затрат изначально устанавливалась, исходя из

уровня бюджетных ассигнований, выделяемых в предыдущем году, и

представляет собой сложившиеся затраты учреждения культуры,

распределенные между утвержденными для него услугами и работами.

На сегодняшний день наблюдается широкий диапазон колебаний

значений индивидуальных

(первоначальных) нормативов даже внутри

отдельных видов учреждений культуры. К индивидуализации нормативов и

существенному увеличению их значений неизбежно приводит включение в

стоимость услуги расходов на содержание имущества. Предлагаемое выделение

в сфере культуры отдельной работы по содержанию имущества культурного

назначения

должно сопровождаться предоставлением

(желательно

собственником) специальной субсидии на эти цели. Исключение из расчета

нормативов затрат на содержание соответствующей инфраструктуры, имеющей

к культурной деятельности только опосредованное отношение, позволит

определить реальную стоимость культурных услуг (работ) вне зависимости от

зданий, в которых они оказываются (выполняются). Реализация подобного

подхода потребует внесения соответствующих изменений в Методические

рекомендации, регламентирующие порядок определения нормативных затрат

на оказание услуг.

Тем не менее, переход от индивидуальных к групповым нормативам в

ближайшем будущем будет существенно затруднен, если вообще возможен в

связи со спецификой деятельности конкретных учреждений культуры, по

формальным признакам, попадающим в одну группу (например, федеральные

музеи). Способом смягчения данной проблемы должно стать установление в

рамках

групповых

нормативов

поправочных

(корректирующих)

³⁰ Порядок определения нормативных затрат для подведомственных учреждений культуры на федеральном

уровне базировался на совместных методических рекомендациях Минфина и Минэкономразвития России. Что

касается территорий, то часть из них придерживаются такого же подхода, другие включают все затраты на

содержание имущества в нормативные затраты на оказание услуг или выделяют их отдельно.

355

коэффициентов, учитывающих специфику деятельности отдельных

учреждений культуры.

В действующих нормативных правовых актах нет жестких требований к

нормированию затрат на выполнение работ. Стоимость уникальных работ в

сфере культуры может быть определена с использованием разных методик, в

том числе метода прямого счета на основе сметы затрат. При этом

установление нормативных затрат на выполнение типовых работ в этой области

вполне допустимо.

Расширение финансово-хозяйственной самостоятельности учреждений

Субсидия на выполнение государственного (муниципального) задания

предоставляется единой суммой без разбивки по статьям. Предварительного

санкционирования ее расходования со стороны учредителя не требуется.

Бюджетным и автономным учреждениям предоставлено право

самостоятельного распоряжения доходами, полученными от приносящей доход

деятельности. Все это должно было расширить финансово-хозяйственную

самостоятельность автономных и бюджетных учреждений культуры, однако на

практике этого не произошло.

Перевод в статус автономных учреждений начался в регионах после

принятия федерального закона «Об автономных учреждениях». К моменту

вступления в силу 83-ФЗ в ряде территорий автономные учреждения уже

успешно работали не один год, и именно в тот период наблюдалась их

наибольшая финансово-хозяйственная самостоятельность. АУ открывали

расчетные счета в коммерческих банках, вели бухгалтерский учет на основе

хозрасчетного плана счетов, не попадали под порядок закупок,

предусмотренный 94-ФЗ. Были также сняты ограничения по формированию

штатов учреждений

(в пределах выделенных средств). Руководители

автономных учреждений достаточно успешно использовали предоставленную

свободу и несли ответственность за результаты деятельности возглавляемых

учреждений. Во многом это объясняется тем, что в статус автономных

учреждений переходили самые успешные организации, с сильными

356

директорами, имеющими опыт привлечения финансовых ресурсов из

внебюджетных источников.

Результаты проведенного анализа свидетельствуют, что реализация 83-

ФЗ не только не способствовала дальнейшему расширению самостоятельности

автономных учреждений, но скорее привела к обратным результатам.

Массовый перевод учреждений в статус автономных и бюджетных нового типа

сопровождался значительным усилением роли финансовых органов и органов

контроля. Во многих субъектах РФ счета автономных учреждений из

коммерческих банков были принудительно переведены в отделения

казначейства. Закупки товаров и услуг теперь должны осуществляться ими в

соответствии с нормами ФЗ-223 в порядке, приближенном к процедурам,

установленным для казенных и бюджетных учреждений. План счетов,

утвержденный АУ для ведения бухгалтерского учета, по сути, опять стал

бюджетным. На практике сохраняется и контроль формирования штатного

расписания, для введения каждой новой единицы требуется согласование с

учредителем.

План финансово-хозяйственной деятельности (ПФХД), задуманный как

альтернатива смете, составляется по кодам КОСГУ, т.е. фактически с

постатейной детализацией предполагаемых расходов. При этом учредителем

регламентируется порядок его утверждения и изменения.

Финансово-хозяйственная самостоятельность учреждений новых типов

также ограничивается:

периодичностью перечисления субсидии, установленной во многих

территориях (ежемесячно);

несоответствием распределения сумм выплат, предусмотренных в

графике перечисления субсидии, фактическим потребностям учреждений в их

расходовании на выполнение задания.

Следовательно, передача на уровень учреждений дополнительной

ответственности не сопровождается соответствующим делегированием прав.

357

Органы управления не мотивированы к тому, чтобы отказываться от ряда

полномочий и контрольных функций.

В регионах, где развитие автономных учреждений началось до внедрения

83-ФЗ, идет процесс сужения их финансово-хозяйственной самостоятельности,

разница между бюджетным и автономным учреждением становится

минимальной. В большинстве регионов, в которых развитие новых типов

учреждений началось именно с

83-ФЗ, расширения их финансово-

хозяйственной самостоятельности так и не произошло.

Порядок корректировки задания и объема субсидии.

Особую значимость приобретают вопросы взаимосвязи между величиной

государственного (муниципального) задания и объемом субсидии, выделяемой

на финансовое обеспечение его выполнения, а также возможные варианты их

корректировки. Согласно целям бюджетной реформы, величина субсидии,

выделяемой учреждению культуры, должна определяться с учетом значений

показателей, предусмотренных в государственном (муниципальном) задании.

В действительности в большинстве случаев задание либо

«подстраивается» под уже установленную величину субсидии, либо эти

показатели не связаны между собой. Финансовые обязательства учредителя

размыты, соглашение о предоставлении субсидии часто заключается

значительно позже начала финансового года. Поскольку при формировании

государственного

(муниципального) задания учреждениям культуры

невозможно полностью исключить фактор неопределенности, на практике

наблюдается и перевыполнение задания, и его недовыполнение. При этом

порядок корректировки заданий и субсидий, выделяемых на их выполнение,

обычно отсутствует.

Рассмотрим различные варианты корректировки субсидии, выделяемой

учреждению культуры, в зависимости от степени выполнения государственного

(муниципального) задания.

При перевыполнении задания

- величина субсидии может быть

увеличена, но только при наличии бюджетных ассигнований, предусмотренных

358

на эти цели, что встречается весьма редко. В противном случае размер

субсидии не меняется, соответственно снижается уровень нормативных затрат

на оказание услуг (выполнение работ). Выделение учреждению культуры в

порядке компенсации дополнительного финансирования в следующем

финансовом году представляется нереалистичным.

При выполнении задания и отсутствии претензий у учредителя - вся

экономия субсидии остается у учреждения, однако при этом появляется риск ее

снижения в следующем финансовом году (не говоря уже о случаях незаконного

изъятия).

При недовыполнении или ненадлежащем выполнении задания - размер

субсидии либо уменьшается, либо выдвигается требование ее полного или

частичного возврата.

В соглашении о порядке и условиях предоставления субсидии на

финансовое обеспечение выполнения задания между учреждением и

учредителем крайне редко предусматриваются возможные отклонения от

установленных показателей, в пределах которых задание считается

выполненным.

В целом, изменение механизмов финансирования пока носит не

сущностный, а технический характер и при отсутствии реальной финансово-

хозяйственной самостоятельности учреждений и адекватной оценки стоимости

услуг не ведет ни к росту эффективности, ни к повышению качества

культурных услуг. Лишь создание всех необходимых механизмов и

инструментов для внедрения новых типов учреждений культуры позволит

обеспечить их привлекательность как перспективных форм бюджетирования.

О статусе «родительской платы в детских школах искусств

Проблема родительской платы за обучение в детских школах искусств

(ДШИ) находится в центре внимания многих специалистов - преподавателей,

экономистов, юристов и

- к сожалению, все чаще в последнее время

359

правоохранительных органов. В советский период обучение в ДШИ

официально было платным

(точнее

- частично платным). Современное

состояние нормативно-правового обеспечения системы дополнительного

образования детей не позволяет однозначно толковать статус родительских

выплат в детских школах искусств. Строго говоря, деятельность ДШИ выпала

из федеральных законодательных и иных нормативных правовых актов, не

подпадая ни под бесплатные, ни под платные формы обучения. В пользу

бесплатности обучения в ДШИ выдвигаются следующие аргументы.

В настоящее время законодательство об образовании не предполагает

частичную плату за обучение: обучение может быть или бесплатным или

полностью платным. Платное обучение возможно только в системе среднего и

высшего профессионального образования. В

2006 г. строка

«средства

родителей» исключена из перечня источников финансирования, приведенных в

ст. 44 Типового положения об образовательном учреждении дополнительного

образования детей (далее - Положения). Таким образом, так же, как и в других

типах и видах образовательных учреждений, учебный план детских школ

искусств

(который и соответствует понятию

«обучение») должен

финансироваться полностью. Однако во многих регионах бюджет школ

рассчитывается учредителем с учетом родительских средств, а инерция,

традиция и финансовая ситуация просто заставляют директоров собирать

родительские деньги, которые дают не только минимальную финансовую

свободу, но и подчас пополняют основные статьи расходов школы.

Родительские средства позволяют осуществлять необходимую для школы

деятельность, на которую бюджетные деньги обычно не планируются:

отправлять детей на конкурсы и фестивали, а преподавателей - на курсы

повышения квалификации, шить концертные костюмы, пополнять фонд

учебных программ и др.

Декларируя бесплатность обучения в ДШИ, сторонники этой точки

зрения предлагают узаконить регулярное внесение родительских средств,

отказавшись при этом от определения «оплата за обучение» и придать им

360

соответствующий статус (целевого взноса на пополнение фонда материального

обеспечения или пожертвования). Из формулировки «целевой взнос» не совсем

понятно, о каком целевом взносе со стороны родителей идет речь. Если это

добровольный взнос, то он будет носить характер пожертвования. Подобное

толкование уже неоднократно подвергалось критике и опротестовывалось в

постановлениях правоохранительных органов. Что касается трактовки целевого

взноса как обязанности родителей вносить средства, то она противоречит

тезису о бесплатности обучения в ДШИ.

Анализ соответствующей нормативно-правовой базы в целом

свидетельствует, что нет веских законодательных оснований считать обучение

в ДШИ бесплатным. Все формы бесплатного обучения поименованы в

основном законе страны, имеющем наивысшую юридическую силу

Конституции РФ. В п.2 ст.

43 Конституции РФ подчеркнуто, что

«гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного

общего и среднего профессионального образования в государственных или

муниципальных образовательных учреждениях». Эту норму конкретизирует ст.

5 Закона РФ

«Об образовании», в которой прописаны государственные

гарантии прав граждан РФ в области образования: «Государство гарантирует

гражданам общедоступность и бесплатность дошкольного, начального общего,

основного общего, среднего

(полного) общего образования и начального

профессионального образования... в государственных или муниципальных

образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных

стандартов». Как видно из приведенных формулировок, государство не

обязывает ДШИ осуществлять бесплатное обучение детей.

Подчеркнем, что государственные гарантии прав граждан на получение

бесплатного образования подкрепляются соответствующим финансовым

обеспечением. Так, финансовое обеспечение предоставления общедоступного и

бесплатного общего образования в муниципальных образовательных

учреждениях осуществляется путем выделения из бюджетов субъектов РФ

субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации

361

государственного стандарта общего образования. Никаких субвенций из

бюджетов субъектов РФ на реализацию образовательных программ ДШИ

местным бюджетам не предусмотрено, да и государственного образовательного

стандарта в этой области нет. Таким образом, государственные гарантии

бесплатности образования и их финансовое обеспечение на ДШИ не

распространяются.

Для полной определенности и однозначности толкования вопроса о

платности или бесплатности образовательных программ ДШИ (если в этом есть

необходимость) следует внести изменения в действующую нормативно-

правовую базу в части отражения специфики дополнительного образования

детей в сфере культуры и искусства.

Возможны следующие варианты решения указанной проблемы.

1.Обеспечение бесплатности образовательных программ ДШИ в

масштабах страны. Это потребует внесения изменений в Конституцию РФ и в

Закон РФ «Об образовании», обеспечения финансовых гарантий государства.

Вопрос о финансовом обеспечении государственных гарантий является

особенно актуальным. Организация предоставления дополнительного

образования детям, в том числе финансовое обеспечение образовательного

процесса, относится к полномочиям органов местного самоуправления (далее -

ОМС). В соответствии с нормами ФЗ «Об общих принципах организации

местного самоуправления в Российской Федерации»

(ст.

18) финансовые

обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения,

исполняются за счет средств местных бюджетов. Федеральные законы, законы

субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов

за счет средств местных бюджетов. Следовательно, законодательное

закрепление бесплатности обучения в ДШИ на федеральном уровне

предполагает наделение ОМС соответствующими государственными

полномочиями и предоставление местным бюджетам субвенций из бюджетов

более высокого уровня по аналогии с общеобразовательными школами.

362

Первым шагом в этом направлении явилось установление федеральных

государственных требований к образовательным программам ДШИ.

Подобный вариант наиболее желателен, но сложно реализуем.

2. Признание частичной платности обучения в ДШИ. Мнение

профессионального сообщества о необходимости внесения родительских

средств нужно узаконить, а не искать постоянно способы подстраивания под

несоответствующие формулировки

(добровольные пожертвования, целевые

взносы). Родительские средства можно трактовать как плату (частичную!) за

реализацию дополнительных образовательных программ и оказание

дополнительных образовательных услуг. При этом согласно ст. 41 Закона РФ

«Об образовании» родительская плата будет иметь статус дополнительных

финансовых средств, что не повлечет снижение размеров бюджетного

финансирования ДШИ.

В этой связи потребуется уточнить формулировки федерального закона

«Об образовании в Российской Федерации». Эффективным может стать

внесение необходимых изменений в Закон РФ «Основы законодательства РФ о

культуре».

К негативным социальным последствиям подобного подхода можно

отнести расслоение территорий по обеспечению доступности дополнительного

образования детей в сфере культуры и искусства. Размер родительской платы в

значительной мере определяется экономическими факторами: состоянием

бюджета муниципалитета, платежеспособностью населения и т.д. Однако при

отсутствии государственных финансовых гарантий в данной сфере это

расслоение уже произошло. При выборе оптимального варианта необходимо

исходить из реальных возможностей внесения тех или иных изменений и

прогнозировать социально-культурные и экономические последствия

принимаемых решений. В любом случае целесообразно передать ДШИ из

ведения органов местного самоуправления в ведение органов государственной

власти субъектов РФ.

363

Зарубежная практика внебюджетного финансирования культуры

В России огромный массив дополнительных источников финансирования

культуры, накопленный в зарубежной практике, по-прежнему не используется.

Речь идет о доходах от эндаумент-фондов организаций культуры; финансовых

средств, направляемых на поддержку культуры, от проведения национальных

лотерей; поступлений от так называемых маркированных или специальных

налогов.

Эндаумент-фонды организаций культуры. Особого внимания

заслуживают доходы от эндаумент-фондов или фондов целевого капитала,

которые имеют достаточно продолжительную историю в зарубежной практике

финансирования некоммерческих организаций. Речь идет о благотворительных

пожертвованиях, которые не предназначены для текущего расходования, а

аккумулируются в специальном фонде. Подлежат расходованию только

инвестиционные доходы, полученные от доверительного управления самим

эндаумент-фондом. По данным Национального Фонда Искусств США (National

Endowment for the Arts), инвестиционные доходы некоммерческих организаций

исполнительских искусств и музеев США составляют в среднем 14,4% в общем

объеме финансовых поступлений этих организаций

(How the Unites States

Funds« (2012, p. 1)). Под инвестиционными доходами понимаются дивиденды

от размещения ценных бумаг и доходы от эндаумент-фондов, поэтому выявить

долю последних в чистом виде не представляется возможным.

Однако данные по конкретным культурным институциям позволяют

проанализировать долю доходов от эндаумент-фондов в совокупном объеме их

финансовых поступлений. Структура доходов крупнейших музеев США

представлена следующим образом (табл. 6.33).

Таблица 6.33 -Структура доходов крупнейших музеев США (2009).

364

Доход от

Инвести-

эндаумен

ционный

Совокупн

Размер

т-фонда в

доход от

ые

эндаумен

совокупн

эндаумен

доходы,

расходы,

т-фонда,

ых

т-фонда,

млн. $

расходах,

млн. $

Траст Пола Гетти (The J.

250

278

301

4 454

83%

Paul Getty Trust)

Музей Метрополитен

(The Metropolitan Museum

291

310

1 864

29%

of Art )

Чикагский

художественный институт

235

196

618

18%

(The Art Institute

Chicago)

Музей

современного

искусства в Нью-Йорке

158

184

569

18%

(The Museum of Modern Art

(MoMA))

Музей изящных искусств

в Бостоне (Museum of Fine

132

107

562

29%

Arts, Boston)

Кливлендский

художественный

музей

560

57%

(The Cleveland Museum of

Art)

Источник: MacGregor (2010, p. 3).

По состоянию на 2009 г. трастовый фонд Пола Гетти, в состав которого

входит крупнейший американский музей с одноименным названием, созданный

на средства американского нефтяного магната, имел самый крупный

эндаумент-фонд среди организаций культуры в размере порядка 4,5 млрд долл.

За счет инвестиционного дохода

(250 млн долл.) покрывается

% от

365

совокупных расходов этой некоммерческой организации (следует отметить, что

вход в художественный музей П. Гетти бесплатный) (MacGregor, 2010, p. 3).

Приведенные данные свидетельствуют о том, что доля инвестиционных

доходов от эндаумент-фондов в общем объеме совокупных расходов

американских музеев варьируется от

15% в Чикагском художественном

институте до 85% в Трастовом фонде Пола Гетти.

При этом исследователи отмечают, что в музеях США, в финансировании

которых существует большой объем государственных средств, доходы от

эндаумент-фондов не так представительны, как в других музеях (табл. 6.34).

366

Таблица 6.34 -Структура доходов крупнейших музеев США с высокой долей

государственной поддержки (2009)

Доход от

Инвести-

Государст-

эндаумент-

ционный

Совокуп-

Размер

венное

фонда в

доход от

ные

эндаумент-

финанси-

совокуп-

эндаумент-

доходы,

расходы,

фонда,

рование,

ных

фонда,

млн. $

расходах,

млн. $

Смитсоновский

институт

855

1 241

1 105

883

(Smithsonian

Institutions)

Национальная

художественная

галерея

104

140

151

365

11%

(National

Gallery of Art,

Washington)

Источник: MacGregor (2010, p. 4).

В 2012 г. эндаумент-фонд Смитсоновского института достиг 1 млрд.

долларов (How the Unites States Funds« (2012, p. 13)).

Крупнейшие музеи Великобритании также имеют эндаумент-фонды,

однако их объем не столь представителен по сравнению с американскими

музеями. Одним из самых крупных эндаумент-фондов в размере 12 млн фунтов

по состоянию на 2009 г. располагал Музей Виктории и Альберта, далее

следовал Британский музей - 10 млн фунтов, за ними - Национальная галерея и

Галерея Тейт с эндаумент-фондами по 4 млн фунтов и Музей естественной

истории - 0,5 млн фунтов (MacGregor N. (2010, p. 4)). Однако, как отмечают

специалисты, доля организаций культуры, имеющих эндаумент-фонды, не

превышает в Великобритании 5% (Endowments in the arts. (2010, p. 12)).

367

В современной российской действительности право создания эндаумент-

фондов было легализовано в конце 2006 г. с момента принятия специального

федерального закона от 30 декабря 2006 г. № 275-ФЗ «О порядке формирования

и использования целевого капитала некоммерческих организаций».

По данным Форума доноров по состоянию на май 2012 г., в России было

зарегистрировано 85 эндаумент-фондов (в 2011 г. - 77), которые следующим

образом распределены по сферам деятельности: 59% - в образовании, 18% - в

здравоохранении и социальной защите населения, 14% - в культуре, 6,5% - в

науке и 2,5% - в спорте. Совокупный объем средств, аккумулированный в

российских фондах целевого капитала, превысил 16,7 млрд. рублей (Тимощук,

Барковец (2012, c. 52)).

В России на сегодняшний день созданы только два культурных

эндаумент-фонда: в Государственном Эрмитаже и музее-заповеднике

«Петергоф». В Государственном Музее изобразительных искусств им. А.С.

Пушкина предпринимались определенные шаги по созданию эндаумент-фонда,

однако собранные благотворительные пожертвования так и не были переданы в

доверительное управление управляющей компании.

Первым из российских музеев, в котором был создал эндаумент-фонд,

стал

Государственный

Эрмитаж.

Некоммерческая

организация

«Специализированный фонд управления целевым капиталом для развития

Государственного Эрмитажа» была зарегистрирована в 2010 г. Многолетний

партнер и меценат Эрмитажа В. Потанин внес крупный благотворительный

взнос в фонд целевого капитала в размере 5 млн. долларов. В настоящее время

размер эндаумент-фонда Эрмитажа превышает

155 млн. рублей

(Лучшие

практики« (2012, с. 35-37)).

Управляющей компанией эндаумент-фонда Эрмитажа была выбрана УК

«Газпромбанк - управление активами».

Согласно данным годового отчета Государственного Эрмитажа за 2010 г.,

на долю благотворительных пожертвований и целевых средств

(включая

созданный эндаумент-фонд) приходится только

1,1% в общем объеме

368

финансовых поступлений главного отечественного музея, в то время как 75%

средств поступает за счет бюджетного финансирования.

Специализированный фонд целевого капитала Государственного музея-

заповедника «Петергоф» был образован в октябре 2011 г. Первый крупный

вклад в его эндаумент-фонд был сделан Алишером Усмановым в размере 5

млн. рублей. Управляющей компанией была выбрана УК «Газпромбанк -

управление активами».

Летом 2012 г. эндаумент-фонд Петергофа сформировал еще один целевой

капитал, который направил в доверительное управление управляющей

компании «Атланта». Совокупный объем двух эндаумент-фондов Петергофа

составляет 15,5 млн. рублей (Лучшие практики« (2012, с. 31-34)).

По логике авторов закона, формирование целевого капитала

некоммерческими организациями должно содействовать привлечению

значительных благотворительных пожертвований и решить проблемы с

финансированием социального сектора, включая сферу культуры. Однако

практика показывает, что создание эндаумент-фондов не нашло широкого

распространения в современной российской действительности. Прежде всего

это связано с неразвитой традицией благотворительности, характерной для

России. Кроме того, по оценкам экспертов, средняя доходность российского

эндаумент-фонда может создавать порядка 10% годовых (Маркина (2012)).

Поэтому для того, чтобы ежегодно получать приличные доходы, размер

целевого капитала должен быть как можно больше. Немаловажную роль в

процессе создания эндаумент-фондов играет долгосрочное планирование,

нацеленность на получение отложенного во времени результата, так как

полноценную отдачу от эндаумент-фонда некоммерческая организация сможет

ощутить только по прошествии как минимум десяти лет. При неблагоприятной

экономической конъюнктуре риски потери капитала резко возрастают, что явно

не способствует принятию некоммерческой организацией решения о создании

эндаумент-фонда. Кроме того сама процедура создания эндаумент-фонда и

подготовка необходимой отчетности по его деятельности достаточно

369

трудоемки и отличаются массой бюрократических проволочек, что особенно

справедливо в отношении государственных

(муниципальных) учреждений

культуры, решивших создать специализированный фонд управления целевым

капиталом.

В целом, многие некоммерческие организации в России не

рассматривают фонды целевого капитала в качестве дополнительных

источников финансирования, осознавая, что не в состоянии привлечь такой

объем благотворительных пожертвований, доходы от которых представляли бы

собой ощутимую финансовую прибавку.

Национальные лотереи. Финансирование культурных проектов за счет

средств национальных лотерей приобретает все большую популярность в

последнее время. Данный механизм поддержки культуры имеет много

различных вариаций, обусловленных спецификой страны, в которой проводятся

лотереи, но в целом он заключается в следующем: часть средств, получаемых

от продажи лотерейных билетов, направляется в специальный фонд лотереи,

откуда определенный процент этих средств поступает в распоряжение

министерства

(департамента) культуры или в совет по делам искусств,

действующий по принципу

«вытянутой руки». Как правило, оператором

национальной лотереи выступает частная компания, которая на конкурсной

основе утверждается правительством.

Финансирование культуры через проведение национальных лотерей

осуществляется в Италии, Швейцарии, Голландии, Ирландии, Германии,

скандинавских и прибалтийских странах, Австралии, Канаде, Новой Зеландии,

Словакии, Польше, Венгрии, Болгарии и других странах.

В ноябре 2002 г. в Риме состоялось 15-е заседание круглого стола

международной ассоциации CIRCLE Network (Cultural Information and Research

Centers Liaison in Europe), которое было посвящено исследованию роли

национальных лотерей в государственной поддержке культуры и искусства

(“Gambling on Culture. State Lotteries as a source of funding for culture — the arts

and heritage”). Оказалось, что в 26 странах из общего числа стран, принявших

370

участие в исследовании, проводятся подконтрольные государству лотереи,

причем в 16 странах определенная доля средств направляется на поддержку

культуры и искусства. Как отмечают авторы доклада, только в трех странах

(Андорре, России и Литве) отсутствует как таковой институт поддержки

культуры на основе проведения национальных лотерей (Iiczuk, Bodo, eds., 2002,

p. 12).

Опыт Великобритании. Великобритания является классическим

примером страны, в которой проводится национальная лотерея, а вырученные

от продажи лотерейных билетов средства направляются на так называемые

благие цели. С 2012 г. доля средств Национальной лотереи, поступающих на

финансирование проектов в области искусства и культурного наследия,

увеличена с 33,3 % до 40 % (по 20 % на каждое направление: искусство,

наследие).

По данным на 1 августа 2012 г. в Великобритании было продано билетов

всего на сумму

88 млрд. фунтов стерлингов с момента основания

Национальной лотереи. С каждого фунта, потраченного обществом на покупку

лотерейного билета, 28 пенсов идет на финансирование «благих целей».

Доходы от продажи лотерейных билетов поступают в Фонд

распределения Национальной лотереи (National Lottery Distribution Fund). С

каждого фунта, потраченного на покупку лотерейных билетов:

50% выплачивается в виде выигрышей;

28% направляются на «благие цели» (“good causes”);

12% направляются в Казначейство;

5% составляет комиссия продавцам лотерейных билетов;

4,5% идут на покрытие операционных издержек оператора Национальной

лотереи;

0,5% является прибылью оператора Национальной лотереи.

371

В 2012 г. 6 агентств, действующих по принципу «вытянутой руки», стали

основными дистрибьюторами средств Национальной лотереи, направляемых на

культуру (искусство и культурное наследие)³¹:

Совет по делам искусств Англии (Arts Council England);

Совет по делам искусств Уэльса (Arts Council of Wales);

Совет по делам искусств Северной Ирландии (Arts Council of Northern

Ireland);

Британский институт кинематографии (British Film Institute);

Креативная Шотландия (создан в 2010 г. путем слияния Шотландского

Совета по делам искусств с Шотландским Советом по кинематографии)

(Creative Scotland);

Лотерейный фонд по делам наследия (Heritage Lottery Fund).

В среднем из совокупного объема финансового обеспечения сферы

культуры и искусства в Великобритании

(включая государственное

финансирование, собственные доходы и благотворительные средства),

средств поступают за счет средств Национальной лотереи.

По данным Национального аудиторского бюро Великобритании только за

четыре года существования Национальной лотереи было удовлетворено 2055

заявок на финансирование крупных инфраструктурных проектов в области

культуры и искусства с совокупным объемом средств, полученных от лотереи,

в размере 1 млрд. фунтов стерлингов. Среди самых крупных проектов следует

выделить: Королевскую оперу

(Royal Opera House)

78,5 млн. фунт.,

Королевский национальный театр

(Royal National Theatre), Королевскую

академию драматического искусства

(Royal Academy of Dramatic Art),

Королевский Альберт-холл (Royal Albert Hall), Шекспировский театр Глобус и

т.д. (Arts Council of England: Monitoring major capital projects« (1999, p. 1)).

Однако в истории функционирования Национальной лотереи

Великобритании не обошлось без проблем: некоторые проекты не были

³¹ Всего 13 агентств, включая Большой лотерейный фонд (Big Lottery Fund) и национальные агентства по делам

спорта (Olympic Lottery Distributor, Sport England, Sport Northern Ireland, Sport Scotland, Sports Council for Wales,

UK Sport).

372

завершены в срок, некоторые требовали дополнительного финансирования, по

некоторым проектам отсутствовали своевременные отчеты о ходе

строительных работ и т.д.

Отдельное

недовольство

результатами

распределения

денег

Национальной лотереи было связано с тем, что они направлялись на

широкомасштабные капитальные проекты в крупных городах. Так, львиная

доля средств в течение первой декады проведения Национальной лотереи

пошла на финансирование работ в Лондоне. Поэтому в последующие годы

произошла смена ориентиров в распределении средств в направлении

поддержки проектов, связанных с улучшением инфраструктуры в местных

сообществах.

Правительство прислушалось к общественной критике в отношении

распределения средств Национальной лотереи и в октябре

2007 г.

инициировало Программу по поддержке местных библиотек, в соответствии с

которой из Большого Фонда Лотереи (Big Lottery Fund) через Совет по делам

музеев, библиотек и архивов были выделены гранты в размере от 250 тыс. до 2

млн. фунтов стерлингов на реставрацию, обновление, расширение и

строительство зданий библиотек в местных сообществах. Итогом Программы

стало обновление 58 местных библиотек с суммарным бюджетом в размере 80

млн. фунтов стерлингов (Fisher, Figueira (2011, p. 47)).

Кроме того, каждая общественная библиотека в Великобритании

получила доступ в Интернет благодаря средствам, полученным от

Национальной Лотереи.

Опыт Финляндии. Практика финансирования культурных проектов и

инициатив за счет средств национальной лотереи получила широкое

распространение в Финляндии. В

1993 г. в Финляндии было принято

специальное Постановление о тотализаторах и букмекерской деятельности

(Pool Betting Decree), в соответствии с которым государство устанавливало

государственную монополию на букмекерскую деятельность и разного рода

спортивные тотализаторы, казино и проч. разновидности азартных игр, а

373

полученные доходы направлялись государством на разные социальные проекты

и инициативы.

В 2001 г. в Финляндии был принят Закон о лотерее (Lottery Act), в

соответствии с которым была установлена монополия государства на

проведение лотерей. Тогда же был принят специальный закон о распределении

полученных денежных средств (Act Regulating the Use of the Profits of Lottery

/Lotto, Football Pools and Betting), в соответствии с которым поступления от

лотерей, букмекерской деятельности и спортивных тотализаторов

распределяются следующим образом: 25% - на спорт, 9% - на молодежную

политику, 17,5% - на научные исследования, 38,5% - на культуру и искусство.

Оставшиеся

10% остаются в ведении букмекерских контор и структур,

являющихся операторами лотерей (Mitchell, Heiskanen (2011, p. 49)).

Опыт Италии. В Италии в 90-е гг. прошлого века правительство стало

активно искать альтернативные источники для поддержки культуры и

искусства. Было принято решение направить дополнительные средства для

финансирования культуры за счет проведения национальной лотереи. В 1996 г.

была введена специальная правовая норма в Закон о бюджете (аrticle 3 of the

Budget Law 662/1996), в соответствии с которой к действующей Национальной

лотерее с розыгрышем по средам добавили еще один день для розыгрыша -

субботу. Средства от субботнего розыгрыша было решено направлять на

финансирование культурных проектов, точнее говоря, в Министерство

наследия и культурной деятельности Италии для «реставрации и сохранения

культурных, археологических, художественных, архивных и библиотечных

благ».

Распределение средств национальной лотереи проводится на основе 3-

летнего планирования деятельности Министерства. Первая лотерея состоялась

1998 г. К концу второго трехлетнего плана в

2003 г. за счет средств

национальной лотереи было отреставрировано более 300 объектов культурного

наследия.

374

Совокупный объем денежных средств от субботнего розыгрыша дважды

достигал своего максимума в 154,1 млн. евро - в 2005 и 2006 гг. Однако с 2007

г. доля средств национальной лотереи, направляемых на поддержку культуры и

искусства в Италии, стала постепенно снижаться, составив в 2009 г. почти

половину от первоначальной - 79 млн. евро, в 2010 г. - 61 млн. евро. На 2011 г.

было запланировано получение всего 47 млн. евро.

Из-за сокращения расходов на кинематографию и сценические виды

искусства в 2003 г. в Италии были введены изменения в порядок распределения

средств национальной лотереи, включив туда и эти сферы. С 2004 г. несколько

крупнейших кинокомпаний и оперных компаний, включая Ла Скала, стали

получать финансовые средства, полученные за счет проведения национальной

лотереи. В

2009 г. доля исполнительских искусств составила

15,4% от

совокупных денежных средств национальной лотереи, направляемых в

культурный сектор.

В целом, средства национальной лотереи составляют 2% в совокупном

объеме финансового обеспечения сферы культуры и искусства в Италии.

Как с тревогой отмечают итальянские исследователи, финансирование

культуры за счет средств национальной лотереи постепенно начинает

рассматриваться в Италии не в качестве дополнительного источника поддержки

культурного сектора, а как ресурс, замещающий государственное

финансирование (Bodo&Bodo (2012, p.47)).

Опыт России. Проведение лотерей в России регламентируется

федеральным законом от 11.11.2003 г. №138-ФЗ «О лотереях». Однако, как уже

отмечалось выше, в нашей стране не используется как таковой механизм

финансовой поддержки культуры за счет средств национальной лотереи.

Тем не менее, в сфере культуры на протяжении нескольких лет

проводились негосударственные лотереи. Прежде всего речь идет о лотереях,

организованных некоммерческой организацией «Российский фонд культуры»,

целевые поступления от которых направляются на реализацию различных

культурных проектов и инициатив.

375

Так, в

2010-2011 гг. проводилась Всероссийская негосударственная

бестиражная целевая денежно-вещевая лотерея

«Пари-Париж» серии

«Искусство». Цель проведения лотереи заключалась в финансировании

«социально-значимых российских и международных проектов и программ в

области культуры и искусства, направленных на сохранение и умножение

культурного достояния России». В 2011 г. было выпущено 2,5 млн. билетов. Из

почти 100 млн. рублей, полученных от проведения лотереи, 51 млн. был

выплачен в качестве призового фонда, 38 млн. пошли на компенсацию затрат,

связанных с проведением лотереи, а 10 млн. рублей были направлены на

финансирование целевых мероприятий, утвержденных условиями проведения

лотереи. Таким образом, в соответствии с условиями проведения лотереи,

только

10% полученных средств были направлены на финансирование

конкретных культурных проектов и мероприятий.

Российский фонд культуры также проводил лотереи в серии «Наследие»

и «Танец». В рамках проведения лотереи «Наследие» в 2011 г. было собрано 9,5

млн. рублей, из которых

950 тыс. рублей были перечислены в качестве

финансирования целевых мероприятий, обусловленных условиями проведения

лотереи. Серия «Танец» принесла организаторам почти 39 млн. рублей, из

которых 3,9 млн. рублей были выплачены в качестве финансирования целевых

мероприятий.

В последние годы был отмечен определенный интерес представителей

органов государственной власти к тому, чтобы задействовать потенциал

лотерей для финансирования общественных проектов. По данным СМИ,

российское правительство намерено с 2014 г. запретить частные лотереи. Кроме

того, региональные и муниципальные власти также будут лишены права

проводить лотереи. Такое решение было принято

16 ноября

2012 г. на

совещании у первого вице-премьера правительства И. Шувалова. В случае, если

данная норма будет законодательно утверждена, в России сохранится

возможность проведения только всероссийских лотерей по решению

376

правительства, а полномочия организаторов таких лотерей будут у

Министерства финансов и Минспорта России³².

В феврале 2013 г. Министр культуры РФ В.Р. Мединский обратился с

просьбой к Председателю Правительства РФ Д.А. Медведеву предоставить

право Минкультуры России на проведение пяти всероссийских

государственных лотерей. За

5 лет проведения лотерей предполагается

привлечь порядка 5 млрд. рублей целевых поступлений на финансирование

различных культурных проектов и инициатив³³. Однако о судьбе этого

обращения министра до сих пор ничего не известно.

В заключение, следует отметить, что большая часть проводимых в России

негосударственных лотерей занимается, по сути, исключительно коммерческой

деятельностью. Социальная составляющая проведения этих лотерей носит

скорее формальный характер. Поэтому доля целевых отчислений на поддержку

социально значимых мероприятий гораздо ниже по сравнению с зарубежными

аналогами, а вот издержки на проведение лотереи и прибыль оператора выше.

Следует также отметить и непрозрачность финансовой отчетности как

организаторов, так и операторов лотерей.

Введение института национальных лотерей требует постановки

социально значимых целей их проведения. При этом во главу угла должна быть

поставлена не коммерческая выгода организаторов лотереи, а объем целевых

поступлений, предназначенный для проведения социально значимых

мероприятий.

Маркированные налоги. К традиционному набору внебюджетных

источников финансирования сферы культуры и искусства следует добавить

поступления от так называемых маркированных налогов. Маркированными

или специальными называются налоги, поступления от которых имеют строго

целевой характер.

³² СМИ: в России готовятся запретить частные лотереи. 03.12.2012

(http://www.bbc.co.uk/russian/rolling_news/2012/12/121202_rn_lottery_russia_ban.shtml ).

³³ Мединский хочет проводить лотереи. 12.02.2013 (http://grani.ru/Culture/m.211533.html ).

377

В ряде стран определенные виды налоговых поступлений становятся

источниками финансирования культурной деятельности. Речь идет о

специальных налогах («cultural tax», «special earmarked sales tax on culture»),

доходы от которых в соответствии с законодательством направляются на

реализацию определенных целей или программ. Поступления от данных

налогов аккумулируются в специальных внебюджетных фондах и

перераспределяются в рамках самой сферы культуры. Иногда бывает сложно

отделить специальные налоги от других взимаемых налогов, но

принципиальное значение имеет использование полученных средств

(например, абонентская плата за пользование радио и телевидением во многих

европейских странах или т.н. «налог на чистые носители»). Наибольшее число

специальных налогов в Европе взимается в интересах сферы телевизионного

вещания, киноиндустрии, в меньшей степени такой механизм используется для

поддержки исполнительских искусств и издательского дела.

Среди маркированных налогов в сфере культуры следует выделить

процентную филантропию; процент отчислений в национальный фонд развития

культуры от акцизных сборов на табак и алкогольную продукцию; так

называемый «культурный налог».

«Процентная филантропия»

(percentage philanthropy) основана на

принципе «налогового назначения». Речь в данном случае идет о том, что

налогоплательщику

(в форме физического или юридического лица)

предоставляется право самостоятельно или путем подачи заявления в

налоговые органы перечислять часть уплачиваемой суммы подоходного налога

(обычно 0,5-2 %) или налога на прибыль предприятий организациям любой

организационно-правовой формы, имеющим право на получение такого рода

пожертвований. Спектр потенциальных получателей такой финансовой

поддержки очень широк: НКО социальной направленности, спортивные

организации, университеты, организации культуры. Данная модель позволяет

выбрать конкретный адресат получения финансовых средств в лице

378

учреждений культуры

(театр или музей), которые соответствуют

установленным критериям.

В настоящее время процентная филантропия распространена в Италии,

Венгрии, Литве, Румынии, Польше, Словакии (рис. 6.28).

Рисунок 6.28 - Европейские страны, в которых реализуется модель

«процентной филантропии»

Среди восточноевропейских стран именно в Венгрии впервые была

применена данная правовая норма, которая впоследствии была взята за образец

в других странах.

В Венгрии в 1996 г. был принят специальный закон (Act CXXVI of 1996,

2006), наделивший физические лица правом требовать от налогового органа

перечисления 1% суммы налога на доходы физических лиц, уплаченного в

прошлом налоговом периоде, указанным ими бюджетным или некоммерческим

организациям, в том числе и в сфере культуры. Некоммерческие организации

страны, вдохновленные новыми возможностями, предоставляемыми

законодательством проводили широкомасштабные кампании среди населения

по информированию о своей деятельности и о принципе действия процентных

отчислений.

379

В Литве налоговое законодательство позволяет гражданам направлять

2% суммы уплаченного подоходного налога бюджетным или некоммерческим

организациям, при этом существующая процедура отчислений не ограничивает

число получателей. Особенность состоит в том, что налогоплательщику

необходимо детально объяснять свой выбор организации, которой будет

перечислено 2%.

В Словакии некоммерческие организации планомерно продвигали закон о

процентном отчислении на протяжении нескольких лет в условиях разных

политических режимов. В настоящее время как физические, так и юридические

лица могут воспользоваться правом перечисления

2% суммы налога,

уплаченного в предыдущем налоговом периоде.

С 2006 г. налоговое законодательство Италии также позволяет гражданам

самим выбирать, на какие общественно-полезные цели отчислять 0,5% от

суммы их налога на доходы физических лиц. Среди возможных направлений

поддержки: НКО социальной направленности, университеты, организации

культуры и др. Данная модель позволяет налогоплательщику выбрать

конкретное учреждение культуры, которое соответствует установленным

критериям (Financing the arts, 2006, p. 33-34).

До 2007 г. в Польше налогоплательщики должны были самостоятельно

перечислять

1% своего подоходного налога через банк или почтовые

отделения. Действующее законодательство упростило процедуру для граждан,

возложив эту обязанность на налоговые органы.

В Словении с

2007 г.

«процентное законодательство» позволяет

гражданам перераспределять

0,5% налога определенным организациям,

осуществляющим общественно-полезную деятельность (например, в области

благотворительности, науки, медицины, спорта, культуры и т.п.). Каждый

налогоплательщик имеет право выбрать до пяти получателей, направив

каждому по 0,1%. Каждый год публикуется обновленный перечень организаций

и ассоциаций, имеющих право получать отчисления от подоходного налога.

380

С 2006 г. Центр Филантропии Украины ведет исследование возможностей

внедрения «процентной филантропии» в стране. Разработанный законопроект

предусматривает механизм передачи каждому гражданину права

самостоятельно распоряжаться бюджетными средствами в размере

уплаченного им налога с доходов, направляя их определенным

некоммерческим организациям.

Следует отметить, что «процентная филантропия» не заменяет других

форм пожертвований и, как правило, не останавливает их развитие.

Благотворительная деятельность приобретает еще одну форму, которая при

правильно выстроенной системе будет поддерживать деятельность организаций

социально-культурного сектора в России. В связи с этим необходимо

исследовать возможность введения института «процентной филантропии» в

России с учетом необходимых законодательных и иных институциональных

изменений.

Представляет интерес еще один источник поддержки культуры

—

фиксированный процент отчислений в национальный фонд развития культуры

от акцизных сборов на табак и алкогольную продукцию. Основная идея

заключается в том, что определенная доля средств от продаж алкогольной и

табачной продукции направляется на развитие культуры, что в определенной

степени компенсирует вред, наносимый обществу от производства и

потребления этих опасных для здоровья товаров.

Например, в Эстонии поддержка культурных индустрий осуществляется

через Эстонский культурный фонд (Estonian Cultural Foundation (ECF)) и Совет

по азартным играм и налогам (Council for Gambling and Taxes). Обе структуры

распределяют средства, полученные за счет поступлений от акцизных сборов

на табачную и алкогольную продукцию (Klamer, Petrova, Mignosa, 2006, p. 25).

В Латвии был создан Государственный фонд культурного капитала (The

State Cultural Capital Foundation

(CCF)), в который направляются

определенный процент отчислений от акцизных сборов на табак, алкоголь, а

381

также средства от национальной лотереи и спортивных тотализаторов (Klamer,

Petrova, Mignosa, 2006, p. 26).

«Культурный налог» при строительстве зданий общественного

назначения, представляющий собой фиксированный процент отчислений от

общей сметы строительных работ при строительстве зданий общественного

назначения, получил широкое распространение в системе государственной

поддержки культуры Франции с 70-х гг. прошлого века. Речь идет о так

называемом «законе одного процента», в соответствии с которым 1 % от

строительной сметы должен направляться на художественное оформление

помещения или приобретение предметов искусства для оснащения строящегося

здания (здания школ, библиотек, университетов, театров, концертных залов и т.

д.). Следует отметить, что подобная практика существовала в Италии, где на

рубеже 30-40-х гг. прошлого века был принят так называемый «закон двух

процентов на искусство для общественных зданий» (Law on “2 % for the arts in

public buildings”).

Например, во Франции взимается 16 специальных налогов и сборов,

поступления от которых предназначаются разным видам культурной

деятельности и, как правило, аккумулируются в фондах поддержки. Так,

Национальный центр эстрады, песни и джаза (Centre National des Variétés, de la

Chanson et du Jazz, CNV) является важным институтом поддержки музыкальной

сферы Франции. Основным источником финансирования деятельности CNV

является Национальный фонд центра эстрады, песни и джаза, который

пополняется главным образом посредством сбора налога на шоу (Tax on variety

shows). Другой пример - Национальный книжный центр (Centre National du

Livre, CNL), который проводит государственную политику по поддержке

книгоиздания и литературной деятельности, используя ресурсы Национального

книжного фонда, пополняемого в основном за счет поступлений от двух

специальных налогов: налог на книгоиздание (Tax on book publishing) и налог

на полиграфические устройства

(Tax on printing and publishing devices).

Национальный центр кинематографии

(Centre

National

382

Cinématographie,CNC) поддерживается за счет Фонда поддержки, доходная

часть которого состоит из налога на входной билет (Cinema admission tax),

налога с телевещателей и теледистрибьюторов (Tax on television broadcasting) и

налога на видео по запросу (Tax on video rental and video on demand).

Эффективное применение института маркированных или специальных

налогов зависит от развитости налоговой системы страны, низких издержек

администрирования, продуманной системы перераспределения полученных

средств. Кроме того, при внедрении таких налогов необходимо учитывать

показатель налогового бремени налогоплательщиков, иначе может возникнуть

угроза для сбора налогов в целом.

Законопроект «О меценатской деятельности»

В настоящее время группой депутатов комитета по культуре

Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации

М.П.Максаковой-Игенбергс, С.С.Говорухиным, Л.И.Швецовой и И.Д.

Кобзоном подготовлен и внесен проект федерального закона «О меценатской

деятельности». Законопроект направлен на расширение форм частно-

государсвтенного партнерства в процессах сохранения культурных ценностей и

развития деятельности в сфере культуры и образования. Этот законопроект

призван снять существующие барьеры и расширить возможности участия

граждан и организаций в поддержке культуры и образования, испытывающих

хронический дефицит финансирования. Сфера применения действующего

Закона о благотворительной деятельности настолько широка, что не позволяет

отразить специфику культуры и образования и привлечь к ним дополнительное

общественное внимание и финансовые ресурсы. Цель законопроекта - создание

благоприятных условий для возрождения и развития меценатской деятельности

в Российской Федерации, привлечение частных инвесторов для сохранения

культурных ценностей страны. Принятие законопроекта позволит устранить

пробелы правового регулирования меценатской деятельности; повысить ее

383

привлекательность для граждан и организаций, которые могут и хотят

направить свои средства на поддержание и развитие культуры и образования,

привлечь для этого дополнительные ресурсы. Законопроект принят в первом

чтении Государственной Думой Федерального собрания Российской Федерации

в мае 2013 года. Т.В.Абанкина включена в рабочую группу по доработке

законопроекта ко второму чтению, в рамках доработки законопроекта будет

проведена работа по его согласованию с Минфином России.

Ключевые выводы экспертной группы

Россия занимает промежуточное положение среди развитых стран с

объемом финансирования культурного сектора в размере 0,6% от ВВП, что

соответствует уровню таких стран как Литва, Австрия, Финляндия, Швеция,

Норвегия. Однако при сопоставлении расходов на культуру в расчете на душу

населения, контраст между Россией и развитыми странами становится

разительным. В

2011 г. расходы на культуру и кинематографию из

консолидированного бюджета РФ в расчете на душу населения составили

2173,5 руб. (или около 54 евро на человека). Если сравнить эту цифру с

аналогичными показателями развитых стран, то можно сделать вывод о том,

что отечественная сфера культуры существенно недофинансирована:

государственная поддержка культуры в России в расчете на душу населения в

среднем в три с половиной раза ниже, чем в развитых странах мира.

Следует отметить, что в отличие от большинства представленных стран в

России последствия мирового финансового кризиса не сказались ухудшением

финансового положения сферы культуры. Кроме того, в течение

рассматриваемого периода подушевые расходы на культуру были увеличены в

4,5 раза. В соответствии с Основными направлениями бюджетной политики на

2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов существенного увеличения

объемов финансового обеспечения сферы культуры в России не

предполагается.

384

Противоречивость современной государственной культурной политики

России заключается в несоответствии декларируемых целей и способов их

достижения. Важнейшими документами, которые должны привести к

кардинальным изменения в финансовом обеспечении сферы культуры и

искусства, являются Поручения Президента Российской Федерации по

обеспечению неотложных задач социально-экономического развития

Российской Федерации

(№ Пр-1798 от

17.07.2012 г.), Указ Президента

Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 597 «О мерах по реализации

государственной социальной политики», а также Перечень поручений

Президента Российской Федерации по итогам заседания Совета при Президенте

Российской Федерации по культуре и искусству 25 сентября 2012 года № Пр-

2705. Совершенно очевидно, что исполнение вышеприведенного Указа

Президента потребует существенного увеличения объемом государственного

финансирования сферы культуры, однако все программные документы

Правительства, имеющие стратегический характер и закладывающие основные

приоритеты социально-экономического развития России на период до 2020 г.,

анонсируют необходимость сокращения бюджетных расходов на культуру и

искусство.

Финансирование культуры по уровням бюджетной системы

демонстрирует продолжающийся перенос центра тяжести в финансировании

сферы культуры и кинематографии на плечи субъектов РФ. Вместе с тем,

сохранение заданных параметров бюджетного финансирования культурного

сектора чревато срывом исполнения Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г.

№597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики»

в части

«доведения к

2018 году средней заработной платы работников

учреждений культуры до средней заработной платы в соответствующем

регионе» (пункт а).

Так, Федеральным бюджетом на 2012 год и плановый период на 2013-

1014 годы предусмотрено, что количество грантов, предоставляемых на

конкурсной основе деятелям искусства и художественным коллективам, до

385

2015 года включительно сохраняется на одном и том же уровне - 100 грантов

ежегодно. Вместе с тем, результаты действия федеральной целевой программы

«Культура России (2006 - 2011 гг.)» доказали, что этого явно недостаточно.

Предложенный вариант реализации положений Указа Президента Российской

Федерации от 7 мая 2012 года № 597 «О мерах по реализации государственной

социальной политики» даже при увеличении ассигнований федерального

бюджета сохраняет количество грантов на прежнем уровне - 100 ежегодно. Да,

в этом случае предусматривается рост размера грантов для поддержки

творческих проектов примерно в 1,5 раза, что может привести к качественным

изменениям, но не решает проблему дефицита грантов, т.к. грантами

охватывается менее 5% художественных коллективов, творческих организаций

и образовательных учреждений.