Экспертные заключения Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства 2013 г. - часть 4

 

  Главная      Учебники - Разные     Экспертные заключения Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства 2013 г.

 

поиск по сайту           правообладателям

 

 

 

 

 

 

 

 

содержание      ..     2      3      4      5     ..

 

 

Экспертные заключения Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства 2013 г. - часть 4

 

 


Проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения”» (далее – Проект, Законопроект), подготовлен-ный Минсельхозом России, поступил для проведения правовой экспертизы в Совет при Пре-зиденте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского зако-нодательства (далее – Совет) из Министерства сельского хозяйства Российской Федерации (письмо от 07 февраля 2013 г. №ИМ-15-26/1057).

Проект ранее уже поступал на рассмотрение Совета (письмо Государственно-правового управления Президента Российской Федерации от 24 апреля 2012 г. №А6-2721) и на него было дано в целом положительное заключение, содержащее ряд замечаний, требовавших учета.

За прошедшее время Проект претерпел весьма значительные изменения.

в предыдущей редакции он содержал три главных предложения по совершенствованию законодательства:

1. Дополнение пункта 3 статьи 9 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяй-ственного назначения» (далее – Закон об обороте земель) нормой, предусматривающей уста-новление «законом субъекта Российской Федерации» минимального срока аренды «земельно-го участка сельскохозяйственных угодий», который «не может составлять менее трех лет»;

2.Изменение пункта 5.1 статьи 10 Закона об обороте земель, увеличивающее с 3 до 6 ме-сяцев срок подачи сельскохозяйственной организацией или крестьянским хозяйством, ис-пользующими муниципальный земельный участок, выделенный в счет земельных долей, на-ходящихся в муниципальной собственности, заявления в муниципалитет о заключении без проведения торгов договора купли-продажи или аренды такого участка;

и

3. ведение в статью 14 Закона об обороте земель правила, согласно которому участник до-левой собственности, выразивший на общем собрании несогласие с передачей земельного участка в аренду, в случае, если участок все же будет сдан в аренду, вправе выделить земель-

-

 


image

ный участок в счет принадлежащей ему доли без согласия арендатора участка только в тече-ние года со дня проведения общего собрания участников долевой собственности.


Первое приведенное предложение не получило одобрения Совета, второе предложение было Советом одобрено, а третье было признано заслуживающим внимания и принципиаль-но одобрено рядом замечаний, направленных на его улучшение.

При этом во вновь поступившей в Совет редакции Законопроекта первое предложение, предполагающее установление трехлетнего минимального срока аренды земельного участ-ка из сельскохозяйственных угодий, претерпело несущественные изменения (касающиеся, в частности, изъятия из-под действия этого правила государственных и муниципальных вы-пасов и сенокосов), второе предложение не изменилось, а третье было исключено из Проек-та полностью.

в пояснительной записке авторы Законопроекта обосновывают необходимость введения минимального срока аренды тем, что поскольку «в субъектах Российской Федерации суще-ствует практика заключения договоров аренды таких… участков на срок менее одного года, которые… не подлежат обязательной государственной регистрации», и «поскольку надзор за соблюдением… земельного законодательства юридическими лицами… осуществляется раз в три года», то «выявление и пресечение правонарушений, связанных… с… порчей земель… захламлением и загрязнением… земельных участков, переданных в аренду на срок менее одно-го года, практически невозможно».

таким образом, авторы Проекта, преследуя цели сугубо публичного характера – улучше-ние эффективности надзора за правонарушениями –предлагают не совершенствовать нор-мы публичного права или повышать эффективность процедур профилактики правонару-шений, как можно было бы ожидать, но, напротив, предлагают внести изменения в сферу

частноправового регулирования. Авторы Законопроекта, предполагая изменениями в обла-

сти гражданского права достичь публичных целей не учитывают таким образом законодатель-ной систематики и не только впадают в логическую ошибку, но и приходят к противоречию с действующим законодательством. Регулирование гражданско-правовых отношений между участниками гражданского оборота, которое должно соответствовать, прежде всего, их ин-тересам, меняется только ради удобства контроля за ними.

в заключении Совета ранее уже отмечалось, что вопрос о сроке договора аренды, решаемый Проектом, поскольку в нем предусматривается установление минимального срока договора аренды земель сельскохозяйственного назначения, относится к сфере гражданского законо-дательства, так как условие о сроке является существенным условием договора аренды приме-нительно к пункту 1 статьи 610 Гражданского кодекса Российской Федерации. в этом контек-сте приобретает значение и то, что хотя, в соответствии с пунктом 2 статьи 607 Гражданского кодекса Российской Федерации Законом могут быть установлены особенности сдачи в арен-ду земельных участков и других обособленных природных объектов, в силу пункта 3 статьи 610

Гражданского кодекса Российской Федерации законом могут устанавливаться максимальные

(предельные) сроки договора для отдельных видов аренды, а также для аренды отдельных ви-дов имущества, а отнюдь не минимальные сроки, как это предусмотрено Проектом.

При этом вопрос о сроке договора аренды является вопросом исключительно гражданско-го права. то есть, в соответствии с пунктом «о» статьи 71 Конституции Российской Федера-ции находится в исключительном ведении Российской Федерации. таким образом, предло-жение авторов Законопроекта по закреплению в законодательстве возможности устанавливать минимальные сроки аренды законами субъектов Федерации прямо противоречит Конститу-ции Российской Федерации.

 

 


image


Совет также подтверждает свою позицию, признающую оправданными изменения пун-кта 5.1 статьи 10 Закона об обороте земель, увеличивающие срок подачи сельскохозяйствен-ной организацией или крестьянским хозяйством, использующими муниципальный земель-ный участок, заявления в муниципалитет с 3 до 6 месяцев.


Вывод: Законопроект может быть частично одобрен. При этом пункт 1 Законопроекта как противоречащий Конституции РФ и гражданскому законодательству не может быть одобрен и рекомендован к принятию.


Председатель Совета в.Ф. Яковлев


image


СОВеТ ПРИ ПРезИдеНТе РОССИЙСКОЙ ФедеРаЦИИ

ПО КОдИФИКаЦИИ И СОВеРШеНСТВОВаНИЮ ГРаЖдаНСКОГО заКОНОдаТелЬСТВа


image

103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2 Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57


Принято на заседании Совета

25 февраля 2013 г.

№ 115-7/2013


ЭкСпертнОе заключение

по проекту Федерального закона «о внеСении изменений в Статью 23 Федерального закона «об учаСтии в долевом СтроительСтве многоквартирных домов и иных объектов недвижимоСти и о внеСении изменений

в некоторые законодательные акты роССийСкой Федерации»


Проект федерального закона «О внесении изменений в статью 23 Федерального закона «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее – Проект) поступил на рассмотрение в Совет при Президенте Российской Федерации по ко-дификации и совершенствованию гражданского законодательства (далее – Совет) из Мини-стерства финансов Российской Федерации (письмо от 01.02.2013 №05-02-03/2302).

  1. Проект состоит из двух статей.

    Первая статья Проекта посвящена внесению изменений в статью 23 Федерального закона

    «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимо-сти и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (да-лее – Закон о долевом строительстве) и дополняет указанную статью новой частью 3.1 и но-вым пунктом 8.1 в части 5.

    Статья 2 Проекта содержит указание на момент вступления в силу Проекта – со дня его официального опубликования.

  2. Объём Проекта составляет одну страницу машинописного текста.

  3. Предлагаемое Проектом дополнение статьи 23 Закона о долевом строительстве предусматривает:

    1. предоставление уполномоченному органу, осуществляющему государственное регу-лирование в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости (см. ч.1 ст.23 Закона о долевом строительстве), права утверждения критери-ев «отнесения граждан к числу пострадавших от застройщика, не исполнившего (исполнив-шего ненадлежащим образом) обязательства по договору участия в долевом строительстве», и правил «ведения контролирующим органом реестра таких граждан»; а также

       

       


      image


    2. дополнение перечня прав контролирующего органа, осуществляющего «контроль и надзор в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости» (см. ч.2 ст.23 Закона о долевом строительстве), правом «признавать граждан пострадавшими от застройщика, не исполнившего (исполнившего ненадлежащим образом) обязательства по договору участия в долевом строительстве, в соответствии с установленны-ми уполномоченным органом критериями отнесения граждан к числу пострадавших от за-стройщика, не исполнившего (исполнившего ненадлежащим образом) обязательства по до-говору участия в долевом строительстве, а также вести реестр таких граждан».

Данное предложение не может быть одобрено по соображениям, которые уже высказыва-лись Советом в Экспертном заключении по проекту федерального закона «О внесении изме-нений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления осо-бенностей проведения государственного контроля и надзора в области долевого строительства многоквартирных домов, оснований проведения проверок и периодичности их проведения» от 04 декабря 2012 года и которые могут быть повторены в данном случае в полном объёме.

Создание и ведение в чисто административном порядке некоего реестра в отношении некой определённой в таком же порядке категории лиц, в отношении которых административный орган найдёт, что не исполнены или ненадлежащим образом исполнены гражданско-правовые обязательства их контрагентами, является грубой ошибкой. включение или невключение того или иного лица в подобный реестр заведомо никак не может сказаться ни на его личном ста-тусе, ни на его положении как стороны в гражданско-правовом обязательстве. Равным об-разом включение или невключение в такой реестр не может быть основанием для создания отличий, предоставления или лишения преференций или определения иных дифференциру-ющих признаков лиц, включённых в реестр по сравнению с лицами в такой реестр не вклю-чёнными. вместе с тем есть серьёзные основания опасаться попыток использовать подобные реестры именно в таких противоправных, а не чисто учётных целях.

Нет также никаких причин принципиального характера для того, чтобы по разному ре-шать вопрос о возможности создания подобного рода реестров в отношении «граждан, по-страдавших от застройщика, не исполнившего (исполнившего ненадлежащим образом) обя-зательства по договору участия в долевом строительстве», с одной стороны, и в отношении, например, граждан, пострадавших от продавцов в интернет-магазинах, не исполнивших обя-зательства по договору купли-продажи, или в любых других подобных случаях, с другой сто-роны. Поскольку ни в одном подобном случае законодательством не предусматривается соз-дание и ведение специального реестра, что само по себе абсолютно правильно, постольку и в данном случае соответствующее предложение должно быть отклонено.

До тех пор, пока разработчики подобных проектов не определят совершенно точно в самом законопроекте, во-первых, юридически значимые цели ведения реестров граждан-дольщиков, пострадавших от застройщиков, и, во-вторых, правовые последствия включения (или не-включения) указанных граждан в такие реестры, обсуждение таких законопроектов не име-ет смысла.


Вывод: проект федерального закона «О внесении изменений в статью 23 Федерального за-кона «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недви-жимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федера-ции» не может быть рекомендован для принятия.


Председатель Совета в. Ф. Яковлев


image


СОВеТ ПРИ ПРезИдеНТе РОССИЙСКОЙ ФедеРаЦИИ

ПО КОдИФИКаЦИИ И СОВеРШеНСТВОВаНИЮ ГРаЖдаНСКОГО заКОНОдаТелЬСТВа


image

103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2 Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57


Принято на заседании Совета

25 февраля 2013 г.

№ 115-8/2013


ЭкСпертное заключение

по проекту Федерального закона № 200303-6

«о любительСком рыболовСтве»


Проект федерального закона № 200303-6 «О любительском рыболовстве», внесенный в Госу-дарственную Думу Правительством Российской Федерации (далее – законопроект № 200303-6), представлен в Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершен-ствованию гражданского законодательства (далее – Совет) на заключение Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации (письмо от 24 января 2013 года № А6-454 помощника Президента Российской Федерации – начальника Управления Л.И. Брычевой).

Ранее Совет уже трижды рассматривал законопроекты, посвященные регулированию от-ношений любительского рыболовства:

проект федерального закона «О любительском и спортивном рыболовстве» (далее – законо-проект о любительском и спортивном рыболовстве), представленный в Совет на заключение заместителем руководителя Федерального агентства по рыболовству Н.в.шебиной (письмо от 26 мая 2011 года № 2832-Нш/У05). Экспертное заключение принято на заседании Сове-та 27 июня 2011 года (протокол № 97);

проект федерального закона № 571367-5 «О любительском и спортивном рыболовстве», вне-сенный депутатами Государственной Думы С.М. Мироновым, О.в. шеиным, О.Г. Дмитрие-вой, М.в. емельяновым, А.Н. Грешневиковым (далее – законопроект № 571367-5) и представ-ленный в Совет на заключение председателем Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии е.А. туголуковым (письмо от 18 октября 2011 года

№ 3.12-6/862). Экспертное заключение принято на заседании Совета 21 ноября 2011 года (про-токол № 101);

проект федерального закона «О внесении изменений в статью 24 Федерального закона

«О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (далее – законопроект о вне-сении изменений в статью 24 Закона о рыболовстве), представленный в Совет на заключение Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации (письмо № А6-

 

 


image


1894 от 23 марта 2012 года). Экспертное заключение принято на заседании Совета 23 апреля 2012 года (протокол № 107).

в законопроекте о любительском и спортивном рыболовстве, как и в последовавшем за ним законопроекте № 571367-5, воспроизводилась идея, заложенная в Федеральном законе от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ре-сурсов» (далее – Закон о рыболовстве) в редакции Федерального закона от 28 декабря 2010 года № 420-ФЗ, о том, что на водном объекте рыбохозяйственного значения (его части), пре-доставленном в пользование юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю для организации любительского и (или) спортивного рыболовства (рыболовный участок – в терминологии обоих названных законопроектов), любительское и спортивное рыболов-ство в отношении водных биоресурсов осуществляется по карте рыболова (в терминологии действующей редакции Закона о рыболовстве – по путевке), то есть по договору возмездно-го оказания услуг.

Поскольку предлагаемые обоими законопроектами нормы сохраняли недопустимые огра-ничения прав граждан на присвоение общедоступных водных биоресурсов, законопроекты не были поддержаны Советом по соображениям концептуального характера. в экспертных за-ключениях Совета также указывалось на нецелесообразность принятия отдельного федераль-ного закона, специально посвященного любительскому и спортивному рыболовству, посколь-ку такой закон при наличии Закона о рыболовстве не может иметь самостоятельного предмета регулирования. Кроме того, с точки зрения системного развития российского законодатель-ства, гораздо более эффективным было бы внесение недостающих положений, а также изме-нений в имеющееся законодательство о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов.

Последовавший за этим законопроект о внесении изменений в статью 24 Закона о рыбо-ловстве учитывал главные замечания, которые были сделаны в заключениях Совета к назван-ным выше законопроектам о любительском и спортивном рыболовстве, так как, во-первых, в нем разработчики законопроекта отказались от идеи принятия отдельного федерального за-кона, специально посвященного любительскому и спортивному рыболовству, а во-вторых, признали факт недопустимости ограничения конституционного по своей природе права граж-дан на доступ к водным объектам общего пользовании и предложили нормы, которые позво-ляли решить созданную Федеральным законом от 28 декабря 2010 года № 420-ФЗ проблему ограничения прав граждан на присвоение общедоступных водных биоресурсов.

Законопроект № 200303-6 «О любительском рыболовстве», являющийся предметом рас-смотрения в настоящем заключении, как следует из пояснительной записки, подготовлен в целях установления общих принципов правового регулирования, организации и осущест-вления любительского рыболовства.

Несмотря на то, что законопроектом № 200303-6 (пункт 1 части 2 статьи 8) в качестве об-щего принципа провозглашается право граждан свободно и бесплатно осуществлять люби-тельское рыболовство на водных объектах общего пользования, другие положения этого же проекта (в частности, пункт 2 части 2 статьи 8, статья 12) содержат целый ряд внутренних про-тиворечий, создавая правовую неопределенность в отношении свободного доступа к водным биоресурсам и регулировании такого доступа.

Кроме того, законопроект не предлагает четкого механизма формирования и распределе-ния рыболовных участков, на которых любительское рыболовство должно осуществляться по именному разрешению рыболова либо на основании договора возмездного оказания услуг (в рыболовном рекреационном хозяйстве), то есть «не свободно» и «не бесплатно».

Статьи 13-15, 21 законопроекта № 200303-6, в которых собственно и должен был быть рас-крыт указанный механизм, содержат большое число отсылочных норм к актам Правительства

-

 


image


и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по нормативно-правовому регулированию в сфере рыболовства, а также к актам органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, что, в конечном счете, служит дополнительным подтверждением отсутствия самостоятельного предмета правового регулирования у данно-го законопроекта.

При этом законопроектом № 200303-6 в сравнении с законопроектом о любительском и спортивном рыболовстве (май 2011 г.) предлагается увеличить максимальную долю водных объектов, на которых возможно формирование рыболовных участков в водном фонде субъек-та Российской Федерации, с 5 процентов до 10 процентов. Какого-либо обоснования такого решения прилагаемая к законопроекту № 200303-6 пояснительная записка не содержит.


таким образом, по существу законопроект № 200303-6 характеризуется теми же недостат-ками, которые были присущи законопроекту о любительском и спортивном рыболовстве и законопроекту № 571367-5.

По указанным причинам проект федерального закона № 200303-6 «О любительском ры-боловстве» не может быть поддержан.


Приложение:

заключение Совета по проекту федерального закона «О любительском и спортивном ры-боловстве» от 27 июня 2011 г.;

заключение Совета по проекту федерального закона «О любительском и спортивном ры-боловстве» от 21 ноября 2011 г.;

заключение Совета по проекту федерального закона «О внесении изменений в статью 24 Фе-дерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» от 23 апре-ля 2012 г.


Председатель Совета в.Ф. Яковлев


image


СОВеТ ПРИ ПРезИдеНТе РОССИЙСКОЙ ФедеРаЦИИ

ПО КОдИФИКаЦИИ И СОВеРШеНСТВОВаНИЮ ГРаЖдаНСКОГО заКОНОдаТелЬСТВа


image

103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2 Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57


Принято на заседании Совета

25 февраля 2013 г.

№ 115-14/2013


ЭкСпертное заключение

по проекту Федерального закона «о внеСении изменений в Федеральный закон «о концеССионных Соглашениях»


Проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О концес-сионных соглашениях» (далее – Проект) поступил на рассмотрение в Совет при Президен-те Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законода-тельства (далее – Совет) из Аппарата Правительства Российской Федерации (письмо от 27 января 2013 г. № П 13-2628).

  1. Как следует из Пояснительной записки, Проект «разработан во исполнение поручений Президента Российской Федерации от 24 марта 2012 г. № Пр-767 (пункт 2, подпункт «б») и Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2012 г. № вП-П16-2164, от 17 сентя-бря 2012 г. № АД-П13-5487, от 12 октября 2012 г. № ОГ-П44-6074, в соответствии с которы-ми необходимо разработать и представить в Правительство Российской Федерации проект федерального закона, закрепляющий правовые основы для применения модели строитель-ства и реконструкции объектов инфраструктуры на определённой ограниченной террито-рии за счёт средств инвесторов с последующей компенсацией таких расходов за счёт допол-нительных доходов бюджетной системы Российской Федерации, полученных вследствие развития такой территории, а также направленный на совершенствование законодатель-ства Российской Федерации в части заключения концессионных соглашений в отношении объектов культуры, спорта, образования, организации отдыха граждан и туризма на усло-виях сохранения за учреждением прав оперативного управления на объекты концессион-ного соглашения».

    Проект предусматривает внесение изменений в части 4 и 13 статьи 3, часть 1.2 статьи 5,

    часть 5 статьи 8 и часть 2.2 статьи 22 Федерального закона от 21.07.2005 №115-ФЗ «О концес-сионных соглашениях» (далее – Закон о концессионных соглашениях).

  2. Проект не разделяется на статьи. Объём Проекта не превышает одной страницы маши-нописного текста.

  3. Относительно предлагаемых Проектом новелл можно отметить следующее.

    -

     


    image


    1. Предлагаемые Проектом изменения в часть 4 статьи 3, в часть 1.2 статьи 5, в часть 5 ста-тьи 8 и в часть 2.2 статьи 22 Федерального закона «О концессионных соглашениях» (иными словами, все, кроме изменений в часть 13 статьи 3 Закона о концессионных соглашениях) яв-ляются текстуально однотипными и уравнивают, применительно к предмету регулирования изменяемых положений Закона о концессионных соглашениях, правовой режим предостав-ляемых по концессионным соглашениям «автомобильных дорог или участков автомобиль-ных дорог, защитных дорожных сооружений, искусственных дорожных сооружений, произ-водственных объектов, то есть объектов, используемых при капитальном ремонте, ремонте, содержании автомобильных дорог, элементов обустройства автомобильных дорог, объектов, предназначенных для взимания платы (в том числе пункты взимания платы), объектов до-рожного сервиса» (пункт 1 части 1 статьи 4 Закона о концессионных соглашениях) и «объек-тов образования, культуры, спорта, объектов, используемых для организации отдыха граж-дан и туризма, иных объектов социально-культурного назначения» (пункт 14 части 1 статьи 4 Закона о концессионных соглашениях) как возможных объектов концессионных соглаше-ний в случаях, когда указанное имущество принадлежит «на момент принятия решения о за-ключении концессионного соглашения государственному бюджетному учреждению на пра-ве оперативного управления».

      таким образом, Проектом достигается обозначенная в поручении Президента и Прави-тельства Российской Федерации цель – создание возможности заключать концессионные соглашения в отношении объектов социально-культурного назначения.

      Однако Проектом совершенно не решается другая связанная задача, о существовании ко-торой можно судить исходя из приведённого в пояснительной записке содержания тех пору-чений, во исполнение которых подготовлен Проект, а именно: задача «сохранения за учреж-дением прав оперативного управления на объекты концессионного соглашения».

      Часть 5 статьи 8 Закона о концессионных соглашениях уже в проектной редакции предусма-тривает, что «имущество… принадлежащее государственному бюджетному учреждению на пра-ве оперативного управления, может быть передано в установленном порядке концессионеру по концессионному соглашению после прекращения по основаниям, предусмотренным законода-тельством Российской Федерации, права оперативного управления государственного бюджет-ного учреждения на это имущество при соблюдении хотя бы одного из следующих условий:

      1. в отношении государственного бюджетного учреждения принято решение о его реор-ганизации или ликвидации до заключения концессионного соглашения, объектом которого является такое имущество;

      2. в результате передачи недвижимого имущества по концессионному соглашению это учреждение не лишится возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды ко-торой определены его уставом».

      Иными словами, заключить концессионное соглашение, объектом которого является иму-щество, принадлежащее бюджетному учреждению на праве оперативного управления – мож-но, а передать такое имущество концессионеру во исполнение концессионного соглашения (что в силу части 4 той же статьи 3 Закона о концессионных соглашениях является обязан-ностью концедента) до прекращения права оперативного управления – нельзя. И указанное положение никак не изменяется Проектом.

      таким образом, описанная в сопроводительных к Проекту материалах задача сохранения за учреждением прав оперативного управления на объекты концессионного соглашения оста-лась в Проекте нерешённой.

    2. Равным образом, ничто в Проекте не указывает на решение первой из указанных в По-яснительной записке к Проекту задач, а именно на создание «правовых основ для применения

       

       


      image


      модели строительства и реконструкции объектов инфраструктуры на определённой ограни-ченной территории за счёт средств инвесторов с последующей компенсацией таких расходов за счёт дополнительных доходов бюджетной системы Российской Федерации, полученных вследствие развития такой территории…». Проект вообще не содержит никаких положений, которые могли бы быть истолкованы как создающие источники для «дополнительных дохо-дов бюджетной системы Российской Федерации» или как создающие правовые основы для

      «применения модели строительства и реконструкции объектов инфраструктуры на опреде-лённой ограниченной территории за счёт средств инвесторов с последующей компенсацией таких расходов» из бюджета.

      Напротив, предлагаемые Проектом изменения в часть 13 статьи 3 Закона о концессион-ных соглашениях снимают ограничения возможности принятия решения о выплате платы концедента (т.е. о дополнительных затратах бюджета) теми только случаями, когда «объек-том концессионного соглашения является имущество, предусмотренное пунктом 1 части 1 статьи 4» Закона о концессионных соглашениях. тем самым Проектом открывается возмож-ность принимать такие решения в любых случаях вне зависимости от предмета концессион-ного соглашения. таким образом, предлагаемые Проектом в этой части изменения никак не отражают задачи создания «правовых основ для применения модели строительства и ре-конструкции объектов инфраструктуры на определённой ограниченной территории за счёт средств инвесторов».

  4. высказанные выше соображения лежат за пределами частного права в сфере правовой политики в области бюджетных отношений. Совет считает необходимым лишь указать на обнаруженные несоответствия текста Проекта содержанию поручений Президента Россий-ской Федерации и Правительства Российской Федерации, во исполнение которых Проект подготовлен.


х х х


Вывод: проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О кон-цессионных соглашениях» в той части, которая может быть предметом оценки, исходя из ком-петенции Совета, не может быть одобрен, поскольку не создаёт нового правового регулиро-вания по сравнению с действующей редакцией Закона о концессионных соглашениях.


Председатель Совета в.Ф. Яковлев


image


СОВеТ ПРИ ПРезИдеНТе РОССИЙСКОЙ ФедеРаЦИИ

ПО КОдИФИКаЦИИ И СОВеРШеНСТВОВаНИЮ ГРаЖдаНСКОГО заКОНОдаТелЬСТВа


image

103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2 Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57


Принято на заседании Совета

25 марта 2013 г.

№ 116-000/2013


ЭкСпертное заключение

по проекту Федерального закона «о внеСении изменений в жилищный кодекС

роССийСкой Федерации и отдельные законодательные акты роССийСкой Федерации в чаСти законодательного регулирования отношений

по некоммерчеСкому найму жилых помещений»


Проект федерального закона «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части законодатель-ного регулирования отношений по некоммерческому найму жилых помещений» (далее – проект, проект закона, законопроект) направлен в Совет при Президенте Российской Феде-рации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства для получе-ния экспертного заключения Государственно-правовым управлением Президента Россий-ской Федерации (письмо № А6-1166 от 15 февраля 2013 года).

Согласно пояснительной записке к законопроекту общей целью его разработки является восполнение пробела правового регулирования отношений по некоммерческому найму жи-лых помещений.

По содержанию законопроекта могут быть сделаны следующие замечания.

1 . Прежде всего, следует обратить внимание на то, что пробела в правовом регулирова-нии, на который указывает пояснительная записка к проекту, в действительности нет. Ника-ких препятствий к тому, чтобы органы местного самоуправления или государственной власти, а равно и другие заинтересованные лица сдавали построенное ими жилье в наём по низким ценам и решали тем самым определенные социальные задачи, нет. И коль скоро проблема заключается в размере платы за жилищный наём, принципиальное различие между коммер-ческим и некоммерческим наймом квартир в том виде, который предлагается законопроек-том, вообще провести едва ли можно: в любом случае, если только речь не идёт о найме со-циальном, собственник жилья имеет в виду извлечь из сдачи квартир в наём определённый доход. Предлагаемая в проекте часть 5 статьи 1581 Жилищного кодекса Российской Федера-ции (далее – ЖК РФ) тоже прямо указывает на то, что плата за некоммерческий наём жи-

 

 


image


лья может определяться с учетом обеспечения рентабельности деятельности наймодателя по строительству наемного дома и по предоставлению квартир в нем нанимателям. таким образом, действительное разграничение видов найма жилья должно сводиться (как и сейчас) к проти-вопоставлению найма коммерческого и найма социального.

С другой стороны, специальное регулирование договорных отношений по некоммерче-скому найму жилья само по себе не может стимулировать к созданию особого рода домов, ко-торые целиком будут назначены к заселению нуждающимися в жилище гражданами на осно-вании договоров некоммерческого найма квартир. если у органов власти не будет желания и главное, средств принципиально решать жилищные проблемы граждан, дома под неком-мерческий наём строиться в должном количестве не будут даже несмотря на то, что обяза-тельственные отношения по некоммерческому найму квартир подвергнутся особому зако-нодательному регулированию.

в связи с этим, можно заметить, что проблема обеспечения населения доступным жильём на началах найма, не являющегося наймом социальным, может быть решена не принятием предлагаемого закона, действие которого в регионах будут стараться свести к минимуму, а, например, разработкой финансово обеспеченной государственной программы, обязывающей органы власти на местах построить определенное количество квартир и предоставить их от-дельным категориям граждан в наём по ценам, не превышающим определенного предела.

  1. Согласно статье 4 (пункт 4 части первой) ЖК РФ жилищное законодательство регулиру-ет, в частности, отношения по поводу отнесения помещений к числу жилых помещений и ис-ключения их из жилищного фонда. в развитие названной статьи ЖК РФ статьи 15 и 16 этого же кодекса определяют объекты жилищных прав, а также виды жилых помещений. К жилым помещениям согласно статье 16 ЖК РФ относится жилой дом, под которым понимается одно-квартирный жилой дом (он может состоять из комнат, но не из квартир). Многоквартирный дом в целом, именно вследствие того, что он состоит из квартир, каждая из которых являет-ся самостоятельным объектом прав, не является объектом жилищных прав. Поэтому пред-ложение о введении в ЖК РФ понятия (но никак не института) наёмного (арендного) дома, включающего в себя многоквартирный дом, ломающее с трудом выстроенную в законе си-стему объектов жилищных правоотношений, поддержано быть не может. то же касается всех иных положений проекта, касающихся вопросов, связанных с эксплуатацией такого дома.

  2. Не вполне удачной является и попытка установить новую классификацию жилищ-ных фондов в зависимости от цели их использования, согласно которой весь жилищный фонд подразделяется на жилищный фонд найма и жилищный фонд потребительского использования.

    в принципе весь жилищный фонд предназначен для удовлетворения потребности в жилье. И такая потребность может быть удовлетворена путем заключения различных жилищно-правовых и гражданско-правовых договоров либо путем приобретения жилья в собственность.

    Противопоставление жилищного фонда найма и жилищного фонда потребительского использования, предлагаемое проектом закона, не имеет под собой устойчивого основания: к фонду потребительского использования предполагается относить все жилые помещения, которые граждане-собственники используют для собственного проживания и для прожива-ния членов своей семьи, к фонду найма – все остальные. Однако собственник жилья в любой момент может передать его в наём, и точно так же возможно обратное – он может вселить-ся в ранее сдававшееся по найму своё жилое помещение. Более того, он может договориться о взимании платы с лиц, которым предоставлял помещение безвозмездно. Соответственно, одна и та же квартира – если встать на позицию законопроекта – может постоянно перехо-

    -

     


    image


    дить из одной категории жилищных фондов в другую. таким образом, предлагаемое деление оказывается весьма условным.

    Следует также заметить, что проект относит квартиры, предоставляемые для проживания по договору безвозмездного пользования, одновременно и к жилищному фонду потребитель-ского использования, и к жилищному фонду некоммерческого использования, включаемо-му в жилищный фонд найма (предлагаемые части 3 и 31 статьи 19 ЖК РФ).

  3. По мысли авторов проекта, предоставление жилых помещений по договору некоммерче-ского найма должно осуществляться в отношении лиц, признаваемых нуждающимися в жилых помещениях по основаниям, предусмотренным ЖК РФ, но не являющихся малоимущими. Между тем, поскольку в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 600, с учетом которого разработан законопроект, говорится только о гражданах, имеющих невы-сокий уровень дохода, представляется, что ограничение перечня лиц, имеющих право на по-лучение жилья из некоммерческого жилищного фонда, не только условием наличия невысо-ких доходов, но и условием нуждаемости, не соответствует целям названного Указа.

    Привлекательность и востребованность государственного арендного жилья как нового правового института должны быть обусловлены максимально широкой возможностью его использования любыми категориями граждан, не имеющими возможности приобрести жи-лье в собственность. Кроме того, предложение такого вида жилья на рынке недвижимости не должно осуществляться за счет уменьшения строительства социального жилья.

  4. Законопроектом предлагается ввести в ЖК РФ понятие «наёмный (арендный) дом». По определению, содержащемуся в проекте, это дом, все помещения в котором принадлежат на праве собственности одному лицу и сдаются гражданам для проживания однообразно – «по одному виду договора, из указанных» в части 4 статьи 191, которую предполагается включить в ЖК РФ. Одним из таких договоров в этой статье назван обычный договор найма жилого помещения, то есть договор, заведомо имеющий целью извлечение прибыли (это следует из предлагаемого пунктом 2 статьи 31 ЖК РФ – пунктом 1 статьи 1 проекта определения жилищ-ного фонда коммерческого использования).

    таким образом, проект имеет в виду, кроме прочего, отдавать некоторые дома, получаю-щие особый статус наёмного дома, целиком на извлечение прибыли посредством сдачи жилья в коммерческий наём. Но если собственнику наёмного дома в принципе разрешается исполь-зовать такой дом для извлечения прибыли, то нет разумных оснований заставлять его извле-кать прибыль только строго определённым образом. Не вполне понятно, почему в таком слу-чае собственник дома должен сдавать все квартиры в наём и не может, например, временно передать их третьим лицам не на основании договора найма жилого помещения. Более того, из предлагаемой для включения в ЖК РФ статьи 1093 следует, что в определённых случаях собственником наёмного дома может быть и гражданин. Однако согласно законопроекту он не сможет использовать даже хотя бы одну квартиру в своем доме, получившем статус наём-ного, для собственного проживания.

    таким образом, проект в рассматриваемой части имеет в виду без должных к тому осно-ваний нарушить право собственника дома на свободное пользование и распоряжение своим имуществом, а также ограничить действие принципа свободы договора, предусмотренного статьей 421 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ).

  5. Проект предполагает сделать особым объектом регулирования совокупность несколь-ких домов («комплекс наёмных (арендных) домов»). Представляется, что достаточных основа-ний для этого нет. единственное, в чём можно увидеть некоторый смысл подобного подхода, это указание на право жителей наёмных домов пользоваться проездами, детскими площадка-ми и тому подобными объектами, находящимися на земельном участке, в пределах которого

     

     


    image


    находится рассматриваемая совокупность жилых домов (предлагаемая проектом статья 10910 ЖК РФ). Однако это право и так представляется очевидным, а для подтверждения его доста-точно простого упоминания о нем в законодательном акте. Конструировать для этого новый сложный объект недвижимости совсем не требуется.

  6. в соответствии с предлагаемыми частями 4 и 5 статьи 19 ЖК РФ выделяются 6 видов договоров, на основании которых могут использоваться жилые помещения гражданами. По-мимо ныне известных ЖК РФ и ГК РФ договоров социального найма, найма специализиро-ванного жилого помещения, а также договора найма жилого помещения называются краткос-рочный договор найма и краткосрочный договор некоммерческого найма. Однако выделение в самостоятельный вид краткосрочных договоров найма и некоммерческого найма представ-ляется неправильным. Срок договора может обусловить его некоторые особенности, но в це-лом не меняет его сущности как договора найма либо договора некоммерческого найма. Не вполне понятно и то, в каких целях вводится жесткое ограничение, в соответствии с которым запрещается предоставлять в пользование гражданам жилые помещения в одном доме, если они предоставляются на различные сроки в рамках одного договора.

  7. Проект предполагает разрешить только одновременную продажу всех помещений в на-ёмном доме (часть 6 предлагаемой статьи 191 ЖК РФ). Однако при этом делается исключение для случая, когда ни одно из помещений дома не стало предметом договора некоммерческо-го найма (часть 7 той же статьи). Подобный подход представляется нелогичным: все кварти-ры или часть их в наёмном доме могут оказаться распроданными ещё до того, как станут за-ключаться договоры найма жилья, и дом автоматически потеряет статус наёмного.

  8. Предлагаемое для включения в статью 1091 ЖК РФ определение договора некоммерче-ского найма жилого помещения содержит не только избыточное количество отсылок к дру-гим нормам ЖК РФ, но и дает основание полагать, что конкретный договор некоммерческо-го найма может заключаться на иных условиях, нежели это установлено ЖК РФ (часть 1).

    Одновременно проект исходит из того, что практически все условия такого договора явля-ются существенными, что на практике может повлечь за собой излишние и формальные спо-ры. Неприемлемо и включение в число существенных такого условия как определение объ-екта найма, отличающегося от предмета договора.

    Кроме того, существенным условием договора некоммерческого найма жилого помеще-ния согласно проекту должно являться указание в нем лиц, постоянно проживающих вместе с нанимателем. Однако порядок вселения в такое помещение иных граждан проект закона не устанавливает, и действие статьи 679 ГК РФ, предусматривающей на этот счёт определён-ные правила, на отношения по некоммерческому найму проект закона непосредственно не распространяет (предлагаемая часть 2 статьи 1091 ЖК РФ и пункт 1 статьи 2 законопроекта). Соответственно, положения статьи 679 ГК РФ имеется в виду применять только в том случае, если жилищным законодательством не будет предусмотрено иных положений. таким обра-зом, в регламентации рассматриваемой части отношений по некоммерческому найму жилья изначально создаётся некоторая неопределённость.

  9. Статья 1093, предлагаемая для включения в ЖК РФ, нуждается в уточнении и бо-лее четком изложении того, кто может быть наймодателем по договору некоммерческо-го найма. в проекте использованы термины «организация», «иное лицо», которые требуют пояснения.

  10. в соответствии со статьей 1094 , которую предлагается включить в ЖК РФ, нанима-телями по договору некоммерческого найма жилого помещения могут быть только строго определённые граждане. Однако применительно к краткосрочным договорам часть 6 той же статьи предполагает разрешить наймодателю заселять квартиры наёмного дома гражданами,

    -

     


    image


    относящимися к тем категориям, которые наймодатель определит собственным решением, то есть произвольно. При таком подходе решение социальных задач, преследуемых проек-том закона, может оказаться недостижимым: наймодатель сможет вселять в наёмный дом по краткосрочным договорам всех, кого сочтёт нужным, а не тех граждан, которые действитель-но нуждаются в решении жилищных проблем (предлагаемая статья 1096 ЖК РФ хотя и упо-минает о заключении краткосрочных договоров в отношении жилых помещений, предназна-ченных для временного проживания граждан, но, во-первых, не дает понять что считается временным проживанием гражданина, а во-вторых, не позволяет заключить, как определя-ется «предназначение» помещений для такого рода проживания).

  11. Предлагаемая проектом статья 1097 ЖК РФ предусматривает, что в случае смерти на-нимателя его права по договору некоммерческого найма жилого помещения переходят к лю-бому дееспособному члену его семьи, проживающему в данном помещении.

    Однако поскольку проект закона не распространяет прямо на соответствующие отноше-ния действие статьи 686 ГК РФ, может возникнуть неопределённость в том, как должен ре-шаться вопрос с жилым помещением, во-первых, в случае, если после смерти нанимателя проживать в помещении остаётся только несовершеннолетний ребенок, во-вторых, в ситуа-ции, когда дееспособные члены семьи умершего нанимателя не придут к согласию относи-тельно того, к кому именно должны перейти права по договору найма жилья.

  12. Не совсем понятно, почему законопроект не предусматривает соответствия предлага-емой статьи 1099 ЖК РФ положениям статьи 684 ГК РФ, а именно: почему, имея преимуще-ственное право на заключение договора некоммерческого найма на новый срок, наниматель, а не наймодатель должен проявлять активность в решении вопроса по заключению такого договора на новый срок .

  13. Крайне неудачное редакционное изложение текста предлагаемой статьи 10910 проек-та может привести к различным недоразумениям. в частности, не вполне ясно, какой и чьей обязанности корреспондирует «право свободного доступа к дому». Кроме того, нет опреде-ленности относительно того, могут ли лифты, коридоры и иное общее имущество дома ис-пользоваться для удовлетворения социально-бытовых потребностей граждан.

  14. Применительно к предлагаемой статье 10911 ЖК РФ следует заметить, что регламента-ция расторжения договора некоммерческого найма должна обеспечивать перечисление всех оснований для такого расторжения в тексте закона. Какие-либо отсылки в данном вопросе недопустимы.

  15. Предлагаемая статья 1581 ЖК РФ, посвященная плате по договору некоммерческого найма жилого помещения, содержит избыточные, затрудняющие ее понимание отсылки, не-четкие формулировки (например, «в течение определенного периода времени», «нормы рен-табельности деятельности наймодателя» и т.п.), а также понятия, неизвестные ЖК РФ (ко-эффициент – дефлятор, целевые расходы наймодателя).

Кроме того, эта статья не дает ответа на основной вопрос: из чего состоит плата для нани-мателя арендного жилья и какова ее структура.


Вывод: с учетом изложенного следует заключить, что предложенный законопроект одобрен быть не может. вместе с тем нужно заметить, что проблема обеспечения граждан доступным жильем носит крайне важный характер, в связи с чем законопроектная работа в направле-нии, которое задано рассмотренным проектом, может быть продолжена.


Председатель Совета в.Ф. Яковлев


image


СОВеТ ПРИ ПРезИдеНТе РОССИЙСКОЙ ФедеРаЦИИ

ПО КОдИФИКаЦИИ И СОВеРШеНСТВОВаНИЮ ГРаЖдаНСКОГО заКОНОдаТелЬСТВа


image

103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2 Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57


Принято на заседании Совета

25 марта 2013 г.

№ 116-3/2013


ЭкСпертное заключение

на проект поправок к проекту Федерального закона № 304493-5

«о внеСении изменений в некоторые законодательные акты роССийСкой Федерации в чаСти СовершенСтвования порядка изъятия земельных учаСтков для гоСударСтвенных и муниципальных нужд»


Проект поправок к проекту федерального закона № 304493-5 «О внесении изменений в не-которые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд» (далее – Проект), подготовленный Минэкономразвития России, поступил для проведения правовой эксперти-зы в Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства (далее – Совет) из Государственно-правового управления Президента Российской Федерации (письмо № А6-1518 от 26 февраля 2013 г.).

Проект представляет собой новый, существенно расширенный и дополненный текст про-екта федерального закона № 304493-5 и последовательно вводит новый всеобъемлющий по-рядок изъятия объектов недвижимости и прекращения прав на них. При этом Проект не снабжен пояснительной запиской, из-за чего не представляется возможным достоверно вы-яснить концепцию Проекта и оценить, достигает ли он поставленной цели из-за неясности последней.

Проект предусматривает многочисленные поправки в Гражданский кодекс Российской Федерации (далее – ГК), Земельный кодекс Российской Федерации (далее – ЗК), ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации.

Проект предполагает изменение семи статей ГК и полную отмену еще одной (ст. 283). При этом для пяти статей ГК, посвященных изъятию недвижимого имущества, Проект преду-сматривает совершенно новые редакции (статьи 239, 279, 280, 281 и 282). таким образом, предлагается полностью изменить предусмотренное действующим гражданском законода-тельством регулирование отношений по изъятию недвижимого имущества. взамен авторы

-

 


image


Проекта предлагают установить в законодательстве следующую схему изъятия недвижимо-сти и прекращения прав на нее.

Новый режим изъятия предполагает введение неизвестного действующему праву ключево-го субъекта, наделяемого широчайшими полномочиями: лица, ходатайствующего об изъятии участка. Проект определяет его как «лицо, обеспечивающее изъятие» (п.1 вводимой Проек-том ст. 56.7 ЗК), «юридическое лицо, имеющее право на осуществление деятельности по обеспе-чению целей, указанных в статье 49» ЗК (п. 2 вводимой Проектом ст. 56.3 ЗК).

Одновременно и в очевидной связи с этим подпункт 2 пункта 1 статьи 49 Земельного ко-декса Российской Федерации (далее – ЗК) дополняется обтекаемой и неопределенной фор-мулировкой, предусматривающей возможность изъятия земельных участков для размеще-

ния «объектов социального и инженерного назначения, строительство которых осуществляется

за счет средств бюджета, либо…если данные объекты необходимы для выполнения нормативов градостроительного проектирования». Неясность предлагаемой формулировки не позволяет с точностью очертить круг лиц, которым по схеме Проекта предоставляется право иниции-ровать процесс изъятия. Между тем данные лица наделяются самым широким кругом пол-номочий. в том числе они вправе:

  1. инициировать процесс изъятия интересующей их недвижимости – «ходатайствовать об изъятии земельного участка». При этом государственный или муниципальный орган играет служебную роль: при отсутствии формального основания для отказа (ненадлежащий орган или неполный пакет документов), государственный или муниципальный орган в течение 10 дней обязан открыть процесс принятия решения об изъятии земельного участка (вводимая Проектом ст. 56.4 ЗК). важно обратить внимание на то, что изъятие иных объектов недви-жимости, а также прекращение права постоянного (бессрочного) пользования, права пожиз-ненного наследуемого владения, а также права аренды, по мысли авторов Проекта, проис-ходит в том же порядке (см. статьи 278, 279 ГК РФ в ред. Проекта (п. 2 ст. 56.3 ЗК вводимой Проектом);

  2. выступить «заказчиком кадастровых работ, необходимых для образования земельных участков или кадастрового учета иных подлежащих изъятию объектов недвижимости, када-стровых работ по уточнению границ» (подп. 1 п. 1 ст. 56.7 ЗК, вводимой Проектом). При этом

    «правообладатели подлежащих изъятию объектов недвижимости обязаны (!) обеспечить доступ к таким объектам лицам, обеспечивающим изъятие» (п. 3 ст. 56.7 ЗК, вводимой Проектом);

  3. обращаться «от имени правообладателя без доверенности (!) с заявлением о проведении

    кадастрового учета земельных участков, подлежащих изъятию или с заявлением об уточне-нии границ» (подп. 3 п. 1 ст. 56.7 ЗК, вводимой Проектом);

  4. обращаться «без доверенности (!) с заявлением о государственной регистрации права

    собственности Российской Федерации, права собственности субъекта… или права муници-пальной собственности на изъятый земельный участок» (подп. 6 п. 1 ст. 56.7 ЗК, вводимой Проектом);

  5. выступать «заказчиком работ по оценке изымаемого земельного участка и находящихся

    на нем объектов недвижимости либо оценке прекращаемых прав и размера убытков, причи-няемых изъятием» (подп. 4 п. 1 ст. 56.7 ЗК, вводимой Проектом). Иначе говоря, лицо, ини-циирующее изъятие интересующей его недвижимости, само же и определяет, сколько эта не-движимость стоит или, точнее говоря, сколько оно должно за нее заплатить: «выкупная цена

    и убытки… возмещаются лицом, обеспечивающим изъятие земельных участков» (п. 1 ст. 56.11

    ЗК, вводимой Проектом);

  6. готовить и направлять лицам, у которых изымаются земельные участки соглашения об изъятии (подп. 5 п. 1 ст. 56.7 ЗК, вводимой Проектом);

     

     


    image

  7. обращаться в суд с исками «о принудительном выкупе земельных участков и иных объек-тов недвижимости, о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования, пожиз-ненного наследуемого владения, а также о расторжении договора аренды земельного участ-ка, находящегося в государственной или муниципальной собственности» (подп. 1 п. 2 ст. 56.7 ЗК, вводимой Проектом), а также об осуществлении перераспределения или разделе земель-ных участков (подп. 2 и 3 п. 2 ст. 56.7 ЗК, вводимой Проектом);

  8. кроме того, «лицо, обеспечивающее изъятие земельных участков посредством их выкупа

за счет собственных средств (!) или обмена земельного участка на иной, находящийся в его соб-ственности, приобретает право собственности (!) на данный земельный участок и находящие-ся на нем объекты недвижимости, если соглашением об изъятии…не предусматривается пере-дача земельного участка… в государственную или муниципальную собственность» (п. 4 ст. 56.7 ЗК, вводимой Проектом). «Заключение соглашения об изъятии недвижимости путем выкупа зе-мельных участков и (или) расположенных на нем объектов недвижимости являяется основанием для перехода права собственности на земельные участки и (или) расположенные на них объекты недвижимости к лицу, обеспечивающему изъятие, если иное не установлено соглашением» (ч. 2 п. 7 ст.56.9 ЗК, вводимой Проектом).

таким образом, в соответствии с Проектом, недвижимость изымается не в государственную или муниципальную собственность, но непосредственно в частную, если иное прямо не пред-усмотрено «соглашением об изъятии», каковое, как уже упоминалось, составляется все тем же

«лицом, обеспечивающим изъятие». И, как уже было отмечено, изымается она в пользу того са-мого лица, которое а) инициировало сам процесс изъятия и б) определило размер компенсации за изымаемое имущество. Кроме того, «соглашение об изъятии недвижимости должно предусма-тривать субсидиарную ответственность Российской Федерации или муниципального образова-

ния за выплату выкупной цены и (или) возмещение убытков, причиняемых изъятием земельно-го участка» (п. 8 ст. 56.8 ЗК, вводимой Проектом). Это означает, что Проект допускает ситуацию, когда казна будет выкупать недвижимость в пользу стороннего лица – инициатора изъятия.

Само соглашение об изъятии недвижимости «заключается лицом, у которого изымается зе-

мельный участок и находящееся на нем недвижимое имущество…, органом исполнительной власти или органом местного самоуправления, принявшим решение… и лицом, обеспечиваю-щим изъятие земельного участка» (п. 1 ст. 56.9 ЗК, вводимой Проектом). Следует заметить, что сама конструкция такого трехстороннего соглашения создает возможность неточного и непол-ного определения обязанностей других сторон перед лицом, у которого изымается участок.

При этом составляет проект соглашения инициатор изъятия, а уполномоченный орган вла-сти может или подписать его или – максимум – вернуть инициатору изъятия с указаниями по доработке проекта соглашения (п. 2 ст. 56.9 ЗК, вводимой Проектом).

Собственник же участка может лишь «представить предложения», которые должны быть учтены лицом, обеспечивающим изъятие, только «в случае их обоснованности», то есть по желанию и усмотрению все того же «лица, обеспечивающего изъятие» (п. 5 ст. 56.9 ЗК, вво-димой Проектом).

Кроме того, изъятие автоматически прекращает все права третьих лиц в отношении изы-

маемого участка (п. 6 ст. 56.9 ЗК, вводимой Проектом). Причем обязанность компенсировать третьим лицам их потери в связи с досрочным прекращением договоров Проект возлагает на собственника изымаемого участка (ч. 2 п. 6 ст. 56.9 ЗК, вводимой Проектом).

Помимо указанного, Проект регулирует массу деталей, призванных обеспечить изъятие недвижимости и прекращение прав на нее по вышеприведенной схеме – вплоть до обяза-тельного участия прокурора в делах «по спорам, связанным с принудительным изъятием не-движимого имущества» п. 8 Проекта). Однако представляется, что сказанного вполне доста-

-

 


image


точно для того, чтобы сделать вывод об абсолютной неприемлемости предлагаемого Проектом регулирования.

Авторы Проекта совершенно не учитывают, что у «лица, обеспечивающего изъятие», как правило, будет иметься собственный интерес в отношении изымаемого имущества. Интерес, притом, намного превосходящий интерес государства. И Проект, таким образом, противопо-ставляет частным интересам собственника не публичные интересы всеобщей пользы, а част-ные же интересы вполне определенных лиц, на сторону которых Проект целиком и полностью становится. Столь одностороннее выстраивание баланса прав и обязанностей в сфере граж-данского права заведомо ведет к ухудшению инвестиционного климата в стране и, кроме того, ставит вопрос о необходимости антикоррупционной экспертизы представленного Проекта. Основополагающий принцип всех существующих систем гражданского права гласит, что никто не должен принуждаться к продаже своего имущества даже по справедливой цене (nemo cogitur rem suam vendere, etiam justo pretio). Отступление от этого принципа может иметь место только в исключительных случаях и мотивироваться необходимостью учета значимого обще-ственного интереса, – как это и закреплено в действующем законодательстве (прежде всего в Гражданском кодексе). Между тем, Проект полностью меняет регулирование изъятия не-движимого имущества, перестраивая имеющееся сбалансированное регулирование в интере-сах определенных частных лиц, нарушая охраняемые законом права и интересы собственни-ков, существенно ухудшая их правовое положение и подрывая стабильность оборота. Проект таким образом грубо нарушает основополагающие права, защищаемые Конституцией Рос-

сийской Федерации и Гражданским кодексом Российской Федерации.

Пункт 1 статьи 35 Конституции Российской Федерации гласит: «Право частной собствен-ности охраняется законом», а пункт 3 статьи 55 Конституции устанавливает, что «права и сво-боды человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственно-сти, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безо-пасности государства».

Пункт 1 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации закрепляет принцип непри-косновенности собственности, а пункт 2 устанавливает, что «гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

в целом совершенствование системы отношений в области изъятия недвижимого имуще-ства и прекращения прав на него необходимо начинать не с изменений гражданского зако-нодательства и, в частности, Гражданского кодекса Российской Федерации, а, прежде все-го, с выстраивания такой системы публичного регулирования, которая учитывала и охраняла бы права и интересы всех вовлеченных в процесс лиц, с совершенствования публичных ме-ханизмов наведения порядка именно в публичной сфере.


Вывод: Проект поправок к проекту федерального закона № 304493-5 «О внесении изме-нений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствова-ния порядка изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд» как входящий в грубое противоречие с Конституцией Российской Федерации и основополага-ющими принципами гражданского законодательства, не может быть одобрен и рекомендо-ван к принятию.


Председатель Совета в.Ф. Яковлев


image


СОВеТ ПРИ ПРезИдеНТе РОССИЙСКОЙ ФедеРаЦИИ

ПО КОдИФИКаЦИИ И СОВеРШеНСТВОВаНИЮ ГРаЖдаНСКОГО заКОНОдаТелЬСТВа


image

103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2 Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57


Принято на заседании Совета

25 марта 2013 г.

№ 116-4/2013


ЭкСпертное заключение

по проекту Федерального закона «о внеСении изменений в отдельные законодательные акты роССийСкой Федерации в чаСти СовершенСтвования

оборота и контроля за целевым иСпользованием земель СельСкохозяйСтвенного назначения и земель в СоСтаве зон СельСкохозяйСтвенного иСпользования

в наСеленных пунктах»


Проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота и контроля за целевым исполь-зованием земель сельскохозяйственного назначения и земель в составе зон сельскохозяй-ственного использования в населенных пунктах» (далее – Проект, Законопроект), подготов-ленный Минсельхозом России, поступил для проведения правовой экспертизы в Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского за-конодательства (далее – Совет) из Министерства сельского хозяйства Российской Федера-ции (письмо от 26 февраля 2013 г. № ИМ-15-26/1808).

Проект предусматривает внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об адми-нистративных нарушениях, Налоговый кодекс Российской Федерации, Гражданский ко-декс Российской Федерации (далее – ГК), Земельный кодекс Российской Федерации (далее

– ЗК), Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяй-ственного назначения» (далее –Закон об обороте земель), Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, Фе-деральный закон от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участ-ков из одной категории в другую» и Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О го-сударственном кадастре недвижимости».

Согласно пояснительной записке «Проект… разработан в соответствии с пунктом 7 Пе-речня поручений Председателя Правительства… по итогам совещания по вопросу о разви-тии мясного животноводства в Российской Федерации 23 мая 2012 года» и направлен на «со-

-

 


image


вершенствование правовых механизмов охраны земель сельскохозяйственного назначения», стимулирование собственника к эффективному использованию таких земель, а также вовле-чение неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения в сельскохозяйственный оборот».

К сфере компетенции Совета относятся предложения Проекта, изменяющие порядок изъ-ятия земельных участков и прекращения прав постоянного (бессрочного) пользования и по-жизненного наследуемого владения земельными участками.

Прежде всего, Проект направлен на изменение статьи 284 ГК, предусматривающей в ка-честве необходимого условия принудительного изъятия земельного участка его неиспользо-вание по целевому назначению в течение трех и более лет.

При этом соответствующее изменение намеренно заменяет приведенную определенную норму правилом неопределенным: статья 2 Проекта предлагает изменение в статью 284 ГК, заменяющее слова «более длительный» словом «иной» (срок неиспользования). Сам же но-вый минимальный срок, достаточный для изъятия участка, закрепляется в новой редакции пункта 4 статьи 6 закона об обороте земель: «земельный участок из земель сельскохозяйствен-ного назначения принудительно может быть изъят у его собственника в судебном порядке

в случае, если в течение одного года… он не использовался для ведения сельскохозяйственно-

го производства или осуществления иной связанной… деятельности».

Кроме того, Проект предлагает ввести в этот же закон новый пункт 4.1 статьи 6, преду-сматривающий принудительное прекращение права постоянного (бессрочного) пользова-ния и права пожизненного наследуемого владения сельскохозяйственным участком в случае

его одногодичного неиспользования по целевому назначению. в связи с этим Проект также

предполагает внесение изменений в ЗК, по форме схожих с вышеупомянутыми изменения-ми в ГК: пункт 2 статьи 4 Проекта заменяет в подпункте 2 пункта 4 статьи 45 ЗК слова «бо-лее длительный» словом «иной» (имеется в виду срок неиспользования земельного участка, являющийся основанием для прекращения права постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения).

Следует отметить, что тексту Законопроекта противоречит пояснительная записка, в ко-торой указывается, что «в целях эффективного использования земель сельскохозяйственно-го назначения предлагается сократить срок неиспользования земельного участка… по исте-

чении которого такой участок может быть… изъят у собственника, с трех до двух лет».

трехкратно сокращая установленные в законе сроки, предоставляющие гарантию соб-ственнику от изъятия его неиспользуемых сельскохозяйственных земельных участков и от прекращения права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного насле-дуемого владения на таковые участки, Законопроект существенным образом ухудшает пра-вовое положение широкого круга субъектов оборота, владеющих на вещном праве сельско-хозяйственными земельными участками.

При этом затрагивается защищаемое Конституцией Российской Федерации и граждан-ским законодательством право на свободу экономической деятельности: пункт 1 статьи 8 Конституции устанавливает, что в Российской Федерации гарантируется свобода экономи-ческой деятельности, а пункт 1 статьи 34 Конституции Российской Федерации устанавлива-ет, что каждый имеет право на свободное использование своего имущества.

Пункт 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации закрепляет, что «права и свобо-ды человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здо-ровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». также и пункт 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации уста-

 

 


image


навливает, что «гражданские права могут быть ограничены на основании федерального за-кона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обо-роны страны и безопасности государства».

Действующий Гражданский кодекс Российской Федерации, следуя за Конституцией Рос-сийской Федерации, закрепляет выверенный и справедливый баланс интересов собственни-ков сельскохозяйственных участков и интересов всего общества.

Авторы Законопроекта не приводят убедительной конституционно оправданной цели, обо-сновывающей предлагаемое ими утеснение субъектов оборота в имеющихся у них законода-тельно закрепленных и защищаемых правах.


Поэтому положения Законопроекта, имеющие целью сокращение сроков неиспользова-ния сельскохозяйственных участков по целевому назначению, по истечении которых такие участки могут быть изъяты у собственника, а также могут быть прекращены права постоян-ного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения такими участками, не могут быть одобрены.


Вывод: Проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодатель-ные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота и контроля за целевым использованием земель сельскохозяйственного назначения и земель в составе зон сельско-хозяйственного использования в населенных пунктах» нуждается в существенной доработке с учетом вышеприведенных замечаний.


Председатель Совета в.Ф. Яковлев


image


СОВеТ ПРИ ПРезИдеНТе РОССИЙСКОЙ ФедеРаЦИИ

ПО КОдИФИКаЦИИ И СОВеРШеНСТВОВаНИЮ ГРаЖдаНСКОГО заКОНОдаТелЬСТВа


image

103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2 Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57


Принято на заседании Совета

25 марта 2013 г.

№ 116-6/2013


ЭкСпертное заключение

по проекту Федерального закона «о внеСении изменений в земельный кодекС

роССийСкой Федерации в чаСти обеСпечения доСтупа граждан к водным объектам общего пользования

и их береговой полоСе»


Проект федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Фе-дерации в части обеспечения доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговой полосе» (далее – Законопроект) представлен в Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства (далее – Совет) на заключение Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федера-ции (письмо заместителя Министра С.Р. Леви от 20 июня 2013 года № 03-08-06/2761).

Законопроектом, который, как следует из пояснительной записки, разработан в соответ-ствии с поручением Аппарата Правительства Российской Федерации от 23.05.2012 г. № П9-21657 в целях «совершенствования правового регулирования отношений, связанных с обе-спечением прав граждан на свободный доступ к водным объектам общего пользования и их береговым полосам», предлагается внести изменения в пункт 32 статьи 22 и подпункт 10 пун-кта 3 статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации.

в соответствии с действующей редакцией пункта 32 статьи 22 Земельного кодекса РФ до-говор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной соб-ственности и расположенного в пределах береговой полосы водного объекта общего пользо-

вания, заключается с пользователем водным объектом при условии обеспечения свободного

доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе.

Разработчики Законопроекта предлагают слова «с пользователем водным объектом» ис-ключить, образовав тем самым следующую редакцию пункта 32 статьи 22 Земельного кодекса Российской Федерации: «договор аренды земельного участка, находящегося в государствен-ной или муниципальной собственности и расположенного в пределах береговой полосы во-дного объекта общего пользования, заключается при условии обеспечения свободного досту-па граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе».

 

 


image


Очевидно, по мысли разработчиков, такая редакция пункта 32 статьи 22 Земельного кодек-са Российской Федерации должна позволить надлежащим образом обеспечить права граждан на свободный доступ к водным объектам общего пользования и их береговым полосам.

Действительно, существующую редакцию пункта 32 статьи 22 Земельного кодекса Российской Федерации как допускающую несколько различных толкований нельзя признать удачной.

в частности, в практике применения указанных положений обнаруживается, как мини-мум, два подхода к их пониманию:

договор аренды земельного участка, расположенного в пределах береговой полосы водно-го объекта общего пользования, может быть заключен только с пользователем водного объ-екта, и такой арендатор обязан обеспечить свободный доступ граждан к водному объекту об-щего пользования и его береговой полосе;

договор аренды земельного участка, расположенного в пределах береговой полосы во-дного объекта общего пользования, может быть заключен с лицом, не являющимся пользо-вателем водного объекта, и тогда на такого арендатора не может возлагаться обязанность по обеспечению свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его бе-реговой полосе (именно на такое толкование указано в пояснительной записке, приложен-ной к законопроекту);

Понятие береговой полосы и ее правовой режим, включая право граждан на свободный доступ к ней, закреплены в нормах водного кодекса Российской Федерации.

так, согласно части 6 статьи 6 водного кодекса, береговая полоса – это полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования, которая предназначена для общего пользования.

в силу части 8 статьи 6 водного кодекса Российской Федерации каждый гражданин вправе пользоваться (без использования механических транспортных средств) береговой полосой во-дных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств.

Правой режим береговой полосы также определяется положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации.

в соответствии с пунктом 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федера-ции береговые полосы водных объектов общего пользования относятся к территориям об-щего пользования, то есть к территориям, которыми беспрепятственно пользуется неогра-ниченный круг лиц.

Зоны в границах территорий, занятых береговыми полосами водных объектов общего поль-зования, могут включаться в состав зон рекреационного назначения (часть 11 статьи 35 Гра-достроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно требованиям, установленным подп. «б» части 3 статьи 42 Градостроительного ко-декса Российской Федерации, основная часть проекта планировки территории должна вклю-чать в себя линии, обозначающие проходы к водным объектам общего пользования и их бе-реговым полосам.

Из приведенных норм водного кодекса Российской Федерации и Градостроительного ко-декса Российской Федерации следует вывод о том, что праву граждан на свободный доступ к водному объекту общего пользования и его береговой полосе противостоит обязанность собственника (в данном случае публичного образования) обеспечить такой доступ. Имен-но с этой целью при предоставлении земельных участков в аренду в договор аренды должно включаться соответствующее условие.

Собственно, условия подобного рода могли и могут включаться в договоры аренды и без специального указания на то в Земельном кодексе Российской Федерации.

-

 


image


тем не менее, в 2011 году законодатель счел необходимым такое указание в Земельный ко-декс Российской Федерации включить (ст. 22 ЗК РФ была дополнена п. 32 Федеральным зако-ном от 19.07.2011 г. № 246-ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»). Однако, как было отмечено выше, сделал это не вполне удачно.

Земельный кодекс Российской Федерации не содержит каких-либо норм, ограничиваю-щих круг лиц, которые могут выступать на стороне арендатора в договорах аренды находя-щихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, располо-женных в пределах береговой полосы водного объекта общего пользования.

Исходя из этого, положения пункта 32 статьи 22 Земельного кодекса Российской Федера-ции должны толковаться следующим образом: договор аренды земельного участка, распо-ложенного в пределах береговой полосы водного объекта общего пользования, может быть заключен с любым лицом, в том числе не являющимся пользователем водного объекта, при этом всякий арендатор обязан обеспечивать свободный доступ граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе.

Представляется, что предлагаемое законопроектом уточнение редакции пункта 32 статьи 22 Земельного кодекса Российской Федерации позволит обеспечить именно такое регулирова-ние данных отношений.

второе проектируемое разработчиками изменение в Земельный кодекс Российской Феде-рации – уточнение редакции пункта 3 статьи 23 в части определения целей установления пу-бличного сервитута – также направлено на обеспечение права каждого пользоваться берего-вой полосой водных объектов общего пользования.

в соответствии с действующей редакцией подпункта 10 пункта 3 статьи 23 Земельного ко-декса Российской Федерации публичные сервитуты могут устанавливаться для свободного доступа к прибрежной полосе.

Однако понятие «прибрежная полоса» неизвестно действующему законодательству.

в водном кодексе Российской Федерации используется термин «прибрежные защитные полосы».

Согласно статье 65 водного кодекса Российской Федерации прибрежные защитные поло-сы устанавливаются в границах водоохранных зон с целью введения дополнительных огра-ничений хозяйственной и иной деятельности.

Исходя из этого, целью публичного сервитута вряд ли может быть свободный доступ к при-брежной защитной полосе.

вероятно, законодатель в данном случае допустил ошибку в определении объекта публич-ного сервитута.

водным кодексом Российской Федерации гражданам предоставлено право на свободный доступ к водным объектам общего пользования и их береговой полосе, соответственно, для обеспечения этих прав и должен устанавливаться публичный сервитут.

таким образом, второе изменение, предлагаемое законопроектом, в сущности, носит тех-нический характер и направлено на приведение положений Земельного кодекса Российской Федерации в соответствие с положениями водного кодекса Российской Федерации.


Вывод: Законопроект не вызывает замечаний и может быть поддержан.


Председатель Совета в.Ф. Яковлев


image


СОВеТ ПРИ ПРезИдеНТе РОССИЙСКОЙ ФедеРаЦИИ

ПО КОдИФИКаЦИИ И СОВеРШеНСТВОВаНИЮ ГРаЖдаНСКОГО заКОНОдаТелЬСТВа


image

103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2 Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57


Одобрено Советом

8 мая 2013 г.

№ 117/оп-000/2013


ЭкСпертное заключение

по проекту Федерального закона «о внеСении изменений в отдельные законодательные акты роССийСкой Федерации

в чаСти гоСударСтвенной региСтрации прав и гоСударСтвенного кадаСтрового учёта объектов недвижимоСти»


Проект федерального закона № 54480-6 «О внесении изменений в отдельные законода-тельные акты Российской Федерации в части государственной регистрации прав и государ-ственного кадастрового учёта объектов недвижимости», подготовленный ко второму чтению (далее – Проект, Законопроект), поступил для проведения правовой экспертизы в Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского за-конодательства (далее – Совет) из Государственно-правового управления Президента Рос-сийской Федерации (письмо от 26.03.2013 № А6-2465).

  1. Проект состоит из 7 статей и предполагает внесение изменений и дополнений в следу-ющие федеральные законы:

    «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (статья 1 Проекта);

    Бюджетный кодекс Российской Федерации (статья 2 Проекта); Градостроительный кодекс Российской Федерации (статья 3 Проекта);

    Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» (статья 4 Проекта); Федеральный закон «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Фе-

    дерации» (статья 5 Проекта);

    Федеральный закон «О землеустройстве» (статья 6 Проекта).

    Статья 7 Проекта посвящена переходным положениям и порядку вступления закона, пред-лагаемого в Проекте, в силу.

    Общий объём Проекта 98 стандартных листов машинописного текста.

  2. в части изменений и дополнений, предлагаемых Проектом в Федеральный закон «О го-сударственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее – Закон

    -

     


    image


    • регистрации), которые составляют чуть менее половины всего объёма Проекта (45 страниц), могут быть высказаны следующие замечания.

    1. Предлагаемые Проектом изменения и дополнения пунктов 2, 4 и абзаца первого пун-кта 5 статьи 12 Закона о регистрации не могут быть оценены однозначно положительно по причине того, что не очевидными являются основания предлагаемых новелл. Будучи косме-тическими по форме, эти новеллы касаются, однако, сохранности первичных документов, хранящихся в делах единого государственного реестра прав. Опасение вызывает, в частно-сти, возможность истолковать предлагаемые изменения таким образом, что «книги учёта до-кументов», упоминания о которых исключаются из названных положений Закона о регистра-ции, могут оказаться утраченными, что недопустимо.

    2. Предлагаемые Проектом изменения в абзацы 5 и 6 пункта 6 статьи 12 Закона о реги-страции, предполагают, среди прочего, исключение из текста Закона о регистрации, преду-смотренного в действующей редакции Закона перечня сведений, составляющих единый го-сударственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним, с отнесением вопросов определения объёма таких сведений к ведению подзаконного ведомственного акта – Правил ведения единого государственного реестра прав. такое предложение представляется не толь-ко не обоснованным, но и опасным. вопрос о содержании единого государственного реестра прав – это вопрос, по сути, затрагивающий права неограниченного круга граждан и органи-заций. Перенос основной тяжести регулирования в этом, чрезвычайно важном для граждан-ского оборота вопросе на подзаконный (тем более ведомственный) уровень заведомо не со-ответствует предмету регулирования.

    3. Изменения, предлагаемые Проектом в норму абзаца первого пункта 8 статьи 12 Закона о регистрации, могут означать, что ведение единого государственного реестра прав на бумаж-ных носителях с момента принятия Проекта может быть прекращено. такое решение пред-ставляется не только преждевременным, но и опасным с учётом реального уровня гарантий сохранности и неприкосновенности машиночитаемых (компьютерных) баз данных.

    4. Предлагаемое Проектом исключение третьего абзаца пункта 8 и признание утратив-шим силу пункта 10 статьи 12 Закона о регистрации вызывает серьёзные возражения, посколь-ку не усиливает, а наоборот разрушает связи между единым государственным реестром прав на недвижимое имущество и государственным кадастром недвижимости, при том, что све-дения о правах на объект недвижимости остаются в числе тех, которые подлежат внесению в материалы Государственного кадастра недвижимости. так, пункт 8 части 2 статьи 7 Феде-рального закона «О государственном кадастре недвижимости» в проектной редакции пред-полагает включение в государственный кадастр недвижимости сведений даже о тех вещных правах, которые не зарегистрированы в едином государственном реестре прав, а проектная редакция пункта 9 части 2 статьи 7 Федерального закона «О государственном кадастре не-движимости» предусматривает включение в кадастр сведений об ограничениях и обремене-ниях вещных прав.

    5. Ссылка во втором предложении абзаца первого пункта 1 статьи 21 Закона о регистра-ции в проектной редакции на компетенцию органа нормативно-правового регулирования в данном вопросе представляется избыточной, ибо соответствующая норма и без такой ссыл-ки является достаточно определённой, а отсутствие предусмотренного проектируемой нор-мой порядка информирования участников отношений по государственной регистрации прав об исправлении технической ошибки способно парализовать действие нормы.

    6. Как и в предыдущем случае, избыточным представляется регулирование, предусмотрен-ное в проектной редакции нового абзаца третьего пункта 1 статьи 21 Закона о регистрации, поскольку предусматривается необходимость определения органом нормативно-правового

       

       


      image


      регулирования в сфере государственной регистрации прав формы заявления об исправле-нии технической ошибки, в том числе в электронной форме. Представляется, что такое за-явление может быть подано в любой форме, поскольку в силу абзаца первого пункта 1 статьи 21 в проектной же редакции исправление технической ошибки должно быть осуществлено по решению регистратора после обнаружения им такой ошибки, чему неизбежно будет спо-собствовать сообщение об ошибке, доведённое до сведения регистратора в совершенно лю-бой форме.

    7. Новая редакция пункта 1 статьи 25 Закона о регистрации, предлагаемая Проектом, со-держит ошибочное употребление термина: «разрешение на ввод объекта недвижимого имуще-ства в эксплуатацию». Градостроительному кодексу Российской Федерации указанный доку-мент неизвестен (ср. со ст. 55 Градостроительного кодекса РФ, в которой хотя используется выражение «разрешение на ввод объекта в эксплуатацию», но при этом под «объектом» по-нимается «объект капитального строительства»).

    8. Предлагаемое Проектом дополнение пункта 4 статьи 25.3. Закона о регистрации, со-гласно которому до 1 марта 2015 года разрешение на ввод в эксплуатацию объекта индивиду-ального жилищного строительства не требуется в качестве основания для государственной регистрации права на объект индивидуального жилищного строительства, представляется не только ошибочным, но и вредным нововведением.

      во-первых, таким образом открывается возможность для государственной регистрации пра-ва собственности в отношении объектов, построенных с нарушениями строительных норм и правил, то есть – самовольных построек. При этом само понятие и сам признак самоволь-ности таких построек не устраняются, но создаётся ситуация противоречия в регулировании, предусмотренном нормами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации и рас-сматриваемыми положениями Закона о регистрации в проектной редакции.

      Но это – лишь формальная сторона дела. Существенная же сторона дела, и это – во-вторых, состоит в том, что при исключении требования о предоставлении разрешения на ввод объ-екта в эксплуатацию открывается возможность для регистрации прав на объекты, лишь на-зываемые «объектами индивидуального жилищного строительства», в то время как на самом деле они таковыми не являются и более отвечают признакам многоквартирного дома. Од-нако, ввиду вытекающего из Проекта исключения контрольной функции, которая реали-зовывалась (хотя и с запозданием) при выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, устраняется полностью и контроль за соблюдением предельных параметров разрешённого строительства, а это создаёт ситуацию легализации всех незаконных и самовольных постро-ек, возведённых на земельных участках, предназначенных для индивидуального жилищно-го строительства. Один из получивших широкую огласку примеров подобного конфликта – снос как самовольных построек многоквартирных домов в д. вешки Мытищинского района Московской области, построенных под видом индивидуальных домов, квартиры в которых уже были распроданы гражданам и заселены ими. С введением предлагаемой новеллы подоб-ная практика строительства будет узаконена при полном устранении ответственности госу-дарства из системы контроля в сфере градостроительной деятельности, что недопустимо.

    9. Нельзя согласиться и с новой редакцией статьи 25.5 Закона о регистрации, посколь-ку исключается упоминание про одновременную с регистрацией перехода права на здание государственную регистрацию перемены лица на стороне арендатора в зарегистрированном договоре аренды земельного участка, на котором находится здание, право на которое пере-ходит к другому лицу. Проектная новелла является ошибкой, так как долгосрочная аренда продолжает подлежать государственной регистрации. Частью 8 статьи 2 Федерального зако-на от 30.12.2012 № 302-ФЗ, вступившего в силу с 1 марта 2013 года, было предусмотрено, что

      -

       


      image


      правило о государственной регистрации сделок с недвижимым имуществом, содержащееся в статье 609 Гражданского кодекса Российской Федерации, не подлежит применению к до-говорам, заключаемым после 1 марта 2013 года. Однако Федеральным законом от 04.03.2013

      № 21-ФЗ, вступившим в силу с 4 марта 2013 года, в указанную статью внесены изменения, в соответствии с которыми данные положения утратили силу.

    10. Некоторые возражения вызывают и новеллы Проекта, касающиеся института реестро-вых записей о наличии возражений в отношении зарегистрированного права. так, в абзаце шестом части первой проектируемой статьи 28.1 Закона о регистрации представлена весьма противоречивая норма, в силу которой внесённая соответствующая запись погашается, если судебным решением право, в отношении которого в реестр была внесена запись о возраже-ниях, прекращено, а равно, если в прекращении его отказано. Надо полагать, что такое регу-лирование является результатом недоразумения и будет исправлено.

    11. Способом «стряхивания возражений» представляется и новелла абзаца седьмого ча-сти первой проектируемой статьи 28.1 Закона о регистрации, допускающая погашение запи-си о возражениях в результате совершённого раздела или иного преобразования объекта не-движимости исключительно по воле собственника.

    12. Новелла абзаца восьмого части первой статьи 28.1 Закона о регистрации допуска-ет возможность судебных решений, вынесенных сугубо по требованиям о погашении запи-си о возражениях, то есть вне рамок рассмотрения дела об обоснованности возражений и без разрешения вопроса о праве. такой подход представляется ошибочным и вероятно является следствием того, что в данном случае целый институт включается в проект федерального за-кона на стадии подготовки текста Проекта ко второму чтению, когда возможность концеп-туальной проработки соответствующих положений исключена даже формально.

    13. Последнее предложение пункта 2 новой статьи 28.1 Закона о регистрации в проект-ной редакции упоминает в качестве основания для государственной регистрации права иного лица принятое органом власти или местного самоуправления решение об изъятии объекта не-движимости для государственных или муниципальных нужд. Как следует из статьи 279 Граж-данского кодекса Российской Федерации, формой изъятия земельного участка является его выкуп, условия которого определяются либо договором, либо судебным решением, что исклю-чает возможность регистрации перехода права на земельный участок в результате принятого решения об изъятии непосредственно на основании самого административного акта, а также в пользу какого-либо ещё лица, кроме соответствующего публично-правового образования.

    14. Не обоснованы проектные предложения признать утратившими силу пункты 10.1, 11 и 12 статьи 33 Закона о регистрации.

    15. юридико-технические замечания, в том числе и грамматические, могут быть выска-заны в отношении предлагаемых Проектом изменений и дополнений отдельных положений Закона о регистрации, в частности: абзаца третьего пункта 1 статьи 7; первого предложения абзаца пятого пункта 2 статьи 7; абзаца первого пункта 6 и абзаца шестого пункта 3 статьи 7; абзаца четвёртого пункта 2 статьи 8; пункта 2 статьи 13; абзаца двенадцатого пункта 5 статьи 18; абзаца первого пункта 2 статьи 25. Изложение существа таких замечаний здесь не приводит-ся, поскольку устранение их является предметом редакторской правки, каковая не входит в задачи Совета.

  3. Изменения и дополнения Бюджетного кодекса Российской Федерации, предлагаемые Проектом, не оцениваются, как выходящие за пределы компетенции Совета.

  4. Из числа новелл, предлагаемых Проектом в отношении Градостроительного кодекса Рос-сийской Федерации, наибольшие возражения вызывает признание утратившей силу части 8 статьи 55, предусматривающей возможность судебного оспаривания отказа в выдаче разре-

     

     


    image


    шения на ввод объекта в эксплуатацию. Никаких причин или предпосылок для подобной но-веллы не усматривается ни в предмете регулирования Проекта, ни в других его положениях. Затруднительно отыскать такие причины и вне целей Проекта, поскольку устранение указа-ния на возможность судебной защиты нарушенных прав и законных интересов граждан или организаций само по себе не может быть оправдано.

  5. весьма крупную группу новелл Проект предусматривает в отношении Федерального за-кона «О государственном кадастре недвижимости» (далее – Закон о кадастре). в отношении таких новелл, многие из которых подготовлены только в редакции Проекта ко второму чте-нию, также могут быть высказаны некоторые замечания.

    1. Предлагаемое Проектом дополнение состава сведений государственного кадастра не-движимости (далее также ГКН), определённого в части второй статьи 1 Закона о кадастре, просто сведениями об особо охраняемых природных территориях и территориях объектов культурного наследия недостаточно точно. Более эффективно было бы дополнить ГКН све-дениями о границах таких территорий и объектов, которые по необходимости и составляют собственно основное содержание ГКН.

    2. Новая, проектная редакция части 3 статьи 4 Закона о кадастре не может быть под-держана, по соображениям ранее уже высказанным применительно к аналогичной новелле в Законе о регистрации. Здесь, так же как и в отношении новой редакции статьи 12 Закона о регистрации, предлагается изъять из текста федерального закона норму о постоянном хра-нении документов ГКН, во-первых, и установить отсылочную к ведомственному регулиро-ванию норму в части определения порядка и сроков хранения таких документов, во-вторых. Ни то, ни другое – неприемлемо.

      Что касается отсылочной нормы, предложенной в проектной редакции абзаца второго ча-сти 3 статьи 4 Закона о кадастре (о порядке изъятия из ГКН и возвращения в ГКН документов ГКН, признанных доказательствами по уголовному делу), то эта новелла в таком виде не имеет смысла, ибо не содержит позитивного регулирования по тем вопросам, по которым она могла бы такое регулирование содержать (именно по вопросам порядка предоставления из состава документов ГКН тех или иных документов с установлением процедур замещения их дублика-тами, копиями и т.п., изготавливаемыми до изъятия в целях сохранения целостности данных ГКН, определения порядка и сроков совершениях таких действий и т.д. и т.п.). в то же время она содержит ничем не обеспеченные указания по вопросам, вовсе не входящим в предмет ре-гулирования Закона о кадастре, об обязанностях суда, органа дознания или следователя.

    3. Дополнение части 2 статьи 7 Закона о кадастре новым пунктом 5.2. представляется из-быточным, так как номер кадастрового квартала, в котором находится объект недвижимо-сти, по сути, содержится в кадастровом номере самого объекта недвижимости в виде его пер-вой части. так, в силу пункта 5 Приказа Минэкономразвития РФ от 04.04.2011 № 144 «Об утверждении Порядка кадастрового деления территории Российской Федерации и Порядка присвоения объектам недвижимости кадастровых номеров» «кадастровый номер объекта не-движимости состоит из учетного номера кадастрового квартала, разделителя в виде двоеточия и порядкового номера записи об объекте недвижимости в реестре объектов недвижимости».

    4. Новеллы, предусмотренные Проектом в отношении пункта 8 части 2 статьи 7 Закона о кадастре, должны быть оценены как принципиально неприемлемые и разрушающие систему правового регулирования соответствующих отношений. Проектные дополнения в этой части создают противоречия между записями единого государственного реестра прав и государствен-ного кадастра недвижимости, существование которых не может быть оправдано и необходи-мостью сохранения сведений о ранее возникших (так называемых «старых» правах), не вклю-чённых по каким-то причинам в единый государственный реестр прав. По смыслу новеллы,

      -

       


      image


      включение сведений о них в ГКН становится возможным только сейчас, однако, скорее все-го, в то же время нет препятствий для включения тех же сведений в единый государственный реестр прав. если же по разным существенным причинам включение сведений о правах в еди-ный государственный реестр прав окажется невозможным, то нет и оснований допускать вклю-чение таких сведений в государственный кадастр недвижимости, тем более что институт пред-варительной юридической экспертизы кадастру, в отличие от реестра, вовсе не известен.

    5. На тех же основаниях – недопустимости смешения кадастровых и реестровых сведе-ний и необходимости сохранения чёткого разграничения предметов регулирования Закона о кадастре и Закона о регистрации прав – базируется и замечание, относящееся к проектной редакции пункта 9 части 2 статьи 7 Закона о кадастре. вопросы обременения (ограничения) права и отражения существа этих правовых явлений в составе публичных реестров относят-ся к предмету регулирования Закона о регистрации прав. Ошибочным и противоречивым является само выражение о том, что «обременение (ограничение) вещного права… распро-страняется на часть объекта недвижимости». вопрос о «части объекта» может быть уместен в контексте определения конкретного способа реализации (осуществления) действий, пре-доставляемых управомоченному лицу в силу установленного обременения, или действий, за-прещённых, в силу того же обременения, для собственника. Обременяется не вещь, а именно право, при этом практическая реализация правомочий, предоставляемых в силу обремене-ния, может затрагивать и часть вещи, а может и вовсе никак не проявляться в области прак-тического пользования вещью.

      Закономерно возникает вопрос о том, насколько целесообразно вообще включать в ГКН сведения сугубо юридического свойства, если сведения о границах части объекта недвижи-мости, на которой осуществляются обременения, из состава сведений, отражаемых в ГКН, предлагается вовсе исключить, о чём свидетельствует проектное предложение об исключе-нии из части 2 статьи 7 Закона о кадастре пункта 10.

    6. Проектная редакция пункта 11 части 2 статьи 7 Закона о кадастре подразумевает воз-можные разные объёмы сведений о кадастровой стоимости объекта недвижимости. Но када-стровая стоимость выражается определённой цифрой, которая и исчерпывает собой весь во-прос указания кадастровой стоимости. Градаций в этом вопросе не может быть.

    7. такое же, по сути, замечание о невозможности градировать сведения о прекращении существования объекта недвижимости, может быть адресовано и к проектным предложени-ям, относящимся к дополнениям пункта 24 части 2 статьи 7 Закона о кадастре.

    8. Оценка новых пунктов 25 – 29 части 2 статьи 7 Закона о кадастре в их проектной ре-дакции не может быть сделана вне выяснения причин, по которым такие новеллы разработа-ны. Поскольку данные проектные предложения сделаны при подготовке Проекта ко второму чтению, они не снабжены пояснительной запиской или иными сопроводительными матери-алами. При этом некоторые из предлагаемых новелл, например пункты 25 и 27, оперируют неизвестной доселе Закону о кадастре категорией «тип основной характеристики», содержа-ние которой Проектом не раскрывается. При таких обстоятельствах указанные новеллы не могут быть оценены иначе как отрицательно.

    9. Дополнение статьи 7 Закона о кадастре новой частью третьей можно приветствовать с одной оговоркой: слово «общедоступные» следует из текста исключить, так как все сведения о правах и ограничениях прав на объект недвижимого имущества в едином государственном ре-естре прав являются общедоступными и по определению не могут не быть общедоступными.

    10. Проектная редакция статьи 10 Закона о кадастре вызывает возражения, уже много раз высказанные применительно к попыткам установить правовые характеристики режима так называемых «охранных зон».

       

       


      image


      Не излагая все относящиеся к вопросу доводы в полном объёме, следует сказать, что раз-нообразные (охранные, санитарные, защитные и тому подобные) зоны с особым режимом использования территорий, поскольку возникновение и необходимость их установления яв-ляется следствием или необходимым условием осуществления тем или иным субъектом хо-зяйственной деятельности, должны осуществляться единственно в форме сервитута, стесня-ющего собственников объектов недвижимости, находящихся в границах таких зон.

      если же мыслима ситуация, когда соответствующая зона должна быть установлена вне свя-зи с хозяйственной деятельностью какого-либо лица (признаком чего является отсутствие не-обходимости получения от такого лица согласия на осуществление в соответствующей зоне той или иной деятельности), то режим такой зоны должен формулироваться в виде законно-го ограничения права собственности любых собственников находящихся в такой зоне объ-ектов недвижимости без привязки к тем или иным персоналиям. Соблюдение режима зоны в последнем случае должно обеспечиваться исключительно только мерами уголовного зако-нодательства или законодательства об административных правонарушениях.

      Однако надо ещё раз подчеркнуть, что в обоих названных случаях речь идёт исключитель-но о субъективных гражданских правах (их обременении или о пределах их), что исключает саму постановку вопроса о включении таких сведений в государственный кадастр недвижи-мости, минуя единый государственный реестр прав.

    11. Проектная редакция статьи 15 Закона о кадастре вызывает возражения в части уста-новления обязанности органа, осуществляющего ведение государственного лесного реестра, и органа, осуществляющего ведение государственного водного реестра, направить в орган ка-дастрового учёта документы о лесах и водных объектах соответственно (см. часть 3 статьи 15 Закона о кадастре в проектной редакции). в силу статьи 130 Гражданского кодекса Россий-ской Федерации ни леса, ни водные объекты сами по себе объектами недвижимости не яв-ляются, в связи с чем остаются неясными основания включения в государственный кадастр недвижимости сведения о таких объектах.

    12. Новый абзац части 3 статьи 24 Закона о кадастре в проектной редакции предусма-тривает автоматический, то есть без заявления правообладателя, кадастровый учёт объек-тов недвижимости, образованных в результате преобразования другого объекта недвижимо-сти, и одновременное снятие с кадастрового учёта преобразованного объекта в случаях, когда в соответствии с законом право собственности на вновь образованные объекты недвижимо-сти возникает вне зависимости от государственной регистрации этого права в едином госу-дарственном реестре.

      Предложенное проектное решение вызывает возражения следующего порядка. в соответ-ствии с действующей редакцией части 2 статьи 11.2 Земельного кодекса Российской Федера-ции «земельные участки, из которых при разделе, объединении, перераспределении образуют-ся земельные участки, прекращают свое существование с даты государственной регистрации права собственности и иных вещных прав на все образуемые из них земельные участки (далее также – образуемые земельные участки) в порядке, установленном Федеральным законом от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», за исключением случаев, указанных в пункте 4 статьи 11.4 настоящего Ко-декса, и случаев, предусмотренных другими федеральными законами». таким образом, мо-мент возникновения права уже признан законом определяющим для установления момента прекращения преобразованного земельного участка. Других норм, регулирующих момент воз-никновения права, если в основании его лежит волевое действие собственника недвижимой вещи (а преобразование недвижимой вещи есть результат именно волевого действия), в том числе таких, которые бы устанавливали правила о моменте возникновения права в силу за-

      -

       


      image


      кона и вне зависимости от момента государственной регистрации, в действующем законода-тельстве, насколько можно судить, не имеется. При таких обстоятельствах, проектное пред-ложение, которое способно создать ситуацию существенной разницы в содержании данных единого государственного реестра прав и государственного кадастра недвижимости, пред-ставляется недопустимым.

    13. Последний абзац новой части 3.1. статьи 25 Закона о кадастре в проектной редакции вызывает возражения по двум причинам. во-первых, он упоминает нормы отвода земель в ка-честве критерия того, можно ли считать согласованными границы земельного участка, уточ-няемые при проведении кадастровых работ. во-вторых, проектируемый абзац ссылается на статью 39 Закона о кадастре как на предусматривающую случаи, когда местоположение гра-ниц может считаться согласованным. Однако статья 39 Закона о кадастре таких случаев не предусматривает и содержит лишь описание процедуры согласования, а нормы отвода земель заведомо не должны играть никакой роли за пределами тех случаев, которые предусмотре-ны Земельным кодексом применительно к вопросам собственно предоставления земельных участков из земель, относящихся к государственной или муниципальной собственности.

    14. второй абзац части 11 статьи 25 Закона о кадастре в проектной редакции, подготов-ленной для второго чтения, не может быть одобрен, поскольку указывает на существование таких обременений (ограничений) вещного права, которые могут быть и при этом не подле-жат государственной регистрации в едином государственном реестре прав, что абсолютно недопустимо и разрушает принцип публичной достоверности указанного реестра.

    15. Новая часть 12 статьи 25 Закона о кадастре в проектной редакции может быть поддер-жана лишь в случае, если она будет скорректирована таким образом, чтобы во втором её аб-заце содержалась отсылка к положениям части 11 той же статьи 25 Закона о кадастре, в целях исключения возможности разночтений в вопросе о том, что сведения о некоторых т.н. «ча-стях земельных участков» имеют временный характер до момента регистрации соответству-ющих обременений в едином государственном реестре прав, а сведения о других, аналогич-ных по своей правовой природе, «частях» могут приобретать характер кадастровых сведений вне зависимости от факта регистрации в едином государственном реестре прав соответству-ющих вещно-правовых обременений.

    16. Прочие проектные положения в части, касающейся Закона о кадастре, за исключе-нием тех, которые требуют тщательной редакторской правки (в частности это касается про-ектной редакции следующих положений Закона о кадастре: пункта 3 и новой редакции пун-кта 5 части 2 статьи 26; части 7 статьи 26; пункта 9 части 3 статьи 27; пункта 4 части 7 статьи 29; части 7 статьи 47), возражений не вызывают.

  6. Предлагаемые Проектом новеллы Градостроительного кодекса Российской Федерации (см. статью 3 Проекта), Федерального закона «О введении в действие Градостроительного ко-декса Российской Федерации» (см. статью 5 Проекта) и Федерального закона о землеустрой-стве (см. статью 6 Проекта) серьёзных возражений не вызывают. Нет замечаний и к статье 7 Проекта, предусматривающей порядок вступления Проекта в силу.


Общий вывод. Проект может быть одобрен и рекомендован к принятию только в случае устранения многочисленных замечаний, высказанных в настоящем Заключении, из которых следует, что неопределённые, неточные и противоречивые положения Проекта могут поро-дить большое число споров о правах на земельные участки.


Председатель Совета в.Ф. Яковлев


image


СОВеТ ПРИ ПРезИдеНТе РОССИЙСКОЙ ФедеРаЦИИ

ПО КОдИФИКаЦИИ И СОВеРШеНСТВОВаНИЮ ГРаЖдаНСКОГО заКОНОдаТелЬСТВа


image

103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2 Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57


Принято на заседании Совета

20 мая 2013 г.

№ 118-2/2013


ЭкСпертное заключение

по проекту Федерального закона «о внеСении изменений

в Федеральный закон «о введении в дейСтвие земельного кодекСа

роССийСкой Федерации»


Проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (далее – Проект, Законопроект), под-готовленный депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Феде-рации А. Л. Маркиным (проект № 171412-6), поступил для проведения правовой эксперти-зы в Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства (далее – Совет) из Государственно-правового управления Президента Российской Федерации (письмо от 23.04.2013 № А6-3395).

  1. Проект состоит из двух статей, первая из которых предполагает внесение изменений и дополнений в Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», а вторая посвящена порядку вступления в силу предлагаемого закона. Общий объём Проекта – 3 стандартных страницы машинописного текста.

    Ранее Совет уже рассматривал Проект федерального закона «О внесении изменений в от-

    дельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования механиз-ма залога земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения», подготовленный Комитетом Государственной Думы по земельным отношениям и строительству и направлен-ный в Совет Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации (письмо от 26.06.2012 № А6-4375), который, среди прочего, предусматривал изменения и до-полнения статьи 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Россий-ской Федерации», аналогичные по смыслу и направленности тем, которые содержатся в рас-сматриваемом Проекте (см. Заключение Совета от 9 июля 2012 года, протокол № 109).

  2. Предлагаемые Проектом изменения в Федеральный закон «О введении в действие Зе-мельного кодекса Российской Федерации» сводятся к дополнению статьи 3 указанного зако-на новым пунктом 151, который не может быть оценён положительно.

    -

     


    image


    во-первых, новелла вступает в противоречие с положениями пункта 15 той же статьи 3 Фе-дерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации». Речь идёт о заведомо временной норме, содержавшей переходные положения, в которые Проект с помощью нового пункта 151 предлагает по сути дела внести изменения. Это крайне неудач-но с юридико-технической точки зрения: придание временным нормативным положениям постоянного действия не может быть одобрено.

    во-вторых, Проект оперирует весьма сложным понятием, которое не употреблялось и не определено в актах законодательного уровня ранее, а именно «территория, подлежащая осво-ению в составе экспериментального инвестиционного проекта комплексного освоения тер-ритории в целях жилищного строительства». его точное определение, которое должно быть нормой закона, подменяется положениями подзаконного акта.

    в-третьих, нельзя не отметить и того, что рассматриваемая новелла, направленна на урегу-лирование чрезвычайно узкого круга правоотношений, скорее всего предлагается явно в ин-тересах некоторых застройщиков, не выполнивших своевременно принятые на себя обяза-тельства и находящихся под угрозой утраты права на принадлежащие им земельные участки или уже утративших такое право, что, конечно же, не может быть одобрено хотя бы по сооб-ражениям необходимости сохранения формального конкурентного равенства хозяйствующих субъектов, которое должно федеральным законодательством поддерживаться.

  3. Кроме сказанного, следует отметить, что Проект в целом направлен на закрепление, ви-димо, немногочисленных по количеству, но, вероятно, значимых с точки зрения экономи-ческих показателей, инвестиционных проектов, строящихся по модели «аренда под застрой-ку». такая юридическая конструкция, по сути, признана, не соответствующей современным реалиям развития гражданского законодательства в Российской Федерации и в рамках раз-работки и принятия нового гражданского законодательства потребует модернизации, что де-лает нецелесообразным принятие рассматриваемого Проекта.


Вывод: Законопроект «О внесении изменений в Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» не может быть рекомендован к принятию.


image

Приложение: Заключение Совета от 9 июля 2012 года «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования механизма залога земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения» – на 10 листах.


Председатель Совета в.Ф. Яковлев


image


СОВеТ ПРИ ПРезИдеНТе РОССИЙСКОЙ ФедеРаЦИИ

ПО КОдИФИКаЦИИ И СОВеРШеНСТВОВаНИЮ ГРаЖдаНСКОГО заКОНОдаТелЬСТВа


image

103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2 Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57


Принято на заседании Совета

17 июня 2013 г.

№ 119-000/2013


ЭкСпертнОе заключение

по проекту поправок правительСтва роССийСкой Федерации

к проекту Федерального закона № 432575-4 «о внеСении изменений в земельный кодекС роССийСкой Федерации и отдельные законодательные акты роССийСкой Федерации»


Проект поправок Правительства Российской Федерации к проекту федерального закона

№ 432575-4 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдель-ные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Проект поправок) представлен в Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию граж-данского законодательства (далее – Совет) Государственно-правовым управлением Прези-дента Российской Федерации (письмом от 17 мая 2013 г. за № А6-4178).

Проект поправок существенно дополняет, расширяет и частично изменяет принятый Госу-дарственной Думой в первом чтении законопроект № 432575-4 «О внесении изменений в Зе-мельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Феде-рации» (далее – Первоначальный (основной) законопроект), текст которого, подготовленный к рассмотрению во втором чтении, ранее уже поступал на рассмотрение Совета и в эксперт-ном заключении от 19 марта 2012 г. (протокол № 105) и получил отрицательную оценку.

Проект поправок отличается весьма существенным объемом: 259 страниц (объем Перво-начального законопроекта увеличивается на 217 страниц) и предполагает внесение измене-ний и дополнений в следующие законодательные акты Российской Федерации:

  • Земельный кодекс Российской Федерации;

  • Закон Российской Федерации от 14 января 1993 г. № 4292-I «Об увековечении памяти погибших при защите Отечества»;

  • Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации»;

  • Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»;

  • Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле»;

    -

     


    image


  • Федеральный закон от 2 мая 1997 г. № 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия»;

  • Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»;

  • Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»;

  • Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»;

  • Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Рос-сийской Федерации»;

  • Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»;

  • Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»;

  • Федеральный закон от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Рос-сийской Федерации»;

  • Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ «О почтовой связи»;

  • Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»;

  • Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях;

  • Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»;

  • Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйствен-ного назначения»;

  • Федеральный закон от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»;

  • Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи»;

  • Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

  • Федеральный закон от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации»;

  • Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищно-го кодекса Российской Федерации»;

  • Градостроительный кодекс Российской Федерации;

  • Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостро-ительного кодекса Российской Федерации»;

  • Лесной кодекс Российской Федерации;

  • Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»;

  • Федеральный закон от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства»;

  • Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ «О государственной компании «Рос-сийские автомобильные дороги».


Данный перечень из 29 наименований, с одной стороны, не включает пять законов, изме-неняемых Первоначальным законопроектом, с другой стороны, предусматривает изменение трех дополнительных законов, Первоначальным вариантом законопроекта не затронутых.

Кроме того, отдельная статья Проекта поправок, состоящая из 50 пунктов (ст. 29), посвя-щена отмене некоторых положений целого ряда федеральных законов.

Проект поправок в целом обладает всеми родовыми недостатками Первоначального (основ-ного) законопроекта: чрезвычайной, гипертрофированной казуистичностью, низким уров-нем юридической техники и, главное, моральным устареванием. Как следствие, к Проек-

 

 


image


ту поправок в полной мере относятся все замечания, высказанные в заключении Совета от 19 марта 2012 г. по отношению к Основному законопроекту.

Как и Основной законопроект, Проект поправок совершенно не учитывает проводимой реформы гражданского законодательства, уже принятых, а также намеченных к принятию из-менений в Гражданский кодекс Российской Федерации. вместе с тем в соответствии с поста-новлением Государственной Думы от 16 ноября 2012 г. № 1150-6 ГД «О порядке рассмотре-ния проекта федерального закона № 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также законодательные акты Российской Федерации» принято решение о рассмотрении и принятии Государствен-ной Думой отдельных положений указанного проекта федерального закона в качестве само-стоятельных законопроектов. Ни Основной законопроект, ни Проект поправок не учитыва-ют указанных законопроектов и, более того, им противоречат.

Основной законопроект, будучи внесенным в Государственную Думу более шести лет на-зад – 16 мая 2007 г. (с первоначальным названием «О внесении изменений в отдельные зако-нодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Градостроительного кодекса Российской Федерации»), абсолютно не соответствует гражданско-правовым реалиям сегод-няшнего дня, и попытки его реанимации, в том числе через Проект поправок, представля-ются совершенно безнадежными. Достаточно указать, что Проект поправок широко опери-рует такой категорией, как право постоянного (бессрочного) пользования (например, ст. 3910 ЗК РФ, вводимая Проектом поправок).

ввиду чрезвычайного объема, в несколько раз превышающего даже объем Первоначаль-ного варианта законопроекта, а также ввиду общей казуистичности подробный анализ всех положений Проекта поправок не представляется оправданным. Необходимо сосредоточить внимание на главных положениях и замечаниях.

Прежде всего, следует отметить общую тенденцию масштабного вторжения в сферу граж-данского законодательства, дублирование и подмену норм Гражданского кодекса Российской Федерации нормами, вводимыми в иные законодательные акты – прежде всего в Земельный кодекс Российской Федерации. Причем этот процесс характеризуется крайне низким уров-нем юридической техники.

Массив норм, предлагаемых Проектом поправок для внесения в Земельный кодекс Российской Федерации, устанавливает особый – подробно прописанный – режим оборота государственных и муниципальных земельных участков. Регулирование оборота государственной и муниципаль-ной земли (занимающей несравнимо большую площадь, по сравнению с землей, находящейся в частных руках) в значительной степени выводится из-под действия норм Гражданского кодек-са Российской Федерации. При этом подробнейшим образом регулируется весь круг отноше-

ний, начиная с образования земельных участков (предлагаемые для введения в ЗК РФ ст. 113-117,

119 и др.). Далее это делается через установление порядка распоряжения государственными и му-ниципальными земельными участками (для введения в ЗК РФ предлагается целая глава – гла-ва V1, регулирующая весь круг вопросов – от продажи ст. 393, дарения – ст. 395, аренды – ст. 396, мены – ст. 399, предоставления участка в постоянное (бессрочное) пользование – ст. 3910, в без-возмездное пользование – ст. 3911, вплоть до установления сервитута – ст. 3912), через специаль-ное регулирование проведения соответствующих аукционов (ст. 3913-3916), «перераспределения земельных участков, находящихся в собственности граждан» (ст. 3921), в федеральной и муници-пальной собственности (ст. 3922), и путем регулирования массы более частных вопросов. Необхо-димо обратить внимание на чрезвычайно большой объем каждой из упомянутых статей.

Прежде всего, следует указать на некорректность самого названия предлагаемой для вве-дения в Земельный кодекс Российской Федерации главы V1: «Особенности распоряжения зе-

-

 


image

мельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности». Поскольку основной формой распоряжения государственными или муниципальными участ-ками является передача таких участков в частные руки на вещном или обязательственно-правовым основании, то оправданно и корректно говорить о регулировании Земельным кодек-сом Российской Федерации условий и порядка таковой передачи. таким образом, юридически корректным названием главы V1 являлось бы название: «Условия предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности».

Статьи 393-394 главы V1 говорят о «продаже земельного участка, находящегося в государ-ственной или муниципальной собственности». Между тем сделки по предоставлению госу-дарственных или муниципальных земельных участков в частную собственность по своему юридическому существу являются приватизацией и не должны быть – в том числе на уровне терминологии – смешиваемы с куплей-продажей.

Статья 399 главы V1 говорит о «мене земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности на земельный участок, находящийся в частной собствен-ности» (а статья 3921 говорит уже о «порядке заключения соглашения о перераспределении зе-мельных участков»). Между тем классические гражданско-правовые понятия о мене не мо-гут быть применены к отношениям по «перераспределению участков» в целях рационального использования земли. терминология Проекта поправок неверна.

Статья 3912 главы V1 с опять-таки некорректным названием «Предоставление земельного участка… на условиях сервитута» посвящена регулированию установления сервитутов. Поло-

жения данной статьи прямо вторгаются в сферу отношений, урегулированных Гражданским кодексом Российской Федерации, и прямо противоречат закрепленным в последнем прин-ципиальным положениям о сервитутах. Например, часть 4 статьи 3912 устанавливает: «арен-датор… вправе заключать соглашение об установлении сервитута на срок… аренды». Положе-ния данной статьи, предлагаемой для введения в Земельный кодекс Российской Федерации, как прямо противоречащие гражданскому законодательству, не могут быть одобрены.

Статья 3920 главы V1 совершенно некорректно оперирует термином «исключительное пра-во» при регулировании предоставления в собственность земельных участков под зданиями:

«исключительное право лица на приобретение участков в собственность или аренду…». Меж-ду тем термин «исключительное право» принадлежит области интеллектуальных прав.

Неясностью отличаются также положения части 5 статьи 113 Земельного кодекса Россий-ской Федерации в редакции Проекта поправок, оперирующего понятием «обеспечения» под-готовки схемы расположения земельного участка: «подготовка схемы расположения земельно-

го участка может быть обеспечена физическими или юридическими лицами…». Можно только

догадываться, что здесь имели в виду авторы Проекта поправок: если имелось в виду внесе-ние данных в кадастр, то такие действия вряд ли могут быть названы «обеспечением», если же авторы имели в виду возложить материальные издержки по выполнению соответствую-щих работ на данных лиц, то об этом следовало сказать прямо.

Указанные положения приведены здесь лишь в качестве примеров крайне низкого уров-ня юридической техники Проекта поправок. Проект изобилует и другими случаями исполь-зования юридической техники на подобном уровне. вполне очевидно, что Проект поправок нуждается в серьезном пересмотре его положений с точки зрения юридической техники.

Наряду с принципиально неверным изъятием регулирования большого массива земель-ных имущественных отношений из сферы гражданского законодательства (и тем самым из сферы исключительного ведения Российской Федерации) и серьезными недостатками с точ-ки зрения юридической техники Проект поправок страдает еще одним недостатком принци-пиального характера.

 

 


image

 

 

 

 

 

 

 

содержание      ..     2      3      4      5     ..