содержание      ..     3      4      5      6     ..

Экспертные заключения Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства 2013 г. - часть 5

Земельный участок, в чьих бы руках он не находился, является недвижимым имуществом и как таковой – объектом гражданских прав и гражданского оборота. в гражданском же обо-роте государство и муниципальные образования участвуют на равных с другими субъектами. Установление особого режима и особых правил оборота государственных и муниципальных участков, отличного от режима и правил оборота участков, находящихся в частной собствен-ности, нарушает конституционный принцип равенства форм государственной, муниципаль-ной и частной собственности: «в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности» (ч. 2 ст. 8 Конституции Российской Федерации).

Помимо нарушения равенства правового режима объектов оборота в зависимости от их принадлежности разным субъектам, Проект поправок нарушает также и равенство положе-ния субъектов оборота, закрепленное частью 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации: «гражданское законодательство… регулирует отношения, основанные на равен-стве… участников». Проект поправок, напротив, выделяет ряд субъектов, которым предостав-ляет совершенно особенные преференции, ставящие данных субъектов в значительно более выгодное положение по сравнению с другими участниками оборота.

во-первых, это лицо, «с которым заключен договор о комплексном освоении территории»:

1. Государственные и муниципальные участки предоставляются данному лицу без прове-дения торгов (п. 1 ч. 2 ст. 393 ЗК РФ, вводимой Проектом поправок).

2. При покупке государственного или муниципального земельного участка его цена не может превышать его кадастровой стоимости (ч. 3 ст. 394 ЗК РФ, вводимой Проектом поправок).

3. если данному лицу не удается получить государственный или муниципальный участок в связи с тем, что он «зарезервирован для государственных или муниципальных нужд или ограничен в обороте», то оно вправе получить данный участок в аренду без проведения тор-гов (п. 18 п. 2 ч. 396 ЗК РФ, вводимой Проектом поправок).

4. Размер арендной платы у такого лица при этом «определяется в размере не выше земель-

   ного налога» (п. 1 ч. 5 ст. 397 ЗК РФ, вводимой Проектом поправок).

5. Срок договора аренды «устанавливается по выбору арендатора» (ч. 10 ст. 398 ЗК РФ, вво-димой Проектом поправок) хотя и на «срок, не превышающий срок резервирования земель-ного участка для государственных или муниципальных нужд (п. 11 ч. 7 той же статьи).

6. По проектам планировки и межевания территории, «подлежащей комплексному освое-нию в соответствии с договором о комплексном освоении территории», не проводятся публич-ные слушания (ч. 51 ст. 46 Градостроительного кодекса, вводимая Проектом поправок).

7. «Прекращение существования земельного участка, в отношении которого заключен до-говор [комплексного освоения территории], или возникновение у третьих лиц прав на зе-мельные участки, образованные из указанного земельного участка, не является основанием для прекращения прав и обязанностей по договору» (ч. 8 ст. 464 Градостроительного кодек-са, вводимой Проектом поправок).

во-вторых, это «лицо, с которым заключен договор о развитии застроенной территории»:

1. Участок, образованный «в границах застроенной территории, в отношении которого за-ключен договор о ее развитии», предоставляется лицу, с которым заключен такой договор, бесплатно (п. 2 ст. 395 ЗК РФ, вводимой Проектом поправок)

2. Размер арендной платы у такого лица «определяется в размере не выше земельного на-лога» (п. 2. ч. 5 ст. 397 ЗК РФ, вводимой Проектом поправок).

в-третьих, в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 396 Земельного кодекса Российской Федерации в редакции Проекта поправок: без проведения торгов в аренду передаются госу-дарственные и муниципальные участки «юридическим лицам в соответствии с указом Пре-

-

зидента…, распоряжением Правительства…для размещения объектов… которые имеют важ-ное социально-экономическое значение и соответствуют установленным Правительством… критериям».

На основании сказанного следует признать, что Проект поправок нуждается в существен-ной, концептуально продуманной переработке, которая должна состоять, прежде всего, в пол-ном исключении из него гражданско-правовых положений, как не относящихся к предмету регулирования земельного законодательства; качественном повышении уровня юридической техники и общем выстраивании проекта на принципах равенства форм собственности и ра-венства участников оборота.

Вывод: проект поправок Правительства Российской Федерации к проекту федерального закона № 432575-4 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и от-дельные законодательные акты Российской Федерации» нуждается в существенной перера-ботке и не может быть одобрен и рекомендован к принятию.

Председатель Совета в.Ф. Яковлев

СОВеТ ПРИ ПРезИдеНТе РОССИЙСКОЙ ФедеРаЦИИ

ПО КОдИФИКаЦИИ И СОВеРШеНСТВОВаНИЮ ГРаЖдаНСКОГО заКОНОдаТелЬСТВа

103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2 Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57

Принято на заседании Совета

17 июня 2013 г.

№ 119-3/2013

ЭкСпертнОе заключение

по проекту Федерального закона № 54480-6 «о внеСении изменений в отдельные законодательные акты роССийСкой Федерации

в чаСти гоСударСтвенной региСтрации прав и гоСударСтвенного кадаСтрового учёта объектов недвижимоСти»

Проект федерального закона № 54480-6 «О внесении изменений в отдельные законода-тельные акты Российской Федерации в части государственной регистрации прав и государ-ственного кадастрового учёта объектов недвижимости», подготовленный ко второму чтению (далее – Проект, Законопроект), поступил для проведения правовой экспертизы в Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского за-конодательства (далее – Совет) из Государственно-правового управления Президента Рос-сийской Федерации (письмо от 27 мая 2013 г. № А6-4461).

1. Проект состоит из 7 статей и предполагает внесение изменений и дополнений в следу-ющие федеральные законы:

   Бюджетный кодекс Российской Федерации (статья 2 Проекта); Градостроительный кодекс Российской Федерации (статья 3 Проекта);

   «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ (статья 1 Проекта);

   «О государственном кадастре недвижимости» от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ (статья 4 Проекта);

   «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» от 29 дека-бря 2004 г. № 191-ФЗ (статья 5 Проекта);

   «О землеустройстве» от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ (статья 6 Проекта).

   Статья 7 Проекта посвящена переходным положениям и порядку вступления закона, пред-лагаемого в Проекте, в силу.

   Общий объём Проекта – 88 стандартных листов машинописного текста.

2. Проект уже рассматривался Советом (см. Экспертное заключение от 8 мая 2013 г. № 117/ оп-000/2013 по проекту федерального закона № 54480-6 «О внесении изменений в отдельные

-

законодательные акты Российской Федерации в части государственной регистрации прав и государственного кадастрового учёта объектов недвижимости»).

в данном случае Проект поступил с «таблицей учёта замечаний по проекту федерального за-кона № 54480-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Феде-рации в части государственной регистрации прав и государственного кадастрового учёта объ-ектов недвижимости» в подготовленной ко второму чтению редакции» (далее – таблица).

Как следует из таблицы, подавляющее большинство замечаний, высказанных по Проекту такими авторитетными органами Администрации Президента Российской Федерации или при Президенте Российской Федерации, как Государственно-правовое управление Президен-та Российской Федерации, Управление Президента Российской Федерации по применению информационных технологий и развитию электронной демократии и Совет при Президен-те Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законода-тельства, которые в некоторых случаях совпали по содержанию, были разработчиками Про-екта отклонены.

Среди высказанных Советом и отражённых в названном Экспертном заключении от 8 мая 2013 г. замечаний по Проекту, в числе учтённых в таблице указаны 6, из которых 3 касаются вопросов чисто редакторских (строки 58, 59, 75 таблицы), одно обусловлено неверным употре-блением термина (строка 50 таблицы), а одно учтено «частично». Другие замечания по Проек-ту, то есть почти все замечания высказанные Советом по существу – не нашли поддержки.

внимательно рассмотрев приведенные в таблице объяснений причин, по которым разра-ботчики Проекта не считают необходимым учесть эти замечания, Совет не находит приве-денные ими объяснения убедительными. Совет еще раз обращает внимание на то, что при-нятие Проекта в его настоящем виде в качестве закона ослабит стабильность регулирования имущественных отношений по поводу земельных участков и защиту прав на них.

На этом основании можно сделать вывод о том, что за исключением тех замечаний, ко-торые оказались восприняты новой редакцией Проекта, Экспертное заключение Совета от 8 мая 2013 г. № 117/оп-000/2013 сохраняет актуальность в полном объёме.

Сохраняется и общий вывод о том, что Проект может быть одобрен и рекомендован к при-нятию только в случае устранения многочисленных замечаний, высказанных в указанном

Экспертном заключении Совета, из которых следует, что неопределённые, неточные и про-тиворечивые положения Проекта могут породить большое число нарушений прав на земель-ные участки и споров об этих правах.

Приложение: экспертное заключение Совета от 8 мая 2013 г. № 117/оп-000/2013.

Председатель Совета в.Ф. Яковлев

СОВеТ ПРИ ПРезИдеНТе РОССИЙСКОЙ ФедеРаЦИИ

ПО КОдИФИКаЦИИ И СОВеРШеНСТВОВаНИЮ ГРаЖдаНСКОГО заКОНОдаТелЬСТВа

103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2 Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57

Принято на заседании Совета

17 июня 2013 г.

№ 119-5/2013

ЭкСпертное заключение

по проекту Федерального закона № 242396-6

«о внеСении изменений в отдельные законодательные акты

роССийСкой Федерации»

Проект федерального закона № 242396-6 «О внесении изменений в отдельные законо-дательные акты Российской Федерации» (далее – Проект), внесенный в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации депутатом Государственной Думы Г.С. Носовко, направлен в Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства для проведения правовой эксперти-зы Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации (письмо от 20 мая 2013 г. № А6-4216).

1. Общий объём Проекта – 2 стандартных листа машинописного текста. Проект состоит из трех статей и предполагает внесение изменений и дополнений в Федеральные законы от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (статья 1 Проекта) и от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имуще-ство и сделок с ним» (статья 2 Проекта).

   Статья 3 Проекта посвящена определению момента вступления закона, предлагаемого в Проекте, в силу (п. 1 ст. 3 Проекта), и содержит поручение Правительству Российской Фе-дерации «привести свои нормативные правовые акты в соответствие с настоящим Федераль-ным законом и принять нормативные правовые акты, обеспечивающие реализацию настоя-щего Федерального закона» (п. 2 ст. 3 Проекта). При этом предлагаемое Проектом решение вопроса о моменте вступления закона в силу (со дня его официального опубликования) всту-пает в явное противоречие с вытекающей из пункта 2 той же статьи необходимостью издания Правительством Российской Федерации нормативных правовых актов, обеспечивающих ре-ализацию положений Проекта.

2. Содержание проектных новелл сводится к тому, чтобы придать, в целях и в смысле при-менения положений изменяемых федеральных законов, статус недвижимой вещи так назы-ваемому «машино-месту», то есть месту на автомобильной парковке.

-

Предпринятая в Проекте попытка действительно обусловлена наличием реальной пробле-мы оборота так называемых «машино-мест», которая в тех или иных формах проявляется и в разнообразной судебной практике, и в сфере фискальных интересов государства, затрагива-ет и проблему действительности большого числа гражданско-правовых сделок, совершаемых в настоящее время иногда в обход закона ввиду созданной практикой неопределённости пра-вового режима указанного объекта.

в связи с этим Проект в целом может быть поддержан.

вместе с тем, установление легального определения «машино-места» в проектируемом до-полнении статьи 25 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» но-вым пунктом 12 не является целесообразным, поскольку ограничивает застройщиков и участ-ников оборота в свободе выбора пространственных границ «машино-места». характеристики

«машино-места» могут определяться самостоятельно участниками оборота на основе рыноч-ных принципов спроса и предложения.

Вывод: проект федерального закона № 242396-6 «О внесении изменений в отдельные за-конодательные акты Российской Федерации» может быть одобрен и рекомендован к приня-тию с учетом сделанных замечаний.

Председатель Совета в.Ф. Яковлев

СОВеТ ПРИ ПРезИдеНТе РОССИЙСКОЙ ФедеРаЦИИ

ПО КОдИФИКаЦИИ И СОВеРШеНСТВОВаНИЮ ГРаЖдаНСКОГО заКОНОдаТелЬСТВа

103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2 Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57

Принято на заседании Совета

8 июля 2013 г.

№ 120-2/2013

ЭкСпертное заключение

по проекту Федерального закона № 260515-5 «о внеСении изменения в Статью 292 чаСти первой гражданСкого кодекСа

роССийСкой Федерации»

1. Проект федерального закона № 260515-6 «О внесении изменения в статью 292 части пер-вой Гражданского кодекса Российской Федерации» (далее – Проект, Законопроект) направ-лен на экспертизу в Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совер-шенствованию гражданского законодательства (далее – Совет) Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации (письмо от 13 июня 2013 г. № А6-5002).

   Законопроект внесён на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации депутатами Государственной Думы А.Г.Сидякиным, в.в.Парахиным, находится на стадии подготовки к первому чтению и включён в примерную программу зако-нопроектной работы Государственной Думы в период осенней сессии 2013 года.

2. Данным Проектом предлагается внести изменения в пункт 4 статьи 292 Гражданского кодекса Российской Федерации и изложить его в новой редакции, в соответствии с которой

   «в случаях, если в жилом помещении проживают несовершеннолетние либо находящиеся под опе-

   кой или попечительством члены семьи собственника, для отчуждения жилого помещения тре-буется согласие органа опеки и попечительства».

   Согласно пояснительной записке к Законопроекту (весьма краткой) его принятие позво-лит обеспечить эффективную государственную защиту конституционных прав и охраняемых законом интересов несовершеннолетних и обеспечить реализацию Постановления Консти-туционного Суда Российской Федерации от 8 июня 2010 г. № 13-П «По делу о проверке кон-ституционности пункта 4 статьи 292 Гражданского кодекса Российской Федерации в свя-зи с жалобой гражданки в.в. Чадаевой», которым пункт 4 статьи 292 Гражданского кодекса Российской Федерации признан не соответствующим Конституции Российской Федерации в части, определяющей порядок отчуждения жилого помещения, в котором проживают не-совершеннолетние члены семьи собственника данного жилого помещения, если при этом за-трагиваются их права или охраняемые законом интересы.

   -

    

   
   

   

   
   

3. Предлагаемая в Проекте редакция пункта 4 статьи 292 Гражданского кодекса Россий-ской Федерации фактически возвращает в Кодекс ранее существовавшее положение указан-ного пункта, в соответствии с которым отчуждение жилого помещения, в котором прожива-ли несовершеннолетние члены семьи собственника, допускалось только с согласия органа опеки и попечительства.

   По сути это означало известное ограничение правомочий родителей как законных предста-вителей несовершеннолетних детей в решении вопросов, связанных с распоряжением при-надлежащей им недвижимостью, независимо от того, какой характер – добросовестный или недобросовестный носили их действия в отношении детей, интересы которых могли быть за-тронуты совершенными сделками.

   впоследствии такое ограничение прав родителей (в первую очередь, добросовестных) за-конодатель признал чрезмерным, в результате чего редакция пункта 4 статьи 292 Граждан-ского кодекса Российской Федерации была изменена.

   вместе с тем как следует из Постановления Конституционного Суда Российской Федера-ции № 13-П от 8 июня 2010 г., сама по себе измененная редакция пункта 4 статьи 292 Граж-данского кодекса Российской Федерации, согласно которой отчуждение жилого помещения, в котором проживают находящиеся под опекой или попечительством члены семьи собствен-ника данного жилого помещения либо оставшиеся без родительского попечения несовершен-нолетние члены семьи собственника (о чем известно органу опеки и попечительства), если при этом затрагиваются права или охраняемые законом интересы указанных лиц, допуска-ется с согласия органа опеки и попечительства, нареканий со стороны Конституционного Суда Российской Федерации не вызвала.

   Данный пункт был признан не соответствующим Конституции Российской Федерации в той мере, в какой содержащееся в нем регулирование – по смыслу, придаваемому ему сло-жившейся правоприменительной практикой – не позволяло при разрешении конкретных дел, связанных с отчуждением жилых помещений, в которых проживали несовершеннолетние, обеспечивать эффективную государственную, в том числе судебную, защиту прав тех из них, кто формально не отнесен к находящимся под опекой или попечительством или остался (по данным органа опеки и попечительства на момент совершения сделки) без родительского по-печения, но либо фактически лишен его на момент совершения сделки по отчуждению жило-го помещения, либо считается находящимся на попечении родителей, при том, однако, что такая сделка – вопреки установленным законом обязанностям родителей – нарушает права и охраняемые законом интересы несовершеннолетнего.

   тем самым Конституционный Суд Российской Федерации фактически поставил перед су-дами общей юрисдикции задачу по такому истолкованию и применению пункта 4 статьи 292 Гражданского кодекса Российской Федерации, которое требовало бы в каждом конкретном случае, позволяющем предположить недобросовестность родителей, выражающуюся в от-чуждении жилого помещения, в котором проживают несовершеннолетние, и могущем при-вести к нарушению их интересов, рассмотрение вопроса о том, было ли получено согласие органов опеки и попечительства на совершение конкретной сделки. Установленное в этих случаях отсутствие такого согласия, по мысли Конституционного Суда Российской Федера-ции, могло влечь за собой признание сделки недействительной.

   Согласно части 5 статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» позиция Конституционного Суда Российской Федерации от-носительно того, соответствует ли Конституции Российской Федерации смысл нормативного правового акта или его отдельного положения, придаваемый им правоприменительной прак-тикой, выраженная в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации, в том

    

    

   
   

   

   
   

   числе в постановлении по делу о проверке по жалобе на нарушение конституционных прав и свобод граждан конституционности закона, примененного в конкретном деле, или о про-верке по запросу суда конституционности закона, подлежащего применению в конкретном деле, подлежит учету правоприменительными органами с момента вступления в силу соответ-ствующего постановления Конституционного Суда Российской Федерации.

   Поскольку именно суды общей юрисдикции, согласно правовым позициям Конституци-онного Суда Российской Федерации, должны обеспечивать конституционное истолкование применяемых норм, постольку, как представляется, на законодателе не лежит безусловная обя-занность по внесению каких-либо изменений в действующее законодательство.

   в связи с этим ссылка в пояснительной записке на положения статьи 79 (часть 4) Феде-рального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», обя-зывающие законодателя принять новый нормативный акт, при том, что положение пункта 4 статьи 292 Гражданского кодекса Российской Федерации по содержанию не было признано не соответствующим Конституции, является ошибочной.

4. вместе с тем добросовестность приобретения, исходя из положений Гражданского ко-декса Российской Федерации и позиций самого Конституционного Суда Российской Фе-дерации, исключает возможность истребования отчужденного жилого помещения в пользу продавца. в результате этого достичь желаемого баланса, о котором говорил Конституцион-ный Суд Российской Федерации, путем простого изменения правоприменительной практи-ки вряд ли возможно. Умалчивает об этом и законопроект.

   Проект фактически создает только одну возможность защитить интересы ребёнка действия-

   ми органа опеки – не выдавать собственнику жилого помещения согласие на его отчуждение.

   Но самого собственника несогласие органа опеки и попечительства удержать от совершения сделки не сможет. Получив от органа опеки и попечительства отказ в согласовании сделки, такой собственник может скрыть этот факт от приобретателя жилого помещения и от орга-на, осуществляющего государственную регистрацию прав на недвижимость.

   Несогласие органа опеки и попечительства может заблокировать совершение сделки, раз-умеется, только в том случае, если о необходимости получения согласия органа опеки извест-но приобретателю или органу, осуществляющему государственную регистрацию прав на не-движимое имущество.

   Реальным препятствием к отчуждению жилого помещения, в котором проживают нуждающи-

   еся в особой защите члены семьи собственника, может служить только фиксация соответству-ющего обременения (или ограниченного вещного права члена семьи собственника) в отношении отчуждаемого объекта в едином государственном реестре прав на недвижимое имущество.

   Какие-либо иные источники сведений о возможном проживании в помещении членов семьи собственника в настоящее время приобретателям жилья недоступны или не содержат полной и достоверной информации. так, приобретатель жилого помещения не может по-лучить сведения из домовой книги (да и не должен этого делать), а кроме того, в целом ряде случаев нуждающиеся в особой защите члены семьи собственника в таких домовых книгах не зарегистрированы, хотя фактически в соответствующих жилых помещениях проживают.

   в то же время государственная регистрация как юридический акт признания и подтверж-дения государством возникновения или ограничения (обременения) прав на недвижимое имущество является единственным доказательством существования зарегистрированно-го права (статья 2 Федерального закона от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государствен-ной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», далее – Закон о реги-страции). Сведения, содержащиеся в едином государственном реестре прав, являются общедоступными.

   -

    

   
   

   

   
   

   Заявление в орган по государственной регистрации о регистрации в едином государствен-ном реестре прав обременения (или ограниченного вещного права члена семьи собственни-ка) в отношении жилого помещения может подать лишь сам собственник жилого помеще-ния (за исключением случаев, когда регистрация осуществляется на основании нотариально удостоверенной сделки). Специально для случаев регистрации обременений жилой недви-жимости в пользу несовершеннолетних и не полностью дееспособных лиц в пункте 4 статьи 28 Закона о регистрации содержится норма, определяющая порядок регистрации в реестре соответствующих сведений по заявлению органа опеки и попечительства.

   Однако ранее в настоящем заключении уже указывалось на то, что обременение жилого по-

   мещения помимо воли самого собственника в таком случае обосновано лишь одной особой причи-ной – в жилом помещении проживают члены семьи собственника данного жилого помеще-ния, находящиеся под опекой или попечительством, либо несовершеннолетние члены семьи собственника данного жилого помещения, оставшиеся без родительского попечения.

   в отличие от Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 196-ФЗ «О внесении измене-ний в Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», который возложил на органы опеки и попечительства обязанность направлять сведения о членах семьи собственника в орган по государственной регистрации в трехдневный срок со дня установления опеки пли попечительства либо со дня, когда органу опеки и попечи-тельства стало известно об отсутствии родительского попечения, Проект не возлагает на орга-ны опеки обязанность направлять в указанный орган сведения об отказе в согласовании сдел-ки с жилым помещением (а равно о согласовании сделки лишь на определенных условиях).

5. Следует при этом заметить, что Проект не учитывает возможности проживания в жи-лом помещении и иных лиц, нуждающихся в особой защите, например, несовершеннолет-них граждан, не являющихся членами семьи собственника, а также тех совершеннолетних граждан, которые не признаны недееспособными или ограниченно дееспособными, одна-ко по тем или иным причинам нуждаются в таком признании (совершеннолетние граждане, нуждающиеся в назначении над ними опеки или попечительства).

   в частности, относятся ли к несовершеннолетним, о которых идёт речь в проекте, только члены семьи собственника или все несовершеннолетние, проживающиеся в жилом помеще-нии, хотя бы они и не относились к членам семьи собственника.

   Далее, как быть с членами семьи, которые не находятся под опекой или попечительством, но нуждаются в родительском попечении или попечении иных членов семьи (например, до-стигший совершеннолетия сын или дочь, которые психически неполноценны, но не состо-ят ни под опекой, ни под попечительством).

6. в тексте Проекта не учитывается то обстоятельство, что в соответствии с Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 100-ФЗ «О внесении изменений в подразделы 4 и 5 раздела 1 части первой и статью 1153 части третьей Гражданского кодекса Российской Федерации» (вступает в силу с 1 сентября 2013 года) сделки, совершенные без необходимого в силу закона согласия государственного органа или органа местного самоуправления, при отсутствии такого согла-сия являются не ничтожными, а оспоримыми. в соответствии со статьей 173¹ ГК такая сдел-ка может быть признана недействительной, если доказано, что другая сторона сделки знала или должна была знать об отсутствии на момент совершения сделки необходимого согласия соответствующего органа (органа опеки и попечительства).

   Следовательно, добиться признания недействительной сделки отчуждения жилого поме-щения и применить последствия недействительности сделки в случае, когда на сделку не было получено согласие органа опеки и попечительства, то есть возвратить проданное жилое поме-щение его собственнику можно только при доказанности недобросовестности приобретателя.

    

    

   
   

   

   
   

   Но в значительном числе случаев приобретатели жилых помещений не знают и не могут знать о правах несовершеннолетних детей в отношении таких помещений. Более того, добро-совестность таких лиц, как и других субъектов гражданского права, презюмируется (пункт 5 статьи 10 ГК).

   таким образом, применение положений Проекта, если он будет принят, не защитит инте-ресов несовершеннолетних членов семьи собственника и членов его семьи, находящихся под опекой и попечительством, поскольку в подавляющем большинстве случаев вернуть жилые помещения их собственникам будет невозможно. Авторы Проекта упускают из вида, что оте-чественная правовая система уже несколько лет прочно стоит на позиции защиты прав и ин-тересов добросовестного приобретателя, которые подлежат учёту при оценке возможности применения реституции по недействительной сделке. На это указывается, в частности, в По-становлении Конституционного Суда Российской Федерации от 21 апреля 2003 года № 6-П «По делу о проверке конституционности положений пунктов 1 и 2 статьи 167 Гражданского кодек-са Российской Федерации в связи с жалобами граждан О.М.Мариничевой, А.в.Немировской, З.А.Скляновой, Р.М.Скляновой и в.М.ширяева»: «содержащиеся в пунктах 1 и 2 статьи 167 ГК Российской Федерации общие положения о последствиях недействительности сделки в части, касающейся обязанности каждой из сторон возвратить другой всё полученное по сделке, – по их конституционно-правовому смыслу в нормативном единстве со статьями 166 и 302 ГК Рос-сийской Федерации – не могут распространяться на добросовестного приобретателя». в ука-

   занном Постановлении отмечается также, что собственник, утративший имущество, обладает

   иными предусмотренными гражданским законодательством средствами защиты своих прав.

   Эта правовая позиция применительно к правам и интересам несовершеннолетних или не полностью дееспособных членов семьи собственника означает, что для защиты указан-ных прав и интересов должны быть выработаны иные средства защиты прав, помимо изъятия жилого помещения у добросовестного приобретателя. Поэтому Совет, исходя из неоспори-мой важности этой проблемы и признавая её существование, полагает необходимой глубокую и основательную её проработку и скорейший поиск действительно эффективных законодательно урегулированных механизмов защиты детей.

7. таким образом, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 8 июня 2010 г. № 13-П само по себе не требует ни изменения пункта 4 статьи 292 Граждан-ского кодекса Российской Федерации, ни принятия каких-либо иных мер законодательно-го характера. в то же время реально существующая проблема, явившаяся причиной издания указанного постановления, настоятельно требует создания концептуально продуманного и, по-видимому, достаточно развёрнутого законодательного регулирования.

   в связи с такой постановкой вопроса Совет считает полезным обратить внимание на не-сколько обстоятельств, имеющих прямое отношение к предлагаемой разработке законода-тельного регулирования.

   1. в случаях, когда жилые помещения отчуждаются их собственниками без согласия ор-ганов опеки и попечительства по той причине, что органы опеки и попечительства не вносят сведения об оставшихся без родительского попечения детях, проживающих в таких помеще-ниях, в журналы первичного учёта (статья 122 Семейного кодекса РФ, Постановление Прави-тельства Российской Федерации от 4 апреля 2002 г. № 217 «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и осуществлении контроля за его формирова-нием и использованием») и, следовательно, не направляют в орган по регистрации прав за-явления о регистрации обременения в отношении жилого помещения, имеются основания для привлечения соответствующих публично-правовых образований, от имени которых дей-ствуют органы опеки и попечительства, к ответственности за бездействие.

      -

       

      
      

      

      
      

      в силу пункта 1 статьи 121 Семейного кодекса Российской Федерации круг ситуаций, в ко-торых ребёнок должен быть выявлен и учтён как оставшийся без попечения родителей, а жи-лое помещение, где он проживает, должно быть обременено его правами, достаточно широк («в случаях смерти родителей, лишения их родительских прав, ограничения их в родительских правах, признания родителей недееспособными, болезни родителей, длительного отсутствия родителей, уклонения родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, в том числе при отказе родителей взять своих детей из образовательных организаций, меди-цинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, или аналогичных ор-ганизаций, при создании действиями или бездействием родителей условий, представляющих угрозу жизни или здоровью детей либо препятствующих их нормальному воспитанию и раз-витию, а также в других случаях отсутствия родительского попечения»). Эта норма семейно-го законодательства свидетельствует о том, что законодатель стремится создать все возмож-ные правовые условия для защиты детей в любой, даже пограничной ситуации, не требующей безоговорочного лишения родителей родительских прав. Разумеется, одних только правовых условий для защиты детей во всех перечисленных случаях недостаточно, для этого должны быть созданы также необходимые организационные предпосылки. На практике бездействие органов опеки и попечительства вызвано, как правило, нежеланием взваливать на свои пле-чи дополнительную работу, а также отсутствием кадровых и финансовых возможностей для реального мониторинга состояния дел с защитой детей на подведомственной территории.

      в силу статей 16 и 1069 ГК вред, причинённый гражданину в результате незаконных дей-ствий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо долж-ностных лиц этих органов, подлежит возмещению. вред возмещается за счёт соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муници-пального образования. Ничто не мешает применению указанных норм гражданского права к слу-чаям, когда по причине бездействия органов опеки и попечительства несовершеннолетние дети лишаются права пользования жилым помещением.

   2. вероятно, одним из возможных выходов из ситуации, в которой жилое помещение невозможно вернуть в собственность родителя, а ребёнка невозможно вселить обратно в это помещение, может служить также механизм предоставления жилья детям органами государ-ственной власти субъектов Российской Федерации (статья 8 Федерального закона от 21 де-кабря 1996 года № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»).

      в действующем жилищном законодательстве предусмотрены также основания для предо-

      ставления семьям жилья по договорам социального найма и предоставления жилых помеще-ний специализированного жилищного фонда. в числе таких оснований, например, закре-плены нуждаемость в жилье и низкий размер дохода.

      Осознавая фактические трудности, связанные с недостатком в субъектах Российской Фе-дерации помещений социального и специализированного жилищного фонда, следует при-знать, что в настоящее время механизм их предоставления как таковой всё же закреплён в пра-вовой системе.

8. таким образом, Проект не содержит положений, позволяющих обеспечить необходимый баланс интересов собственника жилого помещения и членов его семьи, то есть не имеет под собой концептуальной основы. Он не содержит комплексного решения вопроса о существе и объё-ме прав членов семьи собственника жилого помещения и не создаёт в действительности эф-фективных механизмов защиты интересов несовершеннолетних.

Между тем Совет ранее отмечал, что решение этой весьма серьёзной проблемы должно быть системным и может быть осуществлено только в рамках целостного подхода, закрепляющего

институт особого вещного права членов семьи собственника – права социального пользовладе-ния. Соответствующие нормы этого института, устанавливающие основания возникновения этого права и порядок его осуществления и защиты, содержатся в проекте федерального зако-на № 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Граждан-ского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации», подготовленном Комитетом Государственной Думы Российской Федерации по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству к принятию по частям во втором чтении. впредь до принятия раздела II «вещное право» ГК в редакции проекта федерального закона № 47538-6 проблема, обозначенная в пояснительной записке к рассматриваемому Проекту, в принципе не может быть решена.

Вывод: проект федерального закона № 260515-6 «О внесении изменения в статью 292 ча-сти первой Гражданского кодекса Российской Федерации не может быть поддержан.

Председатель Совета в.Ф. Яковлев

СОВеТ ПРИ ПРезИдеНТе РОССИЙСКОЙ ФедеРаЦИИ

ПО КОдИФИКаЦИИ И СОВеРШеНСТВОВаНИЮ ГРаЖдаНСКОГО заКОНОдаТелЬСТВа

103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2 Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57

Принято на заседании Совета

30 сентября 2013 г.

№ 121-6/2013

ЭкСпертное заключение

по проекту Федерального закона

«о внеСении изменений в Статьи 72, 74 и 81 леСного кодекСа

роССийСкой Федерации»

1. Проект федерального закона «О внесении изменений в статьи 72, 74 и 81 Лесного ко-декса Российской Федерации» (далее – Проект, Законопроект), подготовленный Минпри-роды России, поступил для проведения правовой экспертизы в Совет при Президенте Рос-сийской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства (далее – Совет) из Государственно-правового управления Президента Российской Федера-ции (письмо от 2 августа 2013 г. № А6-6667).

2. Анализ представленного Законопроекта показывает, что в нем практически речь идёт о попытке унификации содержания договоров аренды участков леса путём разработки общих условий таких договоров, обязательных для сторон. такие общие условия именуются в Про-екте «типовым договором».

   Категория типового договора имеет, с позиций гражданского права, четко определенное содержание как правового акта, нормативно обязательного для сторон конкретного договора, а также привязку к особому порядку заключения некоторых гражданско-правовых договоров. так, в соответствии с пунктом 4 статьи 426 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) в случаях, предусмотренных законом, Правительство Российской Федера-ции, а также уполномоченные Правительством Российской Федерации федеральные орга-ны исполнительной власти могут издавать правила, обязательные для сторон при заключении

   и исполнении публичных договоров (типовые договоры, положения и т.п.).

   в соответствии с предлагаемой Проектом новеллой типовая форма договора аренды лес-ного участка должна утверждаться уполномоченным федеральным органом исполнитель-ной власти.

   таким образом, представляется достаточно очевидным, что для сторон соответствующе-го договора, а именно для арендатора и арендодателя лесного участка, соблюдение условий

    

    

   
   

   

   
   

   соответствующей типовой формы будет обязательно так же, как обязательным является со-блюдение условий типовой формы договора, заключаемого в соответствии с правилами ста-тьи 426 ГК РФ.

   Однако цитированное правило пункта 4 статьи 426 ГК РФ следует понимать не только в контексте нормативно-правового регулирования договоров, но и в контексте важной про-блемы юридической иерархии источников гражданского права, основываясь на руководя-щих указаниях, содержащихся в пунктах 4 и 7 статьи 3 ГК РФ.

   Предлагаемое Проектом регулирование будет иметь, таким образом, в качестве одного из последствий создание массива норм, имеющих гражданско-правовой характер, обязатель-ных при заключении договора аренды лесного участка. Но при этом источником таких норм будут исключительно ведомственные нормативные акты, что не может не вызывать опреде-ленных опасений, тем более в контексте решения антикоррупционных задач, как это следу-ет из приложенных к Проекту материалов.

3. вне зависимости от того эффекта, который будет произведен предлагаемым обязатель-ным ведомственным регулированием важной и обширной группы отношений, связанных с землей и находящимся на ней лесом, при анализе Проекта нельзя не затронуть вопрос о со-ответствии части 6 статьи 74 Лесного кодекса Российской Федерации (далее – ЛК РФ) в про-ектной редакции положениям пункта 4 статьи 426 ГК РФ.

   Дело в том, что пункт 4 статьи 426 ГК РФ регулирует институт публичного договора, то есть

   такого договора между коммерческой организацией и любым лицом, по которому эта ком-мерческая организация, в зависимости от характера своей деятельности, должна в отношении каждого, кто к ней обратится, продавать товары, выполнять работы или оказывать услуги.

   вопрос, таким образом, состоит в том, возможно ли квалифицировать договор аренды лес-ного участка в качестве публичного договора?

   Договор аренды лесного участка, по разным причинам (по субъектному составу, по при-знаку того, что арендодатель не обязан заключать его с любым, кто к нему обратиться, по ста-тусу арендодателя и, наконец, в силу природы самого договора) – не может быть признан пу-бличным договором. Следовательно, предложенное Проектом регулирование следует признать по меньшей мере неточным.

   Согласно части 1 статьи 74 ЛК РФ договор аренды лесного участка, находящегося в госу-дарственной или муниципальной собственности, заключается по результатам аукциона по продаже права на заключение такого договора, за исключением случаев, установленных ча-стью 3 этой статьи. в отношении договора, заключаемого на торгах, соблюдение правила о за-ключении его с каждым лицом, которое обратится, – как это предусмотрено в отношении публичного договора, невозможно и противоречит самой природе заключения договора на торгах, в ходе которых именно и происходит выбор потенциального контрагента.

   Несоответствия конструкции публичного договора можно обнаружить и в субъектном со-ставе договора аренды лесного участка, находящегося именно в государственной или муни-ципальной собственности. Представляется неправильным приравнивать арендодателя тако-го участка, по его гражданско-правовому статусу, к коммерческой организации, являющейся стороной публичного договора.

4. Желаемого разработчиками Проекта эффекта можно было бы достичь путём обязания органов государственной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на за-ключение соответствующих договоров аренды участков лесного фонда на стороне арендо-дателя, соблюдать при формулировании условий таких договоров, сообщаемых участникам торгов, определенные стандартные формы соответствующих видов договоров аренды лесных участков, разработанные уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

   -

    

   
   

   

   
   

5. Проект не лишен и юридико-технических недостатков, а именно, в статье 1 Проекта имеются два пункта под номером «3».

Вывод: проект федерального закона «О внесении изменений в статьи 72, 74 и 81 Лесно-го кодекса Российской Федерации» может быть поддержан с учётом сделанных замечаний и при условии его доработки.

Председатель Совета в.Ф. Яковлев

СОВеТ ПРИ ПРезИдеНТе РОССИЙСКОЙ ФедеРаЦИИ

ПО КОдИФИКаЦИИ И СОВеРШеНСТВОВаНИЮ ГРаЖдаНСКОГО заКОНОдаТелЬСТВа

103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2 Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57

Принято на заседании Совета

21 октября 2013 г.

№ 122-3/2013

ЭкСпертное заключение

по проекту Федерального закона № 340551-6

«о внеСении изменений в Статьи 72 и 79 леСного кодекСа

роССийСкой Федерации»

Проект федерального закона № 340551-6 «О внесении изменений в статьи 72 и 79 Лесно-го кодекса Российской Федерации» (далее – Проект, Законопроект), внесенный в Государ-ственную Думу Законодательным собранием Челябинской области, направлен на эксперти-зу в Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства (далее – Совет) Государственно-правовым управлением Пре-зидента Российской Федерации (письмо от 10 октября 2013 г. № А6-8328).

Проект состоит из двух статей и предполагает внесение дополнений в статьи 72 и 79 Лесно-го кодекса РФ (ст. 1 Проекта). Статья 2 Проекта определяет момент вступления закона в силу. Объем Проекта составляет менее двух стандартных страниц машинописного текста.

Анализ Законопроекта показывает, что он направлен на создание законных оснований для одностороннего отказа арендодателя от исполнения заключенного договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в двух случаях:

• нарушения арендатором более двух раз подряд условия договора о сроках внесения или размере арендной платы;

• невыполнения арендатором лесохозяйственного регламента и проекта освоения лесов в части охраны и защиты лесов, если это привело к чрезвычайной ситуации, возникшей вслед-ствие лесных пожаров (п. 1 ст. 1 Проекта).

Кроме того, Проект предлагает установить в качестве критерия для отказа в допуске к уча-стию в аукционе на право заключения договора аренды лесного участка дополнительный к предусмотренным в части 8 статьи 79 Лесного кодекса РФ признак – наличие у заявите-ля, на дату поступления от него заявки на участие в торгах, задолженности по внесению пла-ты за использование лесов, подтвержденной соответствующим актом сверки или решением суда (п. 2 ст. 1 Проекта).

-

Следует отметить, что предложенное Проектом регулирование является формально воз-можным и не будет противоречить другим актам действующего законодательства.

так, в силу пункта 2 статьи 607 Гражданского кодекса РФ допускается установление за-коном особенностей сдачи в аренду земельных участков и других обособленных природных объектов. Это юридически дает возможность установить, что арендодатель может при про-срочке внесения арендной платы более двух раз подряд расторгнуть договор аренды лесно-го участка не в судебном порядке (как это установлено в ст.619 Гражданского кодекса РФ), а односторонне. Кроме того, и согласно пункту 9 статьи 22 Земельного кодекса РФ федераль-ным законом может быть предусмотрено исключение из правила о том, что «досрочное рас-торжение договора аренды земельного участка, заключенного на срок более чем пять лет, по требованию арендодателя возможно только на основании решения суда при существенном нарушении договора аренды земельного участка его арендатором».

вместе с тем следует иметь в виду, что предоставление арендатору такого «сильного» пра-ва может иметь результатом серьезное ущемление интересов арендаторов, если сроки внесе-ния арендной платы установлены с небольшими интервалами, а договор аренды заключен на длительный срок.

Что касается предлагаемого Проектом дополнительного основания для отказа в допуске к участию в аукционе – затруднительно указать какой-либо действующий федеральный за-кон, регулирующий общие вопросы проведения торгов, на соответствие которому такое за-конодательное предложение могло бы быть оценено.

вместе с тем нельзя не отметить того, что в отношении проблемы роста просроченной за-долженности арендаторов лесных участков по уплате арендных платежей, которую, как это следует из пояснительной записки, и призван решить предложенный Проект, предложенные в нем новеллы представляются недостаточно эффективными. Осуществление предлагаемых в них мер может создавать видимость деятельности вместо того, чтобы на региональном уров-не наладить действительно эффективный механизм сбора, в т. ч. и через взыскание в судебном порядке, соответствующей задолженности. Не исключено, что принятие предложенных но-велл и их практическое применение может в ряде конкретных случаев привести к ухудшению ситуации в лесном хозяйстве, поскольку после досрочного расторжения договора, арендная плата и не будет получена, а будет освобожден неисправный арендатор от исполнения и дру-гих обязанностей, предусмотренных расторгнутыми таким образом договорами аренды.

Что касается предложения об ограничении круга потенциальных участников торгов за счет исключения лиц, имеющих задолженность по плате за использование лесов, то при сохра-нении существующего, фактически заявительного, «безбарьерного» порядка создания и ре-гистрации юридических лиц такое ограничение легко обходится и может оказаться лишен-ным практического смысла.

При таких условиях принятие Проекта является нецелесообразным, поскольку предложен-ные в Проекте правовые механизмы являются неэффективными в контексте решения тех за-дач, которые описаны в сопроводительных материалах к Проекту.

Вывод: проект федерального закона № 340551-6 «О внесении изменений в статьи 72 и 79 Лесного кодекса Российской Федерации» не вызывает возражений правового характера, но представляется недостаточно эффективным с точки зрения достижения целей, ради кото-рых он подготовлен.

Председатель Совета в.Ф. Яковлев

СОВеТ ПРИ ПРезИдеНТе РОССИЙСКОЙ ФедеРаЦИИ

ПО КОдИФИКаЦИИ И СОВеРШеНСТВОВаНИЮ ГРаЖдаНСКОГО заКОНОдаТелЬСТВа

103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2 Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57

Принято на заседании Совета

21 октября 2013 г.

№ 122-4/2013

ЭкСпертное заключение

по проекту Федерального закона № 272857-6 «о внеСении изменений

в Статьи 9 и 10 Федерального закона «об обороте земель СельСкохозяйСтвенного назначения» (о внеСении изменений в Федеральный закон

«об обороте земель СельСкохозяйСтвенного назначения»)

Проект федерального закона № 272857-6 «О внесении изменений в статьи 9 и 10 Федераль-ного закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (О внесении измене-ний в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения») (далее – Проект, Законопроект), доработанный Комитетом Государственной Думы по земельным от-ношениям и строительству ко второму чтению, направлен на экспертизу в Совет при Прези-денте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законо-дательства (далее – Совет) Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации (письмо от 7 октября 2013 г. № А6-8187).

Формально Проект является самостоятельным законопроектом, внесенным в Государ-ственную Думу Правительством Российской Федерации 7 мая 2013 года.

Однако как первоначальный текст Проекта, так и его пояснительная записка, содержащи-еся на сайте Государственной Думы, весьма точно соответствуют аналогичному проекту, ра-нее уже дважды рассматривавшемуся Советом (экспертные заключения от 25 июня 2012 г., 25 февраля 2013 г. № 115-2/2013).

Доработанный ко второму чтению текст Проекта развивает идеи, содержавшиеся в пред-шествующем законопроекте, предлагая следующие изменения в Федеральный закон «Об обо-роте земель сельскохозяйственного назначения»:

1. Государственные и муниципальные сельскохозяйственные земли могут быть сданы в аренду на срок минимум в три года и максимум в 49 лет. (П. «а» ст. 1 Проекта).

2. Государственные и муниципальные сенокосы и выпасы могут сдаваться в аренду на срок

   до трех лет. (там же).

3. Минимальный срок аренды государственных и муниципальных сельскохозяйственных земель, превышающий три года, может быть установлен законом субъекта Российской Феде-рации. (там же).

   -

    

   
   

   

4. если арендный договор заключается без проведения торгов, то продолжительность сро-ка аренды государственных и муниципальных сельскохозяйственных земель «устанавлива-ется арендатором по своему выбору». (П. «б» ст. 1 Проекта).

5. Заявление сельскохозяйственной организации или крестьянского хозяйства в муниципа-литет о заключении без проведения торгов договора купли-продажи или аренды используемого ими муниципального земельного участка, выделенного в счет земельных долей, находящихся в муниципальной собственности, может подаваться в течение 6 месяцев (сейчас – 3 месяца).

   
   

   1. Как и в случае с уже рассматривавшимся ранее законопроектом, авторы Проекта в пояс-нительной записке к первому чтению обосновывают закрепление минимального срока арен-ды казенных сельскохозяйственных земель необходимостью контроля и надзора за надлежа-щим использованием нанимателями арендованных участков (контроль осуществляется раз в три года): «в субъектах Российской Федерации существует практика заключения догово-ров аренды таких… участков на срок менее одного года. При этом…договоры аренды, заклю-ченные на срок менее одного года, не подлежат обязательной государственной регистрации», а «поскольку надзор за соблюдением… земельного законодательства юридическими лицами… осуществляется раз в три года», то «выявление и пресечение правонарушений, связанных… с… порчей земель… захламлением и загрязнением… земельных участков, переданных в арен-ду на срок менее одного года, практически невозможно».

      Данная мотивировка не представляется убедительной. Получается, что регулирование гражданско-правовых отношений между участниками гражданского оборота, которое должно со-ответствовать, прежде всего, их интересам, меняется только ради удобства контроля за ними.

      тем не менее, несмотря на сказанное, сама идея установления трехлетнего минимально-го срока аренды не противоречит смыслу и целям Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и может быть поддержана как повышающая стабиль-ность и определенность земельных отношений и уменьшающая риски истощения обрабаты-ваемых арендаторами почв.

   2. Предложения Проекта, предусматривающие право арендатора при заключении без про-ведения торгов договора аренды государственных и муниципальных сельскохозяйственных земель самостоятельно (в одностороннем порядке) определить срок договора (в промежут-ке от 3 до 49 лет), также могут быть одобрены как способствующие уменьшению коррупци-онного фактора при заключении договоров аренды государственных и муниципальных сель-скохозяйственных земель.

   3. Что касается предложений Проекта по изменению пункта 5.1 статьи 10 Федерального за-кона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», увеличивающему с 3 до 6 месяцев срок подачи сельскохозяйственной организацией или крестьянским хозяйством, использую-щими муниципальный земельный участок, заявления в муниципалитет, то данное изменение, как это ранее неоднократно подчеркивалось Советом, также может быть поддержано.

Вывод: проект федерального закона № 272857-6 «О внесении изменений в статьи 9 и 10 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (О внесении изменений в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения») может быть одобрен и рекомендован к принятию.

Председатель Совета в.Ф. Яковлев

СОВеТ ПРИ ПРезИдеНТе РОССИЙСКОЙ ФедеРаЦИИ

ПО КОдИФИКаЦИИ И СОВеРШеНСТВОВаНИЮ ГРаЖдаНСКОГО заКОНОдаТелЬСТВа

103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2 Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57

Принято на заседании Совета

25 ноября 2013 г.

№ 123-000/2013

ЭкСпертное заключение

по проекту Федерального закона «о внеСении изменений

в земельный кодекС роССийСкой Федерации и отдельные законодательные акты роССийСкой Федерации в чаСти СовершенСтвования порядка предоСтавления земельных учаСтков, находящихСя в гоСударСтвенной

или муниципальной СобСтвенноСти»

Проект федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Фе-дерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствова-ния порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муни-ципальной собственности» (далее – Проект) направлен на экспертизу в Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодатель-ства (далее – Совет) Государственно-правовым управлением Президента Российской Феде-рации (письмо от 29 октября 2013 г. № А6-9085).

Наиболее существенные изъяснения вносятся в Земельный кодекс Российской Федерации:

• вводится новая глава V¹ «Порядок распоряжения земельными участками, находящими-ся в государственной или муниципальной собственности», состоящая из 24 частей (ст. 39¹-3924), общим объёмом более 130 страниц;

• признаются утратившими силу 13 статей (ст. 28-34, 36, 38, 39, 81, 82, 86);

• вносятся изменения в 35 статей, в том числе путём дополнения многих статей рядом но-вых пунктов.

Общий объём текста составляет 278 страниц.

Уже эта внешняя характеристика Проекта свидетельствует о том, что он имеет целью круп-ную реформу российского земельного законодательства.

Проект предусматривает внесение изменений в 25 федеральных законов, в том числе в ряд ко-дексов Российской Федерации – Земельный, Гражданский, Лесной, Градостроительный, в фе-деральные законы «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях

-

Кроме того, признаются утратившими силу отдельные положения ещё 43 федеральных законов.

Как указывается в Пояснительной записке: «Цель законопроекта – усовершенствовать по-

рядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной соб-ственности, сделав его максимально прозрачным и понятным». Однако, Проект, – объем которо-го, как уже сказано, составляет 278 страниц печатного текста, – в действительности выходит далеко за пределы заявленной его авторами цели, широко вторгаясь в области, не связанные с декларируемой в Пояснительной записке целью.

характеризуя Проект в целом, следует отметить, что его содержание не опирается на еди-ную концепцию и оставляет впечатление общей хаотичности, непродуманности и случайно-сти отдельных составляющих. в целом Проект характеризуется низким уровнем юридической техники. Кроме того, в нем прослеживаются многие идеи и предложения, ранее уже посту-павшие на рассмотрение Совета в виде отдельных законопроектов. Эти предложения полу-чали в большинстве случаев отрицательную оценку Совета.

Проект совершенно не учитывает проводимой реформы гражданского законодательства, принятых, а также намеченных к принятию изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации. вместе с тем, в соответствии с постановлением Государственной Думы Россий-ской Федерации, от 16 ноября 2012 г. № 1150-6 ГД «О порядке рассмотрения проекта феде-рального закона № 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвер-тую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также законодательные акты Российской Федерации» принято решение о рассмотрении и принятии Государственной Думой отдель-ных положений указанного проекта федерального закона в качестве самостоятельных зако-нопроектов. Положения Проекта не только не имеют в виду новой системы вещных прав, предусмотренной к введению в российское законодательство, но и прямо ей противоречат, оперируя, в частности, такими понятиями как «право постоянного (бессрочного) пользова-ния» (глава V1 предлагаемая к введению в Земельный кодекс) и «право пожизненного насле-дуемого владения» (там же). Очевидно, что ожидаемое появление новых видов вещных прав (право постоянного землевладения, право застройки и др.) предопределит и порядок предо-ставления земельных участков из земель, находящихся в публичной собственности, на этих правах. в силу этого обстоятельства, предлагаемое Проектом введение в Земельный кодекс РФ (далее – ЗК РФ) норм, определяющих порядок предоставления земельных участков на пра-ве постоянного (бессрочного) пользования, является неоправданным.

хотя основной массив норм Проекта и составляют нормы публичного характера, не отно-сящиеся впрямую к предмету компетенции Совета, в ряде случаев Проект прямо вторгается в частноправовую сферу и устанавливает регулирование гражданско-правовых отношений. Кроме того, представляется необходимым отметить основные недостатки Проекта в области предлагаемого им публичного регулирования, поскольку оно непосредственно влияет на иму-щественные права субъектов оборота.

1. Оценка частноправовых норм

   Ряд норм Проекта, содержащихся в предлагаемой к введению в ЗК РФ главе V1 «Порядок распоряжения земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности», вторгается в сферу гражданско-правового регулирования. Пункт 1 предлагае-мой к введению статьи 391 ЗК РФ предусматривает: «Настоящая глава устанавливает порядок распоряжения земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собствен-ности, при: 1) продаже, мене, передаче… в собственность бесплатно»; 2) передаче… в постоянное бессрочное пользование, безвозмездное пользование, аренду… 3) установлении сервитута…».

    

    

   
   

   

   
   

   Очевидным и весьма характерным вторжением в сферу частного регулирования являет-ся положение пункта 1 предлагаемой к введению в ЗК РФ статьи 398, устанавливающее, что

   «существенные условия договора аренды» государственного или муниципального земельно-

   го участка определяются не только гражданским законодательством, но и Земельным кодек-сом и даже «другими федеральными законами». характерно здесь то, что последующие пункты данной статьи говорят о таких обязательных условиях упомянутого договора как: обязанно-сти «рекультивации… земельного участка» (п. 2), «обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту» (п. 3), обеспечения подготовки… проекта планировки» (п. 4) и т.д. воз-никает впечатление, что именно эти обязанности и понимаются авторам Проекта как суще-ственные условия договора аренды.

   Пункт 7 упомянутой статьи 398 устанавливает сроки договора аренды муниципальных и го-сударственных участков.

   Очевидно, что указанные положения, как и многие другие, регулируют гражданско-правовые отношения аренды, и сам факт включения их в Земельный, а не в Гражданский кодекс, не может быть одобрен.

   1. Статья 399 притязает на регулирование отношений по договору мены, если обмениваемым

      объектом является государственный или муниципальный участок, а также расположенные на нем здания: «Здания и сооружения, расположенные на земельных участках, являющихся предме-том договора мены, также должны быть предметом этого договора мены» (п. 2).

      Что же составители Проекта понимают под договором мены? Ответ на это содержит пункт 1 рассматриваемой статьи: это обмен «земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на земельный участок, находящийся в частной собствен-

      ности и изымаемый для государственных и муниципальных нужд» (подп. 1), а также обмен «зе-

      мельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на земельный участок, который находится в частной собственности и предназначен в соответ-ствии с утвержденным проектом планировки территории для размещения объекта социальной инфраструктуры» (подп. 2).

      По существу как обмен земельных участков в данной статье рассматривается предоставле-ние в порядке компенсации, возмещения убытков, земельного участка, находящегося в пу-бличной собственности, при принудительном изъятии земельного участка, находящегося в частной собственности. Данную правовую ситуацию при всём желании нельзя квалифи-

      цировать как договор мены, поскольку в этом случае одна из сторон принуждается к обмену

      (хотя она и вправе выбрать такой способ возмещения ей убытков, как денежный эквивалент стоимости земельного участка), что противоречит одному из главных принципов регулиро-вания договорных отношений – свободе договора. Мена понимается в главе 31 Гражданско-го кодекса РФ как свободный и добровольный обмен равноправными субъектами одного то-вара на другой. в Проекте же мы видим производимое с позиций административной власти принудительное изъятие государственным или муниципальным органом интересующей его собственности частного лица с предоставлением этим же органом некоей компенсации.

      в силу этого предлагаемые Проектам нововведения в области «мены» не могут быть при-знаны состоятельными.

   2. Аналогичным указанному в предыдущем пункте настоящего Заключения порядком Про-ект берется регулировать установление сервитутов. При этом Проект содержит здесь ряд ново-введений. в частности, пункт 2 предлагаемой к введению в ЗК РФ статьи 391 предусматривает

      возможность арендатора обременять арендованный им государственный или муниципаль-

      ный участок сервитутами на срок договора аренды (подп. 2 и 4). При этом плата за сервитут поступает арендатору (п. 6).

      -

       

      
      

      

      
      

      Какое-либо юридическое обоснование установления вещного права (сервитута) в отношении арендованного земельного участка, принадлежащего арендатору на обязательственном праве, отсутствует. Никаких проблем сугубо практического характера, возникающих при таком искус-ственном «включении» вещного права в оболочку, в рамки договора с третьим по отношению к собственнику лицом (арендатором) авторы Проекта не видят. Предусматривая возможность установления сервитута арендатором земельного участка, а не его собственником. Как это за-креплено в пункте 3 статьи 274 Гражданского кодекса РФ, и даже без согласия собственника на заключение соглашения о сервитуте. Проект не предусматривает даже внесения изменений в статью 274 Гражданского кодекса, что ведёт к явному законодательному противоречию.

      Проектом в пункте 13 его статьи 1 предлагается из статьи 23 ЗК РФ, посвященной серви-тутам, исключить слово «частный» применительно к характеристике сервитута. такое пред-ложение было бы оправдано, если бы Земельный кодекс РФ не предусматривал публичного сервитута (который Проектом сохраняется). хотя в литературе и подвергалось неоднократной критике введение в ЗК РФ такого понятия, как публичный сервитут, который по существу яв-ляется ничем иным, как одним из видов ограничения прав на земельный участок, тем не ме-нее, до момента изъятия понятия «публичный сервитут» из законодательства, замена термина

      «частный сервитут» кратким «сервитут» может привести только к дополнительной путанице.

   3. Проектом предлагается внести изменения в статью 20 ЗК РФ с целью уточнения характе-ристики права постоянного (бессрочного) пользования путем дополнения перечня его субъ-ектов Российской Академией Наук (РАН) и подведомственными ей учреждениями. При этом одновременно из данной статьи исключается перечень субъектов указанного права и он пе-реносится в статьи, регулирующие порядок предоставления земель. такое предложение не-целесообразно по двум причинам: во-первых, в настоящее время РАН и подведомственные ей научные учреждения – это федеральные бюджетные учреждения, которые в соответствии с пунктом 1 статьи 20 ЗК РФ являются субъектами права постоянного (бессрочного) пользо-вания; во-вторых, перечень субъектов определенного вида вещного права – это элемент его характеристики, но отнюдь не стадия порядка предоставления земельного участка. Анало-гичные дополнения, предлагаемые в Проекте применительно к договору аренды, также не связаны с порядком предоставления земельных участков.

   4. Проект предусматривает дополнение пункта 2 статьи 235 Гражданского кодекса РФ под-пунктом 31, предусматривающим «отчуждение объекта незавершенного строительства в свя-зи с прекращением действия договора аренды земельного участка, находящегося в государствен-ной или муниципальной собственности».

   Как и в случае с регулированием сервитутов, авторы Проекта увязывают судьбу абсолют-ного по своей природе вещного права – права собственности – с судьбой обязательственного права, причем в предлагаемой ими схеме именно обязательственное право определяет судь-бу вещного. Данное предложение также является неприемлемым. Принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, закрепленный в пункте 5 статьи 1 ЗК РФ, не может трактоваться в смысле подчинения более сильного вещного права более слабому обязательственному, но, наоборот, может и должен предполагать лишь следование вещи, закрепленной на праве аренды, судьбе вещи, закрепленной на праве собственности.

   
   

2. Оценка публично-правовых норм

Содержание предлагаемой к введению в ЗК РФ главы V1: «Порядок распоряжения земель-ными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности» сле-довало бы привести в точное соответствие как с ее названием, так и с тем её содержанием, которое вытекает из Пояснительной записки к Проекту. в данной главе должна быть урегу-

лирована процедура (порядок) предоставления земельных участков, т.е. четкая последова-тельность действий как соответствующих органов, так и потенциальных правообладателей: порядок подачи заявления о предоставлении земельного участка, предварительного согласо-вания его местоположения, порядок образования конкретного земельного участка из земель, находящихся в публичной собственности.

При регламентации порядка образования земельного участка, включающего в себя и опре-деление субъектов, несущих расходы по выполнению мероприятий, связанных с этим обра-зованием, надо следовать социальной направленности данного Проекта, о которой говорится в Пояснительной записке. в частности, от таких расходов следовало бы освобождать граж-дан, которые попадают в категорию лиц, имеющих право на бесплатное предоставление им земельных участков. в равной мере это может относиться и к гражданам, претендующих на земельные участки для личного подсобного хозяйства и крестьянского (фермерского) хозяй-ства, в случаях, когда они являются инициаторами проведения аукционов по их продаже.

Проектом предлагается унитарным предприятиям, основанным на праве оперативного управления, передавать земельные участки на праве аренды. вряд ли это предложение целе-сообразно, поскольку указанным предприятиям земельные участки предоставляются на вещ-

ном праве постоянного бессрочного пользования бесплатно. в связи с этим более логично

передавать земельные участки данным предприятиям не в аренду (обязательственное право), а в безвозмездное срочное пользование.

в ряде норм Проекта (в частности, в п. 4 ст. 8 гл. V1ЗК РФ в редакции Проекта) содержат-ся правила, в соответствии с которыми в договорах о передаче земельных участков, находя-щихся в публичной собственности, должна быть указана обязанность субъекта, которому пе-редается земельный участок, провести все работы по образованию земельного участка. Но проведение таких работ должно предшествовать заключению договора о передаче земельно-го участка, так как предметом такого договора может быть только индивидуально определен-ный (образованный) земельный участок.

Статья 3910 главы V1 ЗК РФ в редакции Проекта, посвященная особенностям предоставле-ния земельных участков в бессрочное пользование, лишена смысла, поскольку по существу она сводится к определению субъектов, которые имеют право на бесплатное предоставление земельных участков, а не к процедуре их предоставления.

Проектом предусматривается (ст. 20 п. 2), что установление порядка постановки на учет граждан, имеющих право на бесплатное получение земельного участка и относящихся к опре-деленной социальной группе, осуществляется на уровне регионов. Представляется, что, по-скольку речь идёт о гарантиях прав граждан, эти вопросы должны решаться единообразно на федеральном уровне.

При регулировании отношений, связанных с перераспределением земельных участков, на-ходящихся в публичной собственности, нужно различать порядок такого перераспределения между землепользователями и порядок перераспределения земельных участков, находящих-ся в пользовании и землями запаса, (т.е. в пользование не предоставленными). При этом не ясно, зачем при таком перераспределении требуется согласие лица, обладающего сервитутом на перераспределяемый земельный участок, если сервитут сохраняется при переходе прав на земельный участок, обремененный сервитутом, другому лицу.

Статья 3924 главы V1 ЗК РФ в редакции Проекта определяет основания и порядок безвоз-мездной передачи земельных участков, находящихся в собственности Российской Федера-ции, в собственность субъектов Российской Федерации и в муниципальную собственность. Однако из заголовка данной статьи следует, что применительно к субъектам Российской Фе-дерации речь идет только о городах федерального значения – Москве и Санкт-Петербурге.

-

Пункт 4 данной статьи нуждается в существенной корректировке. Как можно догадаться, по сути в нем говорится об одновременном досрочном расторжении договоров аренды и безвоз-мездного пользования земельными участками, которые были заключены организациями феде-рального значения – субъектами права постоянного (бессрочного) пользования – в случае, если соответствующий земельный участок переходит из федеральной собственности в региональную или муниципальную собственность. При этом основания расторжения указанных договоров, предусмотренные Гражданским кодексом РФ и ЗК РФ, во внимание не принимаются.

Авторами Проекта игнорируется, во-первых, что в соответствии со статьей 20 ЗК РФ (а так-же новой редакцией соответствующей статьи Проекта) землепользователь не вправе передать земельные участки в аренду. во-вторых, не учитываются положения статьи 47 ЗК РФ, кото-рая определяет перечень лиц, за которыми сохраняются права на служебный надел в случае прекращения трудовых отношений. такая ситуация может иметь место при передаче феде-ральных земель, закрепленных за организациями федерального значения в случае их ликви-дации, ибо в соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 23 Проекта передача федеральных земель в региональную и муниципальную собственность не допускается, если на них расположены организации федерального значения.

Проектом предлагается дополнить статью 54 ЗК РФ правилом о том, что общий порядок принудительного прекращения прав на земельные участки лиц, не являющихся собственни-ками участка, в случаях нарушения ими земельного законодательства, не применяется, если подано заявление о передаче этого земельного участка в региональную или муниципальную собственность. Данная статья нуждается в уточнении. если передача земельного участка, на-ходящегося в федеральной собственности, связана с ликвидацией федеральной организации, которая допустила нарушение земельного законодательства, в результате чего был причинен вред земельному участку, то как может быть возмещен этот вред без доказывания факта на-рушения и предоставления возможности обжалования соответствующего решения в суд?

в предложениях по внесению изменений в Федеральный закон «О введении в действие Зе-мельного кодекса Российской Федерации» говорится о земельных участках для ведения садо-водства, огородничества и дачного хозяйства, которые могут быть изъяты из оборота. Однако ЗК РФ (подп. 13 п. 5, ст. 27) не предусматривает изъятия из оборота указанных участков.

х х х

Вывод: проект федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Россий-ской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совер-шенствования порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности» затрагивает интересы всех граждан и хозяйствующих субъектов и нуждается в широком общественном обсуждении. в его настоящем виде Проект не может быть одобрен и рекомендован к принятию.

Председатель Совета в.Ф.Яковлев

СОВеТ ПРИ ПРезИдеНТе РОССИЙСКОЙ ФедеРаЦИИ

ПО КОдИФИКаЦИИ И СОВеРШеНСТВОВаНИЮ ГРаЖдаНСКОГО заКОНОдаТелЬСТВа

103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2 Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57

Принято на заседании Совета

25 ноября 2013 г.

№ 123-2/2013

ЭкСпертное заключение

по проекту Федерального закона №304493-5 «о внеСении изменений в отдельные законодательные акты роССийСкой Федерации

в чаСти СовершенСтвования порядка изъятия земельных учаСтков для гоСударСтвенных и муниципальных нужд»

Проект федерального закона №304493-5 «О внесении изменений в отдельные законода-тельные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд» (далее – Проект), подготовленный Комитетом Государственной Думы по земельным отношениям и строительству к рассмотре-нию во втором чтении, поступил для проведения правовой экспертизы в Совет при Прези-денте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законо-дательства (далее – Совет) из Государственно-правового управления Президента Российской Федерации (письмо №А6-9766 от 18 ноября 2013 г.).

1. Проект состоит из 15 статей и предусматривает внесение изменений: в Гражданский ко-декс Российской Федерации (далее – ГК РФ) (ст. 1 и ст. 5 Проекта); в Федеральный закон

   «О мелиорации» (ст. 2 Проекта); в Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее – Закон о регистрации) (ст. 3 Проекта); в Зе-мельный кодекс Российской Федерации (далее – ЗК РФ) (ст. 4 Проекта); в Федеральный закон

   «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (ст. 6 Проекта); в Жилищный кодекс Российской Федерации (далее – ЖК РФ) (ст. 7 Проекта); в Гражданский процессуальный ко-декс Российской Федерации (далее – ГПК РФ) (ст. 8 Проекта); в Федеральный закон «О пе-реводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (ст. 9 Проекта); в Гра-достроительный кодекс Российской Федерации (далее – ГрадК РФ) (ст.10 и ст. 13 Проекта); в Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» (ст. 11 Проекта); в Феде-ральный закон «О «Государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о вне-сении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ст. 12 Проекта). Кроме того Проектом предлагается признать утратившими силу некоторые положения Зако-

   -

    

   
   

   

   
   

   на Российской Федерации «О недрах» (ст. 13 проекта). Статья 14 Проекта содержит переход-ные положения, а статья 15 – определяет срок вступления Проекта в силу с 1 июня 2014 года. Общий объём Проекта составляет 108 стандартных страниц машинописного текста.

   Основную, по объёму проектных предложения, часть Проекта составляют изменения в ЗК РФ – около 70 стандартных страниц машинописного текста.

   Проект представляет собой новый, существенно расширенный, дополненный и изменён-ный текст проекта федерального закона №304493-5, принятого ГД ФС РФ в первом чтении. в сравнении с редакцией, принятой в первом чтении, должны быть отмечены следующие су-щественные характеристики Проекта:

   • общий объём Проекта вырос примерно в десять раз;

   • количество статей Проекта увеличилось почти в три раза;

   • из Проекта исключена статья о внесении изменений в Федеральный закон «Об оценоч-ной деятельности в Российской Федерации»;

   • в Проект включены отсутствовавшие в нём ранее статьи о внесении изменений в такие федеральные законы как: Федеральный закон «О мелиорации»; Федеральный закон «Об обо-роте земель сельскохозяйственного назначения»; ГПК РФ; Федеральный закон «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»; ГрадК РФ; Федеральный за-кон «О государственном кадастре недвижимости»; Федеральный закон «О «Государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные зако-нодательные акты Российской Федерации»; и Закон Российской Федерации «О недрах».

     таким образом, можно констатировать тот факт, что подготовленный ко второму чтению Проект в абсолютном большинстве своих положений не рассматривался Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении.

     При всех изложенных обстоятельствах Проект не снабжён пояснительной запиской и какими-либо ещё сопроводительными материалами.

     Предметом рассмотрения Совета уже был проект поправок к проекту федерального зако-на №304493-5 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Феде-рации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд». По итогам такого рассмотрения Совет 25 марта 2013 г. принял «Экс-пертное заключение на проект поправок к проекту федерального закона №304493-5 «О вне-сении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совер-шенствования порядка изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд» (Протокол №116-3/2013). Соответственно в той части, в которой проект воспринял указанные поправки, названное экспертное заключение сохраняет актуальность.

2. Полный разбор достоинств и недостатков Проекта, с учётом его объёма, превысит разу-мные пределы, диктуемые форматом экспертного заключения. С учётом этого важным пред-ставляется отметить некоторые принципиальные моменты.

   1. Понятие и юридическое содержание категории «изъятие земельных участков для го-сударственных и муниципальных нужд».

      Из Проекта не усматривается непротиворечивого и недвусмысленного понятия «изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд» (далее также «изъятие»).

      Под «изъятием» Проект понимает как выкуп земельного участка у собственника, так и пре-кращение ограниченных вещных прав на земельный участок, а также и расторжение обяза-тельственных отношений, предметом которых выступает «изымаемый таким образом» зе-мельный участок (см. ст. 279 ГК РФ в Проектной редакции).

      Приведённая в названной и других статьях ГК РФ и ЗК РФ в проектной редакции юри-дическая конструкция «изъятия», представляется глубоко ошибочной. такая конструкция

       

       

      
      

      

      
      

      порождает многие очевидные ошибки Проекта, делает предлагаемое им регулирование ка-зуистичным и запутанным, что на практике неизбежно приведёт к ущемлению прав эконо-мически менее сильных субъектов, с одной стороны, и к широкомасштабным злоупотребле-ниям, с другой.

      Для формулирования недвусмысленного и непротиворечивого понятия «изъятия» следу-ет, вероятно, исходить из следующих принципиальных моментов:

      Первое. «Изъятие» – это одно из предусмотренных законом оснований для прекращения права собственности помимо воли собственника.

      второе. «Изъятие» не тождественно таким основаниям прекращения права собственно-сти как конфискация или реквизиция, предусматривающим отобрание вещи у собственни-ка с прекращением его права в первом случае – в качестве наказания (санкции) за правона-рушение, а во втором – в качестве способа защиты превалирующего общественного интереса в условиях крайней необходимости (чрезвычайной ситуации или бедствия).

      третье. Институт «изъятия» объединяет в себе как частноправовые, так и публично-правовые элементы. К числу последних относится само решение об изъятии, включая такие его компоненты, как: основания принятия; компетенция органа, уполномоченного на при-нятие решения; процедура принятия; процедура опубличивания принятого решения; проце-дура проверки законности и обоснованности принятого и опубликованного (опубличенно-го) решения, в т.ч. в суде; процедура и последствия отмены (утраты юридической силы) или признания решения незаконным; гарантии сохранения и защиты прав граждан и юридиче-ских лиц, затрагиваемых принятым решением об изъятии.

      Что касается частноправовой составляющей института «изъятия», то таковая исчерпыва-ется тем, что решение об изъятии должно быть признаваемо в качестве основания для выку-па изымаемой недвижимой вещи у собственника. Иных частноправовых последствий, кроме обязательного для собственника изымаемой вещи заключения договора отчуждения (преи-мущественно – договора купли-продажи или, в некоторых случаях, договора мены) «изъя-тие» не порождает, и порождать не должно.

      Ясно, что обеспечением, гарантией «обязательности» порождаемого решением об изъятии заключения договора отчуждения недвижимой вещи является возможность судебного разре-шения спора по иску органа, принявшего решение об изъятии. Однако предметом такого спо-ра не может быть ничто иное, кроме (1) определения наличия законных основания для при-нятия решения об изъятии (как основания требовать заключения договора в обязательном порядке) и (2) определения условий выкупа, т.е. выкупной цены и порядка её уплаты.

      При этом выяснение оснований (или их отсутствия) прекращения иных вещных прав, уста-новленных в отношении изымаемой недвижимой вещи, а тем более – выяснение оснований (или их отсутствия) расторжения договоров, предметом которых является изымаемая недви-жимая вещь, должно обсуждаться не в составе корпуса норм, регулирующих «изъятие», как таковое, а в контексте предусмотренных законом общих оснований прекращения того или иного вещного права или обязательственного отношения.

      Этот вывод тем более верен, что институт «изъятия» является комплексным, межотрасле-вым институтом, требующим гармонизации норм публично-правовых отраслей законода-тельства с нормами гражданского права, поскольку последние в этом именно вопросе непо-средственно опираются на конституционные положения о праве частной собственности и о защите, в том числе судебной, прав человека как высшей ценности правового государства.

      такой подход диктуется также и очевидными для ответственного и дальновидного Законо-дателя принципами кодификации и отраслевого деления законодательства. Игнорирование этих принципов является самым кратчайшим путём к разрушению всей системы и структуры

      -

       

      
      

      

      
      

      отечественного законодательства со всеми вытекающими последствиями. Спектр таких по-следствий простирается от немедленного ухудшения инвестиционного климата, через устра-нение конкуренции и, в недалёкой уже перспективе, ведёт в дебри массовой криминализа-ции всей хозяйственной и экономической сферы жизни общества.

      К сожалению, Проект изобилует примерами ошибок именно такого, фатального свойства. так в Проекте, по сути, стирается грань между публично-правовой характеристикой ре-шения об «изъятии» и частноправовыми последствиями и способами реализации такого ре-шения. Проектом, в частности, заменяется используемая в тексте ГК РФ цивилистическая категория «отчуждение» термином «изъятие», не имеющим гражданско-правового содержа-ния. И данная подмена отнюдь не является чисто терминологической, поскольку новая ка-тегория «изъятие» в гражданско-правовом смысле призвана выступать самостоятельным (на-ряду с выкупом, а иногда и вместо выкупа) основанием для отчуждения (прекращения) права собственности на земельный участок, а также и новым основанием для прекращения иных вещных прав и даже основанием для досрочного прекращения обязательственных (договор-ных) отношений, существующих в отношении изымаемого объекта недвижимости (см., на-пример, ст.279 ГК РФ в проектной редакции). Излишне говорить, что в данном случае соз-даются предпосылки для формально законного, но по сути – грубого и безосновательного нарушения субъективных гражданских прав лиц, не являющихся собственниками недвижи-

      мых вещей, «изымаемых» таким образом.

      При этом предметом «изъятия» (в смысле, придаваемом Проектом этому новому инсти-туту отечественного законодательств) с равным «успехом» могут являться как вещи (объек-ты недвижимости) существующие, так и вещи несуществующие (см. ст.566 ЗК РФ в проект-ной редакции).

   2. Существенным недостатком Проекта, претендующего на полное и универсальное регу-лирование всех вопросов изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, является отсутствие условий, при наличии которых суд может, а в некоторых случаях – должен вынести решение об отказе в иске об изъятии (ст. 282 ГК РФ в проектной редакции) или решение об удовлетворении заявления о признании незаконным решения об изъятии (ст. 566 ЗК РФ в проектной редакции).

      Принципиально важным моментом является установление презумпции, препятствующей изъятию. Обязанность доказать наличие оснований для изъятия и, в частности, наличие го-сударственных или муниципальных нужд, осуществление которых требует изъятия, должно быть описано с точным указанием минимального состава допустимых и относимых доказа-тельств. И хотя подобные процессуальные правила будут заведомо исключением из общих положений о доказательствах и доказывании, содержащихся в процессуальном законодатель-стве, однако с учётом исключительности самого вопроса об изъятии подобное дополнение процессуального закона может быть оправдано.

      Установление упомянутой презумпции и определение специальных доказательств нали-чия оснований изъятия тем более важно, что для частного лица практически невозможным является доказывание обратного, а именно доказывание того, что государственных или му-ниципальных нужд, вызывающих необходимость изъятия не существует или, что их реали-зация может быть осуществлена и без изъятия конкретного земельного участка. Иными сло-вами, закон должен стоять в этом вопросе явным образом на стороне того лица, имущество которого планируется к изъятию, а не наоборот.

      Что касается вопросов защиты имущественных интересов лица, земельный участок ко-торого изымается при решении вопроса об условиях выкупа, закон должен предоставлять именно такому лицу право выбора формы получения компенсации (в денежном эквивален-

       

       

      
      

      

      
      

      те или в натуральном виде), а в случае денежной формы компенсации – право заявлять воз-ражения против результатов оценки рыночной стоимости, предоставленной истцом. юри-дической гарантией, которая должна быть предусмотрена для этих случаев, могло бы стать обязательное для суда право ответчика потребовать проведения повторной оценки рыноч-ной стоимости изымаемого имущества другим оценщиком, именно в рамках судебного рас-смотрения дела с последующим гарантированным отнесением расходов по проведению та-кой оценки за счёт истца.

      К сожалению, Проект лишён этих очевидных для данного случая и минимальных по сути гарантий прав собственника земельного участка, изымаемого для государственных или му-ниципальных нужд.

      в отсутствие таких гарантий, роль суда, отводимая ему Проектом, сводится к «проштам-повыванию» решений органов исполнительной власти и местного самоуправления, с чем со-гласиться категорически нельзя.

   3. Не служат предлагаемые Проектом решения и интересам обеспечения публичной до-стоверности единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и Государ-ственного кадастра недвижимости.

      так, например, проектная редакция статьи 279 ГК РФ не содержит требования о государ-ственной регистрации в едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним решения об изъятии. Более того, прямо указывается, что и соглашение об изъ-ятии не подлежит государственной регистрации (см. п.7 ст.279 ГК РФ в проектной редакции). Сама по себе эта оговорка даже не является обязательной, ибо и в отсутствии таковой названное соглашение не подлежало бы государственной регистрации. Однако она красноречиво свиде-тельствует о стремлении разработчиков Проекта до предела упростить и даже выхолостить те элементы юридического состава процедуры изъятия, которые могли бы служить защите инте-ресов собственников изымаемых земельных участков и интересов третьих лиц, для чего, соб-ственно, и существует единый государственный реестр прав на недвижимое имущество.

      Очевидно тем же целям служат и правила новой статьи 257 Закона о регистрации в проект-ной редакции, позволяющие осуществлять регистрацию прав на изъятую вещь и без заявле-ния лица, чьё право собственности прекращается и без предварительной регистрации права собственности такого лица в еГРП в соответствии с пунктом 2 статьи 6 того же закона о ре-гистрации, что совершенно немыслимо для случаев отчуждения вещи по договору вне рамок процедуры изъятия.

      Говорить о возможном нарушении прав лиц, в действительности являющихся собствен-никами изымаемого земельного участка, в данном случае даже не приходится.

      Не искупается этот недостаток Проекта и правилами нового пункта 6 статьи 12 Закона о ре-гистрации в проектной редакции, который предусматривает внесение в еГРП записи о при-нятом решении об изъятии, поскольку такое внесение не обладает по смыслу своему призна-ками и свойствами именно государственной регистрации, то есть его юридическая сила не зависит от факта его государственной регистрации.

   4. Проект изобилует положениями, которые не согласуются с принятым в первом чтении ГД ФС Проектом Федерального закона о реформировании гражданского законодательства. Речь идёт в первую очередь о том, что Проект не учитывает предполагаемую трансформацию таких субъектно-обусловленных и так называемых «старых» прав, как право постоянного (бессрочного) пользования, право пожизненного наследуемого владения, право хозяйствен-ного ведения и право оперативного управления. Это обстоятельство тем более примечатель-но, что, как уже было отмечено, подавляющее большинство новелл Проекта в этом вопросе не являлось вовсе предметом рассмотрения ГД ФС РФ в первом чтении.

      -

       

      
      

      

      
      

   5. Наконец, к числу фатальных недостатков Проекта необходимо отнести и то, что Про-ект не только не формулирует, но и, по сути, окончательно «затуманивает» вопрос о государ-ственных и муниципальных нуждах – как собственно единственно возможном основании для возбуждения процедуры «изъятия».

      При этом сохраняемая Проектом формальная ссылка на статью 49 ЗК РФ не может исчер-пывать в действительности всех случаев изъятия, на фоне безграничного расширения Про-ектом круга лиц, управомоченных на возбуждение процедуры изъятия.

      Данный вывод может быть проиллюстрирован многочисленными проектными новелла-ми, предусматривающими, что «изъятие» может быть инициировано лицами, не просто да-лёкими от публично-правовых образований, представляемых органами власти и местного са-моуправления, но и, по сути, являющимися сугубо частными лицами, круг которых вовсе не ограничен (см. ст.564 ЗК РФ в проектной редакции).

      в числе таких лиц, не отождествляемых с публично-правовыми образованиями, здесь могут быть названы перечисленные в проектной редакции статьи 564 ЗК РФ следующие субъекты: Государственная корпорация Росатом; Государственная компания Российские автомобиль-ные дороги; Открытое акционерное общество РЖД; а также не указанные поимённо любые недропользователи, операторы связи, субъекты естественных монополий, федеральные го-сударственные унитарные предприятия и учреждения, и, наконец, вообще любые «иные за-интересованные лица». Очевидно, что названные лица, за одним только исключением, яв-ляются предпринимательскими образованиями. Почти все являются собственниками своего имущества. При таких условиях принципиально невозможным является установление чёт-ких именно юридических условий (гарантий) соблюдения принципа изъятия именно для го-сударственных или муниципальных нужд.

      К тем же выводам приводит и анализ проектных положений, которые предусматривают, что финансирование и, в целом, организация «изъятия» якобы для государственных и му-ниципальных нужд может осуществляться вовсе не за счёт соответствующего бюджета и во-все не органами власти или местного самоуправления. Как это ни парадоксально, но ука-занные функции, согласно Проекту, могут осуществляться лицами, заинтересованными в предоставлении им изымаемого земельного участка и обратившимися с соответствующим ходатайством (см. ст.ст.567, 569 и 5610 ЗК РФ в проектной редакции). Причём действуют та-кие заинтересованные лица в этих случаях – от собственного имени и явно в своём интересе. Особенно любопытно, в этом контексте, что предоставление «изъятого» земельного участ-ка осуществляется таким заинтересованным лицам – без аукциона (см. ст.341 ЗК РФ в про-ектной редакции)!

      При таких обстоятельствах даже не приходиться хотя бы в порядке аналогии упоминать о положениях статьи 3 Федерального закона от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и статьи 13 Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфе-ре закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», в которых, хотя бы в ущербном и купированном виде, но всё-таки приводится понятие госу-дарственных и муниципальных нужд применительно к сфере действия названных законов.

      такое понятие, применительно к недвижимым вещам (земельным участкам) и должно было бы стать ближайшим предметом самого тщательного регулирования Проекта.

3. С сожалением приходится констатировать, что Проект являет собой уже финальную ста-дию изменений отечественного законодательства по указанному предмету.

   1. в ряду сходных в части, посвящённой вопросам изъятия земельных участков, по предме-ту и методам регулирования, должны быть названы уже действующие федеральные законы:

       

       

      
      

      

      
      

      • от 01.12.2007 №310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горно-климатического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Россий-ской Федерации»;

      • от 08.05.2009 №93-ФЗ «Об организации проведения встречи глав государств и прави-тельств стран – участников форума «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудниче-ство» в 2012 году, о развитии города владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

      • от 05.04.2013 №43-ФЗ «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации – городу федерального значе-ния Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Россий-ской Федерации»;

      • от 07.06.2013 №108-ФЗ «О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпио-ната мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изме-нений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

   2. вместе с тем, даже наличие указанного законодательного опыта, не может оправдать поспешное принятие рассматриваемого Проекта по следующей главной причине.

      Изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд – это мера, по своему именно юридическому значению, экстраординарная и чрезвычайная и не сводяща-яся лишь к предоставлению экономического эквивалента изымаемого. Изъятие – это, пре-жде всего, вторжение в сферу автономии воли частного лица, сферу его усмотрения, и лишь во вторую очередь – лишение лица части его имущества.

      Изъятие, как поражение свободной воли лица, может быть оправдано только наличием за-служивающего ещё большей защиты публичного интереса выражающегося в правовом смысле через юридическую категорию «государственные нужды» или «муниципальные нужды». При таких условиях само по себе формулирование понятия, признаков, необходимых и обязатель-ных элементов юридического состава «государственных нужд» и «муниципальных нужд» – является первейшей и главной задачей законодателя в этом вопросе.

      К изъятию должно прибегать лишь в строго определённых законом случаях и лишь при том обязательном условии, что никаким другим способом удовлетворение таких государственных или муниципальных нужд не может быть обеспечено. При этом соображения чисто эконо-мического свойства не только не могут превалировать, но и не должны приниматься во вни-мание вовсе, поскольку защита прав и интересов гражданина – есть высшая ценность пра-вового демократического государства.

      Процедура изъятия должна быть снабжена юридическими гарантиями, среди которых глав-ная – судебное рассмотрение вопроса об изъятии. При этом законом прямо и недвусмыс-ленно должны быть предусмотрены не только и не столько случаи, когда суд вправе вынести

      решение об удовлетворении иска об изъятии, но, главным образом, случаи, когда суд обязан

      внести решение об отказе в иске об изъятии.

   3. возвращаясь к упомянутым федеральным законам, нельзя не отметить, что по предме-ту своего регулирования они направлены на сравнительно не очень широкий круг правоотно-шений, складывающихся в связи с решением строго определённых задач. Следует исходить из того, очевидно, что расширительное толкование их положений является недопустимым. в этом смысле принятие предусмотренных Проектом аналогичных норм в качестве общего правила не может быть поддержано, как заведомо не оправданное теми целями и задачами правового государства, о которых сказано выше.

-

в этом контексте уместно привести возражения, выдвинутые относительно Проекта ещё на стадии принятия его в первом чтении в ГД ФС РФ Комитетом ГД ФС РФ по гражданско-му, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству (Решение от 07.10.2011

№153(5)):

«Изменения, предложенные авторами законопроекта, фактически направлены на пере-смотр общих положений Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) о праве собственности на землю. в законопроекте чётко прослеживается неприемлемая тен-денция рассматривать возможность изъятия земель как обычное, нормальное явление. та-кая тенденция не совместима с провозглашённым в статье 35 Конституции Российской Фе-дерации принципом защиты частной собственности. Изъятие земельных участков должно носить исключительный характер и является чрезвычайной мерой, применяемой только для достижения предусмотренных в статье 49 Земельного кодекса Российской Федерации (далее

– ЗК РФ) целей. Но даже и в этих целях она должна применяться как исключение. Авторами проекта предлагается рассматривать возможность изъятия земельных участков как обычное явление, не представляющее собой исключительную меру».

х х х

Вывод: проект не может быть поддержан по соображениям его концептуальной не прора-ботанности, а также в связи с наличием обоснованных подозрений в том, что многие про-ектные положения могут привести к нарушению гарантированных Конституцией РФ прав и охраняемых законами РФ интересов граждан и юридических лиц, причём массовому, не ограниченному никакими территориальными пределами и не оправданному действительно публичными интересами (государственными или муниципальными нуждами).

Председатель Совета в.Ф. Яковлев

СОВеТ ПРИ ПРезИдеНТе РОССИЙСКОЙ ФедеРаЦИИ

ПО КОдИФИКаЦИИ И СОВеРШеНСТВОВаНИЮ ГРаЖдаНСКОГО заКОНОдаТелЬСТВа

103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2 Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57

Принято на заседании Совета

25 ноября 2013 г.

№ 123-9 /2013

ЭкСпертное заключение

по проекту Федерального закона № 339951-6

«о внеСении изменений в Статью 121 Федерального закона

«об обороте земель СельСкохозяйСтвенного назначения».

Проект федерального закона № 339951-6 «О внесении изменений в статью 121 Федерально-го закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее – Проект, Законо-проект) поступил для проведения экспертизы в Совет при Президенте Российской Федера-ции по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства (далее – Совет) из Государственно-правового управления Президента Российской Федерации (письмо № А6-8691 от 17 октября 2013).

Как указывается в пояснительной записке, «проект... направлен на приведение Федераль-ного закона... «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в соответствие со ста-тьей 1151 Гражданского кодекса Российской Федерации».

С этой целью статья 1 Законопроекта предусматривает изъятие из пункта 2 статьи 121 Феде-рального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» положения, относя-щего к невостребованной земельной доле доли, собственник которой умер, а наследники как по закону, так и по завещанию отсутствуют, либо никто из наследников не имеет права на-следовать, либо все наследники отстранены от наследования, либо никто из наследников не принял наследства, либо все наследники отказались от наследства и при этом никто из них не указал, что отказывается в пользу другого наследника. Кроме того, здесь же предлагается до-полнить статью 121 прямым указанием на то, что в вышеуказанной ситуации земельная доля не признается невостребованной, а относится к выморочному имуществу (п.9), и что «право муниципальной собственности на земельную долю, являющуюся выморочным имуществом, приобретается в порядке, установленном гражданским законодательством».

вторая и третья статьи Законопроекта предусматривают переходные положения, связан-ные с предусмотренными статьей первой изменениями.

-

в связи с тем, что 23 июля 2013 года вступил в силу Федеральный закон № 223-ФЗ «О вне-сении изменения в статью 1151 Гражданского кодекса Российской Федерации», в соответ-ствии с которым пункт 2 статьи 1151 излагается в новой редакции, предусматривающей, что доля в праве общей долевой собственности на земельные участки в случае, если отсутствуют на-следники как по закону, так и по завещанию, либо никто из наследников не имеет права на-следовать, или все наследники отстранены от наследования, либо никто из наследников не принял наследства, или все наследники отказались от наследства и при этом никто из них не указал, что отказывается в пользу другого наследника, поступает в собственность муниципа-литета в порядке наследования по закону.

Поскольку переход выморочного имущества в собственность в порядке наследования по закону осуществляется по общим правилам, предусмотренным частью III Гражданского ко-декса РФ, и не предполагает обращения в суд, возникает противоречие с действующей ре-дакцией пункта 2 статьи 121 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственно-го назначения».

Законопроект успешно устраняет указанное противоречие, приводя редакцию вышеука-занной статьи 121 в соответствие с положениями статьи 1151 Гражданского кодекса РФ. та-кое устранение имеющихся в законодательстве противоречий повышает согласованность правовых норм и общее качество действующего законодательного корпуса. Как таковое оно может только приветствоваться.

Вывод: проект Федерального закона № 339951-6 «О внесении изменений в статью 121 Фе-дерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» заслуживает одо-брения и может быть рекомендован к принятию.

Председатель Совета в.Ф. Яковлев

СОВеТ ПРИ ПРезИдеНТе РОССИЙСКОЙ ФедеРаЦИИ

ПО КОдИФИКаЦИИ И СОВеРШеНСТВОВаНИЮ ГРаЖдаНСКОГО заКОНОдаТелЬСТВа

103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2 Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57

Принято на заседании Совета

25 ноября 2013 г.

№ 123-10/2013

ЭкСпертное заключение

по проекту Федерального закона «о внеСении изменений

в леСной кодекС роССийСкой Федерации и кодекС роССийСкой Федерации об админиСтративных правонарушениях в чаСти учета Сделок

С круглыми леСоматериалами»

Проект федерального закона № 168903-6 «О внесении изменений в Лесной кодекс Россий-ской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части учета сделок с круглыми лесоматериалами» (далее – Проект) направлен в Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства (далее – Совет) для получения экспертного заключения Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации (письмо № А6-9621 от 14 ноя-бря 2013 года).

Проект поступил в Совет без пояснительной записки, финансово-экономического обосно-вания и перечня нормативно-правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с данным Проектом.

в связи с этим невозможно установить, будут ли в случае реализации Проекта достигнуты цели, ради которых он разрабатывался, будут ли устранены противоречия с иными правовы-ми актами, которые неизбежно возникнут при реализации Проекта, является ли реализация Проекта действительно целесообразной.

также необходимо обратить внимание на то, что Проект в настоящее время уже находит-ся на рассмотрении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федера-ции и принят в первом чтении, но тем не менее в представленной в Совет редакции он пол-ностью, в том числе концептуально, изменен после его прохождения в первом чтении.

При этом надо отметить, что Совет уже рассматривал вопросы, связанные с регулировани-ем оборота круглых лесоматериалов в рамках экспертизы проекта федерального закона «О го-сударственном регулировании оборота круглых лесоматериалов и о внесении изменений в от-дельные законодательные акты Российской Федерации» (Экспертное заключение Совета от

-

09 июля 2012 года). К сожалению, многие положения указанного проекта были перенесены в рассматриваемый Проект без учета замечаний и предложений Совета.

в частности, Совет высказал свою позицию по ряду следующих вопросов которая сохра-нила актуальность и для рассматриваемого Проекта.

1. Совет указал на нецелесообразность при отсутствии серьезного экономического обо-снования регулировать отношения, связанные с оборотом только круглых лесоматериалов. в этом случае для обхода предлагаемых в Проекте запретов останется довольно много воз-можностей: достаточно, к примеру, произвести продольный распил полученных бревен или первоначальную переработку их в прямоугольный брус. Для того, чтобы действительно вос-препятствовать незаконному уничтожению лесных насаждений, под строгий контроль должен быть поставлен оборот древесины в любом виде.

   также Совет отметил, что одним из средств такого контроля может быть введение специ-альных требований к форме сделок с древесиной, например, установление для этих сделок обязательной нотариальной формы или указание на то, что несоблюдение простой пись-менной формы сделок в соответствующих случаях влечёт их недействительность. Приня-тие одного из таких предложений позволило бы достичь соответствия с положениями Регла-мента еС № 995/2010, упомянутого в пояснительной записке к Проекту, которые, с одной стороны, регулируют отношения в связи с оборотом различных лесоматериалов (пункт «а» статьи 2 Регламента и пункты 4401-4418 приложения к нему), с другой стороны, выдвигают требования о добросовестности в отношении только операторов, обеспечивших появление лесоматериалов и продукции из древесины на внутреннем рынке в первый раз, а от трейде-ров требуют лишь предоставления информации об их поставщиках и покупателях для отсле-живания цепочки поставок лесоматериалов и продукции из древесины ( пункт 15 преамбу-лы к Регламенту).

2. Совет отметил несоответствие основным началам гражданского законодательства (в част-ности, нормам статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации) положения Проекта о том, что круглые лесоматериалы, полученные гражданами при осуществлении ими заготов-ки древесины для собственных нужд, не могут быть предметом купли-продажи и иных воз-мездных сделок. в частности, лицо, законным образом приобретшее в собственность опреде-ленные вещи, должно иметь возможность ими свободно распорядиться. Ограничивать сделки с имуществом, оборот которого не создает угрозы причинения кому-либо вреда, нельзя.

   Одновременно Совет указал, что устанавливаемый в Проекте запрет направлен не на вся-кое отчуждение лесоматериалов, а значит, исключить на практике её применение не составит труда: древесину можно будет отчуждать, например, по договорам дарения (причём послед-ние наверняка будут использоваться и в качестве притворных сделок) или вводить в оборот в переработанном виде, то есть не как круглые лесоматериалы.

   таким образом, Совет сделал вывод о том, что указанный запрет содержаться в законе не должен. Право на возмездное отчуждение правомерно приобретённых лесоматериалов долж-но быть предоставлено как лицам, ведущим коммерческую деятельность, так и гражданам, не являющимися индивидуальными предпринимателями. Соответственно, определять про-дажу круглых лесоматериалов исключительно как предпринимательскую деятельность так-же нельзя.

3. Как отметил Совет, в случае создания единой государственной автоматизированной информационной системы оборота круглых лесоматериалов данная система должна быть открыта для свободного ознакомления в целом, а не только в части ограниченного перечня информации, публикуемой в Системе. в противном случае система не будет исполнять той функции, которая на неё возлагается.

    

    

   
   

   

   
   

   также Совет указал на недопустимость закладывать в Проект возможность отказа в предо-ставлении информационных сведений из указанной Системы. Это противоречит цели соз-дания такой Системы.

4. в соответствии с редакциями двух проектов должностным лицам органов, уполномочен-ных на осуществление контроля за оборотом круглых лесоматериалов, предполагается пре-доставить право изымать круглые лесоматериалы, находящиеся в незаконном обороте, в слу-чаях, установленных законодательством Российской Федерации.

в связи с этим положением (статья 991 Лесного кодекса в редакции пункта 12 статьи 1 Про-екта) необходимо обратить внимание на два принципиальных для Проекта вопроса.

во-первых, вводя такую жесткую санкцию за незаконный оборот круглых лесоматериалов как их «изъятие» (вероятно, реально необходимую), Проект никаким образом, кроме глухой отсылки к «законодательству Российской Федерации», не определяет, что представляет со-бой эта санкция, в каких именно федеральных законах установлен порядок ее применения и обжалования ее применения. Отсутствие таких точных указаний в проектируемой норме приведет как к тому, что на практике она применяться не будет, так и к случаям произвола при ее применении.

во-вторых, одним из оснований для изъятия круглых лесоматериалов является перевозка круглых лесоматериалов без необходимого «сопроводительного документа», поскольку при указанных обстоятельствах лесоматериалы считаются находящимися в незаконном оборо-те. в связи с этим необходимо обратить внимание на неопределенность юридического зна-чения того, что в Проекте называется «сопроводительным документом». Из предложенной Проектом статьи 291 Лесного кодекса Российской Федерации следует, что «сопроводитель-ный документ» не относится к транспортным документам, предусмотренным транспортны-ми уставами и кодексами Российской Федерации, и, скорее всего, представляет собой доку-мент, односторонне составляемый грузоотправителем круглых лесоматериалов (см. пункты 2 и 3 статьи 291). Очевидно, что в таком случае он не обладает свойством достоверности даже в малой степени и не имеет никакого доказательственного значения. Поэтому связывать с его отсутствием возможность изъятия перевозимых лесоматериалов нельзя.

С учетом этого применительно к ранее рассмотренному Проекту Совет отметил, что нель-зя констатировать незаконность оборота древесины по одному только отсутствию у перевоз-чика сопроводительного документа. Допускать же безусловное изъятие имущества по усмо-трению должностного лица в таком случае нельзя – оно может без достаточных оснований нарушить чужое право собственности.

Дополнительно стоит отметить, что, к сожалению, рассматриваемый Проект сохранил юридико-технические ошибки, на которые Совет указывал в Заключении от 09 июля 2012 года. в частности, разделы статей Проекта в одних случаях называются пунктами, в других – частями.

Вывод: проект федерального закона № 168903-6 «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонару-шениях в части учета сделок с круглыми лесоматериалами» концептуально может быть под-держан, но требует существенной доработки.

Председатель Совета в.Ф. Яковлев

СОВеТ ПРИ ПРезИдеНТе РОССИЙСКОЙ ФедеРаЦИИ

ПО КОдИФИКаЦИИ И СОВеРШеНСТВОВаНИЮ ГРаЖдаНСКОГО заКОНОдаТелЬСТВа

103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2 Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57

Принято на заседании Совета

25 ноября 2013 г.

№ 123-5/2013

ЭкСпертное заключение

по проекту Федерального закона «о внеСении изменений

в леСной кодекС роССийСкой Федерации в чаСти заключения договора купли-продажи леСных наСаждений для заготовки древеСины Субъектами малого и Среднего предпринимательСтва»

Проект федерального закона «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Феде-рации в части заключения договора купли-продажи лесных насаждений для заготовки дре-весины субъектами малого и среднего предпринимательства» (далее – Проект) направлен на рассмотрение Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершен-ствованию гражданского законодательства Государственно-правовым управлением Прези-дента Российской Федерации (письмо от 5 ноября 2013 № А6-9367).

Как следует из Пояснительной записки, Проект подготовлен Министерством природных ресур-сов и экологии Российской Федерации в соответствии с абзацем 6 пункта 1 «в» Перечня поруче-ний Президента Российской Федерации по итогам заседания Президиума Государственного Со-вета Российской Федерации, состоявшегося 11 апреля 2013 года (№ Пр-1037 от 7 мая 2013 года).

целью Проекта является устранение пробела лесного законодательства Российской Фе-дерации в части обеспечения возможности заготовки древесины субъектами малого и сред-него предпринимательства.

Для этого в рамках Проекта предлагается внести изменения в Лесной кодекс Российской Федерации и установить возможность для субъектов малого и среднего предпринимательства осуществлять заготовку древесины на основании договоров купли-продажи лесных насажде-ний без предоставления земельного участка покупателю. При этом в целях воспроизводства лесов предлагается включить в плату по договору купли-продажи с указанными субъектами также расходы субъекта Российской Федерации на проведение мероприятий по охране, за-щите и воспроизводству лесов. Подобный подход не вызывет возражений, так как при пре-доставлении субъектам малого и среднего предпринимательства дополнительных прав сохра-няется механизм обеспечения охраны, защиты и воспроизводства лесов.

Однако в Проекте имеются определенные недостатки, которые могут повлиять на полно-ценную реализацию положений Проекта в случае их принятия.

1. Как было указано выше, в соответствии с Проектом в плату по договору купли-продажи лесных насаждений для заготовки древесины субъектами малого и среднего предпринима-тельства предлагается включать также расходы субъекта Российской Федерации на проведе-ние мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов. Методика расчета соответству-ющих коэффициентов определяется Правительством Российской Федерации. Между тем на данный момент в отсутствие такой методики не представляется возможным установить, бу-дет ли она в полной мере обеспечивать компенсацию расходов субъектов Российской Феде-рации на проведение мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов.

   Одновременно из финансово-экономического обоснования к Проекту следует, что при расчете расходов субъекта Российской Федерации с помощью упомянутой методики могут иметь место дополнительные доходы, которые будут направляться в федеральный бюджет. Подобный подход не может быть поддержан, так как в этом случае плата по договору-купли продажи для субъектов малого и среднего предпринимательства будет необосновано завы-шена. Более того, подобный подход противоречит цели принятия методики, которая состо-ит в компенсации расходов субъектов Российской Федерации на проведение мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов.

2. Перечень нормативно-правовых актов Президента Российской Федерации, Правитель-ства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с дан-ным Проектом (далее – Перечень) содержит неполный перечень актов, которые необходимо будет изменить в случае принятия Проекта. в частности, такие изменения необходимо будет внести в Приказ Рослесхоза от 1 августа 2011 года № 337 «Об утверждении Правил заготов-ки древесины» (зарегистрировано в Минюсте России 30 декабря 2011 года № 22883), кото-рый детализирует положения Лесного кодекса Российской Федерации, в том числе в отно-шении лиц, осуществляющих заготовку древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений. в настоящий момент он не учитывает специфику ситуаций, когда заго-товка древесины осуществляется по договору купли-продажи без предоставления земельно-го участка.

Одновременно, Перечень не содержит указания на акт Правительства Российской Феде-рации, который необходимо будет изменить или принять для установления методики расче-та коэффициентов в целях определения суммы расходов субъектов Российской Федерации на проведение мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов.

Вывод: проект федерального закона «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации в части заключения договора купли-продажи лесных насаждений для заготовки древесины субъектами малого и среднего предпринимательства» может быть поддержан при условии устранения недостатков, указанных в настоящем Заключении.

Председатель Совета в.Ф. Яковлев

СОВеТ ПРИ ПРезИдеНТе РОССИЙСКОЙ ФедеРаЦИИ

ПО КОдИФИКаЦИИ И СОВеРШеНСТВОВаНИЮ ГРаЖдаНСКОГО заКОНОдаТелЬСТВа

103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2 Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57

Принято на заседании Совета

25 ноября 2013 г.

№ 123-6/2013

ЭкСпертное заключение

по проекту Федерального закона «о внеСении изменений

в леСной кодекС роССийСкой Федерации и отдельные акты законодательСтва роССийСкой Федерации в чаСти получения права на оСущеСтвление мероприятий по охране, защите и воСпроизводСтву леСов Специализированными учреждениями»

Проект федерального закона «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Феде-рации и отдельные акты законодательства Российской Федерации в части получения права на осуществление мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов специализиро-ванными учреждениями» (далее – Проект) направлен на рассмотрение Совета при Прези-денте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законо-дательства (далее – Совет) Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации (письмо от 05.11.2013 № А6-9373).

Как следует из Пояснительной записки, Проект направлен на совершенствование проце-дуры организации работ по обеспечению санитарной безопасности в лесах и воспроизвод-ству лесов, перераспределение полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, наделение специализированных государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений правом выполнения мероприятий по охране, защи-те и воспроизводству лесов без размещения заказов на выполнение таких работ, а также осу-ществления лесного семеноводства.

в пояснительной записке отмечается, что практика размещения государственного зака-за на выполнение работ по обеспечению санитарной безопасности в лесах, воспроизводства лесов, выявила, что организации, претендующие на заключение государственного контрак-та, не обладают соответствующими ресурсами, что соответственно сказывается на качестве выполняемых работ и их результата.

в связи с чем, по мнению разработчиков Проекта, государственным (муниципальным) бюджетным и автономных учреждениям необходимо предоставить преимущества на выпол-нение указанных работ без размещения заказов на их выполнение.

Представленный на рассмотрение совета Проект имеет ряд юридико-технических замеча-ний, а также необоснованно направлен на ограничение конкуренции, создавая конкурент-ные преимущества для отдельных участников гражданского оборота.

1. в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муници-пальных нужд» (далее по тексту «Закон № 44-ФЗ от 05.04.2013 г.»), целью закона является повышение эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения кор-рупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.

   в соответствии со ст. 6 Закона № 44-ФЗ от 05.04.2013 г., контрактная система в сфере заку-пок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной систе-ме в сфере закупок, обеспечения конкуренции, эффективности осуществления закупок и т.д. Статьей 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее по тексту «Закон № 135-ФЗ от 26.07.2006 г.»), установлен запрет на недопущение, ограничение или устранение конкуренции актами, действиями (бездействиями) федеральных органов исполни-тельной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов мест-

   ного самоуправления за исключением, предусмотренных федеральными законами случаев. таким образом, по общему правилу государственные и муниципальные заказчики осущест-

   вляют закупки, используя в соответствии со ст. 24 Закона № 44-ФЗ от 05.04.2013 г., конку-рентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществля-ют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

   Обозначенная разработчиками проблема ненадлежащего исполнения обязательств по вы-полнению работ по обеспечению санитарной безопасности в лесах и воспроизводству лесов не является достаточным основанием для ограничения конкуренции и создания конкурент-ных преимуществ для отдельных участников гражданского оборота, так как государственным и муниципальным заказчикам при определении победителей торгов необходимо, в том чис-ле, учитывать возможность исполнения участником торгов соответствующих работ и способ-ности достижения результата. При этом, государственные и муниципальные учреждения, для которых разработчики предлагают создать конкурентные преимущества, являются полно-правными участниками гражданского оборота и могут также участвовать в проводимых тор-гах и, соответственно, предлагать более лучшие условия выполнения работ.

   в связи с тем, что разработчиками не представлено обоснованных доводов, являющихся доста-точным основанием для ограничения конкуренции и создания конкурентных преимуществ для государственных и муниципальных учреждений посредством наделения их правом на выполне-ние работ по обеспечению санитарной безопасности в лесах и выполнение работ по воспроизвод-ству лесов без их размещения на торгах, в указанной части Проект не может быт поддержан.

   Законодательству известны случаи, когда устанавливается, что определенные виды дея-тельности могут осуществлять только определенные юридические лица, например, унитар-ные предприятия (статья 8 Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»). также установлены случаи, когда создаются казенные учреждения для выполнения работ и (или) исполнение государственных (муници-пальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Рос-сийской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осу-ществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

   в приведенных случаях создание соответствующего юридического лица и создание для него конкурентных преимуществ не является произвольным усмотрением законодателя, а преследу-

   -

    

   
   

   

    

    

    

    

    

    

    

   содержание      ..     3      4      5      6     ..