содержание      ..     1      2      3      4      ..

Экспертные заключения Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства 2013 г. - часть 3

1. Как показано выше, сохраняется неопределенность в ключевом вопросе о роли и ме-сте Проекта в системе законодательства Российской Федерации, о сочетании норм Проекта с нормами смежных законодательных актов, прежде всего в сфере пенсионного обеспечения и страхования, как в том, что касается смысла и полноты этих норм, так и использования той или иной терминологии (пункты 2, 3 Заключения Совета от 19 ноября 2012 г.).

2. Не учтены существенные замечания Совета о неверном подходе разработчиков Проек-та к вопросу об «учтенных правах»; о соотношении учета прав выгодоприобретателей и их фактического существования; о недостаточности гарантий восстановления прав выгодо-приобретателей в случае нарушения правил об учете этих прав (пункт 4 Заключения Совета от 19 ноября 2012 г.).

3. Лишь частично учтено замечание, касающееся содержания договора о пенсионной про-грамме, вопроса о соотношении договора и различных правил, предусмотренных Проектом (пункт 5 заключения Совета от 19 ноября 2012 г.).

4. внесены изменения в пункт 4 статьи 4 Проекта, относящийся к особенностям банкрот-ства финансовых организаций, формирующих стандартные пенсионные схемы. Эти изме-нения по-прежнему носят отсылочный характер: предполагается, что порядок реализации прав выгодоприобретателей в случае банкротства финансовых организаций будет определен иными, нежели Проект, федеральными законами. в свою очередь, предлагаемое пунктом 2 статьи 2 Проекта закона о внесении изменений дополнение статьи 132 Закона о банкрот-стве также носит отсылочный характер и лишь предусматривает, что порядок передачи обя-зательств и активов в случае банкротства финансовой организации определяется Правитель-ством Российской Федерации.

   таким образом, высказанное ранее замечание Совета о необходимости определения в за-коне, а не в подзаконном акте гарантий прав выгодоприобретателей в случае банкротства

   -

    

   
   

   

   
   

   финансовых организаций (пункт 5 Заключения Совета от 19 ноября 2012 г.) учтено лишь частично.

5. Не учтены замечания о неясности и проблематичности реализации механизма возмеще-ния убытков, о видах пенсионных программ, об избыточной сложности формулировок про-екта (пункты 7, 8, 9, 11 Заключения Совета от 19 ноября 2012 г.).

6. в подпункт 6 пункта 6 статьи 5 Проекта внесено изменение, предусматривающее воз-можность инвестирования активов различных пенсионных схем без их обособления друг от друга. Представляется, что это изменение не отвечает предложению, высказанному в пункте 10 Заключения Совета от 19 ноября 2012 г., о необходимости предусмотреть в Проекте по-следствия отрицательного результата инвестирования активов стандартной пенсионной схе-мы и, напротив, может привести к увеличению рисков выгодоприобретателей и/или к росту непредсказуемости результата участия в стандартных пенсионных схемах.

   Совет также считает возможным отметить, что задачи, поставленные в Пояснительной за-писке к Проекту закона о внесении изменений, не в полной мере решаются этим проектом. так, в абзаце втором пункта 2 Пояснительной записки в качестве одной из целей законо-проекта указано «дополнение условий обеспечения финансовой устойчивости страховщика в связи с осуществлением деятельности по формированию и реализации стандартных пен-сионных схем». Представляется, что единственное содержащееся в Проекте закона о внесе-нии изменений предложение об обособлении активов пенсионной схемы от иных активов страховщика не является достаточной мерой, позволяющей говорить об усилении финансо-вой устойчивости страховщика, осуществляющего деятельность по формированию и реали-зации пенсионных схем.

   таким образом, многие замечания, высказанные Советом ранее, учтены лишь частично или не учтены вовсе. При этом некоторые изменения, внесенные в Проекты при их доработ-ке, не отвечают задаче улучшения Проектов.

   
   

   х х х

   
   

   Вывод: проекты федеральных законов «О деятельности финансовых организаций по фор-мированию и реализации стандартных пенсионных схем в Российской Федерации» и «О вне-сении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с при-нятием Федерального закона «О деятельности финансовых организаций по формированию и реализации стандартных пенсионных схем в Российской Федерации» требуют дополни-тельной доработки и в настоящем виде не могут быть поддержаны.

   
   

   Приложение: Заключение Совета по проектам федеральных законов «О деятельности фи-нансовых институтов по формированию и реализации пенсионных программ в Российской Федерации», «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Феде-рации в связи с принятием Федерального закона «О деятельности финансовых институтов по формированию и реализации пенсионных программ в Российской Федерации» и «О внесе-нии изменений в Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах» от 19 но-ября 2012 года протокол № 112 – на 8 листах.

   
   

   Председатель Совета в.Ф. Яковлев

   
   

   

   
   

   СОВеТ ПРИ ПРезИдеНТе РОССИЙСКОЙ ФедеРаЦИИ

   ПО КОдИФИКаЦИИ И СОВеРШеНСТВОВаНИЮ ГРаЖдаНСКОГО заКОНОдаТелЬСТВа

   
   

   

   103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2 Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57

   
   

   Принято на заседании Совета

   30 сентября 2013 г.

   № 121-2/2013

   
   

   ЭкСпертнОе заключение

   по проектам Федеральных законов «о деятельноСти ФинанСовых организаций по Формированию и реализации Стандартных пенСионных Схем в роССийСкой Федерации» и «о внеСении изменений в некоторые законодательные

   акты роССийСкой Федерации в Связи С принятием Федерального закона

   «о деятельноСти ФинанСовых организаций по Формированию и реализации Стандартных пенСионных Схем в роССийСкой Федерации»

   
   

   1. Проекты федеральных законов «О деятельности финансовых организаций по форми-рованию и реализации стандартных пенсионных схем в Российской Федерации» (далее – Проект) и «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федера-ции в связи с принятием Федерального закона «О деятельности финансовых организаций по формированию и реализации стандартных пенсионных схем в Российской Федерации» (далее – Проект о внесении изменений) направлены на экспертизу в Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодатель-ства (далее – Совет) Министерством финансов Российской Федерации (письмо от 12 июля 2013 г. № 05-01-1000/27342).

      Ранее (в ноябре 2012 г.) предметом рассмотрения Совета уже были проекты федеральных законов «О деятельности финансовых институтов по формированию и реализации пенсион-ных программ в Российской Федерации», «О внесении изменений в отдельные законодатель-ные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О деятельности финансовых институтов по формированию и реализации пенсионных программ в Российской Федерации» и «О внесении изменений в Федеральный закон «О негосударственных пенсион-ных фондах». На представленные проекты было дано отрицательное заключение, высказан ряд серьезных замечаний, относящихся как к концептуальным, так и к юридико-техническим аспектам законопроектов. После доработки проекты федеральных законов «О деятельности финансовых организаций по формированию и реализации стандартных пенсионных схем в Российской Федерации» и «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Рос-

      -

       

      
      

      

      
      

      сийской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О деятельности финансовых организаций по формированию и реализации стандартных пенсионных схем в Российской Федерации» были повторно направлены в Совет Минфином России и были предметом рас-смотрения Совета в мае 2013 года. При повторном рассмотрении проектов на них было дано отрицательное заключение. Совет отметил, что некоторые замечания, высказанные ранее, были учтены при доработке проектов. вместе с тем ряд принципиальных замечаний, выска-занных Советом в ноябре 2012 года, остался без внимания.

      Поскольку настоящее рассмотрение проектов является третьим по счету, Совет считает це-лесообразным приложить к настоящему заключению более ранние заключения (от 19 ноября 2012 г. и от 20 мая 2013 г., соответственно) и ссылаться на содержащиеся в них замечания.

      
      

   2. 1. Одно из принципиальных замечаний, высказанных Советом ранее (в ноябре 2012 г. и в мае 2013 г.), касалось неопределенности сферы применения Проекта – как в части субъект-ного состава лиц, которые будут уполномочены вести деятельность по формированию и ре-ализации стандартных пенсионных схем, так и в части таких особенностей этой деятельно-сти, которые оправдывали бы принятие отдельного закона, ее регулирующего.

Совет констатирует, что при доработке в Проект были внесены изменения, призванные более четко очертить сферу действия Проекта в части субъектов, к которым он должен при-меняться. Согласно Проекту формированием и реализацией стандартных пенсионных схем могут заниматься два вида субъектов: негосударственные пенсионные фонды и страховые ор-ганизации. Деятельность по формированию и реализации стандартных пенсионных схем, как следует из Проекта, является для каждого из названных субъектов отдельным видом деятель-ности, не совпадающим с теми видами деятельности, которые уже предусмотрены для этих субъектов соответствующими законами: Федеральным законом от 7 мая 1998 года № 75-ФЗ

«О негосударственных пенсионных фондах» (далее – Закон о НПФ) и Законом Российской Федерации от 27 ноября 1992 года № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации» (далее – Закон о страховании). Из положений Проекта, а также Проекта о вне-сении изменений можно сделать вывод о том, что, хотя деятельность по формированию и ре-ализации стандартных пенсионных схем могут вести страховщики, эта деятельность не бу-дет считаться страховой.

Как для негосударственных пенсионных фондов, так и для страховщиков для ведения де-ятельности, связанной со стандартными пенсионными схемами, не потребуется получение какой-либо новой лицензии помимо тех лицензий, которые уже предусмотрены Законом о НПФ и Законом о страховании соответственно.

Проект о внесении изменений доработан в части определения видов деятельности него-сударственных пенсионных фондов (далее – НПФ). Деятельность по формированию и реа-лизации стандартных пенсионных схем предлагается выделить в качестве отдельной разно-видности деятельности НПФ.

таким образом, круг лиц, которые смогут вести деятельность, связанную со стандартными пенсионными схемами, очерчен в доработанных Проектах гораздо более четко.

в то же время Совет вынужден констатировать, что из Проектов и пояснительных запи-сок к ним не усматриваются сущностные отличия «стандартных пенсионных схем» и связан-ной с ними деятельности от видов деятельности, которые уже предусмотрены действующим законодательством для двух названных выше категорий субъектов. Исходя из тех немногих положений Проекта, которые раскрывают понятие «стандартных пенсионных схем», можно сделать вывод, что речь идет о добровольном негосударственном пенсионном обеспечении, основанном на длительном (или, в одной из разновидностей – разовом) аккумулировании

средств путем оплаты взносов самим застрахованным лицом либо третьим лицом в пользу за-страхованного лица. По этим признакам не удается вычленить те особенности, которые де-лают невозможной или нецелесообразной деятельность по ведению «стандартных пенсион-ных схем» в рамках существующего законодательства и, тем самым, оправдывают принятие отдельного закона об этой деятельности.

тот факт, что, по смыслу Проекта, ведение стандартных пенсионных схем будет в равной степени доступно как негосударственным пенсионным фондам, так и страховщикам, сам по себе вряд ли оправдывает принятие отдельного закона об этом виде деятельности.

таким образом, необходимость разработки обсуждаемого Проекта по-прежнему неочевидна.

высказанное замечание о роли и месте Проекта в системе российского пенсионного законо-

дательства имеет принципиальный характер. вместе с тем можно высказать и иные замеча-ния к Проекту, относящиеся к порядку его применения.

1. Согласно Проекту, он не распространяется на деятельность, уже урегулированную За-конами о НПФ и о страховании. возникает, однако, вопрос о соотношении закона, предлага-емого Проектом, и этих законов. Поскольку предполагается, что «стандартными пенсионны-ми схемами» будут заниматься негосударственные пенсионные фонды и страховщики, статус которых урегулирован Законом о НПФ и Законом о страховании, можно предположить, что корпоративные вопросы этих организаций, возникающие в ходе ведения ими стандартных пенсионных схем, будут регулироваться соответствующими «профильными» законами (о НПФ и о страховании). Не столь очевиден подход к применению ряда других положений Законов о НПФ и о страховании: например, будут ли применяться параметры раскрытия информа-ции негосударственным пенсионным фондом, предусмотренные Законом о НПФ, при веде-нии фондом стандартных пенсионных схем? такой же вопрос можно задать и по ряду других аспектов, получивших решение в Законе о НПФ и Законе о страховании.

2. Из положений Проекта, а также из приложенного к нему Перечня нормативных правовых актов, подлежащих принятию в связи с принятием Проекта, следует, что к деятельности по фор-мированию и реализации стандартных пенсионных схем не будут применяться уже имеющиеся положения Закона о НПФ, а также подзаконные акты, регулирующие деятельность негосудар-ственных пенсионных фондов и страховщиков, в части обеспечения финансовой устойчиво-сти и гарантий исполнения обязательств перед физическими лицами – выгодоприобретателя-ми. Предлагается разработать около двадцати новых подзаконных актов, которые, по замыслу разработчиков, должны будут урегулировать, в том числе, вопросы инвестирования активов стандартных пенсионных схем, правила их финансирования, нормативы достаточности соб-ственных средств, правила формирования резервов и др. Из пояснительной записки неясно, чем вызвана необходимость разработки полностью нового блока подзаконных актов, которые в своей совокупности будут иметь весьма существенное значение для определения реального положе-ния физических лиц – выгодоприобретателей «стандартных пенсионных схем». При таких об-стоятельствах весьма сложно только на основании Проекта судить об истинном уровне защиты выгодоприобретателей, участвующих в стандартных пенсионных схемах. Иными словами, сам федеральный закон, предлагаемый Проектом, достаточно высокого уровня такой защиты не га-рантирует, а перелагает решение этого вопроса на несуществующие пока подзаконные акты.

   Следует также отметить, что, согласно Перечню нормативных актов, подлежащих приня-тию в связи с принятием Проекта, разработка всех этих актов ожидается в течение 6 месяцев после вступления в силу нового закона. При этом неясно, каким образом закон сможет ра-ботать в то время, пока все или хотя бы какая-либо часть этих актов еще не будет разработа-на и принята в установленном порядке.

   -

    

   
   

   

   
   

3. высказанное выше замечание о неопределенной степени защиты прав выгодоприобре-тателей можно дополнить тем, что в Проекте не определены и не раскрываются права фи-зических лиц – выгодоприобретателей по стандартным пенсионным схемам. в ряде статей Проекта содержатся отсылки к этим правам, но их конкретный объем Проектом не урегули-рован. в этой части Проект отсылает к подзаконным актам и/или к договору о стандартной пенсионной схеме.

4. Совет отмечает, что высказанное ранее (в мае 2013 г.) замечание о нежелательности ис-пользования термина «финансовая организация» в узком значении, придаваемом ему Про-ектом, и о несовпадении этого значения с толкованием, которое дается этому термину в дру-гих законодательных актах Российской Федерации, учтено не было. Следует также отметить, что в самом тексте Проекта имеется противоречие в определении этого термина: в статье 2

   «Основные понятия…» финансовые организации определены как «юридические лица, ко-торые… осуществляют деятельность по формированию и реализации стандартных пенсион-ных схем», а из статьи 3 следует, что под «финансовыми организациями» может пониматься не любое юридическое лицо, но лишь две его разновидности: негосударственные пенсион-ные фонды и страховые организации.

5. По-прежнему не учтены замечания Совета о неверном подходе Проекта по вопросу об

   «учтенных правах»; о соотношении учета прав выгодоприобретателей и их фактического су-ществования; о недостаточности гарантий восстановления прав выгодоприобретателей в слу-чае нарушения правил об учете этих прав (пункт 4 заключения Совета от 19 ноября 2012 г., пункт III.2 заключения Совета от 20 мая 2013 г).

6. в Проекте не усматриваются изменения, которые были бы направлены на его доработ-ку по ряду ранее высказанных замечаний. Это относится к замечанию, касающемуся вопроса о соотношении договора и различных правил, предусмотренных Проектом (пункт 5 заключе-ния Совета от 19 ноября 2012 г., пункт III.3 заключения Совета от 20 мая 2013 г); о неясности и проблематичности реализации механизма возмещения убытков, причиненных деятельностью

   «финансовой организации» (пункт 7 заключения Совета от 19 ноября 2012 г., пункт III.5 заклю-чения Совета от 20 мая 2013 г.); о возможности инвестирования активов различных пенсион-ных схем без их обособления друг от друга (пункт III.6 заключения Совета от 20 мая 2013 г.).

7. При доработке было учтено замечание о необходимости уточнения органа(ов) исполни-

   тельной власти, выполняющего(их) конкретные функции, предусмотренные Проектом.

8. Совет отмечает, что Проект о внесении изменений был дополнен в части изменений, вносимых в Федеральный закон от 26 октября 2002 года № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее – Закон о банкротстве). таким образом, учтено замечание, высказан-ное в пункте 5 заключения Совета от 19 ноября 2012 г. и в пункте III.4 заключения Совета от 20 мая 2013 г.

9. К представленному Проекту имеется ряд замечаний юридико-технического характера.

   так, в пункт 1 статьи 4 Проекта внесено изменение, из которого может следовать, что одна финансовая организация вправе осуществлять деятельность по формированию и реализации лишь одной стандартной пенсионной схемы. Неясно, отражает ли использование единствен-ного числа в доработанном варианте Проекта намерение разработчиков придерживаться схе-мы «одна организация – одна пенсионная схема», либо речь идет о неточности. К стилисти-ческим недочетам Проекта относится и формулировка абзаца 9 пункта 3 статьи 8 Проекта. Кроме того, приложенный к Проекту Перечень федеральных законов, подлежащих измене-нию в связи с принятием Проекта, не указывает на Закон о НПФ, в то время как изменения в этот закон необходимы по смыслу Проекта и содержатся в доработанном варианте Проек-та о внесении изменений.

    

    

   
   

   

   
   

10. Совет считает возможным повторить ранее высказанное замечание о том, что поясни-тельная записка к Проекту закона о внесении изменений не в полной мере соответствует со-держанию этого Проекта. так, упоминание в пояснительной записке о «дополнении условий обеспечения финансовой устойчивости страховщиков» не находит отражения в тексте Про-екта о внесении изменений.

Подводя итоги, Совет констатирует, что по ряду высказанных замечаний Проект был до-работан, а замечания – надлежащим образом учтены. Следует, однако, отметить, что некото-рые замечания, в том числе носящие принципиальный характер, учтены не были. Поскольку такие неучтенные замечания относятся, в том числе, к вопросу о целесообразности разработ-ки отдельного закона о стандартных пенсионных схемах, а также к существенным вопросам прав физических лиц – выгодоприобретателей и гарантий осуществления этих прав, Проек-ты в представленной редакции не могут быть одобрены.

х х х

Вывод: проекты федеральных законов «О деятельности финансовых организаций по фор-мированию и реализации стандартных пенсионных схем в Российской Федерации» и «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О деятельности финансовых организаций по формиро-ванию и реализации стандартных пенсионных схем в Российской Федерации» не могут быть поддержаны.

Приложение:

Заключение Совета от 19 ноября 2012 г. Заключение Совета от 20 мая 2013 г.

Председатель Совета в.Ф. Яковлев

СОВеТ ПРИ ПРезИдеНТе РОССИЙСКОЙ ФедеРаЦИИ

ПО КОдИФИКаЦИИ И СОВеРШеНСТВОВаНИЮ ГРаЖдаНСКОГО заКОНОдаТелЬСТВа

103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2 Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57

Принято на заседании Совета

30 сентября 2013 г.

№ 121-8/2013

ЭкСпертное заключение

по проекту Федерального закона «о внеСении изменений в Федеральный закон «о неСоСтоятельноСти (банкротСтве)»

в чаСти повышения ЭФФективноСти защиты прав кредиторов по требованиям об оплате труда»

1. Проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О несосто-ятельности (банкротстве)» в части повышения эффективности защиты прав кредиторов по требованиям об оплате труда» (далее – Проект) направлен на экспертизу в Совет при Прези-денте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законо-дательства (далее – Совет) Министерством экономического развития Российской Федера-ции (письмо от 20.08.2013 г. № 17498-ОФ/Д06и).

2. Основная цель Проекта – предоставить учредителям (участникам) должника, собствен-нику имущества должника – унитарного предприятия либо третьим лицам в ходе процедур, применяемых в деле о банкротстве, право погасить требования кредиторов по текущим пла-тежам по выплате выходных пособий и оплате труда лиц, работающих или работавших по трудовым договорам, а также требования по выплате выходных пособий и оплате труда лиц, работающих или работавших по трудовому договору, включенные в реестр требований кре-диторов, путем перечисления денежных средств на специальный банковский счет должника с целью осуществления последующих расчетов с названными кредиторами. Согласно зако-нопроекту соответствующее третье лицо, осуществившее погашение указанных требований, становится кредитором в ходе дела о банкротстве должника-работодателя. требования тако-го кредитора, осуществившего погашение требований по оплате труда, подлежат удовлетво-рению должником в тех же размерах и в той же очередности, что и погашенные им требова-ния (с. 2-3 пояснительной записки).

3. Совет отмечает, что Проект соответствует его концепции и целям разработки и может быть поддержан с учетом следующих замечаний:

1. Предусмотренный Проектом порядок удовлетворения требований по оплате труда следу-ет распространить на требования по выплате вознаграждения авторам результатов интеллек-туальной деятельности. Эти требования обладают одинаковым приоритетом и традиционно рассматриваются законодателем как подлежащие удовлетворению в составе одной очереди.

2. Предложенный в Проекте механизм защиты прав кредиторов по указанным привилеги-рованным требованиям представляется недостаточно эффективным.

   в соответствии со статьями 711, 851, 1121, 1291 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» к лицу, осуществившему погашения требований к должнику об уплате обяза-тельных платежей, включенных в реестр требований кредиторов, переходит право на голо-сование на собрании кредиторов.

   Работники должника по требованиям об оплате труда, а также авторы результатов интел-лектуальной деятельности по требованиям о выплате авторских вознаграждений не являют-ся участниками собрания кредиторов с правом голоса. Поэтому у лица, осуществившего по-гашение этих требований, право голоса не возникает.

   в целях создания дополнительных стимулов для погашения задолженности следует пре-

   доставить лицу, удовлетворившему требования к должнику по оплате труда и по выплате воз-награждения авторам результатов интеллектуальной деятельности, право голоса на собрании кредиторов.

3. По-видимому, в результате технической ошибки Проект (п. 4, 6, 8 ст. 1) исключает из числа требований, по которым не приостанавливается исполнение исполнительных докумен-тов в ходе наблюдения, финансового оздоровления и внешнего управления, требования о вы-плате компенсаций сверх возмещения вреда (см. Федеральный закон от 28.11.2011 № 337-ФЗ

   «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные за-конодательные акты Российской Федерации»). Данный недостаток следует устранить.

   
   

   Вывод: проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О не-состоятельности (банкротстве)» в части повышения эффективности защиты прав кредито-ров по требованиям об оплате труда» может быть поддержан с учетом высказанных в насто-ящем Заключении замечаний.

   
   

   Председатель Совета в.Ф. Яковлев

   
   

   

   
   

   СОВеТ ПРИ ПРезИдеНТе РОССИЙСКОЙ ФедеРаЦИИ

   ПО КОдИФИКаЦИИ И СОВеРШеНСТВОВаНИЮ ГРаЖдаНСКОГО заКОНОдаТелЬСТВа

   
   

   

   103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2 Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57

   
   

   Принято на заседании Совета

   21 октября 2013 г.

   № 122-000/2013

   
   

   ЭкСпертное заключение

   по проекту Федерального закона «о внеСении изменений

   в Федеральный закон «о негоСударСтвенных пенСионных Фондах» и в отдельные законодательные акты роССийСкой Федерации»

   
   

   1. Проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О негосу-дарственных пенсионных фондах» и в отдельные законодательные акты Российской Федера-ции» (далее – Проект) направлен на экспертизу в Совет при Президенте Российской Федера-ции по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства (далее – Совет) Министерством финансов Российской Федерации (письмо от 17 октября 2013 г. № 05-01-1000/43294) в третий раз (письма от 12 июля 2013 г. № 05-01-11/27340, от 26 сентября 2013 г.

      № 05-01-11/39982).

   2. Проект разработан в соответствии с пунктом 5 протокола совещания у Первого заме-стителя Председателя Правительства Российской Федерации И.И. шувалова от 21 января 2013 г. № Иш-П13-4пр о подготовке предложений о внесении изменений в законодатель-ство Российской Федерации, предусматривающих осуществление деятельности негосудар-ственных пенсионных фондов в организационно-правовой форме коммерческих организа-ций (письмо Минфина России от 12 июля 2013 г. № 05-01-11/27340).

   3. Проект предполагает внесение изменений в следующие законодательные акты Рос-сийской Федерации:

      Федеральный закон от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» (далее – Закон о НПФ) (ст. 1),

      Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» (ст. 2), Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (ст. 3), Федеральный закон от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социально-

      го страхования» (ст. 4).

   4. в соответствии с пунктом 1 статьи 2 Закона о НПФ негосударственный пенсионный фонд (далее – фонд) – особая организационно-правовая форма некоммерческой организа-ции социального обеспечения, исключительными видами деятельности которой являются:

       

       

      
      

      

      
      

      деятельность по негосударственному пенсионному обеспечению участников фонда в со-ответствии с договорами негосударственного пенсионного обеспечения;

      деятельность в качестве страховщика по обязательному пенсионному страхованию в со-ответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пен-сионном страховании в Российской Федерации» и договорами об обязательном пенсионном страховании;

      деятельность в качестве страховщика по профессиональному пенсионному страхованию в соответствии с федеральным законом и договорами о создании профессиональных пенси-онных систем.

      Как следует из пояснительной записки к Проекту, деятельность фондов в форме неком-мерческой организации создает для фондов и их учредителей ряд проблем. Определенная фондам в Законе о НПФ организационно-правовая форма некоммерческой организации, по мнению разработчиков Проекта, не позволяет фондам стать полноправными участника-ми рынка, привлекать дополнительное финансирование, решать вопросы имущественной от-ветственности менеджмента за последствия принятых ими неэффективных решений, у учре-дителей фонда отсутствуют легитимные корпоративные права.

      В связи с этим предлагается установить, что фонды могут создаваться в форме акционерного

      общества (акционерный пенсионный фонд) (п. 3 ст. 1, ст. 5 Проекта). При этом Проект в пред-ставленной редакции (п. 1 ст. 5) предусматривает обязательное преобразование существую-щих некоммерческих фондов в акционерные общества или (возможно в перспективе) также и в иную форму коммерческой организации.

      Для акционерных пенсионных фондов Проект предусматривает сохранение специальной правоспособности, установленной Законом о НПФ для некоммерческих фондов, определя-ет особенности их гражданско-правового положения и деятельности.

   5. 1. Предложение об изменении правового статуса фондов не вызывает принципиальных возражений.

в то же время Совет обращает внимание на то, что, поскольку фонды в Российской Феде-рации осуществляют значимые социальные функции (п. 1 ст. 2 Закона о НПФ), изменение законодательства о фондах не должно привести к ущемлению прав граждан на получение от фонда пенсионных выплат (п. 2 ст. 33 Закона о НПФ в редакции Проекта).

По мнению Совета, в отличие от обычных акционерных обществ, действующих для полу-чения прибыли и ее распределения между акционерами, ключевая цель деятельности фон-дов – социальное обеспечение граждан, а получение прибыли от коммерческой деятельно-сти следует рассматривать в первую очередь в качестве способа приумножения полученных

от граждан и юридических лиц целевых средств. Поэтому классическая форма акционерно-

го общества непригодна для фондов. в этом направлении специализации таких акционерных обществ в Проекте предприняты определенные шаги: правомерно предусмотрен целый ряд положений, характеризующих особенности гражданско-правового положения акционерных пенсионных фондов и их деятельности (повышенные требования к их уставному капиталу, формированию имущества и оплате акций, положения о контроле за деятельностью фондов в качестве акционерных обществ со стороны цБ РФ и пр.).

Совет считает, что законодательство в этой сфере должно обеспечить максимальную за-щиту страховых и пенсионных взносов в фонд от неоправданных рисковых операций с ними, предусматривать механизмы для разрешения возможных конфликтов между акционерами, с одной стороны, и вкладчиками, страхователями и участниками фонда, с другой. Совершен-ствование закона о НПФ не должно привести к снижению поступающих на пенсионные счета граждан доходов вследствие осуществления фондом выплат, свойственных акционерному обще-ству (дивидендов акционерам и затрат на корпоративные расходы, повышенных налогов).

-

Поэтому Проект должен предусматривать механизмы распределения финансовых резуль-татов деятельности фонда, которые должны в полной мере соответствовать существу при-меняемым фондом пенсионным схемам и механизму формирования и выплат пенсионных накоплений. Иначе говоря, должен быть предусмотрен особый порядок формирования прибы-ли общества, который бы исключал возможность ее распределения в ущерб способности фонда платить по своим социальным обязательствам. также следует учитывать, что в силу особенно-стей существующей правовой формы фондов закон справедливо использует термин «доход», в коммерческой же организации под этим термином будет пониматься «прибыль общества», а под доходом у нее в силу исторического толкования будет пониматься «выручка». в этой связи пункты 4 и 15 статьи 1 Проекта нуждаются в доработке.

1. в отличие от ранее представленного в Совет законопроекта (письмо Минфина России от 12 июля 2013 г. № 05-01-1000/27340) Проект обязывает действующие фонды, являющие-ся некоммерческими организациями, преобразоваться в акционерные общества к опреде-ленному сроку под угрозой их принудительной ликвидации. Данное требование (ст. 5 Про-екта) вызывает возражения. По мнению Совета, на данном этапе не следует принуждать ныне действующие некоммерческие фонды к срочному и обязательному изменению своего гражданско-правового статуса. Необходимо допустить возможность их деятельности в су-ществующем качестве без условия о их принудительной реорганизации с тем, чтобы в ре-зультате последующего анализа работы фондов понять, является ли деятельность фондов в форме коммерческой организации (в результате их добровольного преобразования в ак-ционерные общества) более успешной и не препятствует ли корпоративная форма управле-ния фондами решению возложенных на них функций по социальному обеспечению граж-дан. Из предыдущих редакций Проекта видно, что предложенные в Проекте правила ранее были разумно направлены на возможность сохранения существующих фондов в качестве некоммерческих организаций.

2. Проект не согласован с проектом федерального закона № 47538-6/2 «О внесении изме-нений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации, статью 1 Феде-рального закона «О несостоятельности (банкротстве)» и признании утратившими силу от-дельных положений законодательных актов Российской Федерации» (далее – Законопроект о внесении изменений в ГК).

   1. в соответствии с пунктом 3 статьи 1 Проекта «акционерный фонд может являться от-

      крытым или закрытым обществом». Однако Законопроект о внесении изменений в ГК отказы-вается от закрытых акционерных обществ. вместо этой категории организационно-правовых форм вводится деление акционерных обществ на публичные и непубличные (проект новой статьи 663). При этом положения о непубличных акционерных обществах предусматривают широкие возможности для участников общества по определению структуры, порядка обра-зования и полномочий органов общества. Соответствующие диспозитивные положения За-конопроекта о внесении изменений в ГК существенно увеличивают риски деятельности не-

      публичных обществ. Поэтому идея создания фондов в форме непубличного общества не может

      быть поддержана.

   2. в соответствии с пунктом 5 статьи 58 ГК в действующей редакции при преобразовании юридического лица одного вида в юридическое лицо другого вида (изменение организационно-правовой формы) к вновь возникшему юридическому лицу переходят права и обязанности реорганизованного юридического лица в соответствии с передаточным актом.

      Законопроект о внесении изменений в ГК данное правило отменяет, поскольку при преобра-зовании юридического лица из одной организационно-правовой формы в другую права и обя-занности реорганизованного юридического лица в отношении третьих лиц не изменяются.

       

       

      
      

      

      
      

      По Законопроекту о внесении изменений в ГК при преобразовании не происходит созда-ния (возникновения) нового юридического лица. Данное обстоятельство не учитывается по всему тексту Проекта.

      в частности, Проект (п. 26 ст. 1) устанавливает подробные требования к передаточному

      акту и приложениям к нему, а также говорит о недействительности передаточного акта, не определяя правовые последствия такой недействительности. Следует в связи с этим обратить внимание также на то, что на практике отсутствие в передаточном акте сведений об опреде-ленных правах и обязанностях реорганизованного юридического лица влечет возникнове-ние споров.

      Законопроект о внесении изменений в ГК (новая редакция п. 5 ст. 58 ГК) исходит из того, что при реорганизации юридического лица в форме преобразования правила о гарантиях прав кредиторов реорганизуемого юридического лица (ст. 60 ГК в проектируемой редакции) не применяются. Однако Проект (п. 26 ст. 1) дает возможность кредиторам преобразуемого фонда, выторговавшим себе соответствующее условие в договоре, заявить требование о пре-кращении обязательства и возмещении связанных с этим убытков в случае принятия фон-дом решения о преобразовании, что означает создание неоправданных преимуществ для от-дельных кредиторов фонда.

3. Проект (п. 2 ст. 1) исключает правило Закона о НПФ о том, что фонд является особой

   организационно-правовой формой некоммерческой организации, и вводит норму (п. 3 ст. 1 Проекта), в соответствии с которой фонд может осуществлять свою деятельность в форме не-коммерческой организации. При этом неясно, правила о каких формах некоммерческих ор-ганизаций будут применяться к уже существующим фондам, а также к фондам, возникшим в результате реорганизации путем слияния (ст. 2 Проекта) до их преобразования в коммер-ческую организацию (ст. 5 Проекта)

4. в соответствии со статьей 5 Проекта фонд может быть преобразован в акционерный пенсионный фонд или в соответствии с федеральным законом в иную форму коммерческой ор-ганизации, что противоречит статье 4 Закона об НПФ в редакции Проекта (п. 3 ст. 1), кото-рая устанавливает, что фонд может существовать либо в форме некоммерческой организа-ции, либо в форме акционерного общества (см. также п. 24 ст. 1 Проекта). Данное положение статьи 5 Проекта является явно лишним, поскольку Проект не предлагает правил, регулиру-ющих гражданско-правовое положение и деятельность фонда в «иной форме коммерческой

   организации».

5. в соответствии с предлагаемой новой статьей 201 Закона о НПФ (п. 13 ст. 1 Проекта)

   «в случае принятия решения об уменьшении уставного капитала лица, перед которыми ак-ционерный пенсионный фонд несет обязанности по пенсионным договорам, управляющие компании этого акционерного пенсионного фонда, его специализированный депозитарий, аудиторская организация, актуарий и исполнители услуг по ведению пенсионных счетов не являются кредиторами акционерного пенсионного фонда для цели применения положений законодательства Российской Федерации об акционерных обществах о защите прав креди-торов при уменьшении уставного капитала акционерного общества».

   С учетом того, что уставный капитал хозяйственного общества выполняет гарантирующую и сигнализирующую функции по отношению к кредиторам общества, законодательством предусмотрены дополнительные гарантии прав кредиторов общества, которое приняло реше-ние об уменьшении своего уставного капитала. Применительно к акционерным обществам

   такие гарантии названы в статье 30 Федерального закона «Об акционерных обществах». Про-

   ект по каким-то причинам игнорирует необходимость защиты прав лиц, указанных в пункте 13 статьи 1 Проекта, в рамках указанных отношений, ущемляя их права по сравнению с прочи-

   -

    

   
   

   

   
   

   ми кредиторами фонда. Предлагаемая дифференциация кредиторов фонда, подразумевающая различный объем их прав при одних и тех же фактических обстоятельствах, недопустима.

   Аналогичное ограничение прав указанных категорий кредиторов предусматривается так-же в пункте 2 статьи 202 Закона о НПФ в редакции Проекта (п. 13 ст. 1) для случаев устойчи-вого снижения стоимости чистых активов общества по отношению к его уставному капита-лу, что также вызывает возражения.

6. Проект (п. 3 ст. 1) ограничивает право акционерного пенсионного фонда осуществлять выпуск ценных бумаг, запрещая ему размещать облигации и заключать договоры, которые являются производными финансовыми инструментами.

   Исходя из целевой (специальной) правоспособности акционерного фонда (п. 1 ст. 2 Зако-на о НПФ), указанное ограничение представляется недостаточным. Следует еще раз обсудить вопрос о запрете акционерному пенсионному фонду размещать иные ценные бумаги кроме акций. Подобное ограничение содержится в законодательстве применительно к акционерно-му инвестиционному фонду (п. 1 ст. 4 Федерального закона «Об инвестиционных фондах»).

7. Проект (п. 23 ст. 1) предполагает образование в акционерном пенсионном фонде по-

   печительского совета – совещательного органа вкладчиков и участников фонда как органа по контролю за деятельностью фонда и органа защиты их интересов. При этом в Проекте не определены ни порядок формирования этого органа, ни его полномочия (соответствующие положения по Проекту должны определяться уставом фонда).

   По Проекту члены попечительского совета принимают на себя обязательства по неразгла-шению и недопущению иного неправомерного использования информации, получаемой ими в связи с осуществлением их функций. При этом Проект не устанавливает правовых послед-ствий несоблюдения членами попечительского совета указанных обязательств. Обращает на себя внимание и тот факт, что правила, направленные на защиту информации, предусмотре-ны только по отношению к членам наблюдательного совета акционерного фонда.

   Не вполне обоснованной представляется (пусть и диспозитивная) норма о безвозмездном исполнении обязанностей членами попечительского совета, в особенности по отношению к акционерным пенсионным фондам.

   По Проекту попечительский совет образуется в акционерном пенсионном фонде, если это предусмотрено в уставе такого фонда. Однако вряд ли стоит надеяться на то, что акционеры фонда будут заинтересованы в этом и предусмотрят в уставе соответствующие положения.

   Но главное замечание в этой части состоит в том, что образование в акционерном пенсион-

   ном фонде попечительского совета вообще представляется ненужным. Вместо попечительско-го совета следовало бы предусмотреть в Проекте механизмы обязательного представительства вкладчиков и участников фонда в совете директоров акционерного фонда.

8. Поскольку фонды осуществляют значимые социальные функции (п. 1 ст. 2 Закона о НПФ), в Проекте следует предусмотреть повышенные требования к корпоративному управ-лению акционерным пенсионным фондом (например, обязательное включение в совет ди-ректоров вкладчиков фонда или их представителей, обязательное создание в фонде системы внутреннего контроля и внутреннего аудита, системы управления рисками).

   Кроме того, следует расширить компетенцию совета директоров. в частности, к компетен-ции этого органа необходимо отнести выбор управляющей компании для управления пен-сионными резервами и пенсионными накоплениями, а также выбор специализированного депозитария.

   По указанной причине в Проекте следует предусмотреть обязанность акционерно-го пенсионного фонда раскрывать информацию вне зависимости от того, является ли он публичным.

    

    

   
   

   

   
   

9. Многочисленные замечания вызывают положения предлагаемой новой статьи 333 За-кона о НПФ (п. 26 ст. 1 Проекта).

   1. Положениями указанной статьи предлагается урегулировать вопрос определения раз-мера уставного капитала акционерного пенсионного фонда при его создании путем преобра-зования и долей акционеров.

      Применение положений этой статьи приведет к возникновению конфликтов.

      Поскольку по действующему закону фонд является некоммерческой организацией, иму-щественные права его учредителей и иных лиц, внесших вклады в имущество, предназначен-ное для обеспечения уставной деятельности фонда, прекращаются с момента внесения вкла-дов (п. 3 ст. 48 ГК). Право на участие в управлении фондом для учредителей или иных лиц законом не установлены, такие права могут быть установлены только уставом фонда (абз. 4 п. 2 ст. 6 Закона о НПФ). Соответственно, уставами фондов вопрос о праве этих лиц на уча-стие в управлении решался по-разному. Эти положения уставов могли неоднократно менять-ся в течение всего срока существования фондов.

      в ряде фондов в целях увеличения имущества, предназначенного для обеспечения уставной деятельности фонда, до размера, требуемого в соответствии с законодательством, или в силу иных причин, лица, не являющиеся учредителями, вносили вклады в это имущество фонда в дополнение к вкладам учредителей. При этом учредители либо уступали данным лицам свои права на участие в управлении, либо эти лица приобретали в соответствии с уставами фон-дов такие же права, как учредители полностью или частично. Необходимо отметить, что та-кая уступка на момент ее совершения не имела юридических оснований и не всегда имеют-ся доказательства такой уступки.

      в иных фондах право на участие в управлении переходило от учредителей к иным лицам без внесения этими лицами имущества в качестве совокупного вклада учредителей (ст. 17 Закона о НПФ) или в качестве имущества, предназначенного для обеспечения уставной деятельности фонда. Имущество передавалось учредителям, которые уступали в той или иной форме свои права на участие в управлении. Кроме того, в состав имущества, предназначенного для обе-спечения уставной деятельности фонда, могло быть зачислено до 3 процентов от пенсионно-го взноса вкладчика, которые могли составлять значительную сумму, подчас превышающую взносы учредителей. вкладчиками могли вноситься также целевые и благотворительные взно-сы, которые по своей величине также могли быть сравнимы со взносами учредителей.

      юридическое оформление перечисленных действий и их правомерность могут быть весь-ма условными или даже отсутствовать.

      Поэтому с принятием Проекта связан значительный риск судебных разбирательств меж-ду претендентами на роль акционеров, в том числе и крупных фондов, что может парализо-вать деятельность фондов.

      Новой редакцией Проекта, несмотря на некоторые сделанные уточнения, основной во-прос о потенциальных спорах за право стать акционером не разрешается.

   2. По проекту новой статьи 333 Закона о НПФ доля каждого будущего акционера реор-ганизуемого фонда, в пользу которого акции акционерного пенсионного фонда размещаются при его создании путем преобразования, должна быть пропорциональна совокупной стоимо-сти его вклада (взноса) в имущество, предназначенное для обеспечения уставной деятельно-сти реорганизуемого фонда.

      Данный способ распределения не вызывает сомнений в случае, если указанное имущество фонда менее или примерно равно всем внесенным взносам будущих акционеров. вопрос воз-никает в отношении реорганизуемых фондов, имущество которых, предназначенное для обе-спечения уставной деятельности, существенно превышает совокупный размер средств, вне-

      -

       

      
      

      

      
      

      сенных будущими акционерами. в этом случае, а также в случаях, когда права учредителей передавались иным лицам без внесения ими вкладов в имущество, получается, что часть ак-ций (возможно значительную) акционер получает безвозмездно (если докажет право быть акционером и обоснует размер своей доли в имуществе, предназначенном для обеспечения уставной деятельности фонда).

      в фондах отсутствует деление имущества на части (доли, паи и т.д.), соответственно, об-мен, который подразумевает равноценную замену одного имущества другим, в данном случае невозможен. Кроме того, как уже указывалось, фонд является некоммерческой организаци-ей, имущественные права учредителей которой прекращаются с момента внесения вкладов. в силу указанных обстоятельств возникает вопрос об основаниях приобретения акций ак-ционерного общества, созданного в результате преобразования некоммерческого фонда. Для всех ныне предусмотренных законодательством подобных случаев основанием приобретения

      является ранее установившаяся юридическая связь лица с реорганизуемой организацией. таким образом, предусмотренные в Проекте правовые основания для размещения акцио-

      нерами неоплаченных ими акций существующих фондов являются спорными и недостаточно определенными.

   3. По Проекту при преобразовании негосударственного пенсионного фонда в акционер-ный пенсионный фонд в уставный капитал последнего будут переданы все средства, предна-значенные для обеспечения уставной деятельности фонда. в этом случае не исключено, что размер уставного капитала будет изменяться в зависимости от финансирования текущей де-ятельности фонда, перевода средств из состава имущества, предназначенного для обеспече-ния уставной деятельности фонда в состав пенсионных резервов или в состав средств пенси-онных накоплений для покрытия убытков либо для формирования резерва по обязательному пенсионному страхованию, по результатам инвестирования имущества, предназначенного

      для обеспечения уставной деятельности. В результате чистые активы могут оказаться мень-

      ше размера уставного капитала.

      При таких обстоятельствах фонд несет риски, последствия которых, предусмотрены ста-тьей 35 Федерального закона «Об акционерных обществах».

   4. в проекте новой статьи 333 Закона о НПФ определено, что уставный капитал акцио-нерного пенсионного фонда, создаваемого путем преобразования некоммерческого фонда, формируется за счет имущества, предназначенного для обеспечения уставной деятельности реорганизуемого фонда. в этой статье также предложен список лиц, в пользу которых разме-щаются акции акционерного пенсионного фонда при его создании путем преобразования, в их числе учредители, участвовавшие в образовании указанного имущества. Однако в этот список не попали вкладчики, хотя за счет их взносов (ст. 17 Закона о НПФ) происходит об-разование имущества, предназначенного для обеспечения уставной деятельности фонда.

      Как отмечено в настоящем Заключении (п. 10.1), в представленной редакции Проекта сде-ланы некоторые уточнения, но по существу вопрос о потенциальных спорах за право стать ак-ционером не разрешается, а предлагаемая схема участия лиц в списке будущих акционеров созда-ет почву для конфликтов и последующих судебных разбирательств о нарушениях прав.

10. Согласно пояснительной записке к Проекту (с. 5) положения законодательства об ак-ционерных обществах о крупных сделках и сделках с заинтересованностью не применяются к сделкам по размещению средств пенсионных резервов, страхового резерва, а также к сдел-кам по передаче в доверительное управление средств пенсионных накоплений, к исполне-нию обязательств по пенсионным договорам, договорам об обязательном пенсионном обе-спечении, договорам о создании профессиональных пенсионных систем. Однако в Проекте положений о таких сделках нет.

     

     

    
    

    

    в пояснительной записке также отмечается, что Проектом предусмотрен запрет на «объ-явление о выплате дивидендов», когда полученный доход недостаточен для формирования страхового резерва, резерва по обязательному пенсионному страхованию, устранения акту-арного дефицита, формирования резервного фонда и на выплату объявленных дивидендов. Представляется, что Закон о НПФ должен называть не только случаи, когда объявление о вы-плате дивидендов (принятие соответствующего решения) неправомерно, но и случаи, когда уже объявленная выплата не может быть произведена (см. ст. 43 Федерального закона «Об ак-ционерных обществах»).

11. По Проекту акционерный пенсионный фонд является видом акционерного общества. Положения акционерного законодательства применяются к акционерным пенсионным фон-дам с учетом особенностей, установленных Законом о НПФ (п. 2 ст. 4 в редакции Проекта). Поэтому из Проекта следует исключить положения, имеющие общее значение для любых ви-дов акционерных обществ.

12. Принятие решения о реорганизации акционерного пенсионного фонда (подп. «а» п. 24

ст. 1 Проекта) должно относиться к компетенции общего собрания акционеров (п. 1 ст. 48 Фе-дерального закона «Об акционерных обществах»).

Вывод: проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О не-государственных пенсионных фондах» и в отдельные законодательные акты Российской Фе-дерации» нуждается в доработке, которую необходимо провести до внесения законопроек-та в Государственную Думу.

Председатель Совета в.Ф. Яковлев

СОВеТ ПРИ ПРезИдеНТе РОССИЙСКОЙ ФедеРаЦИИ

ПО КОдИФИКаЦИИ И СОВеРШеНСТВОВаНИЮ ГРаЖдаНСКОГО заКОНОдаТелЬСТВа

103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2 Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57

Принято на заседании Совета

21 октября 2013 г.

№ 122-5/2013

ЭкСпертное заключение

по проекту Федерального закона «о внеСении изменений

в Федеральный закон «об акционерных общеСтвах» в чаСти порядка выплаты дивидендов акционерными общеСтвами»

1. Проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об акци-онерных обществах» в части порядка выплаты дивидендов акционерными обществами» (да-лее – Законопроект) направлен на экспертизу в Совет при Президенте Российской Федера-ции по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства (далее – Совет) Министерством финансов Российской Федерации (письмо от 1 октября 2013 г. № 05-02-03/40663).

2. Как следует из пояснительной записки, основной целью разработки Законопроекта яв-ляется совершенствование процедур выплаты дивидендов акционерам российских акционер-ных обществ и предоставление акционерным обществам, составляющим консолидированную финансовую отчетность, возможности определять размер дивидендов по привилегированным акциям исходя из показателей такой отчетности.

   в этой связи предлагается исключить из Федерального закона «Об акционерных обще-ствах» определение дивидендов как части чистой прибыли и позволить выплачивать диви-денды независимо от наличия или отсутствия прибыли.

3. Концепция Законопроекта не может быть поддержана, поскольку в ее основе лежит пол-ный отказ от определения дивидендов как части прибыли. Авторы законопроекта справед-ливо отмечают, что иногда «бумажный убыток» является формальным препятствием для вы-платы дивидендов. Однако это не причина отказываться от самого понятия дивиденда как дохода, который получает акционер при распределении прибыли общества.

   Законопроектом (подп. «а» п. 2 ст. 1) предлагается исключить пункт 2 статьи 42 Федераль-ного закона от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах», согласно кото-рому источником выплаты дивидендов является прибыль общества после налогообложения (чистая прибыль общества).

    

    

   
   

   

   
   

   в случае принятия указанных изменений дивиденды могут стать аналогом распределения имущества общества между его акционерами, а общество при удовлетворительном состоя-нии чистых активов сможет принимать решение о выплате (объявлении) дивидендов даже при наличии у него убытков по итогам отчетного года.

   Кроме того, нельзя согласиться с утверждением авторов Законопроекта о том, что при но-вой концепции «дивидендов» интересы кредиторов не пострадают. Стоимость чистых акти-вов рассчитывается по данным бухгалтерской отчетности и лишь отчасти защищает кредито-ров. Существует риск того, что ликвидное имущество (денежные средства) будет выплачено акционерам в виде дивидендов, а остающиеся у общества «неликвидные» активы будут фор-мально «обеспечивать» поддержание стоимости чистых активов, что, в свою очередь, мо-жет негативно сказаться на надлежащем исполнении обществом своих обязательств перед кредиторами.

   Следует также отметить, что авторы Законопроекта не последовательны в отношении оцен-ки данных бухгалтерской отчетности, полагая, что эти данные, с одной стороны не могут слу-жить достаточным основанием, препятствующим выплате дивидендов, а с другой стороны – достаточным основанием для защиты прав кредиторов.

   в то же время следует согласиться с авторами законопроекта и предусмотреть возможность определять размер дивидендов как по обыкновенным, так и по привилегированным акци-ям, основываясь на полученной обществом прибыли, в том числе, определяемой по данным консолидированной финансовой отчетности. Сделать это надо в Законе «Об акционерных обществах», включив в него не предлагаемую глухую отсылку, а содержательные нормы, из которых было бы любому читателю Закона видно и понятно, за счет чего и при каких усло-виях могут выплачиваться дивиденды.

4. Законопроект не содержит переходных положений, что вызывает серьезные возра-жения, поскольку в случае его принятия будут существенно затронуты права акционеров и эмитентов.

5. Законопроект не учитывает изменения, внесенные в статью 42 Федерального закона

«Об акционерных обществах» пунктом 8 статьи 2 Федерального закона от 29 декабря 2012 г.

№ 282-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федера-ции и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Россий-ской Федерации», которые вступают в силу с 1 января 2014 г.

Вывод: проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об акционерных обществах» в части порядка выплаты дивидендов акционерными общества-ми» в представленной редакции не может быть поддержан и нуждается в дополнительной доработке.

Председатель Совета в.Ф.Яковлев

СОВеТ ПРИ ПРезИдеНТе РОССИЙСКОЙ ФедеРаЦИИ

ПО КОдИФИКаЦИИ И СОВеРШеНСТВОВаНИЮ ГРаЖдаНСКОГО заКОНОдаТелЬСТВа

103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2 Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57

Принято на заседании Совета

25 ноября 2013 г.

№ 123-1000/2013

ЭкСпертное заключение

по проекту Федерального закона «о внеСении изменений

в пункт 3 Статьи 90 гражданСкого кодекСа роССийСкой Федерации и в Статью 16 Федерального закона «об общеСтвах С ограниченной ответСтвенноСтью» (в чаСти изменения порядка оплаты

уСтавного капитала)»

1. Проект федерального закона «О внесении изменений в пункт 3 статьи 90 Гражданского кодекса Российской Федерации и в статью 16 Федерального закона «Об обществах с ограни-ченной ответственностью» (в части изменения порядка оплаты уставного капитала)» (далее – Проект) направлен на экспертизу в Совет при Президенте Российской Федерации по коди-фикации и совершенствованию гражданского законодательства Министерством экономиче-ского развития Российской Федерации (письмо от 1 ноября 2013 г. № 23984 – ее/ДО6и).

   Проект разработан во исполнение пункта 1 Плана мероприятий («дорожной карты») «Опти-мизация процедур регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 7 марта 2013 г.

   № 317-р (далее – План мероприятий).

2. в соответствии с действующей редакцией пункта 3 статьи 90 Гражданского кодекса Рос-сийской Федерации (далее – ГК РФ) «уставный капитал общества с ограниченной ответствен-ностью должен быть на момент регистрации общества оплачен его участниками не менее чем наполовину. Оставшаяся неоплаченной часть уставного капитала общества подлежит опла-те его участниками в течение первого года деятельности общества. Последствия нарушения этой обязанности определяются законом об обществах с ограниченной ответственностью».

   Проект предусматривает изменение указанного порядка оплаты уставного капитала об-щества с ограниченной ответственностью. в пункте 3 статьи 90 ГК РФ предлагается устано-вить, что срок оплаты уставного капитала не может превышать 2-х месяцев с момента госу-дарственной регистрации общества.

    

    

   
   

   

   
   

   Необходимость такого изменения разработчики Проекта объясняют потребностью в со-кращении времени, затрачиваемого на старт нового бизнеса. в пояснительной записке ука-зывается на то, что применение предлагаемого правила «должно позитивно отразиться на позиции Российской Федерации в рейтинге «Ведение бизнеса», ежегодно составляемого Всемир-ным банком».

   Ожидаемым результатом отмены требования о предварительной оплате уставного ка-питала является сокращение срока государственной регистрации на 1 день (пункт 1 Плана мероприятий).

   
   

3. Проект вызывает принципиальные возражения.

1. в Проекте предлагается создавать общества с ограниченной ответственностью и, что са-мое главное, допускается участие таких обществ в гражданском обороте в течение двух ме-сяцев (т. е. достаточно продолжительное время) вообще без наделения их каким-либо иму-ществом, что противоречит основным функциям уставного капитал, таким как обеспечение стартового капитала для деятельности общества и гарантий прав его кредиторов.

2. в соответствии с Концепцией развития гражданского законодательства Российской Фе-дерации (п. 4.2.3) «при учреждении хозяйственного общества определенная законом значи-тельная часть уставного капитала должна оплачиваться в денежной форме к моменту государ-ственной регистрации, а в остальной части – деньгами и (или) недвижимым имуществом».

   Принятым в первом чтении проектом федерального закона № 47538-6 «О внесении изме-нений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Феде-рации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» определено, что

   «не менее трех четвертей уставного капитала хозяйственного общества должно быть внесе-но его учредителями до государственной регистрации общества. Остальная часть уставного капитала хозяйственного общества подлежит внесению его участниками в течение первого года деятельности общества. Последствия нарушения этой обязанности определяются зако-нами о хозяйственных обществах» (п. 4 новой ст. 662 ГК РФ).

   Указанные положения, многократно обсужденные с представителями разработчиков рас-сматриваемого Проекта – Минэкономразвития России и бизнеса, игнорируются разработ-чиками Проекта без каких-либо объяснений.

3. Предлагая возможность создания обществ с ограниченной ответственностью без иму-щества, в отсутствие всякого контроля за их деятельностью, разработчики Проекта в то же время не предлагают установить какую-либо ответственность участников общества за неис-полнение ими обязанности по формированию уставного капитала общества.

   в соответствии с Федеральным законом «Об обществах с ограниченной ответственностью» (п. 3 ст. 16) последствием неоплаты доли в уставном капитале общества является переход не-оплаченной части доли к обществу и ее последующая реализация.

   Однако эти последствия не могут служить препятствием для предупреждения злоупотре-блений с использованием конструкции юридического лица, в том числе таких, как создание

   «фирм-однодневок» для их участия в незаконном отчуждении имущества, уклонения от упла-ты налогов, совершения незаконных финансовых операций и т.п.

   Применение предлагаемых в Проекте норм только облегчит совершение указанных и дру-гих неправомерных действий.

4. Задача повышения места Российской Федерации в каких-либо рейтингах не может ре-шаться в ущерб достижению более важной цели – обеспечению стабильности и добросовест-ности гражданского оборота.

-

Для объективной постановки этой задачи и предложений о путях ее решения следовало бы в пояснительной записке к Проекту сказать, в какой мере при определении позиции государ-ства в рейтингах всемирного банка «ведение бизнеса» учитывается количество существую-щих в соответствующей стране фиктивных юридических лиц и общие данные об их исполь-зовании для совершения преступлений и других незаконных операций.

Это же относится и к другой задаче, которую должны решить предлагаемые в Проекте пра-вила – увеличению количества создаваемых юридических лиц. Разработчики Проекта не при-вели каких-либо аргументов в подтверждение того, что экономика Российской Федерации в настоящее время испытывает дефицит в количестве созданных обществ с ограниченной ответственностью.

Правила Федерального закона от 28 июня 2013 г. № 134-ФЗ «О внесении изменений в от-дельные законодательные акты Российской Федерации в части противодействия незаконным финансовым операциям» свидетельствуют о том, что экономия времени на процедуру реги-страции юридического лица (в данном случае 1 день) не является абсолютным приоритетом.

Данный Закон (ст. 4) совершенно оправданно установил требование об обязательной проверке

уполномоченным государственным органом до государственной регистрации юридического лица достоверности данных, включаемых в единый государственный реестр юридических лиц. Про-верка таких данных (срок для проверки должен быть установлен законом) может увеличить срок государственной регистрации юридического лица.

Вывод: проект федерального закона «О внесении изменений в пункт 3 статьи 90 Граж-данского кодекса Российской Федерации и в статью 16 Федерального закона «Об обществах с ограниченной ответственностью» (в части изменения порядка оплаты уставного капита-ла)» не может быть поддержан.

Председатель Совета в.Ф. Яковлев

СОВеТ ПРИ ПРезИдеНТе РОССИЙСКОЙ ФедеРаЦИИ

ПО КОдИФИКаЦИИ И СОВеРШеНСТВОВаНИЮ ГРаЖдаНСКОГО заКОНОдаТелЬСТВа

103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2 Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57

Одобрено Советом 6 декабря 2013 г.

№ 124/оп-4/2013

ЭкСпертное заключение

по проектам Федеральных законов «о раСкрытии инФормации о бенеФициарных владельцах хозяйСтвенных общеСтв, владеющих оСобо значимыми объектами транСпортной инФраСтруктуры роССийСкой Федерации» и «о внеСении изменений в кодекС роССийСкой Федерации об админиСтративных правонарушениях и Федеральный закон «об оперативно-розыСкной деятельноСти» в Связи С принятием Федерального закона «о раСкрытии инФормации о бенеФициарных владельцах хозяйСтвенных общеСтв, владеющих

оСобо значимыми объектами транСпортной инФраСтруктуры

роССийСкой Федерации»

Проекты федеральных законов «О раскрытии информации о бенефициарных владель-цах хозяйственных обществ, владеющих особо значимыми объектами транспортной инфра-структуры Российской Федерации» (далее – Законопроект) и «О внесении изменений в Ко-декс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон

«Об оперативно-розыскной деятельности» в связи с принятием Федерального закона «О рас-крытии информации о бенефициарных владельцах хозяйственных обществ, владеющих особо значимыми объектами транспортной инфраструктуры Российской Федерации» направлены на экспертизу в Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершен-ствованию гражданского законодательства (далее – Совет) Министерством экономического развития Российской Федерации (письмо от 01.11.2013 № 23886-ее/ДО6и).

Как следует из пояснительной записки основной целью разработки указанных законопро-ектов является повышение прозрачности структуры владения хозяйственными обществами, которые в свою очередь владеют особо значимыми объектами транспортной инфраструкту-ры (далее – хозяйственные общества).

в этой связи в Законопроекте вводится понятие бенефициарного владельца и устанавли-вается определенный набор обязанностей по раскрытию (предоставлению) сведений о струк-

-

туре владения такими хозяйственными обществами. в частности, вводятся обязанности по раскрытию (предоставлению) информации о себе или о своем бенефициаре – как на теку-щей основе, так и по запросу хозяйственного общества или уполномоченного федерального органа исполнительной власти.

Правовыми последствиями нарушения предусмотренной Законопроектом обязанности по предоставлению информации является административный штраф и судебный запрет осу-ществлять право голоса по акциям (долям) хозяйственных обществ.

цели Законопроекта являются бесспорно благими, однако концептуальные подходы их реализации не могут быть поддержаны по следующим основаниям.

1. Законопроект вводит сложную и дорогостоящую процедуру для получения информации о каждом бенефициарном владельце акций и долей хозяйственного общества. Представля-ется, что получение такой информации является бессмысленным. Информация о сделке по приобретению одной акции хозяйственного общества (статья 2 Законопроекта) не имеет ни-какого практического значения. в тоже время необходимость информировать хозяйственное общество и уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в связи с приоб-ретением любого количества акций фактически лишает возможности их обращения на ор-ганизованном рынке и привлечения акционерного капитала через осуществление публич-ного размещения акций. Полагаем, что такая обязанность должна распространяться только в отношении существенных пакетов акций (долей в уставном капитале) хозяйственных об-ществ, голосование по которым может оказать влияние на принимаемые хозяйственными обществами решения.

   Следует рассмотреть возможность использования иных правовых конструкций для получе-ния информации о тех лицах, которые реально отвечают за принятие решений и руководство хозяйственным обществом. так, в частности, обязанность по уведомлению о бенефициарных владельцах управляющей компании, осуществляющей функции единоличного исполнитель-ного органа хозяйственного общества, может быть заменена требованием о запрете осущест-влять указанные функции тем управляющим компаниям, которые не предоставляют инфор-мацию о своих бенефициарных владельцах.

2. Законопроекты устанавливают соответствующие обязанности только в отношении хо-зяйственных обществ, владеющих объектами транспортной инфраструктуры. вместе с тем предоставление и раскрытие информации о бенефициарных владельцах имеет важное зна-чение и для других хозяйственных обществ, в том числе являющихся публичными общества-ми (эмитентами ценных бумаг, допущенных к организованным торгам).

3. Предусмотренные Законопроектом последствия, связанные с неисполнением вводимых обязанностей, не всегда являются обоснованными и логичными. так, лишение права голо-са владельца акций (доли в уставном капитале) хозяйственного общества предусматривается в случае, если обязанность по уведомлению не исполнена хозяйственным обществом.

4. Устанавливаемые Законопроектом обязанности, касающиеся «раскрытия» информации о бенефициарных владельцах, на самом деле представляют собой требования по предостав-лению соответствующих сведений определенным лицам (хозяйственному обществу и упол-номоченному федеральному органу исполнительной власти) и не предполагают обеспечение доступа к этой информации неограниченному кругу лиц. По представленным законопроек-там имеются иные юридико-технические замечания.

   
   

   Вывод: проекты федеральных законов «О раскрытии информации о бенефициарных вла-дельцах хозяйственных обществ, владеющих особо значимыми объектами транспортной инфраструктуры Российской Федерации» и «О внесении изменений в Кодекс Российской

    

    

   
   

   

   
   

   Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» в связи с принятием Федерального закона «О раскрытии инфор-мации о бенефициарных владельцах хозяйственных обществ, владеющих особо значимыми объектами транспортной инфраструктуры Российской Федерации» нуждается в существен-ной доработке по указанным замечаниям.

   
   

   Председатель Совета в.Ф. Яковлев

   
   

СОВеТ ПРИ ПРезИдеНТе РОССИЙСКОЙ ФедеРаЦИИ

ПО КОдИФИКаЦИИ И СОВеРШеНСТВОВаНИЮ ГРаЖдаНСКОГО заКОНОдаТелЬСТВа

103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2 Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57

Принято на заседании Совета

25 февраля 2013 г.

№ 115-13/2013

ЭкСпертное заключение

по проекту Федерального закона «о внеСении изменений

в Статью 8 Федерального закона «о банках и банковСкой деятельноСти»

(в чаСти уСтановления обязанноСти кредитных организаций раСкрывать неограниченному кругу лиц инФормацию о проФеССиональной квалиФикации и деловом опыте руководителей)

Проект федерального закона «О внесении изменений в статью 8 Федерального закона

«О банках и банковской деятельности» (в части установления обязанности кредитных орга-низаций раскрывать неограниченному кругу лиц информацию о профессиональной квали-фикации и деловом опыте руководителе) (далее – Проект) направлен в Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодатель-ства для получения экспертного заключения Министерством финансов Российской Федера-ции (письмо от 14 января 2013 г. № 05-06-05/1-9).

целью разработки Проекта, как следует из пояснительной записки к нему, является уси-ление транспарентности деятельности кредитных организаций и, как следствие, повышение эффективности оказания банковских услуг и роста доверия к банковскому сектору. Для до-стижения поставленной цели Проект предусматривает установление обязанности кредитных организаций раскрывать неограниченному кругу лиц на своем официальном веб-сайте ин-формацию о квалификации и профессиональном опыте работы:

• членов совета директоров (наблюдательного совета) кредитной организации,

• лиц, занимающих должности единоличного исполнительного органа кредитной орга-низации, и их заместителей,

• членов коллегиального исполнительного органа кредитной организации,

• главного бухгалтера кредитной организации и его заместителя;

• руководителя и главного бухгалтера филиала кредитной организации. Заявленной цели Проект в целом соответствует.

-

вместе с тем положений, которые бы определяли меру ответственности и порядок ее воз-ложения в случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения указанной обязанности, Проект не содержит, что серьезно снижает его регулятивное значение.

х х х

Вывод: проект федерального закона «О внесении изменений в статью 8 Федерального за-кона «О банках и банковской деятельности» (в части установления обязанности кредитных организаций раскрывать неограниченному кругу лиц информацию о профессиональной квалификации и деловом опыте руководителе) может быть поддержат с учетом сделанного замечания.

Председатель Совета в.Ф. Яковлев

СОВеТ ПРИ ПРезИдеНТе РОССИЙСКОЙ ФедеРаЦИИ

ПО КОдИФИКаЦИИ И СОВеРШеНСТВОВаНИЮ ГРаЖдаНСКОГО заКОНОдаТелЬСТВа

103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2 Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57

Принято на заседании Совета

25 февраля 2013 г.

№ 115-15/2013

ЭкСпертное заключение

по проекту Федерального закона «о внеСении изменений

в чаСти первую и вторую налогового кодекСа роССийСкой Федерации и Статью 5 Федерального закона «о кредитной кооперации»

(в чаСти Формирования микроФинанСовыми организациями

и кредитными потребительСкими кооперативами резервов по Сомнительным долгам и резервов на возможные потери по займам)

Проект федерального закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогово-го кодекса Российской Федерации и статью 5 Федерального закона «О кредитной коопера-ции» (в части формирования микрофинансовыми организациями и кредитными потребитель-скими кооперативами резервов по сомнительным долгам и резервов на возможные потери по займам) (далее – Проект) направлен на рассмотрение Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства (далее – Совет) Министерством финансов Российской Федерации (письмо от 17 января 2013 г. № 05-06-05/1-19).

Проектом предлагается внести в Налоговый кодекс Российской Федерации положения, предусматривающие особенности определения доходов и расходов кредитных кооперативов и микрофинансовых организаций (далее – МФО), и конкретизирующие виды доходов и рас-ходов, формирующих налоговую базу по налогу на прибыль.

Кроме того, для обеспечения корректного формирования налоговой базы Проектом пред-лагается внести изменения в Федеральный закон «О кредитной кооперации», предусматрива-ющие для кредитных кооперативов формирование резерва на возможные потери по займам. если резервы на возможные потери по займам сформированы МФО или кредитным коо-перативом в порядке, предусмотренном уполномоченным органом исполнительной власти в сфере регулирования кредитной кооперации и микрофинансовой деятельности, то суммы таких резервов включаются в состав внереализационных расходов и тем самым уменьшают доход, с которого уплачивается налог на прибыль.

-

Анализ положений Проекта позволяет сделать вывод о том, что Проект направлен на регу-лирование публично-правовых отношений в сфере налогообложения. в соответствии с По-ложением о Совете при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершен-ствованию гражданского законодательства, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 5 октября 1999 г. № 1338, Совет проводит экспертизу проектов федеральных законов в сфере гражданского законодательства.

в тоже время, следует отметить, что предлагаемые изменения в значительной мере бу-дут способствовать повышению финансовой устойчивости МФО и кредитных кооперати-вов и обеспечению прав граждан, которые пользуются финансовыми услугами указанных организаций.

х х х

Вывод: поскольку проект федерального закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и статью 5 Федерального закона «О кре-дитной кооперации» (в части формирования микрофинансовыми организациями и кредит-ными потребительскими кооперативами резервов по сомнительным долгам и резервов на возможные потери по займам) не содержит норм гражданского законодательства, у Совета замечаний и возражений нет.

Председатель Совета в.Ф. Яковлев

СОВеТ ПРИ ПРезИдеНТе РОССИЙСКОЙ ФедеРаЦИИ

ПО КОдИФИКаЦИИ И СОВеРШеНСТВОВаНИЮ ГРаЖдаНСКОГО заКОНОдаТелЬСТВа

103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2 Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57

Принято на заседании Совета

25 марта 2013 г.

№ 116-8/2013

ЭкСпертное заключение

по проекту Федерального закона «о внеСении изменений в Статью 22 Федерального закона «о банках и банковСкой деятельноСти» и Статью 1 Федерального закона «об иноСтранных инвеСтициях

в роССийСкой Федерации»

1. Проект федерального закона «О внесении изменений в статью 22 Федерального закона

   «О банках и банковской деятельности» и статью 1 Федерального закона «Об иностранных ин-вестициях в Российской Федерации» (далее – Проект) направлен на экспертизу в Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства (далее – Совет) Министерством юстиции Российской Федерации (письмо от 26 февраля 2013 г. № 09/17369-юЛ).

   
   

2. Проект подготовлен во исполнение пункта 5 Плана мероприятий по реализации Стра-тегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2015 года (Прило-жение № 2 к Стратегии развития банковского сектора Российской федерации на период до 2015 года). Данный План предусматривает закрепление транспарентных процедур, связан-ных с регистрацией (аккредитацией) представительств иностранных банков на территории Российской Федерации, и возложение на Банк России полномочий по их регистрации (ак-кредитации) в установленном им порядке.

   Статьей 1 Проекта предлагается внесение изменений в статью 22 Федерального закона

   «О банках и банковской деятельности» от 02.12.1990 № 395-1 путем закрепления нормы об аккредитации представительств иностранных кредитных организаций на территории Рос-сийской Федерации и возложении на Банк России полномочий по их аккредитации в уста-новленном им порядке. Предлагается также включение в этот закон нормы, определяющей полномочие Банка России по осуществлению обработки персональных данных руководите-ля и заместителя руководителя представительства иностранной кредитной организации, от-крытого на территории Российской Федерации, и кандидатов на эти должности.

   -

    

   
   

   

   
   

3. в соответствии со статьей 52 Федерального закона «О центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» от 10.07. 2002 г. № 86-ФЗ Банк России осуществляет аккредита-цию представительств кредитных организаций иностранных государств на территории Рос-сийской Федерации в соответствии с порядком, установленным федеральными законами. Федеральные законы, регулирующие данный вид отношений, в законодательстве Россий-ской Федерации в настоящее время отсутствуют.

   Порядок аккредитации определяется Приказом центрального Банка России от 7 октября 1997 г. № 02-437 «О порядке открытия и деятельности в Российской Федерации представи-тельств иностранных кредитных организаций». Данный нормативный акт устанавливает об-щие положения о представительствах иностранных кредитных организаций, их статус, порядок открытия представительств иностранных кредитных организаций на территории Российской Федерации, включая документы, необходимые для аккредитации, порядок выдачи разреше-ния на открытие и порядок деятельности представительства, включая вопросы прекращения его деятельности, а также продления действия разрешения на осуществление деятельности.

   Для открытия представительства на территории Российской Федерации иностранная кре-дитная организация обязана представить в Банк России определенные документы для их оценки Банком и принятия решения о регистрации представительства такой иностранной кредитной организации. Приказ содержит перечень таких документов, в число которых вхо-дят, в частности, документы, содержащие персональные данные: биографическая справка на главу представительства и его заместителя, а также рекомендательные письма от российских банков. таким образом, Банк России фактически осуществляет действия по обработке пер-сональных данных руководителя и заместителя руководителя представительства иностран-ной кредитной организации, открываемого на территории Российской Федерации. в соот-ветствии с Федеральным законом «О персональных данных» от 27.07.2006 № 152-ФЗ (п. 11 ч. 1 ст. 6) обработка персональных данных допускается, в том числе, в случаях, когда такие персональные данные подлежат опубликованию или обязательному раскрытию в соответ-ствии с федеральным законом.

   Следует также учитывать, что в соответствии с пунктом 1 статьи 9 Федерального закона

   «О персональных данных» субъект персональных данных принимает решение о предостав-лении его персональных данных и дает согласие на их обработку свободно, своей волей и в своем интересе. При этом в соответствии с частью 2 этой же статьи согласие на обработку персональных данных может быть отозвано субъектом персональных данных. тем не менее, и в данном случае оператор вправе продолжить обработку персональных данных без согла-сия субъекта персональных данных, но лишь при наличии оснований, указанных в законе. Однако законодательное закрепление данной функции и полномочия Банка России по об-работке персональных данных в законодательстве о банках и банковской деятельности от-сутствует: Банк России не вправе продолжить обработку персональных данных руководите-ля представительства иностранной кредитной организации и его заместителя в случае отзыва согласия на такую обработку.

   Закрепление в законе нормы, предусматривающей полномочие Банка России по обработке персональных данных руководителя представительства иностранной кредитной организации и его заместителя, и составляет основную цель Проекта в его соответствующей части. ее введе-ние в закон позволит найти правильный и оптимальный подход к обеспечению баланса инте-ресов субъекта персональных данных, государства, а также законных интересов третьих лиц.

   
   

4. Статьей 2 Проекта предлагается дополнить абзац первый пункта 2 статьи 1 Федерально-го закона «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» от 09.07.1999 № 160-ФЗ

положением о нераспространении этого закона на отношения, определяющие порядок соз-дания и прекращения деятельности на территории Российской Федерации представительств иностранных банков и иных иностранных кредитных организаций.

Федеральный закон «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» предусма-тривает изъятие из сферы своего действия, помимо прочего, отношений, связанных с вло-жениями иностранного капитала в банки и иные кредитные организации (пункт 2 статьи 1). Указанные отношения регулируются соответственно законодательством Российской Феде-рации о банках и банковской деятельности.

Однако на данном этапе в действующем инвестиционном законодательстве ничего не го-ворится о представительствах иностранных банков и иных иностранных кредитных органи-заций, что делает возможным распространение режима иностранных инвестиций на случаи открытия на территории Российской Федерации представительства иностранной кредитной организации. Несмотря на то, что представительства не являются юридическим лицом и не имеют права заниматься коммерческой деятельностью, их деятельность не может регулиро-ваться законодательством о некоммерческих организациях, что позволило бы исключить их из сферы действия Федерального закона «Об иностранных инвестициях» (в соответствии с пун-ктом 2 статьи 1). Законодательство о некоммерческих организациях применяется исключи-тельно к представительствам некоммерческих организаций, а иностранные банки, открыва-ющие свои представительства на территории Российской Федерации, имеют коммерческую правовую природу. тем не менее, представительства иностранных банков являются элемен-том банковской системы России: инвестирование финансов осуществляются именно в бан-ковскую сферу Российской Федерации. Отношения, связанные с созданием и осуществлени-ем деятельности банков и иных кредитных организаций, обладают значительной спецификой, ввиду чего подлежат изъятию из сферы действия инвестиционного законодательства. такой же спецификой обладают и отношения, связанные с деятельностью представительств ино-странных кредитных организаций, открываемых на территории Российской Федерации. Ре-гулирование деятельности этих субъектов должно осуществляться законодательством о бан-ках и банковской деятельности.

Изъятие регулирования отношений по созданию и прекращению деятельности на терри-тории Российской Федерации представительств иностранных банков и иных кредитных ор-ганизаций, по мнению разработчиков, будет способствовать активизации притока иностран-ных инвестиций в банковский сектор.

таким образом, предложенный проект может быть поддержан Советом, поскольку не про-тиворечит действующему российскому законодательству, регулирующему отношения в этой области, а также позволяет устранить существующие в законодательстве Российской Феде-рации пробелы в регулировании затрагиваемых законопроектом правоотношений. Концеп-туальных возражений против предлагаемых Проектом изменений не имеется.

Вывод: Проект федерального закона «О внесении изменений в статью 22 Федерального за-кона «О банках и банковской деятельности» и статью 1 Федерального закона «Об иностран-ных инвестициях в Российской Федерации» может быть рекомендован для внесения в Госу-дарственную Думу Российской Федерации.

Председатель Совета в.Ф. Яковлев

СОВеТ ПРИ ПРезИдеНТе РОССИЙСКОЙ ФедеРаЦИИ

ПО КОдИФИКаЦИИ И СОВеРШеНСТВОВаНИЮ ГРаЖдаНСКОГО заКОНОдаТелЬСТВа

103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2 Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57

Принято на заседании Совета

20 мая 2013 г.

№ 118-5/2013

ЭкСпертное заключение

по проекту Федерального закона «о внеСении изменений в отдельные законодательные акты роССийСкой Федерации» (в Связи С передачей банку роССии полномочий по регулированию, контролю и надзору

в СФере ФинанСовых рынков)

Проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Рос-сийской Федерации» (в связи с передачей Банку России полномочий по регулированию, контро-лю и надзору в сфере финансовых рынков) (далее – Проект) направлен на рассмотрение Совета Министерством финансов Российской Федерации (письмо от 11 марта 2013 № 05-02-08/7262). целью Проекта является концентрация в Банке России полномочий по контролю и надзору

за деятельностью кредитных и некредитных финансовых организаций, в том числе участни-ков рынка ценных бумаг, страховой и микрофинансовой деятельности, кредитной коопера-ции, деятельности бирж, инвестиционных и пенсионных фондов, а также в сфере формиро-вания и инвестирования средств пенсионных накоплений.

в связи с этим предлагается внесение таких изменений в федеральные законы, которые предусматривают передачу Банку России всех контрольно-надзорных полномочий ФСФР России, а также ее полномочий по нормативно-правовому регулированию. Кроме того, Бан-ку России передается большинство полномочий Министерства финансов Российской Фе-дерации и Правительства РФ по подзаконному регулированию финансового рынка. За Ми-нистерством финансов Российской Федерации и Правительством РФ остаются полномочия соответственно по подготовке и внесению проектов федеральных законов в финансовой сфе-ре, а также по нормативно – правовому регулированию на подзаконном уровне отдельных от-ношений в сфере формирования и инвестирования пенсионных накоплений. Проект пред-усматривает также регулирование финансовой сферы нормативными актами Банка России по согласованию с Правительством РФ.

Закрепление за одним регулирующим и надзорным органом (Банком России) в соответ-ствии с пояснительной запиской полномочий по регулированию и надзору за участника-

ми рынка будет способствовать повышению стабильности на финансовом рынке, сниже-нию норм регулятивного арбитража и повышению качества и эффективности регулирования и надзора.

в большинстве стран, в которых финансовые рынки играют важную роль, регулятор фи-нансового рынка обладает необходимыми статусом, полномочиями и функциями для реали-зации полномасштабного регулирования и надзора .

Мегарегулирование – наиболее эффективный вариант финансового регулирования и над-зора в эпоху финансовых конгломератов и глобального рынка капитала. За последние 25 лет, более половины стран из семидесяти с наиболее крупными финансовыми рынками переш-ли к мегарегулированию.

Модели создания такого органа различны. Одна из них – создание самостоятельного го-сударственного органа, который осуществляет свою политику независимо от правительства соответствующего государства, другая – передача соответствующих полномочий централь-ным банкам. Последняя модель реализована, например, в Казахстане, Ирландии и Сингапуре. еще одним вариантом институциональной структуры финансового регулирования является формирование системы двух органов (“twin peaks” model). Эта модель избрана в великобри-тании и Нидерландах.

К сожалению, пояснительная записка не содержит обоснования, почему для России была выбрана модель создания мегарегулятора на базе Банка России.

в тоже время объем и характер полномочий, которыми будет наделен Банк России, тре-буют более значительной проработки вопросов, связанных с полномочиями Банка Рос-сии, с конфликтами интересов, которые могут возникать при проведении Банком России кредитно-денежной политики и развитии небанковского финансового сектора, и с влияни-ем предлагаемых реформ на общественные отношения, в том числе регулируемые граждан-ским законодательством.

Банк России в соответствии с Проектом получает возможность регулировать широкий круг отношений (утверждение типовых договоров оказания услуг специализированными депозита-риями, утверждение типовых правил доверительного управления паевыми инвестиционными фондами, и т. д.), которые относятся к сфере регулирования гражданского законодательства. Статья 3 Гражданского кодекса Российской Федерации содержит исчерпывающий перечень видов нормативных актов, которые могут содержать нормы гражданского права. К их числу относятся ГК РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правитель-ства РФ, акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Посколь-ку Банк России не является федеральным органом исполнительной власти, представляется необходимым дополнить статью 3 Гражданского кодекса Российской Федерации нормой, закрепляющей право Банка России издавать акты, содержащие нормы гражданского права, и определяющей место этих актов в системе источников гражданского права.

Проект заменяет в законах, регулирующих деятельность на финансовом рынке, термин

«нормативные правовые акты» на «нормативные акты Банка России». такая замена может привести к неоднозначному толкованию соответствующих законов на практике, тем более что никакого обоснования такой замены в пояснительной записке нет.

Проект не всегда последователен в реализации поставленной в пояснительной записке цели – сосредоточение всех полномочий по подзаконному регулированию в Банке России. Например, типовой договор оказания услуг специализированным депозитарием при инве-стировании пенсионных резервов в соответствии с Проектом утверждается Банком России, а аналогичный типовой договор при инвестировании средств пенсионных накоплений – уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по согласованию с Банком

-

России. Представляется, что такой подход не только дробит полномочия, о консолидации которых заявлено, но и нелогичен с точки зрения единых подходов при регулировании од-нородных отношений.

Передача функций страхового надзора центральному банку не меняет того, что этот над-зор осуществляется органом государства. Статья 37 Проекта противоречит части 3 статьи 75 Конституции Российской Федерации и должна быть исключена.

Вывод: проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в связи с передачей Банку России полномочий по регулиро-ванию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков) может быть поддержан, однако не-которые его положения нуждаются в доработке, особенно в части наделения Банка России полномочиями по регулированию гражданских отношений.

Председатель Совета в.Ф. Яковлев

СОВеТ ПРИ ПРезИдеНТе РОССИЙСКОЙ ФедеРаЦИИ

ПО КОдИФИКаЦИИ И СОВеРШеНСТВОВаНИЮ ГРаЖдаНСКОГО заКОНОдаТелЬСТВа

103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2 Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57

Принято на заседании Совета

8 июля 2013 г.

№ 120-4/2013

ЭкСпертное заключение

по проекту Федерального закона «о внеСении изменений в Статью 8 Федерального закона «о банках и банковСкой деятельноСти»

(в чаСти уСтановления обязанноСти кредитных организаций раСкрывать неограниченному кругу лиц инФормацию о проФеССиональной квалиФикации и деловом опыте руководителей)

Проект федерального закона «О внесении изменений в статью 8 Федерального закона

«О банках и банковской деятельности» (в части установления обязанности кредитных орга-низаций раскрывать неограниченному кругу лиц информацию о профессиональной квалифи-кации и деловом опыте руководителей) (далее – Проект) направлен на рассмотрение Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданско-го законодательства Министерством финансов Российской Федерации (письмо от 19.06.2013

№ 05-06-05/000/22968).

Как следует из Пояснительной записки, раскрытие неограниченному кругу лиц информа-ции о профессиональной квалификации и деловом опыте руководителей кредитных органи-заций будет способствовать обеспечению повышения транспарентности деятельности кре-дитных организаций и, как следствие, являться одним из существенных условий повышения эффективности оказания банковских услуг и роста доверия к банковскому сектору.

Представленный Проект ранее уже рассматривался Советом при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства.

в Заключении (протокол от 25.02.2013 № 115-13/2013) Совет отметил, что заявленной цели Проект в целом соответствует. вместе с тем Проект не содержал положений, которые бы определяли меру ответственности и порядок ее возложения в случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения установленной законопроектом обязанности, что серьезно сни-жает его регулятивное значение.

Повторно представленный Проект содержит указание на то, что «кредитная организация в случае нарушения порядка и сроков раскрытия информации несет дисциплинарную, ад-

-

министративную или уголовную ответственность в соответствии с законодательством Рос-сийской Федерации».

Однако необходимо отметить, что в соответствии с законодательством Российской Фе-дерации дисциплинарную ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение трудовых обязанностей несет работник (ст. 192 трудового кодекса), а уголовной ответствен-ности подлежит физическое лицо (ст. 19 Уголовного кодекса).

Проект не содержит положений о гражданско-правовой ответственности кредитной орга-низации в случае нарушения порядка и сроков раскрытия информации.

Кроме того, Проект обязывает кредитную организацию не только раскрывать предусмо-тренную Проектом информацию (часть шестая статьи 8 Федерального закона «О банках и бан-ковской деятельности» в редакции Проекта), но и своевременно уведомлять об изменении сведений, входящих в состав такой информации (часть седьмая названной статьи). Однако Проект устанавливает ответственность кредитной организации только за нарушение поряд-ка и сроков раскрытия информации, «предусмотренной частью шестой настоящей статьи».

таким образом, положения Проекта в части установления ответственности кредитной организации в случае нарушения порядка и сроков раскрытия информации нуждаются в доработке.

Вывод: проект федерального закона «О внесении изменений в статью 8 Федерального за-кона «О банках и банковской деятельности» (в части установления обязанности кредитных организаций раскрывать неограниченному кругу лиц информацию о профессиональной квалификации и деловом опыте руководителей) может быть поддержан с учетом сделанных замечаний.

Председатель Совета в.Ф. Яковлев

СОВеТ ПРИ ПРезИдеНТе РОССИЙСКОЙ ФедеРаЦИИ

ПО КОдИФИКаЦИИ И СОВеРШеНСТВОВаНИЮ ГРаЖдаНСКОГО заКОНОдаТелЬСТВа

103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2 Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57

Принято на заседании Совета

30 сентября 2013 г.

№ 121-10/2013

ЭкСпертное заключение

по проекту Федерального закона «о внеСении изменений

в Федеральный закон «о кредитных иСториях» и некоторые законодательные акты роССийСкой Федерации»

1. Проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О кредит-ных историях» и некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее – Законо-проект) направлен на экспертизу в Совет при Президенте Российской Федерации по коди-фикации и совершенствованию гражданского законодательства (далее – Совет) Минфином России (письмо от 03 июля 2013 г. № 05-06-05/000/25462).

2. Как следует из пояснительной записки основной целью разработки Законопроекта явля-ется совершенствование правового регулирования системы формирования кредитных исто-рий, в том числе центрального каталога кредитных историй, исходя из опыта применения Федерального закона «О кредитных историях» от 30 декабря 2004 года № 218-ФЗ.

   в связи с этим предлагается внести в Федеральный закон «О кредитных историях» концеп-туальные изменения, связанные с корректировкой целей действующего закона.

   так, Законопроект к целям названного Закона относит создание и определение условий для сбора, обработки, хранения и предоставления бюро кредитных историй информации, ха-рактеризующей своевременность исполнения заемщиками своих обязательств не только по договорам займа (кредита), но и по иным гражданско-правовым договорам, повышения защи-щенности кредиторов и заемщиков за счет общего снижения кредитных рисков, повышения эффективности работы кредитных организаций, кредитных потребительских кооперативов и микрофинансовых организаций.

   Для реализации указанной цели Законопроект:

   1. дополняет содержание кредитных историй информацией о видах обязательства (договор займа (кредита), поручительства, уступки права требования и др.), сроке исполнения обяза-тельств, информацией о вступивших в законную силу решениях суда о взыскании денежных средств по гражданско-правовым договорам, не являющимися договорами займа (креди-та), а также сведениями о залоге;

      -

       

      
      

      

      
      

   2. расширяет круг источников формирования кредитных историй. К ним будут отно-ситься не только кредитные организации и юридические лица – заимодавцы, но и конкурс-ные управляющие, лица, в пользу которых вынесено решение суда о взыскании денежных сумм, вступившее в законную силу, а также организации, которые приобрели такие права требования;

   3. определяет дополнительные случаи, когда от субъекта кредитной истории не требуется согласия для направления сведений о нем и его обязательствах в бюро кредитных историй. К таким случаям относится передача информации об индивидуальном предпринимателе, если ему выдается кредит на сумму до 3 млн. рублей, и передача информации о физическом лице, если последнее является должником по денежному обязательству и в отношении него имеется вступившее в законную силу решение суда о взыскании долга;

   4. вносит изменения, направленные на уточнение процедур обмена информации. Кроме того, Законопроектом предлагается дополнить КоАП РФ нормами, устанавливающими ад-министративную ответственность за нарушение обязанности по представлению информации в бюро кредитных историй.

   Концепция Законопроекта в целом может быть поддержана. Большинство его норм в слу-чае принятия Законопроекта будет обеспечивать получение наиболее полной информации о заемщиках и снижение рисков кредитной организации и иных заимодавцев, а также участ-ников гражданского оборота.

3. в тоже время некоторые положения Законопроекта вызывают сомнения или возражения.

   1. в частности не ясно, почему информация о кредитах и займах, выданных индивидуаль-ным предпринимателям на сумму до 3 млн. рублей, направляется в кредитное бюро без их согла-сия, а на суммы свыше указанной суммы – с согласия индивидуального предпринимателя.

      Авторам Законопроекта необходимо быть последовательными и избрать в отношении ре-гулирования предоставления информации о субъектах кредитных историй – индивидуаль-ных предпринимателях либо подход, который применяется в отношении юридических лиц, либо – в отношении физических лиц (пункт 5 статьи 1 Законопроекта). Логичнее было бы к ним применять правила, которые относятся к юридическим лицам, являющимся коммер-ческими организациями, аналогично правилу, закрепленному пункте 3 статьи 23 Граждан-ского кодекса РФ.

   2. Нельзя согласиться со значительным расширением информации, которая может на-правляться в бюро кредитных историй. Законопроект предоставляет возможность органи-зациям, в пользу которых имеется вступившее в силу решение о взыскании денежных сумм по любым гражданско-правовым договорам, направлять информацию о должниках и сум-мах их задолженностей в бюро кредитных историй. Представляется, что это может привести к чрезмерной нагрузке на граждан, которые вынуждены будут отслеживать правильность от-ражения данных об их долге и его погашении в кредитной истории и нести расходы, связан-ные с заявлением требований о внесении изменений в кредитную историю. тем более, что в пояснительной записке к Законопроекту отмечается, что для повышения инвестиционно-го рейтинга России в связи с методикой расчета инвестиционного рейтинга «Doing business» необходимо предусмотреть доступность через бюро кредитных историй данных, полученных от предприятий розничной торговли и компаний коммунальных услуг, а не от всех организа-ций, в пользу которых вынесены судебные решения.

      Кроме того, представляется недопустимым предусмотренная Законопроектом возмож-ность предоставления персональных данных о физических лицах – должниках, в отношении которых вынесено решение о взыскании с них денежных сумм, без согласия таких граждан. тем более, что в случае, когда такое решения вынесено в отношении неисполнения гражда-

       

       

      
      

      

      
      

      нином обязательства по кредитному договору или договору займа, такое согласие требуется (пункт 5 статьи 1 Законопроекта).

   3. Законопроектом (пункт 5 статьи 1 Законопроекта) предлагается дополнить статью 5 Федерального закона «О кредитных историях» новой частью 5.2., предусматривающей норму, согласно которой лицо, приобретшее права требования по договору займа (кредита), «стано-вится источником формирования кредитной истории и в последующем обязано предостав-лять информацию в то бюро кредитных историй, в которое предоставлялась информация по указанному договору». При этом, такая информация должна предоставляться на тех же усло-виях, на которых она предоставлялась лицом, уступившим право требования. Однако Зако-нопроект не предусматривает юридических механизмов замены лица в обязательстве по до-говору об оказании информационных услуг, который является единственным основанием для предоставления информации в бюро кредитных историй (часть 1 статьи 5 ФЗ «О кредит-ных историях»).

Вывод: проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О кре-дитных историях» и некоторые законодательные акты Российской Федерации» может быть поддержан при условии его доработки по изложенным замечаниям.

Председатель Совета в.Ф. Яковлев

СОВеТ ПРИ ПРезИдеНТе РОССИЙСКОЙ ФедеРаЦИИ

ПО КОдИФИКаЦИИ И СОВеРШеНСТВОВаНИЮ ГРаЖдаНСКОГО заКОНОдаТелЬСТВа

103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2 Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57

Одобрено Советом 6 декабря 2013 г.

№ 124/оп-5/2013

ЭкСпертное заключение

по проекту Федерального закона «о внеСении изменения в Статью 5 Федерального закона «о банках и банковСкой деятельноСти»

1. Проект федерального закона «О внесении изменения в статью 5 Федерального закона

   «О банках и банковской деятельности» (далее – Проект) направлен на экспертизу в Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданско-го законодательства Министерством финансов Российской Федерации (письмо от 30 октя-бря 2013 г. № 05-06-05/000/46398).

2. Согласно пояснительной записке к Проекту предлагаемое изменение статьи 5 Феде-рального закона от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности» (далее – Закон) устранит правовую неопределенность в регулировании отношений, связанных с за-претом на осуществление кредитными организациями торговой деятельности. По мнению разработчиков Проекта, эта неопределенность (неоднозначное понимание содержания за-прета на осуществление кредитными организациями торговой деятельности) вызвана всту-плением в силу Федерального закона от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государ-ственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации». в соответствии со статьей 2 этого Закона термин «торговая деятельность» означает вид предприниматель-ской деятельности, связанной с приобретением и продажей товаров.

3. По общему правилу кредитным организациям запрещается заниматься производствен-ной, торговой и страховой деятельностью (ч. 6 ст. 5 Закона), что обусловлено их специаль-ной правоспособностью.

   в Проекте предлагается не ограничивать кредитную организацию в возможности без при-влечения посредников продавать имущество, приобретенное кредитной организацией с це-лью обеспечения своей деятельности, продавать имущество, реализуемое кредитной орга-низацией при обращении взыскания на предмет залога в связи с неисполнением должником обязательства, обеспеченного залогом имущества, либо полученное кредитной организаци-ей по договору в качестве отступного, а также осуществлять куплю-продажу монет и банк-нот в сувенирной упаковке.

    

    

   
   

   

   
   

4. Проект не вызывает принципиальных возражений, хотя на практике указан-ные в Проекте сделки, заключаемые кредитными организациями, не признаются судами недействительными.

в то же время применительно к продаже заложенного имущества в Проекте следует уточ-нить, что продажа такого имущества кредитной организацией возможна в случаях, предусмо-тренных законом. Иначе, норма может быть ошибочно истолкована, как допускающая реа-лизацию кредитной организацией заложенного имущества по решению суда.

Вывод: проект федерального закона «О внесении изменения в статью 5 Федерального за-кона «О банках и банковской деятельности» может быть поддержан с учетом сделанного замечания.

Председатель Совета в.Ф. Яковлев

2.4. НеДвИЖИМОе ИМУщеСтвО. ПРИРОДНые РеСУРСы

СОВеТ ПРИ ПРезИдеНТе РОССИЙСКОЙ ФедеРаЦИИ

ПО КОдИФИКаЦИИ И СОВеРШеНСТВОВаНИЮ ГРаЖдаНСКОГО заКОНОдаТелЬСТВа

103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2 Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57

Принято на заседании Совета

25 февраля 2013 г.

№ 115-4/2013

ЭкСпертное заключение

по проекту Федерального закона № 88826-6 «о внеСении изменений

в Статьи 45 и 54 земельного кодекСа роССийСкой Федерации и Статью 19 Федерального закона “о гоСударСтвенной региСтрации прав

на недвижимое имущеСтво и Сделок С ним”»

Проект Федерального закона № 88826-6 «О внесении изменений в статьи 45 и 54 Земель-ного кодекса Российской Федерации» (далее – Законопроект, Проект) представлен в Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданско-го законодательства Государственно-правовым управлением Президента Российской Феде-рации (письмо № А6-445 от 24 января 2013 г.).

Законопроект ранее уже поступал на рассмотрение Совета, и на него было дано положитель-ное заключение. Однако ко второму чтению Проект претерпел существенные изменения.

в первоначальном варианте Законопроекта, получившем одобрение Совета, предлагалось изменить редакцию части 5 статьи 54 Земельного кодекса РФ (далее – ЗК РФ) таким образом, чтобы устранить ее противоречие с нормами процессуального законодательства: дабы обя-занность органа государственной власти или местного самоуправления о направлении заяв-ления о государственной регистрации прекращения права на земельный участок в орган го-

сударственной регистрации прав на недвижимое имущество исполнялась после вступления

решения суда в законную силу, а не «по истечении десятидневного срока с момента принятия решения суда» (т.е. еще до вступления решения суда в законную силу), как это предусмотре-но в действующей редакции части 5 статьи 54 Земельного кодекса РФ.

такое предложение обоснованно получило поддержку Совета.

Новая же редакция Законопроекта кардинально отлична от прежней. Несмотря на сохра-нение вышеуказанного предложения, смыслообразующим центром Проекта стали вновь вве-денные положения, далекие от нужд устранения законодательных противоречий.

Статья 1 Законопроекта устанавливает внесудебный, административный порядок прекра-

щения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком «в случаях, предусмо-

-

тренных пунктом 2» статьи 45 Земельного кодекса РФ. Распространить административный отъем ограниченных вещных прав авторами законопроекта предлагается на:

1. «федеральные государственные предприятия, федеральные казенные предприятия, го-сударственные учреждения, созданные Российской Федерацией, государственные академии наук либо организации, созданные государственными академиями наук» и (или) подведом-ственные государственным академиям наук» (изъятие в казну осуществляется в порядке, уста-новленном Правительством РФ).

2. «государственные учреждения, созданные субъектом Российской Федерации, муници-пальные учреждения, государственные предприятия или казенные предприятия субъектов Российской Федерации, муниципальные унитарные предприятия или муниципальные ка-зенные предприятия» (изъятие в казну осуществляется в порядке, установленном законом субъекта РФ).

При этом «отсутствие в государственном кадастре… сведений о координатах… границ та-кого земельного участка… не является препятствием для принятия решения о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования» (ч.5 ст.45 ЗК РФ в проектной редакции).

И даже «в случае, если право постоянного (бессрочного) пользования… не зарегистриро-вано в едином государственном реестре… такое право прекращается с момента принятия ре-шения органа государственной власти или органа местного самоуправления» (ч.6 ст.45 ЗК РФ в проектной редакции).

в данном виде с Проектом нельзя согласиться по многим причинам:

1. Законопроект затрагивает основополагающие права, защищаемые российским правом: пункт 3 статьи 35 Конституции Российской Федерации устанавливает: «Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда». Пункт 1 статьи 1 Гражданского кодек-са РФ (далее – ГК РФ) закрепляет принципы неприкосновенности собственности и судебной защиты гражданских прав. Пункт 1 статьи 216 Гражданского кодекса Российской Федерации относит право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком к вещным пра-вам, а пункт 4 этой же статьи предусматривает их защиту от нарушения любым лицом в по-рядке статьи 305 Гражданского кодекса Российской Федерации, каковая, в свою очередь, предусматривает, что обладатель данного права может защищаться, в том числе, и от посяга-тельств со стороны собственника земельного участка.

   если специфика каких-то конкретных случаев, предусмотренных пунктом 2 статьи 45 Зе-мельного кодекса РФ (далее – ЗК РФ), и позволяет говорить о допустимости административ-ного порядка прекращения права постоянного (бессрочного) пользования (например в слу-чае реквизиции (подп.6), и некоторых др.), то именно эти конкретные случаи и следует прямо указать в Законопроекте, четко отграничив их от случаев, когда применение административ-ного порядка лишения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком недопустимо по существу, и отсутствие судебного решения повлечет нарушение защищаемых прав и интересов субъектов (например, это возможно в большом числе случаев, когда на со-ответствующих земельных участках расположены объекты недвижимого имущества).

2. Стабильность гражданского оборота в условиях рыночной экономики зависит от ста-бильности и защищённости имущественных прав и имущественного положения всех и лю-бых участников этого оборота без исключения. Государственные и муниципальные органи-зации, не являясь собственниками принадлежащего им имущества, участвуют в гражданском обороте с соблюдением ряда установленных для них законом ограничений. в принципе уста-новление в законе таких ограничений ради защиты интересов собственника-государства или собственника-муниципалитета допустимо и даже необходимо. Но надо иметь в виду, что чем

    

    

   
   

   

   
   

   более существенны такие ограничения, тем менее эффективно участие государственных и му-ниципальных организаций в экономике, тем менее стабильна эта экономика.

   Проект создаёт ничем не ограниченную возможность путём издания ненормативных инди-видуальных административных актов лишать государственные и муниципальные организа-ции, включая академии наук и созданные ими организации, их основного экономического ре-сурса – закреплённых за ними в «постоянное (бессрочное) пользование» земельных участков.

   Устанавливая такой порядок, Проект при этом:

   а) допускает прекращение права постоянного (бессрочного) пользования участками, све-дения о координатах которых в кадастре недвижимости отсутствуют (п. 5 ст. 45 ЗК в проект-ной редакции);

   б) допускает прекращение права постоянного (бессрочного) пользования, не зарегистри-рованного в едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (п. 6 ст. 45 ЗК в проектной редакции);

   в) не упоминает о правах организации, право которой на земельный участок прекращает-ся, на принадлежащие ей здания и сооружения, находящиеся на этом участке, хотя очевид-но, что соответствующие последствия изъятия участка могут быть определены только феде-ральным законом;

   г) не учитывает, что прекращение в административном порядке права постоянного (бес-срочного) пользования земельным участком, принадлежащего государственной или муници-пальной организации, не влечёт прекращение существования этой организации как субъекта гражданского права и участника гражданского оборота, которому должны быть компенсиро-ваны причиненные административным вмешательством и изъятием участка убытки.

   При таком его содержании Проект, став федеральным законом, породит большое число судебных споров разного характера и серьёзно подорвёт почву для государственно-частного партнёрства, причём не только в сфере экономических отношений, а и в области научного сотрудничества и инновационного развития.

3. Установление в законе порядка прекращения права собственности или иного вещного права (каковым, в частности, является право постоянного (бессрочного) пользования земель-ным участком), даже если этот порядок предусматривает прекращение такого права адми-нистративным актом органа государственной власти или местного самоуправления, пред-ставляет собой прекращение имущественных отношений, основанных на нормах гражданского законодательства и регулируемых гражданским законодательством в соответствии с пун-ктом «о» статьи 71 Конституции Российской Федерации. хаотичное, плохо контролируемое вмешательство в эти отношения посредством обязательных ненормативных актов, прекра-щающих гражданские имущественные права участников этих отношений, опасно. Поэтому, независимо от сделанных выше принципиальных замечаний по Проекту, Совет обращает внимание на то, что для всех случаев прекращения права постоянного (бессрочного) поль-зования участком в Законопроекте должна быть прямо закреплена возможность последую-щего судебного обжалования принятого административного решения о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования. И, кроме того, должен быть установлен отлагатель-ный срок на вступление решения в силу, достаточный для обжалования принятого админи-стративного решения с учетом установленных процессуальным законодательством сроков на обжалование. Установление такого срока необходимо, чтобы избежать ситуаций, когда ре-шение о прекращении права будет признано судом недействительным, а земельный участок будет уже предоставлен другому лицу.

4. Проект также предусматривает, что порядок принятия решения о прекращении пра-ва постоянного (бессрочного) пользования устанавливается актами различных уровней (по-

   -

    

   
   

   

   
   

   становлением Правительства РФ – для федеральных земель и законами субъектов РФ – для земель субъектов РФ). Данное предложение представляется не вполне обоснованным. воз-можно, целесообразнее установление единым, то есть федеральным, законом общего поряд-ка, находящегося в рамках единой логики.

5. Пункт 2 статьи 1 Законопроекта изымает вводимый Проектом порядок из-под действия пункта 2 статьи 54 ЗК РФ, то есть лишает определенные категории обладателей ограничен-ного вещного права (в частности, государственные и муниципальные учреждения и пред-приятия) прав, имеющихся у других категорий субъектов: в данном случае на добровольное устранение фактов ненадлежащего использования земельного участка, что нарушает прин-цип равенства субъектов и также не может быть одобрено.

   
   

6. Нельзя не отметить, что введение административного порядка лишения определенных категорий лиц принадлежащего им вещного права в целом означает повышение закрытости и непрозрачности принятия решений, устанавливает широкие пределы усмотрения админи-стративных органов, что ведет к увеличению коррупциогенного фактора при принятии со-ответствующих решений.

* * *

Вывод: Представленный проект федерального закона № 88826-6 «О внесении изменений в статьи 45 и 54 Земельного кодекса Российской Федерации и статью 19 Федерального зако-на “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним”» требует значительной доработки и в существующем виде не может быть рекомендован к принятию.

Председатель Совета в.Ф. Яковлев

СОВеТ ПРИ ПРезИдеНТе РОССИЙСКОЙ ФедеРаЦИИ

ПО КОдИФИКаЦИИ И СОВеРШеНСТВОВаНИЮ ГРаЖдаНСКОГО заКОНОдаТелЬСТВа

103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2 Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57

Принято на заседании Совета

25 февраля 2013 г.

№ 115-5/2013

ЭкСпертное заключение

по проекту Федерального закона «о внеСении изменений в Федеральный закон

“об обороте земель СельСкохозяйСтвенного назначения”»