Экспертные заключения Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства 2013 г. - часть 2

Проекты федеральных законов «О патронате в Российской Федерации», «О внесении из-менений в Семейный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «Об опеке и по-печительстве», а также поправки к проекту федерального закона № 42197-6, подготовленные депутатами Государственной Думы С.М. Мироновым, в.А. васильевым, Г.А. Зюгановым, в.в. Жириновским, представлены в Совет на заключение депутатом Государственной Думы Российской Федерации е.Ф. Лаховой (письмо от 22 февраля 2013 года № ЛеФ-198).
Проект федерального закона «О патронате в Российской Федерации» (далее – проект За-кона о патронате) подготовлен ко внесению депутатом Государственной Думы С.М. Мироно-вым и снабжен развернутой пояснительной запиской, проект федерального закона «О внесе-нии изменений в Семейный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «Об опеке и попечительстве» (далее – проект Закона о внесении изменений) сопровождается кратким пояснением на одной странице, автором проекта является депутат Государственной Думы Л.И. швецова. Поправки к проекту федерального закона № 42197-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления соци-ального патроната и деятельности органов опеки и попечительства», который принят в первом чтении 25 сентября 2012 года (далее – поправки), подготовлены депутатами Государственной Думы С.М. Мироновым, в.А. васильевым, Г.А. Зюгановым, в.в. Жириновским.
Как следует из представленных в Совет документов, ни законопроекты, ни поправки пока не внесены в Государственную Думу в установленном порядке.
все три анализируемых документа основаны на общей идее о включении в законодательство новой формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, именуемой «патронатом» (патронатной семьей). На это обстоятельство указывается и в письме депутата Государствен-
-

ной Думы Российской Федерации е.Ф. Лаховой, где отмечается также, что все три документа разработаны недавно и обсуждаются в Государственной Думе РФ в настоящее время.
в действующем законодательстве термин «договор о патронатной семье» упоминается в статье 145 Семейного кодекса Российской Федерации (далее – СК) и в статье 14 Федераль-ного закона от 24 апреля 2008 года № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» (далее – Закон об опеке). При этом в обоих случаях этот договор рассматривается как разновидность договора об осуществлении опеки или попечительства, что дает основания считать «патронатную се-мью» одним из видов так называемой платной опеки (попечительства).
вместе с тем в указанных нормах СК и Закона об опеке предусмотрено, что договор о па-тронатной семье (патронате, патронатном воспитании) заключается в случаях, предусмо-тренных законами субъектов Российской Федерации. С учетом положений пункта 1 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации это означает, что законодательством субъектов Российской Федерации не могут быть урегулированы отношения сторон по договору о па-тронатной семье, поскольку такие обязательственные (договорные) отношения, основанные на равенстве сторон, относятся к сфере гражданско-правового регулирования. Нормативные акты субъектов Российской Федерации могут предусматривать лишь случаи, в которых допу-скается заключение данных договоров.
Как видно из представленных в Совет законопроектов и поправок, авторы всех трех до-кументов преследуют одну и ту же цель – «перенести» конструкцию договора о патронатном воспитании полностью на уровень федерального законодательства, то есть урегулировать эти отношения посредством актов федерального, а не регионального законодательства. При этом данный договор рассматривается в законопроектах и поправках как особая форма устройства детей, оставшихся без попечения родителей.
в соответствии с проектом Закона о внесении изменений такой договор заключается между организацией для содержания и воспитания детей, оставшихся без попечения роди-телей (детский дом и т.п.), органом опеки и попечительства, а также патронатным воспита-телем (физическим лицом), то есть рассматривается как трехсторонний. Аналогичная кон-струкция предлагается и в тексте поправок.

Проект Закона о патронате предполагает заключение двустороннего договора между органом опеки и попечительства и патронатным воспитателем. Следует отметить, что предусмотренная действующим законодательством конструкция договора об осуществлении опеки, в том числе договора о приемной семье, также является конструкцией двустороннего договора, при этом такие договоры должны заключаться между органом опеки и попечительства и опекуном.

Указанное различие (количество сторон в договоре) является единственным между текста-ми всех трех рассматриваемых документов.

5.Общим в предлагаемых конструкциях патронатного воспитания является договорное

распределение обязанностей по воспитанию, защите и законному представительству ребенка, передаваемого для воспитания в чужую семью. При этом предлагаемая форма устройства во всех проектах рассматривается как разновидность опеки (попечительства), несмотря на то, что при опеке и попечительстве по договору обязанности опекуна не распределяются, а за-крепляются за гражданином, с которым орган опеки и попечительства заключает договор (статья 15 Закона об опеке).

6. Концепция, содержащаяся в законопроектах, не может быть поддержана по следующим причинам.

во-первых, дробление функций по законному представительству детей между организация-ми, гражданами и органами власти с помощью договора вступает в противоречие с действующим законодательством, и это обстоятельство не учитывается авторами проектов и поправок.

в соответствии со статьями 26, 28 и 37 Гражданского кодекса Российской Федерации (да-лее – ГК) совершение сделок с имуществом подопечных возложено на опекунов.

в силу статьи 35 ГК исполнение обязанностей опекунов возлагается на организации для детей-сирот только в случаях, когда дети помещаются под надзор этих организаций, при этом опекуны – физические лица детям не назначаются.

в случае причинения вреда действиями несовершеннолетнего ребенка (статья 1074 ГК) от-ветственность за причинение вреда несут попечители, а организация для детей-сирот отвеча-ет за причиненный вред лишь в случае, когда ребенок был помещен в такую организацию.

При этом важно заметить, что нормы о законном представительстве физических лиц пред-ставляют собой нормы гражданского права, относящиеся к числу его наиболее общих и прин-ципиальных положений. в силу статьи 3 ГК нормы гражданского права, содержащиеся в иных федеральных законах, должны соответствовать ГК.

Следовательно, положения семейного законодательства или законодательства об опеке и попечительстве не могут вступать в противоречие с положениями гражданского законода-тельства о законном представительстве несовершеннолетних.

в силу статьи 25.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонаруше-ниях (далее – КоАП) законными представителями детей, оставшихся без попечения родите-лей, являются их опекуны и попечители.

Аналогичный подход закреплен в статье 5 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, в Федеральном законе от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», а также еще более чем в ста фе-деральных законах.

Следовательно, институт патронатного договора, предполагающий распределение полно-мочий по осуществлению законного представительства между несколькими лицами и не со-провождающийся полномасштабным пересмотром всех норм о законном представительстве, существующих в действующем российском законодательстве, в том числе содержащихся в ба-зовых федеральных законах и кодексах, не будет восприниматься правоприменителями (нота-риусами, государственными регистраторами, судьями, сотрудниками следственных органов и пр.), опирающимися на «свое» отраслевое законодательство.

во-вторых, договорное дробление полномочий по законному представительству невозможно

в принципе.

Функции по воспитанию и законному представительству ребенка, как правило, взаимос-вязаны. так, например, решение вопроса о месте жительства ребенка тесно связано с выбором для ребенка образовательного учреждения, медицинского учреждения, режима дня и графи-ком отдыха; решение вопроса о проведении каникул может быть связано с выездом за грани-цу, с выбором образовательного или спортивного учреждения и пр.

Распределение полномочий между разными лицами, принимающими решения по фор-мально разным, но по существу единым вопросам, приведет к невозможности осуществле-ния законного представительства, в особенности с учетом того, что эти лица (стороны дого-вора – орган опеки и попечительства, детское учреждение, гражданин) не имеют реальной возможности встречаться и вырабатывать общие решения.

Перечислить все случаи, в которых может потребоваться законное представительство, не-возможно ни в законе, ни в договоре. Именно поэтому по действующему законодательству законное представительство не дробится по усмотрению сторон договора.

С точки зрения конструкции законного представительства в предлагаемой схеме отсутствует

главный признак законного представительства – заранее известный из закона и ясный для всех третьих лиц объем полномочий представителя.

Иными словами, при патронате (патронатном воспитании) всякое третье лицо или ор-ган государственной власти (сторона по сделке, образовательное учреждение, миграцион-ная служба, суд, орган местного самоуправления и пр.) не будет иметь представления о пол-номочиях «законного» представителя, поскольку не знаком с актуальной версией договора о дроблении полномочий между его тремя сторонами.

С учетом того, что проекты не предлагают ввести квалифицированную форму такого до-говора (сопровождаемую нотариальным удостоверением) и не предлагают каких-либо спо-собов его обнародования (например, путем внесения в государственные реестры), получить сведения об объеме полномочий «законного» представителя из достоверных источников бу-дет невозможно.

в-третьих, это не менее важно, из текста законопроектов и поправок невозможно устано-вить, какие именно обязанности за каждой из сторон договора о патронате закрепляются.

в предлагаемой конструкции распределение обязанностей производится не по закону, а по договору, что создаст возможность упустить в договоре какие-то из обязанностей по воспи-танию ребенка.

в результате заключения договора о патронатной семье (патронате, патронатном воспита-нии) как минимум не будет четкого представления о том, кто из сторон и за что несет ответ-ственность в каждом конкретном случае.

в-четвертых, при дроблении обязанностей по воспитанию ребенка заведомо невозможно

установить ту сторону договора о патронате, которая отвечает за итог – эффективное воспита-ние и защиту интересов ребенка.

ввиду того, что в трехсторонней конструкции патроната две из указанных сторон не яв-ляются физическими лицами (орган опеки и попечительства, организация для детей-сирот), применить многие существующие нормы об ответственности за воспитание детей будет прак-тически невозможно. Применение предлагаемой конструкции создаст условия для уклоне-ния от ответственности всех сторон договора. Неясно, как при такой конструкции будут при-меняться статьи 1073, 1074 ГК, статья 156 УК, статья 5.35 КоАП, статья 20.22 и другие статьи КоАП. так, при возбуждении уголовного дела по статье 156 Уголовного кодекса РФ не мо-жет быть привлечен к ответственности руководитель органа опеки и попечительства, по ха-латности которого были выбраны ненадлежащие патронатные воспитатели или который не осуществлял «оставленных за ним» полномочий по законному представительству и по кон-тролю за патронатным воспитателем.

вообще любое умножение числа лиц, обязанных нести ответственность за ребенка, вле-чет трудности в установлении конкретного виновного лица, допустившего ухудшение поло-жения ребенка.

Следует также подчеркнуть, что предлагаемая конструкция патронатного воспитания не мо-

жет считаться формой устройства ребенка (ст.123 СК). Как уже отмечалось, в этой конструк-ции обязанности по воспитанию ребенка и ответственность за ребенка раздроблены между сторонами договора, однако при этом часть обязанностей и ответственности сохраняется за органом опеки и попечительства, хотя этот орган в силу пункта 2 статьи 123 СК функции опе-куна выполняет только временно и только до устройства ребенка.

если допустить, что в действительности существует необходимость правового оформле-ния передачи детей таким гражданам, которые не желают или не могут нести ответствен-ность за ребенка в полной мере (в данном заключении не обсуждается уважительность при-чин, по которым указанные граждане отказываются от принятия на себя ответственности за детей в полном объеме), то такая предлагаемая законодателю правовая форма может рассма-триваться лишь как форма временного пребывания ребенка в семье, должна быть во всех случа-

ях краткосрочной и должна подлежать безусловной замене на усыновление или опеку при первой возможности такой замены. При этом в законе должно быть четко и недвусмысленно указано, что все функции опекуна (попечителя) в отношении ребенка сохраняет орган опеки и попе-чительства. Следует отметить, что временное пребывание детей в семьях граждан без пере-дачи таким гражданам полномочий законных представителей детей уже предусмотрено дей-ствующим законодательством (см. пункты 3-6 статьи 1552 Семейного кодекса Российской Федерации).

Вывод: представленные тексты законопроектов и поправок не могут быть поддержаны вследствие недостатков концептуального характера.

Председатель Совета в.Ф. Яковлев

СОВеТ ПРИ ПРезИдеНТе РОССИЙСКОЙ ФедеРаЦИИ

ПО КОдИФИКаЦИИ И СОВеРШеНСТВОВаНИЮ ГРаЖдаНСКОГО заКОНОдаТелЬСТВа

103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2 Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57

Принято на заседании Совета

20 мая 2013 г.

№ 118-3/2013

ЭкСпертное заключение

по проекту Федерального закона «о внеСении изменений

в некоторые законодательные акты роССийСкой Федерации»

Проект федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее – Проект) направлен на экспертизу в Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодатель-ства (далее – Совет) Федеральной миграционной службой России (письмо от 6 мая 2013 г.

№ СК-000/8-5564).

Из приложенных к Проекту документов можно заключить, что он уже представлялся в 2012 году в Правительство Российской Федерации и рассматривался на совещании у первого за-местителя Председателя Правительства, после чего Федеральной миграционной службе Рос-сии было дано поручение доработать Проект с участием МИД России, Минэкономразвития России и Минрегиона России (поручение Иш-П4-6468 от 30 октября 2012 года).

в соответствии с Пояснительной запиской основной направленностью Проекта явля-ется предупреждение образования на территории Российской Федерации этнических анкла-вов и установления контроля иностранными лицами над российской территорией. Как ука-зано в Пояснительной записке, отсутствие в российском законодательстве регулирования, устанавливающего какие-либо ограничения на приобретение иностранными лицами, а также российскими юридическими лицами, в уставном капитале которых иностранные граждане, лица без гражданства или иностранные юридические лица имеют пятьдесят и более процен-тов вещных прав на объекты недвижимого имущества позволяет иностранным лицам, в том числе с использованием подставных лиц, бесконтрольно и массово приобретать в собствен-ность объекты недвижимого имущества на территории Российской Федерации, что может создать условия для возникновения на территории Российской Федерации обособленных социально-экономических структур, подконтрольных иностранцам. Отмечается, что на не-обходимость принятия мер по недопущению появления в России замкнутых этнических ан-клавов указывалось в ежегодном послании Президента Российской Федерации в.в. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2012 года.

Для достижения указанных целей Проект предусматривает:
1. дополнение статьи 16 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ пунктом 2.1 следую-щего содержания:
  «Иностранный гражданин, лицо без гражданства, иностранное юридическое лицо, россий-ское юридическое лицо, в уставном капитале (паевом фонде) которого иностранные гражда-не, лица без гражданства или иностранные юридические лица имеют пятьдесят и более про-центов, или иностранная организация, не являющаяся юридическим лицом по иностранному праву, обязаны представить наряду с документами, предусмотренными настоящей статьей, разрешение на совершение сделки с недвижимостью, выданное не позднее одного года до дня обращения с заявлением о регистрации прав. Порядок выдачи такого разрешения уста-навливается Правительством Российской Федерации.
  Предусмотренное в абзаце первом настоящего пункта разрешение не требуется при пода-че заявлений о регистрации сделок, направленных на установление сервитута, бессрочного пользования, субаренды или залога недвижимого имущества, а также сделок с недвижимо-стью, совершенных во исполнение международных договоров Российской Федерации»;
2. дополнение статьи 1196 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) частью второй следующего содержания:
  «Иностранные граждане и лица без гражданства имеют право заключать сделки с недви-жимостью, расположенной на территории Российской Федерации, если это допускается фе-деральным законом и при наличии разрешения на совершение сделки. Порядок выдачи та-кого разрешения устанавливается Правительством Российской Федерации. в случаях, когда приобретаемое право не подлежит регистрации или в иных случаях, установленных федераль-ными законами, названное разрешение не требуется»;
3. дополнение статьи 1202 ГК РФ пунктом 4 следующего содержания:
«4. Иностранное юридическое лицо, российское юридическое лицо, в уставном капита-ле (паевом фонде) которого иностранные граждане, лица без гражданства или иностранные юридические лица имеют пятьдесят и более процентов, или иностранная организация, не являющаяся юридическим лицом по иностранному праву, имеют право заключать сделки с недвижимостью, расположенной в границах Российской Федерации, если это допускает-ся федеральным законом и при наличии разрешения на совершение сделки. Порядок выда-чи такого разрешения устанавливается Правительством Российской Федерации. в случаях, когда приобретаемое право не подлежит регистрации или в иных случаях, установленных фе-деральными законами, названное разрешение не требуется».
Кроме того, Проектом предусматривается включение сделок с объектами недвижимости, одной из сторон которых являются лица указанной выше категории, независимо от суммы, на которую совершается сделка, в число сделок, подлежащих обязательному контролю, осу-ществляемому в рамках противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных пре-ступным путем. Для этого предлагается включить соответствующий абзац в пункт 1.1 статьи 6 Федерального закона от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (от-мыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».
Признавая чрезвычайную значимость регулятивных целей Проекта и назревшую необ-ходимость их реализации в соответствующем федеральном законе, Совет считает, что Про-ект надлежащее достижение этих целей никак не обеспечивает и поэтому не может быть поддержан.
Прежде всего, неоправданным представляется распространение предусмотренного Проек-том разрешительного порядка совершения сделок с участием лиц соответствующей категории

на все без исключения объекты недвижимости. При том, что регулятивной целью Проекта является предотвращение формирования в России обособленных социально-экономических структур, подконтрольных иностранным лицам (замкнутых этнических анклавов), предусмо-тренный в Проекте механизм регулирования охватывает неоправданно широкий круг отно-шений, возникающих по поводу любого недвижимого имущества, в том числе и отношения, не имеющие какой-либо связи с основной направленностью устанавливаемого Проектом ре-гулирования. в результате под разрешительный порядок совершения сделок будут попадать как сделки, заключаемые для удовлетворения сугубо личных потребностей иностранных граж-дан, так и сделки, заключаемые в контексте инвестиционной деятельности зарубежных ком-паний и предпринимателей. такой подход не согласуется с государственной политикой по поощрению и привлечению иностранных инвестиций в экономику России. Соответственно, в Проекте должен быть конкретизирован и достаточно точно определен круг объектов недви-жимости, в отношении которых предусматривается установление разрешительного порядка в контексте целевой направленности Проекта.
Из содержания Проекта также не представляется возможным определить, в отношении ка-ких видов сделок по поводу недвижимости с участием лиц соответствующей категории пред-лагается установить разрешительный порядок их заключения. Из текста Пояснительной за-писки усматривается, что предполагается установить контроль над сделками, в результате которых приобретаются вещные права на недвижимое имущество, однако в тексте Проек-та речь идет и о ряде сделок, направленных на возникновение обязательственных прав. Из статьи 1 Проекта следует, что предусмотренное в первом абзаце указанной статьи разреше-ние не требуется при подаче заявлений о регистрации сделок, направленных на установление сервитута, бессрочного пользования, субаренды или залога недвижимого имущества, а так-же сделок с недвижимостью, совершенных во исполнение международных договоров Рос-сийской Федерации. Между тем указанная статья Проекта направлена на внесение дополне-ний в статью 16 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», устанавливающую лишь перечень документов, представляемых на государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, и порядок их представле-ния, в то время как определение и соответствующее перечисление видов сделок, на которые будет распространяться разрешительный порядок, должно содержаться в статьях закона, не-посредственно предусматривающих установление такого разрешительного порядка. Кроме того, указанный перечень видов сделок должен быть более подробным и связанным с регу-лятивными целями Проекта. Например, едва ли оправданно отнесение к подпадающим под действие установленных Проектом ограничений таких сделок, как наем жилых помещений. Представляется, что подход должен быть различным в отношении сделок, направленных на отчуждение объектов недвижимости, с одной стороны, и на возникновение прав владения и пользования такими объектами – с другой стороны.
По мнению Совета, включение предлагаемых Проектом дополнений в статью 1196 и ста-тью 1202 ГК РФ является не только неоправданным, но и не соответствующим существующей системе норм законодательства о международном частном праве, содержащихся как в разде-ле VI ГК РФ, так и в отраслевых законах.
Статья 1196 ГК РФ посвящена коллизионным вопросам установления права, подлежаще-го применению при определении гражданской правоспособности физического лица. вклю-чение в указанную статью части второй, устанавливающей для соответствующей категории лиц разрешительный порядок заключения сделок в отношении расположенной на террито-рии России недвижимости, не соответствует предмету регулирования указанной статьи. во-просы порядка заключения соответствующих сделок применительно к указанной в Проекте

категории лиц не могут регулироваться в статье, посвященной общим коллизионным вопро-сам гражданской правоспособности физических лиц. Кроме того, в тексте действующей ре-дакции статьи 1196 ГК РФ предусмотрено, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации гражданской правоспособностью наравне с российски-ми гражданами, кроме случаев, установленных законом. таким образом, установление со-ответствующего регулирования в тексте самого Проекта было бы не только более целесоо-бразным и корректным с точки зрения существа регулируемых отношений, но при этом и не противоречило бы положениям статьи 1196 ГК РФ.
Аналогичный вывод должен быть сделан и в отношении предлагаемого Проектом дополне-ния статьи 1202 ГК РФ. Установление разрешительного порядка заключения сделок с недви-жимостью иностранными юридическими лицами или российскими юридическими лицами, в уставном капитале которых иностранные граждане, лица без гражданства или иностран-ные юридические лица имеют пятьдесят и более процентов, или иностранными организация-ми, не являющимися юридическими лицами по иностранному праву, в норме ГК РФ, посвя-щенной исключительно коллизионным вопросам определения содержания личного закона юридического лица, не соответствует системе норм раздела VI ГК РФ. в этой связи нельзя не обратить внимание и на то, что личный закон иностранных организаций, не являющих-ся юридическими лицами по иностранному праву, которые также указаны в предлагаемом Проектом дополнении статьи 1202 ГК РФ, определяется в иной статье ГК РФ – статье 1203, что делает содержащийся в Проекте подход непоследовательным.
таким образом, по мнению Совета регулятивные положения Проекта о разрешительном порядке заключения сделок с недвижимостью соответствующей категории лиц должны вво-диться в законодательство через предписания самого Проекта, а не посредством внесения из-менений в нормы ГК РФ, касающиеся общих вопросов коллизионного регулирования.
Указанный вывод в отношении предлагаемых изменений статьи 1196 и статьи 1202 ГК РФ также следует учесть и в связи с тем, что те или иные ограничения в отношении иностран-ных юридических и физических лиц могут устанавливаться законодательством и в будущем. Отражение всех таких ограничений в тексте статей ГК РФ приведет к постоянно растущему списку исключений из общего правила, устанавливаемого этими положениями, что недопу-стимо с точки зрения юридической техники.
Применительно к содержанию включенных в Проект предложений по изменению статьи 1196 и статьи 1202 ГК РФ следует также отметить следующее. в обоих случаях эти дополне-ния предусматривают, что соответствующие категории лиц «имеют право заключать сделки
с недвижимостью, расположенной на территории [в границах] Российской Федерации, если
это допускается федеральным законом…». Между тем, ни один закон Российской Федерации не содержит положения, допускающего заключение лицами названной категории сделок с не-движимым имуществом – право на заключение таких сделок вытекает из общего принципа национального режима, предусмотренного в отношении иностранных лиц в части 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации.
О недостаточной проработке указанных положений Проекта, касающихся внесения допол-нений в ГК РФ, также свидетельствует и употребление в дополнениях к статье 1196 и статье 1202 ГК РФ в одном и том же контексте разных формулировок «недвижимостью, располо-женной на территории Российской Федерации» и «недвижимостью, расположенной в гра-ницах Российской Федерации».
Недостатки Проекта, отмеченные в разделах III – IV настоящего Заключения, позво-ляют сделать общий вывод о целесообразности иного концептуального и структурного по-строения Проекта.
-

в Пояснительной записке к Проекту справедливо указывается, что в действующем россий-ском законодательстве ряд ограничений в сфере владения, пользования и распоряжениями иностранными лицами землей установлен в отдельных отраслевых законах. так, ограничение прав иностранных лиц на приобретение в собственность земельных участков, находящихся на приграничных территориях, установлен в Земельном кодексе Российской Федерации; недо-пустимость перехода в собственность иностранных лиц земельных участков в границах мор-ского порта предусмотрена Федеральным законом «О морских портах в Российской Федера-ции и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ; установление ограничений в отношении прав иностранных лиц применительно к землям сельскохозяйственного назначения предусмотрено Федеральным за-коном «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ. Кроме того, изъятия ограничительного характера для иностранных инвесторов и для группы лиц, в которую входит иностранный инвестор, применительно к их участию в уставных капи-талах обществ, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопас-ности государства комплексно урегулированы Федеральным законом «О порядке осуществле-ния иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» от 29 апреля 2008 г. № 57-ФЗ. По мнению Совета, такой принцип построения законодательства должен учитываться и быть использован и при разработке Проекта. При этом предпочтительность такого подхода обу-словлена не только традиционными принципами построения отечественного законодатель-ства в рассматриваемой области, но и особенностями регулируемых отношений, предполага-ющих установление ограничений в отношении право – и дееспособности иностранных лиц. Поскольку Проектом предусматривается ограничение прав иностранных лиц и российских юридических лиц, в уставном капитале которых иностранные граждане, лица без граждан-ства или иностранные юридические лица имеют пятьдесят и более процентов, в отношении совершения сделок с расположенной на территории России недвижимостью, что предпола-гает особую чувствительность этой сферы с точки зрения международной экономической политики Российской Федерации, все основные положения об установлении ограничений в виде разрешительного порядка совершения указанных сделок должны содержаться в фе-деральном законе, то есть в самом Проекте, и быть в этом законе максимально детализиро-ванными. в частности, в тексте Проекта должны быть отражены цель установления разреши-тельного порядка, исчерпывающим образом перечислены основания для получения разрешения и/или основания для отказа в выдаче разрешения, определен компетентный орган, осуществля-ющий выдачу разрешений. Как уже отмечалось выше, в Проекте также должны быть конкрети-зированы как круг объектов недвижимости, так и виды сделок, в отношении которых предусма-тривается установление разрешительного порядка в контексте целевой направленности Проекта. Отнесение таких значимых вопросов в столь чувствительной сфере регулирования к последу-ющему подзаконному акту Правительства Российской Федерации неоправданно. При этом к предмету регулирования подзаконного акта Правительства могут быть отнесены юридико-технические вопросы порядка обращения за соответствующим разрешением и порядка его
выдачи (сроки, перечень необходимых документов, иные процедурные вопросы).
При указанном структурном построении Проекта также целесообразно изменить и назва-ние законопроекта с тем, чтобы оно отражало содержащееся в нем регулирование, напри-мер, «Закон о порядке совершения сделок с недвижимым имуществом отдельными катего-риями лиц».
При формировании концепции Проекта также необходимо рассмотреть вопрос о возмож-ности установить раздельные механизмы регулирования в отношении сделок с российской

недвижимостью, заключаемых иностранными физическими лицами, и сделок с российской недвижимостью, заключаемых юридическими лицами (как иностранными, так и россий-скими с иностранным участием). целесообразность такого раздельного регулирования обу-словлена тем, что применительно к физическим лицам возможно использование критериев бытовой (потребительской) направленности совершаемой сделки, не требующей разреши-тельного порядка ее заключения, а также использование механизмов, связанных со стату-сом иностранных лиц на территории Российской Федерации. Например, совершение сде-лок с российской недвижимостью иностранными гражданами или лицами без гражданства, пребывающими в России временно, может быть поставлено под значительно более жесткий контроль, чем совершение тех же сделок иностранными гражданами или лицами без граж-данства, получившими разрешение на постоянное жительство в Российской Федерации.
в связи с введением ограничений на совершение сделок с находящимся в России не-движимым имуществом и в отношении российских юридических лиц, в уставном капитале которых иностранные граждане, лица без гражданства или иностранные юридические лица имеют пятьдесят и более процентов, логично было бы дополнить Проект положениями, огра-ничивающими возможность совершения сделок с акциями российских юридических лиц, на-правленных на приобретение иностранными лицами долей участия в российских обществах с целью приобретения недвижимого имущества в обход положений Проекта.
Дополнительной проработки требует вопрос о соотношении предлагаемого в Проекте
регулирования с нормами права ВТО. При этом вопрос о правах иностранных лиц в отношении приобретения недвижимости в контексте обязательств России по соглашениям втО может возникать в связи с тем, что расположенная в России недвижимость может использоваться иностранными лицами для оказания услуг, что подпадает под определение торговли в кон-тексте втО. в рамках втО и регулирования торговли услугами вопрос приобретения недви-жимости может вставать и при предоставлении услуг путем коммерческого присутствия, т.е. через любую форму делового или профессионального учреждения на территории России (так называемый 3-й способ поставки услуг по ГАтС).
Поскольку Российская Федерация является участницей втО, необходимо учитывать, что одним из базовых принципов втО является национальный режим. в соответствии со статьей XVII ГАтС под национальным режимом понимается предоставление режима, не менее бла-гоприятного, чем тот, который член втО предоставляет аналогичным отечественным услу-гам или поставщикам. Соответственно, Россия обязана предоставлять одинаковый режим для оказания услуг отечественными и иностранными лицами в секторах, содержащихся в Переч-не специфических обязательств, и на условиях и требованиях, оговоренных в нем. Российская Федерация также по общему правилу разрешила учреждать коммерческие присутствия в де-сятках сферах услуг. И регламентация их деятельности также должна базироваться на прин-ципе национального режима.
При рассмотрении вопроса о соответствии устанавливаемого Проектом регулирова-ния нормам втО не только целесообразно, но и совершенно необходимо тщательно проа-нализировать законодательный опыт других стран-участниц ВТО применительно к вопросу об ограничении прав иностранных физических и юридических лиц на совершение сделок с не-движимостью. такие законодательные ограничения существуют в целом ряде стран-участниц втО, особенно в отношении сделок с землей. Предлагаемый анализ позволит учесть исполь-зуемые в этих государствах механизмы по законодательному закреплению изъятий из пред-усмотренного нормами втО общего принципа национального режима.
Отмеченная выше чувствительность регулируемой Проектом сферы отношений с точ-ки зрения международной экономической политики Российской Федерации, необходимость
-

учета обязательств Российской Федерации по международным договорам с ее участием, включая втО, многоаспектность и общая сложность вопросов, возникающих в соответству-ющей сфере регулирования, что в совокупности делает целесообразным иное концептуаль-ное и структурное построение Проекта, приводят к выводу о том, что работа по подготовке Проекта не может быть возложена в первую очередь на Федеральную миграционную служ-бу, а ее осуществление целесообразно поручить Министерству юстиции Российской Федера-ции и Министерству иностранных дел Российской Федерации, с участием, кроме ФМС Рос-сии, Минэкономразвития России и Министерства регионального развития России, а также ФСБ России.
Положение Проекта о включении сделок с объектами недвижимости, одной из сто-рон которых является указанная выше категория лиц, независимо от суммы, на которую со-вершается сделка, в число сделок, подлежащих обязательному контролю, осуществляемому в рамках противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным пу-тем, посредством включения соответствующего абзаца в пункт 1.1 статьи 6 Федерального за-кона от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» выходит за рамки компе-тенции Совета и потому в настоящем Заключении не рассматривается.

Вывод: Проект федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодатель-ные акты Российской Федерации» требует существенной концептуальной и структурной до-работки с учетом замечаний, высказанных в настоящем Заключении.

Председатель Совета в.Ф. Яковлев

СОВеТ ПРИ ПРезИдеНТе РОССИЙСКОЙ ФедеРаЦИИ

ПО КОдИФИКаЦИИ И СОВеРШеНСТВОВаНИЮ ГРаЖдаНСКОГО заКОНОдаТелЬСТВа

103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2 Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57

Принято на заседании Совета

8 июля 2013 г.

№ 120-3/2013

ЭкСпертное заключение

по проекту Федерального закона «о внеСении изменений в Федеральный закон «о Социальной защите инвалидов в роССийСкой Федерации» и «оСновы законодательСтва роССийСкой Федерации о нотариате»

Проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и «Основы законодательства Российской Федера-ции о нотариате» (далее – Проект) направлен на рассмотрение Совета при Президенте Россий-ской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства Ми-нистерством финансов Российской Федерации (письмо от 10.06.2013 № 05-06-05/000/21534).

Как следует из Пояснительной записки, целью Проекта является создание инвалидам по зрению равных условий с другими гражданами в реализации гражданских прав.

Представленный Проект ранее уже дважды рассматривался Советом при Президенте Россий-ской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства.

в Заключениях (протокол от 25.06.2012 № 108 и протокол от 24.12.2012 № 113) Совет отме-тил, что предложенные разработчиками Проекта изменения, скорее всего, не достигнут той цели, которая ставится ими в Проекте.

Совет обратил внимание на то, что предлагаемые разработчиками Проекта меры не толь-ко не защитят права и охраняемые законом интересы инвалидов по зрению, а, наоборот, соз-дадут возможность злоупотреблений со стороны различных лиц (служащих кредитной или иной организации) и обмана инвалидов по зрению.

в названных Заключениях Совет указал на то, что Проект основан на концептуально не-верном подходе и не решает поставленных задач.

Анализ представленного Проекта позволяет сделать вывод о том, что Проект концепту-ально не изменился.

Доработка Проекта фактически свелась к тому, что в Проект внесены изменения, в соот-ветствии с которыми инвалид по зрению при осуществлении операций по приему, выдаче,

размену, обмену наличных денег представляет, помимо прочего, свидетельство о нотариаль-ном удостоверении тождественности собственноручной подписи с оттиском факсимильно-го воспроизведения собственноручной подписи, выданное в порядке, установленном Осно-вами законодательства Российской Федерации о нотариате.

Законопроект содержит и иные недостатки, на которые уже обращалось внимание в За-ключениях от 25 июня 2012 г. и от 24 декабря 2012 г.

Вывод: проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О со-циальной защите инвалидов в Российской Федерации» и «Основы законодательства Россий-ской Федерации о нотариате» не может быть поддержан.

Председатель Совета в.Ф. Яковлев

СОВеТ ПРИ ПРезИдеНТе РОССИЙСКОЙ ФедеРаЦИИ

ПО КОдИФИКаЦИИ И СОВеРШеНСТВОВаНИЮ ГРаЖдаНСКОГО заКОНОдаТелЬСТВа

103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2 Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57

Принято на заседании Совета

30 сентября 2013 г.

№ 121-4/2013

ЭкСпертное заключение

по проекту Федерального закона № 217944-6

«о патронате в роССийСкой Федерации»

Проект федерального закона № 217944-6 «О патронате в Российской Федерации» (далее – Проект) направлен на экспертизу в Совет при Президенте Российской Федерации по кодифи-кации и совершенствованию гражданского законодательства (далее – Совет) Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации (письмо от 5 июля 2013 года
№ А6-5817).
Проект внесен на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Рос-сийской Федерации депутатами Государственной Думы С.М. Мироновым, А.А. Агеевым, М.в. емельяновым, Н.в. Левичевым, е.Б. Мизулиной, О.А. Огаян. Находится на стадии под-готовки к первому чтению и включен в примерную программу законопроектной работы Го-сударственной Думы в период осенней сессии 2013 года (декабрь).
Как следует из пояснительной записки к Проекту, основная его идея состоит в закреплении
на уровне федерального законодательства унифицированного регулирования патроната с це-лью создания «стабильной и единообразной системы патронатного воспитания». По мнению авторов Проекта действующие в настоящее время законы субъектов Российской Федерации вследствие своего разнообразия не могут обеспечить полноценное функционирование такой системы, что «негативно сказывается на эффективности» работы института патроната.
в целом Совет не возражает против единообразного регулирования на федеральном уровне отношений патроната. Однако представленный Проект не может быть поддержан Со-ветом по следующим основаниям.

в Проекте предпринята попытка регулирования различных по своей природе отноше-ний и объединения их в единый институт патроната, который определен в части 1 статьи 1 Проекта как «форма воспитания и оказания социальной помощи детям, нуждающимся в го-сударственной поддержке, а также лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попе-чения родителей». При этом не учитывается в должной мере, что названные в Проекте виды патроната – патронатное воспитание, постинтернатный патронат и социальный патронат –
-

имеют различные цели, задачи, принципы их реализации и правовые последствия, предпо-лагают участие в таких отношениях совершенно разных субъектов, в связи с чем уже урегули-рованы разными, не вполне совпадающими по целям и задачам федеральными законами.
так, патронатное воспитание предполагает передачу в семьи детей-сирот и детей, остав-шихся без попечения родителей. При этом в действующем законодательстве формы устрой-ства в семьи детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, урегулированы Се-мейным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 24 апреля 2008 года
№ 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве».
Постинтернатный патронат предполагает «сопровождение» лиц из числа детей-сирот и де-тей, оставшихся без попечения родителей, с целью содействия их социальной адаптации. При этом оказание поддержки детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родите-лей, а также лицам из их числа, регламентировано Федеральным законом от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и де-тей, оставшихся без попечения родителей».
Социальный патронат предполагает «сопровождение» и оказание помощи «неблагополуч-ным» семьям. Данный вид отношений, в частности, порядок проведения превентивной, про-филактической работы с «неблагополучными» семьями, урегулирован Семейным кодексом Российской Федерации (институты ограничения родительских прав, лишения родительских прав, отобрания ребенка при непосредственной угрозе его жизни и пр.), Федеральным зако-ном от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и пра-вонарушений несовершеннолетних».
в связи с изложенным, возникает вопрос о целесообразности и о необходимости серьез-ного обоснования предлагаемой «унификации» правового регулирования.
Кроме того, анализ текста Проекта позволяет сделать вывод о том, что авторы не достигли поставленной при его разработке цели, и Проект характеризуется отсутствием целостности и системного подхода, фрагментарностью регулирования и дублированием положений дру-гих федеральных нормативных актов.
Патронатное воспитание определено в Проекте как «форма устройства детей-сирот и де-
тей, оставшихся без попечения родителей» (часть 2 статьи 2 Проекта). При этом необходимо отметить, что данное определение по своему содержанию шире, нежели общее определение па-троната (форма воспитания и оказания социальной помощи), поскольку помимо наделения воспитателя обязанностью по воспитанию ребенка предполагает возникновение также це-лого комплекса иных субъективных прав и обязанностей.
Положения Проекта, фрагментарно регулирующие патронатное воспитание, определяю-щие круг детей, которые могут быть переданы на патронатное воспитание (часть 2 статьи 3); определяющие основания возникновения патронатного правоотношения (часть 2 статьи 5); устанавливающие требования, предъявляемые к патронатным воспитателям (статья 6), опре-деляющие принципы вознаграждения патронатных воспитателей (статья 7) и др. – фактиче-ски дублируют положения действующего законодательства, регулирующие отношения по воз-мездной опеке и приемной семье или даже почти полностью совпадают с этими нормами.
Проект не содержит каких-либо признаков, позволяющих отграничить патронат от имеющихся
форм возмездной опеки и свидетельствующих о необходимости закрепления на федеральном уровне патронатного воспитания в качестве самостоятельной формы устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Согласно Проекту единственным отличитель-ным признаком патронатного воспитания от существующих форм устройства детей является его временный характер. в соответствии с частью 2 статьи 3 Проекта патронатное воспита-ние устанавливается на срок не более шести месяцев. При этом в Проекте ничего не сказано
- возможности продления указанного срока. Данное положение можно расценить как попыт-ку создания в России временной формы устройства детей, схожей с американской фостерной системой, при которой ребенок в период до достижения им совершеннолетия может «сме-нить» до десяти фостерных семей. Представляется, что вопрос о создании подобного инсти-тута в России нуждается в глубокой детальной проработке и социальном обосновании с точ-ки зрения последствий его введения. в представленном виде данное предложение не может быть поддержано.
  Кроме того, за рамками Проекта остались вопросы правового положения патронатного вос-
  питателя, в частности, наделения его полномочиями опекуна и законного представителя ребенка.
  Между тем с точки зрения интересов ребенка, оставшегося без попечения, вопрос о том, кто именно является его законным представителем и в какой мере это лицо свободно осу-ществляет свои полномочия по представительству, является важнейшим. Отсутствие четко-го ответа на этот вопрос способно создать угрозу защите прав и законных интересов детей, на что ранее Совет неоднократно обращал внимание.
Постинтернатный патронат определен как «форма воспитания и оказания социальной
помощи» детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, а также лицам из их числа (часть 3 статьи 2).
При этом не определен возраст детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей,
в отношении которых может быть установлен постинтернатный патронат. Следуя логике, мож-но предположить, что данный вид патроната устанавливается в отношении лиц из числа вы-пускников детских учреждений с целью содействия их социальной адаптации. Однако в ча-сти 3 статьи 2 Проекта закреплена возможность установления постинтернатного патроната в отношении ребенка-сироты и ребенка, оставшегося без попечения родителей, без ограниче-ния по возрасту. При этом при буквальном толковании части 1 статьи 3 Проекта можно сде-лать вывод о том, что установление такого патроната возможно при условии получения согла-сия ребенка, достигшего возраста 10 лет. Следовательно, постинтернатный патронат может быть установлен в отношении как детей, находящихся в детских учреждениях, так и выпуск-ников этих учреждений. Нельзя не отметить, что авторы Проекта не делают различия между постинтернатным патронатом над детьми и над лицами из числа детей-сирот и детей, остав-шихся без попечения родителей, то есть над лицами от 18 до 23 лет. При этом они не пояс-няют, каким образом патронатный воспитатель будет осуществлять функции по воспитанию совершеннолетнего гражданина, который уже приобретел полную гражданскую дееспособ-ность (статья 21 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Кроме того, в проекте не конкретизированы цели, задачи, основания и условия назначения
патронатного воспитателя и посещения им ребенка, помещенного в детское учреждение.
в соответствии с частью 4 статьи 2 Проекта социальный патронат является «формой ока-зания необходимой помощи ребенку, признанному в установленном порядке нуждающим-ся в государственной поддержке». Однако в Проекте не определены критерии признания детей, нуждающимися в государственной поддержке, а также не назван тот орган, который определит порядок признания их таковыми.
Как видно из Проекта, по своему содержанию социальный патронат представляет собой особую форму вмешательства в дела семьи, реализуемую на основании договора, заключае-мого между законным представителем ребенка, патронатным воспитателем и исполнитель-ным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Существо договора о социальном патронате не определяется ни в одном из положений зако-
нопроекта. Указывается лишь в общей форме, что договор о социальном патронате должен
-

предусматривать «способы воспитания», меры оказания социальной помощи ребенку, меры по защите его прав, права и обязанности сторон, порядок и условия расторжения договора, срок договора, порядок осуществления контроля, ответственность сторон, иные условия.
Не исключено, хотя и неочевидно, что авторы Проекта имеют в виду заключение договора об оказании услуг. в то же время из текста Проекта невозможно понять, какие именно услу-ги будут оказаны ребенку по указанному договору.
в Проекте не определено правовое положение патронатного воспитателя.
Сама идея «переложить» родительские обязанности, возложенные на родителя законом, на некое третье лицо с помощью договора, заключаемого под воздействием органа государ-ственной власти, противоречит существу и природе родительских обязанностей и, что гораз-до важнее, не сопровождается в Проекте четким регулированием ответственности за ненад-лежащее воспитание ребенка и за ненадлежащий уход за ним.
Можно предположить, что авторы Проекта пытались построить систему превентивного реагирования на ситуации, в которых лишь создается потенциальная угроза нарушения ин-тересов ребенка.
Однако для таких целей могут и должны использоваться публично-правовые механизмы, закрепленные в действующем законодательстве об административных правонарушениях (ста-тьи 5.35, 6.10, 20.22 Кодекса РФ об административных правонарушениях). Проблема профи-лактики нарушения прав ребенка требует совершенствования материальных и процессуаль-ных положений законодательства об административных правонарушениях.
Кроме того, наличие ранее вынесенного предупреждения и повторное выявление потен-циальных угроз интересам ребенка могло бы служить основанием для обращения органа опе-ки и попечительства в суд с иском об ограничении родительских прав. При этом институт ограничения родительских прав (статьи 73-75 Семейного кодекса РФ) может быть усовер-шенствован таким образом, чтобы решение суда об ограничении родительских прав на опре-деленный срок предусматривало возможность оставления ребенка с родителями с установ-лением соответствующего строгого контроля за поведением родителей со стороны органов опеки и попечительства.
выявленные злоупотребления со стороны родителей могут и должны служить также осно-ванием для прекращения выплат им социальных пособий, если такие пособия расходуются без учета интересов детей. такое решение требует хорошо проработанного совершенствова-ния уже существующих федеральных законов, регулирующих социальную поддержку граж-дан, имеющих детей.
Следует отметить, что услуги, о которых идет речь в Проекте (социальная помощь), ока-зываются в настоящее время гражданам на основании гражданско-правовых договоров об ока-зании услуг (глава 39 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также в рамках ока-зания государственной социальной помощи (см., напр.: Федеральный закон от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»). так, например, на основании Фе-дерального закона от 10 декабря 1995 года № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» организовано социальное обслуживание населения –
«деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и матери-альной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации».
При таких обстоятельствах предлагаемая в Проекте договорная конструкция (насколько можно судить о ней по отрывочным положениям Проекта) полностью охватывается действу-ющими законодательными актами.
в Проекте использованы термины, которые отсутствуют в федеральном законодатель-стве. Например, «форма воспитания» (часть 1 статьи 1), «детский дом семейного типа» (аб-зац 2 части 2 статьи 3), «социальное сиротство» (абзац 4 части 2 статьи 1) и др. Проект не со-держит определений указанных понятий.
в целом текст Проекта отличается чрезвычайно низким уровнем юридической техники. в нем имеются многочисленные лингвистические и юридико-технические погрешности. так, например, в абзаце третьем части 2 статьи 1 Законопроекта следующим образом определена задача патроната – «постинтернатная адаптация детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Следова-тельно, можно предположить, что согласно данному положению постинтернатная адаптация детей-сирот не является задачей патроната. вместе с тем, в части 3 статьи 2 прямо указано на то, что постинтернатный патронат представляет собой форму воспитания и оказания соци-альной помощи данной категории детей.
Принятие Проекта необходимо повлечет дополнительные расходы бюджетных средств,

однако в представленном на рассмотрение Совета пакете документов отсутствует детальное финансово-экономическое обоснование Проекта.

Вывод: проект федерального закона № 217944-6 «О патронате в Российской Федерации» не может быть поддержан.

Председатель Совета в.Ф. Яковлев

СОВеТ ПРИ ПРезИдеНТе РОССИЙСКОЙ ФедеРаЦИИ

ПО КОдИФИКаЦИИ И СОВеРШеНСТВОВаНИЮ ГРаЖдаНСКОГО заКОНОдаТелЬСТВа

103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2 Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57

Принято на заседании Совета

21 октября 2013 г.

№ 122-6/2013

ЭкСпертное заключение

по проекту Федерального закона «о внеСении изменений в Федеральный закон «о Социальной защите инвалидов в роССийСкой Федерации» и оСновы законодательСтва роССийСкой Федерации о нотариате»

Проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и Основы законодательства Российской Феде-рации о нотариате» (далее – Проект) направлен на экспертизу в Совет при Президенте Рос-сийской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства (далее – Совет) Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации (письмо от 25 сентября 2013 г. № А6-7841).

Представленный Проект ранее уже трижды рассматривался Советом.

в Заключениях от 25 июня 2012 г., от 24 декабря 2012 г. и от 8 июля 2013 г. (прилагаются) Совет отметил, что предложенные разработчиками Проекта изменения, скорее всего, не до-стигнут той цели, которая ставится ими в Проекте.

Совет обратил внимание на то, что предлагаемые разработчиками Проекта меры не только не защитят права и охраняемые законом интересы инвалидов по зрению, а, наоборот, созда-дут возможность злоупотреблений со стороны различных лиц (служащих кредитной или иной организации) и обмана инвалидов по зрению.

в названных Заключениях Совет указал на то, что Проект основан на концептуально невер-ном подходе и не решает поставленных задач.

Анализ представленного Проекта позволяет сделать вывод о том, что Проект концепту-ально не изменился.

Доработка Проекта фактически свелась к тому, что в Проект внесены изменения юридико-технического характера, касающиеся юридической терминологии, а также из перечня доку-

ментов, которые инвалид по зрению при осуществлении операций по приему, выдаче, разме-ну, обмену наличных денег представляет лицам, указанным в Проекте, исключено факсимиле. также в Проект дополнительно включены индивидуальный предприниматель и нотариус в ка-честве лиц, осуществляющих операции по приему, выдаче, размену, обмену наличных денег, которым представляются указанные в Проекте документы.

По мнению разработчиков Проекта, проставление факсимильного воспроизведения под-писи инвалида по зрению позволит последнему полноправно участвовать в гражданских от-ношениях. Однако физический недостаток инвалидов по зрению чаще всего не влияет на воз-можность совершения собственноручной подписи. Чаще всего эти лица могут проставить ее самостоятельно, не прибегая к факсимильному воспроизведению своей подписи. Примени-тельно к совершению инвалидами по зрению указанных в проекте действий существует дей-ствительно важная проблема иного характера, а именно установление точного содержания до-кумента, который собирается подписывать указанное лицо. Эту проблему представленный Проект не разрешает, ограничиваясь глухой отсылочной нормой о «доведении до сведения инвалида по зрению… информации о характере осуществляемой операции и сумме операции в порядке, установленном центральным банком Российской Федерации.» в связи с этим об-ращает на себя внимание недостаточная определенность круга операций, на которые будет распространяться новая редакция статьи 141 Федерального закона «О социальной защите ин-валидов в Российской Федерации» и других, предлагаемых в Проекте норм: в частности, под

«осуществление кредитной организацией операций по приему, выдаче, размену, обмену на-личных денег» могут пониматься любой сложности операции по предоставлению инвалидам по зрению кредитов, если они выдаются наличными деньгами.

Вывод: проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О со-циальной защите инвалидов в Российской Федерации» и Основы законодательства Россий-ской Федерации о нотариате» не может быть поддержан.

Председатель Совета в.Ф. Яковлев

юРИДИЧеСКИе ЛИцА

СОВеТ ПРИ ПРезИдеНТе РОССИЙСКОЙ ФедеРаЦИИ

ПО КОдИФИКаЦИИ И СОВеРШеНСТВОВаНИЮ ГРаЖдаНСКОГО заКОНОдаТелЬСТВа

103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2 Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57

Принято на заседании Совета

25 февраля 2013 г.

№ 115-000/2013

ЭкСпертное заключение

по проекту Федерального закона «о публично-правовых компаниях в роССийСкой Федерации и о внеСении изменений в отдельные законодательные акты роССийСкой Федерации»

Проект федерального закона «О публично-правовых компаниях в Российской Федера-ции и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (да-лее – Проект) направлен в Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства (далее – Совет) Минэкономразвития России (письмо от 30 января 2013 г. № 1343-ОФ/Д19и).
Первый вариант указанного Проекта был разработан Минэкономразвития России во ис-полнение пункта 1 поручения Президента Российской Федерации от 17 июля 2012 г. № ПР-1793 и направлен для экспертизы в Совет письмом от 7 сентября 2012 г. № 19011-ОФ/Д19и. После обсуждения на заседании Совета 24 сентября 2012 г. (протокол № 110) был сделан вы-вод о том, что данный Проект нуждается в существенной переработке и дополнительном обо-сновании на основе продуманной и тщательно выверенной концепции.
во исполнение поручения Правительства Российской Федерации о необходимости дора-ботки проекта федерального закона «О публично-правовых компаниях в Российской Феде-рации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и с учетом письма Аппарата Правительства Российской Федерации об обязательном учете при доработке Проекта предложений Государственно-правового управления Президента Россий-ской Федерации данный Проект был доработан Минэкономразвития России и повторно на-правлен на экспертизу в Совет.
Из содержания доработанного варианта Проекта следует, что никаких принципиальных из-менений по сравнению с первоначальным вариантом он не претерпел, и ни одно из основных заме-чаний, содержащихся в Экспертном заключении Совета от 24 сентября 2012 г., не было учтено.
если не считать отдельных несущественных поправок, в основном редакционного харак-тера, можно констатировать, что представленный вариант Проекта имеет два основных от-личия от первоначального варианта.
-

во-первых, в нем вводится деление «публично-правовых компаний» на два вида – публично-правовые компании, созданные на основе решения федерального Правительства, «в том чис-ле» путем реорганизации акционерных обществ со 100-процентным участием Российской Федерации (и в этом случае имеющие в качестве учредительного документа устав) (пп. 2 и 4 ст. 2 и ст. 4 Проекта), и публично-правовые компании, созданные на основании федерально-го закона, «в том числе» путем реорганизации государственных корпораций и/или государ-ственной компании (и не имеющие в этом случае никаких учредительных документов) (п. 3 ст. 2 и ст. 3 Проекта).
Никаких иных различий в статусе этих двух видов публично-правовых компаний из Проек-та не усматривается. Статья 5 Проекта прямо наделяет их единым правовым статусом. Из под-пункта 2 пункта 3 статьи 6 Проекта как будто бы следует специальная правоспособность ком-пании, созданной по решению Правительства Российской Федерации (поскольку в ее уставе должен быть указан исчерпывающий перечень осуществляемых ею видов деятельности), тогда как в пункте 2 статьи 3 Проекта применительно к компании, созданной на основании федераль-ного закона, говорится лишь о необходимости определить для нее «сферу (виды) деятельности, которую она осуществляет». Однако скорее всего речь здесь идет не о продуманной юридиче-ской конструкции, а о редакционных погрешностях, допущенных разработчиками Проекта.
вместе с тем из изложенного следует известное расширение сферы действия будущего за-кона: если первоначальный вариант предполагал распространить его действие только на две госкорпорации (внешэкономбанк и Агентство по страхованию вкладов), то теперь предпола-гается, что организационно-правовую форму публично-правовых компаний получат не только все госкорпорации и госкомпания, но и некоторые акционерные общества со 100-процентным участием Российской Федерации, а возможно – и какие-то другие юридические лица.
во-вторых, в Проекте появились некоторые специальные правила, устанавливающие бо-лее четкие рамки ведения публично-правовыми компаниями коммерческой деятельности:
- требование публикации отчетности таких компаний, в основном соответствующие тра-диционному для открытых акционерных обществ принципу публичного ведения дел (пп. 6 и 7 ст. 16 Проекта);
- ограничения относительно инвестирования временно свободных средств компании (ст. 19 Проекта);
- обязательное наличие у компании специальной стратегии ее деятельности, включаю-щей финансовый план доходов и расходов (бюджет) компании и подлежащей опубликова-нию для всеобщего сведения (ст. 15 Проекта).
Появление такого рода правил можно лишь одобрить и поддержать, но они составляют едва ли не единственные достоинства рассматриваемого Проекта.
Поскольку в остальном Проект не претерпел каких-либо существенных изменений, в отношении его содержания сохраняются в силе замечания, сделанные ранее в Экспертном заключении Совета от 24 сентября 2012 г.
1. Проект по-прежнему не имеет продуманной концепции, что следует как из его содер-жания, так и из краткой Пояснительной записки к нему.
  в пункте 1 статьи 2 Проекта по-прежнему содержится неопределенное понятие «публично-правовой компании», к признакам которой, помимо «осуществления деятельности в интересах государства и общества», теперь добавлено обязательное наделение ее «публично-правовыми функциями и полномочиями», которые при этом не конкретизируются. так, согласно при-мерному перечню целей создания публично-правовой компании (п. 5 ст. 2 Проекта) тако-вая, в частности, может быть создана исключительно для целей «осуществления контроль-ных, управленческих… функций и полномочий».
  
  Можно предположить, что такие абстрактные формулировки вызваны стремлением объ-единить в одну организационно-правовую форму по крайней мере две разнородных груп-пы юридических лиц – компании, созданные путем преобразования акционерных обществ со 100-процентным государственным участием (деятельность которых в форме публично-правовых компаний, очевидно, по-прежнему будет иметь по преимуществу коммерческий характер) и компании, созданные путем преобразования бывших госкорпораций (в деятель-ности которых, видимо, предполагается определенная «публично-правовая составляющая»). Кроме того, возможно появление и иных публично-правовых компаний иными способами, поскольку подпункты 3 и 4 статьи 2 Проекта прямо характеризуют указанные две ситуации в качестве частных случаев (словами «в том числе»).
  Какие это могут быть способы и компании, а главное – какова реальная необходимость и целесообразность такого объединения полностью контролируемых государством юриди-ческих лиц и их дальнейшая дифференциация по видам, из Проекта и Пояснительной за-писки к нему установить нельзя. Пояснительная записка к Проекту содержит, кроме общих слов, лишь высокую положительную оценку госкорпораций, по существу не обосновывая ни необходимость их замены «публично-правовыми компаниями», ни попытку разделения их на виды, ни иные юридические значимые решения, предлагаемые в Проекте или из него вытекающие.
  характеристика правового положения публично-правовой компании в статье 5 Проекта сводится к требованиям наличия у нее гербовой печати и банковских счетов. О том, что та-кая компания является юридическим лицом, можно лишь догадаться из упоминания этого термина в пункте 1 статьи 3 Проекта, где говорится о государственной регистрации в каче-стве юридического лица публично-правовой компании, созданной на основании федераль-ного закона и потому не имеющей учредительных документов. Применительно к публично-правовым компаниям, созданным на основании решений федерального Правительства, нельзя сделать и этого вывода.
2. По-прежнему вызывает тревогу положение кредиторов – контрагентов публично-правовой компании с точки зрения защиты их имущественных интересов.
в Проекте теперь отсутствует указание на то, что публично-правовая компания не может быть признана банкротом, однако не сказано и обратного. Лишь в пункте 6 статьи 22 Проек-та говорится о возможности при ликвидации компании продажи ее имущества с публичных торгов «в порядке, установленном законодательством о несостоятельности (банкротстве)». При этом для данной «некоммерческой организации» сохраняется возможность осуществлять эмиссию облигаций (подп. 12 п. 1 ст. 10 Проекта).
в пункте 7 статьи 5 Проекта Правительству Российской Федерации предоставляется право устанавливать «перечень имущества и (или) видов имущества компании, на которое не мо-жет быть обращено взыскание по обязательствам компании», причем этот перечень ничем не ограничивается, но дополнительно упоминается еще и в пункте 6 статьи 22 Проекта, по-священном ликвидации компании.
Пункт 3 статьи 7 Проекта по-прежнему предоставляет наблюдательному совету компании право по своему решению (без каких-либо дополнительных условий, т.е. произвольно) в лю-бое время безвозмездно передать в собственность Российской Федерации любую «часть иму-щества» компании (даже, если она составляет, например, 99 процентов такого имущества), выведя его таким образом из-под взыскания кредиторов.
Наконец, Российская Федерация – единственный учредитель и «фактический участник» публично-правовой компании, наделяемой «публично-правовыми функциями и полномо-чиями», то есть правами органа власти – в соответствии с пунктом 8 статьи 5 Проекта по-
-

прежнему не отвечает по обязательствам своей компании даже субсидиарно. такой подход, как уже отмечалось в Экспертном заключении Совета от 24 сентября 2012 г., не соответству-ет ни широко распространенной в международном коммерческом обороте концепции функ-ционального иммунитета государства, ни также получающей распространение в зарубежной и отечественной судебной практике концепции «снятия корпоративных покровов» («прока-лывания корпоративной маски»), особенно в отношении «компаний одного лица».
таким образом, в Проекте сохраняются необоснованные ограничения имущественной от-ветственности публично-правовой компании перед своими кредиторами, не соответствую-щие ни поставленной в Пояснительной записке задаче «вписаться в рыночную экономику, ни основополагающим принципам и подходам гражданского права, ни проводимой в госу-дарственной экономической политике линии на создание в стране благоприятного инвести-ционного климата.
в Проекте появились некоторые новые положения, вызывающие новые вопросы.

так, пункт 2 статьи 21 Проекта разрешает реорганизацию публично-правовой компании либо в акционерное общество, либо в фонд. Почему недопустима ее реорганизация в обще-ство с ограниченной ответственностью (тем более, что «закрытые акционерные общества» по действующему законодательству и «непубличные акционерные общества» по проекту новой редакции Гражданского кодекса РФ по существу мало чем отличаются от обществ с ограни-ченной ответственностью) или в автономную некоммерческую организацию (которая по дей-ствующему законодательству не имеет принципиальных отличий от фонда – ср. п. 1 ст. 7 и п. 1 ст. 10 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»)? в какой мере обосновано создание на базе публично-правовой компании, то есть по Проек-ту, некоммерческого юридического лица, – классической коммерческой корпорации (акци-онерного общества), не говоря уже о возможности сохранения при этом за юридическими ли-цами, реорганизованными в классическую коммерческую корпорацию, «публично-правовых функций и полномочий» (что вытекает из последней фразы пункта 3 статьи 21 Проекта)?
По предложению Государственно-правового управления Президента Российской Феде-рации (письмо от 28 декабря 2012 г. № А6-10259, приложенное к Проекту) в подпункте 13 пун-кта 1 статьи 10 Проекта слова «крупных сделок отдельных видов» заменены словами «сделок отдельных видов, в том числе крупных сделок». в подпункте 4 пункта 3 статьи 16 Проекта так-же появилось упоминание о «сделках отдельных видов», информация о которых должна вклю-чаться в годовой отчет компании. И, наконец, появилась особая, хотя и весьма лаконичная по содержанию статья 18 Проекта, целиком посвященная порядку совершения компанией «сде-лок отдельных видов», в число которых здесь включены «в том числе» крупные сделки и сдел-ки с заинтересованностью. Что собой представляет эта новая категория «сделки отдельных ви-дов», остаётся неизвестным – речь едва ли идет о традиционной классификации сделок.
Необоснованным является указание в статье 1 Проекта на определение правового поло-жения публично-правовой компании «в соответствии с Гражданским кодексом РФ», ибо его общие нормы о юридических лицах не предусматривают для компаний такого рода возмож-ности активно участвовать в коммерческой деятельности, в том числе эмитируя собственные облигации, но не имея при этом учредительных документов и выступая в качестве некоммер-ческой организации унитарного характера, хотя и именующейся однако «компанией».

* * *

Кратко суммируя сделанные выше замечания по Проекту, Совет, поддерживая саму идею создания государственных организаций в новых правовых формах, обеспечивающих «реше-ние исключительно важных для государства задач и его инновационного развития», считает

необходимым в то же время обратить внимание на необходимость предварить разработку та-кого Проекта тщательно продуманной и не менее тщательно обсужденной в профессиональ-ном сообществе концепцией будущего закона.

в числе основных вопросов, которые, по мнению Совета, должны быть разрешены в по-ложениях такой концепции, находятся следующие вопросы:

каково содержание тех публично-правовых функций и полномочий, которые должны быть предоставлены публично-правовым компаниям, или, хотя бы, каковы виды (категории) таких функций и полномочий? вряд ли имеется в виду наделить такие компании правоохра-нительными функциями или предоставить им полномочия налоговых или таможенных ор-ганов. Но в настоящем виде проект сформулирован таким образом, что не исключает и по-добные функции и полномочия публично-правовых компаний;
будут ли, и если будут, то каким образом ограничены публично-правовые компании в от-ношении осуществления своих публично-правовых функций и полномочий, то есть властных полномочий, участвуя в гражданско-правовых отношениях? в настоящем виде Проект сформу-лирован таким образом, что обладая публично-правовыми полномочиями, публично-правовые компании ничем и никак не ограничены в возможности осуществлять эти властные функции в отношении других лиц, участвующих в гражданско-правовых отношениях с компаниями;
на каких основаниях и в каком размере публично-правовые компании будут отвечать за вред, причиненный неправомерными а, возможно, и правомерными действиями (или бездей-ствием) при осуществлении своих публично-правовых функций и полномочий? По Проекту осуществляя публично-правовые функции и полномочия, то есть действуя в качестве власт-ных органов, публично-правовые компании отвечают за последствия таких актов как обыч-ные участники гражданского оборота (причём, как указано выше, даже находятся по срав-нению с ними в привилегированном положении). целесообразно обсудить вопрос, в какой мере такое решение вопроса соответствует принципиальным положениям нашего законода-тельства об ответственности государства за акты власти (статья 53 Конституции Российской Федерации, статьи 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации);
поскольку публично-правовые компании не будут являться органами государствен-ной власти, необходимо решить от чьего имени они будут осуществлять публично-правовые полномочия?
как предполагается решить вопрос об иммунитете публично-правовых компаний от ино-странной юрисдикции, включая арест их имущества за рубежом и обращение на него взыска-ния, в случаях предъявления к ним требований субъектами иностранного права, в том чис-ле иностранными государствами. Существует вероятность того, что по таким требованиям, предъявленным в иностранных юрисдикциях, будет привлекаться к ответственности не толь-ко сама публично-правовая компания, но и российское государство.

Совет считает необходимым обратить внимание разработчиков Проекта на то, что если предлагаемая концепция будет подготовлена, Совет готов провести ее всестороннее кон-структивное обсуждение.

Вывод: проект федерального закона «О публично-правовых компаниях в Российской Фе-дерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федера-ции» по-прежнему нуждается в существенной переработке и дополнительном обосновании на основе продуманной концепции.

Председатель Совета в.Ф. Яковлев

СОВеТ ПРИ ПРезИдеНТе РОССИЙСКОЙ ФедеРаЦИИ

ПО КОдИФИКаЦИИ И СОВеРШеНСТВОВаНИЮ ГРаЖдаНСКОГО заКОНОдаТелЬСТВа

103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2 Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57

Принято на заседании Совета

25 февраля 2013 г.

№ 115-2/2013

ЭкСпертное заключение

по запроСу миниСтерСтва ФинанСов роССийСкой Федерации об организационно-правовой Форме роССийСкого ФинанСового агентСтва

в Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства (далее – Совет) поступил запрос от Министерства финан-сов РФ с просьбой дать оценку положений, содержащихся в проекте федерального закона

«О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и установлении тре-бований к работникам специализированной финансовой организации, учреждаемой Пра-вительством Российской Федерации» (далее – законопроект), о создании Российского фи-нансового агентства (далее – РФА) в форме открытого акционерного общества. Кроме того, перед Советом были поставлены вопросы:

о существовании альтернативных акционерному обществу организационно-правовых форм создания РФА;
каковы возможные отрицательные последствия создания РФА в форме акционерного общества.

Законопроектом предусматривается создание РФА в форме открытого акционерного об-щества для осуществления функций по управлению государственным долгом, а также управ-лению Резервным фондом и Фондом национального благосостояния. Одновременно с этим из Бюджетного кодекса исключаются положения об участии центрального банка РФ в осу-ществлении отдельных полномочий по управлению Резервным фондом и Фондом нацио-нального благосостояния, осуществлявшего такие полномочия безвозмездно. Дополнитель-но Советом был получен альтернативный Законопроект, подготовленный ко второму чтению, в котором предлагается создание РФА в форме автономного учреждения.

Перед Советом не ставился вопрос об экономической целесообразности создания РФА как организации, которой передаются полномочия по управлению государственным долгом и пол-номочия по управлению Резервным фондом и Фондом национального благосостояния.

Совет отмечает риски, которые связаны с тем, что РФА, обладающее полномочиями по управлению государственными бюджетными средствами, должно будет осуществлять свою деятельность в значительной степени за рубежом, на иностранных финансовых рынках, и во многих ситуациях будет подпадать под действие иностранных юрисдикций. Эти риски, в основном не могут быть исключены определением надлежащей организационно-правовой формы РФА.

в связи с этим Совет рекомендует тщательно проанализировать все аспекты деятельно-сти РФА в иностранных правопорядках с точки зрения возможной ответственности само-го агентства и привлечения к ответственности за его действия российского государства, об-ратив при этом особое внимание на вопросы иммунитета от подсудности, ареста имущества и обращения на него взыскания.

Необходимо, прежде всего, определиться, является ли такая деятельность РФА коммерче-ской или некоммерческой, а также определить его специальную правоспособность, которая будет ограничивать риски, связанные с осуществлением иных видов деятельности. И нако-нец, необходимо избрать такую организационно-правовую форму, которая была бы понят-на на международных рынках.

Создание РФА в форме автономного учреждения не может быть поддержано. Автономное учреждение не является собственником имущества, кроме того эта форма не известна зарубеж-ным правопорядкам, что значительно затруднит взаимоотношение РФА с контрагентами.

Для создания РФА как некоммерческой организации подходящей организационно-правовой формой, по мнению Совета, мог бы быть фонд, с тем, разумеется, условием, что средства Резервного фонда и Фонда национального благосостояния останутся в собствен-ности государства, а фонд будет лишь выполнять функцию управления ими. Фонд – неком-мерческая организация, но он может заниматься коммерческой деятельностью, и не может распределять доходы, а для РФА это и не требуется. И зарубежная европейская практика по-казывает, что фонды сейчас начинают активно использоваться именно для коммерческой де-ятельности, в том числе и для доверительного управления.

Оценивая возможность использования для создания РФА формы открытого акционерного общества, Совет исходит, прежде всего, из тех полномочий, которые передаются РФА, с учё-том того, что РФА будет выступать также в качестве посредника при передаче средств фон-дов в доверительное управление.

Совет разделяет мнение Минфина в том отношении, что с точки зрения приемлемости организационно-правовой форма РФА как коммерческой организации, функционирующей на иностранных рынках, наиболее подходящей была бы форма акционерного общества.

Однако при выборе для РФА такой организационно-правовой формы следует учитывать ряд обстоятельств.

Создание РФА в форме именно открытого акционерного общества, учредителем и участ-ником которого является государство как единственный учредитель и участник, представ-ляется не вполне понятным. По сути, это скорее закрытое акционерное общество, которое в случае принятия изменений в Гражданский кодекс РФ должно будет стать непубличным ак-ционерным обществом. в этом случае многие нормы, сейчас обязательные для всех акционер-ных обществ, могут быть изменены уставом РФА, который в соответствии с Законопроектом утверждается Правительством Российской Федерации. Публичное раскрытие информации для открытых акционерных обществ, если они не зарегистрировали проспект эмиссии, и за-крытых акционерных обществ (непубличных акционерных обществ) не предусматривается. вне зависимости от того, какая форма будет избрана, необходимо предусматривать систе-му мер, которая обеспечивала бы сохранение и приумножение активов фондов, существую-

щих в рамках бюджета Российской Федерации, и максимально минимизировала объективно существующие риски, связанные с передачей полномочий государства РФА.

Совет полагает, с учётом этого обстоятельства, что должны быть определены наиболее важ-ные аспекты создания, управления и деятельности РФА на уровне закона. так на уровне за-кона предлагается закрепить чёткие цели его создания и особенности деятельности, особен-ности управления РФА, а также внутренние процедуры принятия решений и внутреннего контроля, с тем чтобы минимизировать риски, связанные с управлением фондами. в законе также должны содержаться нормы, позволяющие обеспечить контроль за деятельностью РФА со стороны государства. Кроме того, необходимо обеспечить публичность информации о де-ятельности РФА и результатах такой деятельности. Более детальное регулирование РФА мог-ло бы осуществляться на подзаконном уровне.

Председатель Совета в.Ф. Яковлев

СОВеТ ПРИ ПРезИдеНТе РОССИЙСКОЙ ФедеРаЦИИ

ПО КОдИФИКаЦИИ И СОВеРШеНСТВОВаНИЮ ГРаЖдаНСКОГО заКОНОдаТелЬСТВа

103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2 Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57

Принято на заседании Совета

25 февраля 2013 г.

№ 115-10/2013

ЭкСпертное заключение

по проекту Федерального закона № 148530-6 «о внеСении изменения в Статью 23 Федерального закона «о гоСударСтвенной региСтрации юридичеСких лиц и индивидуальных предпринимателей»

Проект федерального закона № 148530-6 «О внесении изменения в статью 23 Феде-рального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (далее – Проект) внесен в Государственную Думу Алтайским краевым Законодательным Собранием и направлен в Совет при Президенте Российской Федера-ции по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства (далее – Со-вет) Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации (письмо от 30 января 2013 г. № А6-629).
Проект находится на стадии подготовки к рассмотрению в первом чтении.
Проект предусматривает введение в Федеральный закон «О государственной регистра-ции юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (далее – Закон о регистрации) специальных оснований для отказа в государственной регистрации изменений, связанных со сменой юридическим лицом адреса (места нахождения) на адрес (место нахождения) на территории, подведомственной другому регистрирующему органу. такими основаниями по Проекту являются:
а) наличие сведений о начале проведения в отношении данного юридического лица вы-ездной налоговой проверки, назначенной в порядке, предусмотренном законодательством о налогах и сборах;
б) наличие у юридического лица недоимки, задолженности по пеням и штрафам, возник-ших по результатам налоговых проверок за последний год.
Согласно пояснительной записке целью Проекта является установление законодательных рычагов для противодействия «миграции» недобросовестных налогоплательщиков.
Совет поддерживает необходимость совершенствования законодательства, в том чис-ле Закона о регистрации, в целях создания правовых механизмов, обеспечивающих противо-действие не только уклонению от уплаты налогов с использованием конструкции юридиче-

ского лица, но и уклонению от исполнения обязательств перед кредиторами, а также в целях создания правовых механизмов, обеспечивающих противодействие осуществлению незакон-ных финансовых операций.

Однако Совет не может рекомендовать Проект к принятию в первом чтении.

Предусмотренные Проектом основания для отказа в государственной регистрации из-менений, связанных со сменой юридическим лицом адреса, не решают проблему массовой регистрации юридических лиц по одному адресу лишь для вида, без намерения использо-вать определенный адрес в качестве реального места нахождения постоянно действующего исполнительного органа юридического лица, поскольку эта же проблема возникает и на ста-дии создания юридического лица.
Начало проведения в отношении юридического лица выездной налоговой проверки не может свидетельствовать или создавать предположение о его недобросовестности как нало-гоплательщика и служить основанием для ограничения права на изменение юридическим лицом места нахождения. Кроме того, применение предложенной в Проекте нормы может стать поводом для злоупотреблений со стороны должностных лиц регистрирующего органа путем инициирования налоговой проверки исключительно по мотиву наличия у юридиче-ского лица намерения изменить свое местонахождение. Предлагаемая юридическая «при-вязка» юридического лица к месту его нахождения на неопределенный срок на практике не обеспечит беспрепятственное проведение в отношении недобросовестных лиц контрольных мероприятий, а для добросовестных участников гражданского оборота может повлечь отри-цательные экономические последствия.
Установление запрета на регистрацию изменений, связанных со сменой адреса, при на-личии у юридического лица недоимки, задолженности по пеням и штрафам, возникшим по результатам налоговых проверок за последний год, также не обеспечит исполнение юриди-ческим лицом налоговых обязанностей, не предотвратит появление «брошенных» юридиче-ских лиц, в том числе с долгами. Изменение местонахождения юридического лица не пре-пятствует принятию налоговым органом мер по взысканию задолженности по обязательным платежам.
Согласно пояснительной записке к Проекту на практике юридические лица с долгами, зарегистрированные по одному адресу, впоследствии прекращают деятельность путем ре-организации в форме присоединения, либо исключаются из единого государственного ре-естра юридических лиц по решению регистрирующего органа, как фактически прекратив-шие деятельность.
Однако предложенные в Проекте основания для отказа в государственной регистрации не решают проблему ухода от уплаты налогов посредством реорганизации в форме присоедине-ния и прекращения юридических лиц.
Решение проблемы «миграции» недобросовестных налогоплательщиков должно осу-ществляться не путем предложенных в Проекте ограничений, а путем возложения на юри-дическое лицо неблагоприятных последствий отсутствия юридического лица по адресу, ука-занному в едином государственном реестре юридических лиц.

По мнению Совета, вопрос о создании правовых условий для исключения на практике ис-пользования указанных в пояснительной записке способов уклонения от уплаты налогов сле-дует решать в рамках проекта федерального закона № 196666-6 «О внесении изменений в не-которые законодательные акты Российской Федерации в части противодействия незаконным финансовым операциям», внесенного в Государственную Думу Правительством Российской Федерации. Этим проектом вносятся комплексные изменения в федеральные законы, на-правленные на создание условий для предотвращения, выявления и пресечения финансовых

операций, в том числе с использованием фирм-однодневок, и легализации преступных до-ходов, финансирование терроризма, уклонение от уплаты налогов и таможенных платежей, а также получение коррупционных доходов.

х х х

Вывод: проект федерального закона № 148530-6 «О внесении изменения в статью 23 Феде-рального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных пред-принимателей» не может быть рекомендован для принятия в первом чтении.

Председатель Совета в.Ф. Яковлев

СОВеТ ПРИ ПРезИдеНТе РОССИЙСКОЙ ФедеРаЦИИ

ПО КОдИФИКаЦИИ И СОВеРШеНСТВОВаНИЮ ГРаЖдаНСКОГО заКОНОдаТелЬСТВа

103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2 Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57

Принято на заседании Совета

25 февраля 2013 г.

№ 115-1000/2013

ЭкСпертное заключение

по проекту Федерального закона № 133786-6 «о внеСении изменений

в пункт 1 Статьи 5 Федерального закона «о гоСударСтвенной региСтрации юридичеСких лиц и индивидуальных предпринимателей»

(о дополнении перечня Сведений о юридичеСком лице данными

о Сроке иСтечения полномочий лица, имеющего право дейСтвовать без доверенноСти)

Проект федерального закона № 133786-6 «О внесении изменений в пункт 1 статьи 5 Феде-рального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных пред-принимателей» (о дополнении перечня сведений о юридическом лице данными о сроке ис-течения полномочий лица, имеющего право действовать без доверенности) (далее – Проект) внесен в Государственную Думу депутатом Государственной Думы И.е. Костуновым и на-правлен в Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенство-ванию гражданского законодательства (далее – Совет) Государственно-правовым управле-нием Президента Российской Федерации (письмо от 15 февраля 2013 г. № А6-1185).
Проект находится на стадии подготовки к рассмотрению в первом чтении.
Согласно пояснительной записке к Проекту отсутствие в едином государственном рее-стре юридических лиц (далее – реестр) сведений о сроке полномочий лица, имеющего право действовать без доверенности от имени юридического лица, создает ситуацию, когда недо-бросовестные юридические и физические лица могут ввести в заблуждение других юридиче-ских и физических лиц, не имеющих прямого доступа к этим сведениям, объявив таковым лицо, фактически уже не имеющее полномочий действовать от имени юридического лица, ссылаясь на данные реестра. Данный пробел в законодательстве может быть использован для совершения противоправных действий.
Совет не может рекомендовать Проект к принятию в первом чтении, поскольку дей-ствие предлагаемой нормы не только не приведет к повышению стабильности гражданского оборота, но может стать поводом для возникновения новых споров, а также ослабит защиту интересов лица, добросовестно полагающегося на данные реестра.

Проект неоправданно возлагает риск неблагоприятных последствий заключения сделки лицом, полномочия которого как органа юридического лица истекли, на контрагента этого юридического лица.

Срок полномочий лица, действующего без доверенности от имени юридического лица, устанавливается для этого юридического лица, а не для его контрагентов. Истечение срока полномочий руководителя юридического лиц при наличии сведений о нем в реестре не явля-ется основанием для вывода о том, что заключенная им сделка с лицом, добросовестно пола-гающимся на данные реестра, является недействительной или незаключенной.

Кроме того, наличие в реестре сведений о сроке истечения полномочий лица, имеющего право действовать без доверенности от имени юридического лица, не препятствует распро-страненным на практике случаям оспаривания сделок, заключенных лицом, полномочия ко-торого прекращены досрочно. Поэтому принятие Проекта в качестве федерального закона не станет препятствием для недобросовестных лиц ссылаться на то, что подписавшее сделку лицо не имело полномочий действовать от имени юридического лица.

х х х

Вывод: проект федерального закона № 133786-6 «О внесении изменений в пункт 1 ста-тьи 5 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивиду-альных предпринимателей» (о дополнении перечня сведений о юридическом лице данны-ми о сроке истечения полномочий лица, имеющего право действовать без доверенности) не может быть рекомендован для принятия в первом чтении, по соображениям концептуально-го характера.

Председатель Совета в.Ф. Яковлев

СОВеТ ПРИ ПРезИдеНТе РОССИЙСКОЙ ФедеРаЦИИ

ПО КОдИФИКаЦИИ И СОВеРШеНСТВОВаНИЮ ГРаЖдаНСКОГО заКОНОдаТелЬСТВа

103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2 Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57

Принято на заседании Совета

20 мая 2013 г.

№ 118-000/2013

ЭкСпертное заключение

по вопроСам регулирования гражданСко-правового положения некоммерчеСких организаций

в Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства (далее – Совет) поступила просьба советника Президента Рос-сийской Федерации, председателя Совета при Президенте Российской Федерации по разви-тию гражданского общества и правам человека М.А. Федотова (письмо от 18 апреля 2013 г.

№ А60 9-538) подготовить экспертное заключение в отношении Федерального закона «О не-коммерческих организациях».

Перед Советом поставлены следующие вопросы:

в какой степени нормы Федерального закона «О некоммерческих организациях» дубли-руют нормы Гражданского кодекса Российской Федерации в части правового регулирования порядка создания и деятельности некоммерческих организаций;
существует ли необходимость признания Федерального закона «О некоммерческих орга-низациях» утратившим силу в связи с завершением работы Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства над мо-дернизацией Гражданского кодекса Российской Федерации и принятием Федеральных зако-нов о внесении изменений в части 1, 2, 3 и 4 Гражданского кодекса Российской Федерации;
существует ли необходимость совершенствования и (или) принятия специальных фе-деральных законов об отдельных формах некоммерческих организаций, предусмотренных Гражданским кодексом Российской Федерации.

в письме М.А. Федотова отмечается, что эксперты Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека пришли к выводу о том, что вопросы создания, государственной регистрации, реорганизации, ликвидации, порядка управления некоммерческими организациями, организации взаимодействия со своими чле-нами (для корпоративных форм некоммерческих организаций), имущественного положения этих организаций и ведения их деятельности в достаточной мере урегулированы нормами Гражданского кодекса Российской Федерации. также Кодекс содержит нормы, регулиру-

ющие отдельные формы некоммерческих организаций, и ссылки на специальное законода-тельство, регулирующее их деятельность.

Обсудив вопросы, связанные с соотношением положений Федерального закона от 12 янва-ря 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее – Закон об НКО) с положениями Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) о юридических лицах, проекта федерального закона № 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и чет-вертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации», принятого Государственной Думой в первом чтении, и с по-ложениями подготовленного ко второму чтению проекта федерального закона № 47538-6/2

«О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации, статью 1 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» и признании утративши-ми силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» (далее – За-конопроект о внесении изменений в ГК РФ), Совет пришел к следующим выводам.

Закон об НКО является комплексным законодательным актом, в котором определено не только гражданско-правовое положение отдельных организационно-правовых форм и ви-дов некоммерческих организаций и их участие в имущественном обороте. К содержанию ре-гулирования данного Закона относятся также отношения, не составляющие предмет граж-данского законодательства. в их числе: оказание поддержки некоммерческим организациям органами государственной власти и органами местного самоуправления (ст. 31, 32), форми-рование и ведение специальных реестров некоммерческих организаций (ст. 31.2), разграни-чение полномочий между государственными органами и органами местного самоуправления (ст. 31.3), осуществление контроля за деятельностью некоммерческих организаций (ст. 32). Не относятся к предмету регулирования гражданского законодательства вопросы деятель-ности социально ориентированных некоммерческих организаций и оказания им поддерж-ки со стороны органов власти в силу осуществления ими социально-значимой деятельности (п. 2.1. ст. 2), а также вопросы деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента (п. 6 ст. 2 Закона об НКО), что не делает их особыми субъек-тами имущественного оборота.
таким образом, Закон об НКО по сравнению с положениями о некоммерческих органи-зациях ГК РФ регулирует более широкий круг отношений.
В части регулирования гражданско-правового положения некоммерческих организаций и их
участия в имущественном обороте многие положения ГК РФ и Закона об НКО не совпадают. во многом это объясняется правилом пункта 3 статьи 50 ГК РФ об открытом перечне
организационно-правовых форм некоммерческих организаций. Это правило позволило зако-нодателю значительно увеличить (нередко при отсутствии для этого объективной потребно-сти) число организационно-правовых форм некоммерческих организаций путем включения соответствующих правил о них в Закон об НКО и другие федеральные законы. так, Закон об НКО ввел в гражданский оборот в качестве его участников не предусмотренные ГК РФ не-коммерческие партнерства (ст. 8) и автономные некоммерческие организации (ст. 10). Позд-нее перечень организационно-правовых форм некоммерческих организаций был существенно расширен. в него вошли общины коренных малочисленных народов (ст. 6.1), казачьи обще-ства (ст. 6.2), государственные корпорации и государственные компании (ст. 7.1, 7.2), пра-вовое положение которых определяется (помимо Закона об НКО) федеральными законами об этих видах юридических лиц.
в результате сопоставления положений ГК РФ и Закона об НКО можно обнаружить:
– правила, которые по существу повторяются в этих двух Законах. Например, нормы, опре-деляющие понятие некоммерческой организации и ее правовое положение (ср. п. 1 ст. 2, п. 1
-

ст. 3 Закона об НКО и п. 1 ст. 48, п. 1 ст. 50 ГК РФ), наименование и местонахождение не-коммерческой организации (ср. п. 1, 2, 3 ст. 4 Закона об НКО и п. 1, 2, 3 ст. 54 ГК РФ), фи-лиалы и представительства некоммерческой организации (ср. ст. 5 Закона об НКО и ст. 55 ГК РФ) и пр.;
– правила Закона об НКО, не предусмотренные ГК РФ. Например, нормы Закона об НКО о непоименованных в ГК РФ организационно-правовых формах некоммерческих организа-ций (п. 2 ст. 2, ст. 6.1 – 6.2, 7.1 – 8, 10), о заинтересованности (ст. 27) и пр.
Закон об НКО достаточно подробно регулирует деятельность некоммерческих организа-ций, на которые распространяется действие его положений (ст. 1). При этом в посвященной этому вопросу главе IV содержатся не только нормы гражданского законодательства, но и по-ложения, не относящиеся к предмету ГК РФ (ст. 2). Например, требование к материалам, из-даваемым некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента (п. 1 ст. 24), ведение некоммерческой организацией учета доходов и расходов по предпринима-тельской и иной приносящей доход деятельности (п. 3 ст. 24). Глава IV Закона об НКО не содержит норм, дословно повторяющих нормы ГК РФ, однако некоторые из них по смыслу соответствуют правилам Кодекса (например, некоторые нормы о правоспособности неком-мерческой организации).
Что касается правил статьи 13 Закона об НКО о создании некоммерческих организаций, то одни из них не являются новыми (правила, согласно которым некоммерческая организа-ция может быть создана в результате учреждения по решению ее учредителей/участников), другие носят специальный характер (об ограничении создания некоммерческой организации в результате реорганизации).
Закон об НКО, как уже отмечалось, является комплексным актом (п. 1 настоящего За-ключения). Поэтому принятие Законопроекта о внесении изменений в ГК РФ в качестве феде-рального закона не повлечет признание утратившим силу Закона об НКО.
Законопроект о внесении изменений в ГК РФ не предусматривает признания утратившим силу Закона об НКО. в то же время в соответствии с этим Законопроектом (п. 4 ст. 3) Закон об НКО и другие федеральные законы будут применяться постольку, поскольку они не про-тиворечат ГК РФ. таким образом, после принятия Законопроекта потребуется серьезная ра-бота по реформированию законодательства о некоммерческих организациях, исключение из него повторов и устранение противоречий.
в принципе из Закона об НКО в перспективе целесообразно исключить нормы гражданско-
го законодательства. Правила о государственной регистрации некоммерческих организаций следовало бы изъять из него и (при необходимости) включить в общий закон о государствен-ной регистрации юридических лиц, работа по подготовке которого должна быть проведена после принятия Законопроекта о внесении изменений в ГК РФ.
в Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, одо-бренной решением Совета 7 октября 2009 г. (п. 9), на базе которой подготовлен Законопро-ект о внесении изменений в ГК РФ, предполагалось, в частности, отказаться от «трехуров-невой» системы гражданских законов. Признано необходимым сократить число законов об отдельных видах юридических лиц путем консолидации ряда таких законов (например, за-конов о кооперативах) или даже полностью отменить некоторые законы такого рода с пере-несением из них отдельных норм в ГК РФ (прежде всего, многие законы о некоммерческих организациях).

таким образом, необходимость совершенствования специальных федеральных законов о не-

коммерческих организациях не вызывает сомнений. Поскольку речь идет о совершенствовании гражданско-правового положения некоммерческих организаций, результатом этой работы не

должно стать изменение специфики деятельности некоммерческих организаций отдельных форм и видов, а также изменение их социальных или иных общественно-значимых функций, которые они осуществляют на основании закона.

Количество организационно-правовых форм некоммерческих организаций и законов о них и так избыточно. Гражданский кодекс РФ и Законопроект о внесении изменений в ГК РФ не предполагают принятия (в дополнение к уже принятым) других специальных федеральных законов об отдельных организационно-правовых формах некоммерческих организаций. Ис-ключением являются публично-правовые компании, упомянутые в Законопроекте о внесе-нии изменений в ГК РФ (п. 3 ст. 1).

Законопроект о внесении изменений в ГК РФ исходит из того, что особенности гражданско-правового положения предусмотренных Кодексом организационно-правовых форм и видов некоммерческих организаций могут определяться федеральными законами, регулирующими их деятельность. в перспективе «в законах об отдельных видах некоммерческих организаций (общественных объединениях, политических партиях, профессиональных союзах и т.д.) в том, что касается их участия в гражданско-правовых отношениях, должны содержаться лишь от-сылки к соответствующим нормам ГК, а не наоборот» (п. 7.1.5 Концепции).

Сказанное не означает, что ГК РФ и Законопроект о внесении изменений в ГК РФ ис-ключают возможность принятия федеральных законов об отдельных видах юридических лиц (например, о фондах). Однако предметом регулирования таких законов должны быть отно-шения по осуществлению некоммерческими организациями своей основной деятельности, а также другие отношения с их участием, не относящиеся к предмету гражданского законо-дательства (ст. 2 ГК РФ).

Председатель Совета в.Ф. Яковлев

СОВеТ ПРИ ПРезИдеНТе РОССИЙСКОЙ ФедеРаЦИИ

ПО КОдИФИКаЦИИ И СОВеРШеНСТВОВаНИЮ ГРаЖдаНСКОГО заКОНОдаТелЬСТВа

103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2 Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57

Принято на заседании Совета

20 мая 2013 г.

№ 118-4/2013

ЭкСпертное заключение

по проектам Федеральных законов «о деятельноСти ФинанСовых организаций по Формированию и реализации Стандартных пенСионных Схем в роССийСкой Федерации» и «о внеСении изменений в некоторые законодательные

акты роССийСкой Федерации в Связи С принятием Федерального закона

«о деятельноСти ФинанСовых организаций по Формированию и реализации Стандартных пенСионных Схем в роССийСкой Федерации»

Проекты федеральных законов «О деятельности финансовых организаций по формиро-ванию и реализации стандартных пенсионных схем в Российской Федерации» (далее – «Про-ект») и «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О деятельности финансовых организаций по фор-мированию и реализации стандартных пенсионных схем в Российской Федерации» (далее –
«Проект закона «О внесении изменений»») направлены в Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства (далее – Совет) Минфином России (письмо от 11 апреля 2013 г. № 05-01-1000/12192).
Ранее (в ноябре 2012 г.) предметом рассмотрения Совета уже были проекты федеральных законов «О деятельности финансовых институтов по формированию и реализации пенсион-ных программ в Российской Федерации», «О внесении изменений в отдельные законодатель-ные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О деятельности финансовых институтов по формированию и реализации пенсионных программ в Российской Федерации» и «О внесении изменений в Федеральный закон «О негосударственных пенси-онных фондах». На представленные проекты Советом было дано отрицательное заключение, высказан ряд серьезных замечаний, относящихся как к концептуальным, так и к юридико-техническим аспектам законопроектов.
Как следует из письма Минфина России от 11 апреля 2013 г. № 05-01-11/12192, при дора-ботке проектов были в том числе учтены замечания Совета.
Сопоставление проектов позволяет обнаруживать в доработанных проектах следующие изменения:
1. Изменения терминологического характера
  термин «финансовый институт» заменен термином «финансовая организация»; термин
  «пенсионная программа» – термином «стандартная пенсионная схема»; термин «правила пен-сионной программы» – термином «пенсионные правила стандартной пенсионной схемы»; термин «ведение пенсионного дела по пенсионной программе» – термином «администриро-вание стандартной пенсионной схемы». термин «пенсионный аннуитет» заменен на сочета-ние «стандартная пенсионная схема с единовременным взносом». При этом такие редакцион-ные изменения не повлекли изменений в определении этих понятий, их содержании.
  Частично эти изменения учитывают замечания, содержавшиеся в пунктах 2, 3 Заключении Совета от 19 ноября 2012 г. (прилагается). Однако ряд таких замечаний в доработанном Про-екте по-прежнему не учтен. Кроме того, не все состоявшиеся изменения терминологическо-го характера можно признать удачными. так, термин «финансовая организация» определен в статье 2 Проекта как «юридическое лицо, которое в соответствии с настоящим Федераль-ным законом осуществляет деятельность по формированию и реализации стандартных пен-сионных схем». Однако в пункте 1 статьи 3 Проекта этот термин конкретизируется, и уточня-ется, что финансовыми организациями по смыслу Проекта являются не любые юридические лица, а лишь негосударственные пенсионные фонды и страховые организации. При этом в су-ществующем законодательстве Российской Федерации термин «финансовая организация» используется в других значениях. Например, в Федеральном законе от 26.10.2002 № 127-ФЗ
  «О несостоятельности (банкротстве)» (далее – «Закон о банкротстве») под этим термином понимается широкий круг юридических лиц, выполняющих различные функции на финан-совых рынках (кредитные, страховые организации, профессиональные участники рынка ценных бумаг и многие другие). в Федеральном законе от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защи-те конкуренции» финансовая организация определяется как «хозяйствующий субъект, ока-зывающий финансовые услуги…», в похожем смысле этот термин используется в Кодексе об административных правонарушениях. таким образом, предлагаемая Проектом терминоло-гия множит законодательные определения одного и того же понятия и вносит дополнитель-ный элемент несогласованности в российское законодательство.
  в то же время замену термина «пенсионная программа» на термин «пенсионная схема» надо поддержать, поскольку именно последнее выражение широко используется в Федераль-ном законе от 07.05.1998 № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» (далее – «За-кон о НПФ»).
  если в первоначальном проекте содержалась отсылка к «уполномоченному Правитель-ством РФ федеральному органу исполнительной власти», то в доработанном Проекте этот орган указан конкретно (центральный Банк Российской Федерации). такую конкретиза-цию следует одобрить. Однако следует отметить, что в ряде статей доработанного Проекта (например, в пункте 9 статьи 5, пункте 3 статьи 6 и др.) сохранена предыдущая редакция. Не-ясно, вызвано это намерением разработчиков или недостаточной внимательностью при ре-дактировании текста Проекта.
2. Изменения, призванные уточнить сферу действия Проекта
  Из Проекта исключен пункт 4 статьи 1, которым предусматривались ссылки на некие осо-бенности деятельности негосударственных пенсионных фондов и страховых организаций, установленные Федеральным законом от 07.05.1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пен-сионных фондах» и Законом Российской Федерации от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об орга-низации страхового дела в Российской Федерации» (далее – «Закон о страховом деле»). Од-
  -
  
  нако в этих законах подобные особенности не предусмотрены, в связи с чем отсылка к ним была неуместной. таким образом, при доработке Проекта частично учтено замечание, вы-сказанное в пункте 2 Заключения Совета от 19 ноября 2012 г.
  в то же время при доработке не была решена основная проблема, названная в упомянутом за-
  мечании. Субъектами регулирования Проекта по-прежнему являются негосударственные пен-сионные фонды и страховые организации. Согласно пункту 3 статьи 1 Проекта он не распро-страняется на деятельность негосударственных пенсионных фондов по негосударственному пенсионному обеспечению и обязательному пенсионному страхованию. Исходя из положений пункта 1 статьи 2 Закона о НПФ рассматриваемый Проект может, таким образом, применяться лишь к деятельности негосударственных пенсионных фондов в качестве страховщика по про-фессиональному пенсионному страхованию. Однако из содержания других положений Про-екта ясно, что он направлен не на развитие профессиональных страховых систем, а на созда-ние стандартных пенсионных схем, вкладчиками (учредителями) по которым могут быть как физические, так и юридические лица. Упоминание в пункте 1 статьи 3 Проекта (в измененной редакции) о необходимости получения негосударственными пенсионными фондами особой лицензии на формирование и реализацию стандартных пенсионных схем позволяет предполо-жить, что Проект вводит новый вид деятельности негосударственных пенсионных фондов, не предусмотренный Законом о НПФ. Поскольку изменений в последний закон Проектом и со-провождающими его документами не предлагается , возникают противоречия между Проек-том и Законом о НПФ в части полномочий негосударственных пенсионных фондов.
  Проект также не применяется к деятельности страховых организаций по пенсионному страхованию. С учетом положений пункта 1 статьи 3 Проекта можно сделать вывод о том, что Проект предусматривает введение нового вида страхования, на который страховые органи-зации должны будут получать отдельную лицензию. При этом вызывает сомнения сама воз-можность считать создание стандартных пенсионных схем страховой деятельностью. Кроме того, введение нового лицензируемого вида страхования потребовало бы внесения измене-ний в пункт 1 статьи 32.9 Закона «О страховом деле», чего Проект в представленной редак-ции не предусматривает.
  таким образом, Проект охватывает узкий и неясно очерченный круг деятельности, осу-ществляемой двумя видами субъектов, деятельность каждого из которых уже регулируется соответствующими законами (о НПФ и о страховом деле) и подзаконными актами. С уче-том сказанного Совет вынужден вновь высказать сомнение в целесообразности создания отдель-ного закона, регулирующего такую деятельность. Кроме того, положения Проекта о его сфере применения нуждаются в дальнейшем уточнении и «гармонизации» с уже существующим зако-нодательством в области пенсионного обеспечения и страхования (замечание 2 Заключения Совета от 19 ноября 2012 г.).
3. Изменения, направленные на усиление гарантий выгодоприобретателей стандартных пенсионных схем
  в статью 2 Проекта внесены изменения, согласно которым правила финансирования стан-дартной пенсионной схемы, а также соответствующие типовые правила, утверждаемые цен-тральным Банком Российской Федерации, должны предусматривать порядок и условия под-держания достаточности активов для выполнения принятых обязательств перед физическими лицами. Это изменение частично учитывает замечание, высказанное в пункте 10 Заключения Совета от 19 ноября 2012 г.
  Отвечает задаче усиления гарантий выгодоприобретателей изменение, внесенное в пункт 2 статьи 6 Проекта, благодаря чему исключается возможность обращения взыскания на акти-вы стандартной пенсионной схемы по долгам финансовой организации.
  
  содержание .. 1 2 3 ..