КОМПЛЕКС ИНФОРМАЦИОННО-АНАЛИТИЧЕСКИХ МЕРОПРИЯТИЙ В РАМКАХ ПРОЕКТА СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ СТРОИТЕЛЬНОЙ ОТРАСЛИ РФ ДО 2030 ГОДА

255

В США активно происходит переход на технологии информационного

моделирования зданий и сооружений

(BIM-технологии). Использование

BIM-технологий при формировании смет позволяет сократить сроки

подсчета объемов строительных работ и время последующей корректировки

сметных расчетов в 2-3 раза, а также повысить точность сметных расчетов.

Анализ сложившейся практики в сфере ценообразования и сметного

нормирования за рубежом показал, что в США и Канаде действует

детальнейшая элементная сметная нормативная база, включающая в себя

десятки тысяч элементных сметных норм и расценок, а также укрупненная

сметная база, базирующаяся на элементной и применяемая для проведения

сметных расчетов при отсутствии рабочей документации. Степень

детализации укрупненных сметных нормативов усиливается по мере

глубины проработки проекта. На этапе замысла и эскизной проработки

проекта используются сметные нормативы удельных капитальных вложений

на единицу мощности потребительской и (или) строительной продукции. На

этапе разработки проекта и тендерной документации применяются более

точные нормативы и расчеты, базирующиеся на натуральных показателях.

Таким образом, за рубежом применяются как индексные, так и

ресурсные методы оценки стоимости строительства. Ресурсному методу

определения стоимости строительства в текущих ценах отдается

предпочтение в странах с развитой экономикой. При этом создается система

мониторинга рыночных цен на основные виды ресурсов по их поставщикам и

(или) подрядчикам. Для выполнения предварительных расчетов, но не

формирования договорных цен, в зарубежных странах могут применяться

индексные методы оценки стоимости строительства. Договорные

(контрактные) отношения между участниками инвестиционного процесса

строятся, как правило, на основе высокоточных ресурсных сметных расчетов,

которые позволяют инвесторам (заказчикам) проводить тщательный анализ

затрат по разработке и реализации инвестиционно-строительных проектов.

Представляется интересным и целесообразным рассмотреть к

возможному применению при реализации мероприятий по реформированию

и дальнейшему развитию системы ценообразования и сметного

нормирования Российской Федерации следующие основные принципы

организации и функционирования зарубежных систем ценообразования в

строительстве:

- применение ресурсного метода оценки стоимости строительства.

- применение принципов различной степени детализации сметных

расчетов (степени точности) для разных стадий проектирования.

- организация процесса сбора и обработки данных о фактически

понесенных затратах на строительство объектов с необходимой

детализацией

(разбивка по видам работ, распределение по

отдельным статьям затрат и т.д.).

256

1.12.Инновационное развитие института строительной экспертизы

1.12.1.

Общие положения

Институт строительной экспертизы сегодня

— это более чем 250

летняя история. Системные работы по контролю в сфере строительства

начаты Петром I, по указу которого в

1723 году была организована

Канцелярия от строений. Пройдя все этапы развития с государством,

институт строительной экспертизы претерпевал различные изменения, как и

сам предмет экспертизы.

Экспертиза результатов инженерных изысканий сегодня — это оценка

результатов требованиям технических регламентов. Экспертиза проектной

документации — оценка соответствия проектной документации требованиям

технических регламентов, санитарно-эпидемиологическим требованиям,

требованиям в области охраны окружающей среды, требованиям

государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям к

безопасному использованию атомной энергии, требованиям промышленной

безопасности, требованиям к обеспечению надежности и безопасности

электроэнергетических систем и объектов электроэнергетики, требованиям

антитеррористической защищенности объекта, заданию застройщика или

технического заказчика на проектирование, результатам инженерных

изысканий, за исключением установленных случаев проведения

государственной

экспертизы

проектной документации объектов

капитального строительства и проверка достоверности определения сметной

стоимости строительства объектов капитального строительства в случаях,

установленных законодательством.

К числу основных задач, стоящих перед экспертизой в строительной

отрасли, традиционно относят следующие:

- обеспечение безопасности и надежности объектов;

- исключение (минимизация) ущерба окружающей среде;

- эффективность капитальных вложений.

Институт строительной экспертизы сегодня — это сотни организаций

государственной и негосударственной экспертизы, деятельность которых

направлена на решение указанных задач.

В современной России предмет строительной экспертизы претерпел

определенные изменения - изменялись полномочия органов экспертизы,

перечень документации, подлежащей экспертизе, однако сам институт

экспертизы достаточно долгое время по сути осуществлял функции

нормконтроля в его классическом понимании, оставляя без внимания

оптимальность выбора принципиальных решений и их соответствие

современному уровню инженерной мысли и технологий.

1.12.2.

Текущее состояние института строительной экспертизы в

Российской Федерации

257

1.12.2.1

Анализ института строительной экспертизы Российской

Федерации

Институт строительной экспертизы в настоящее время состоит из

органов и организаций государственной и негосударственной экспертизы

проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий. Всего

строительную экспертизу осуществляют в Российской Федерации

646

организаций.

Система государственной экспертизы России сегодня представлена

семью организациями, действующими на всей территории страны - это ФАУ

«Главгосэкспертиза Россииª и ведомственные экспертизы Росатома,

Минобороны России, ФСБ России, ФСО России, Росгвардии, Главного

управления специальных программ Президента Российской Федерации

(ГУСП).

Объектом государственной экспертизы федерального уровня является

проектная документация по особо опасным, технически сложным и

уникальным объектам, а также объектам культурного наследия федерального

значения, объектам, расположенным на территории двух и более субъектов

Российской Федерации, объектам переработки отходов I-V классов

опасности и объектам, финансируемым из федерального бюджета, бюджета

субъекта или муниципального бюджета, ряд других.

Кроме указанных организаций, на территории каждого субъекта

Российской

Федерации

действуют

региональные

организации

государственной

экспертизы

субъектов

Российской

Федерации,

уполномоченные осуществлять государственную экспертизу проектной

документации и (или) результатов инженерных изысканий в части своей

компетенции. Обязательность проведения государственной экспертизы

устанавливается законодательством.

Негосударственная

экспертиза

проводится

экспертными

организациями, аккредитованными на право проводить соответствующую

негосударственную экспертизу.

1.12.2.2

Современное состояние качества проектирования в Российской

Федерации

Опыт проведения государственной экспертизы показывает, что

практически в

100% случаев проектная документация, поступающая на

экспертизу, содержит многочисленные недостатки, с целью устранения

которых такая проектная документация дорабатывается заявителями уже в

ходе проведения экспертизы. Около

25% рассмотренных экспертами

проектов подготовлены с существенными нарушениями в части обеспечения

конструктивной надежности и иных мер обеспечения безопасности.

На качество проектной документации оказывают влияние следующие

факторы:

258

- при выборе проектной организации при проведении конкурсных

процедур наибольшкю роль играет цена контракта, а не

квалификация проектировщиков и как следствие подготовка

проектной документации организациями с малым опытом

проектирования и отсутствием нормоконтроля в таких

организациях;

- несогласованность решений, принимаемых техническим заказчиком,

застройщиком, генеральной и субподрядными проектными

организациями;

- разработка проектной документации на основании недостоверных и

недостаточных результатов инженерных изысканий;

- нехватка высококвалифицированных специалистов в штате

проектной организации. В свою очередь, недостаточная

квалификация

проектировщиков связана

тем,

что

законодательство не предъявляет к работникам проектных

организаций

требований,

аналогичных

требованиям,

предъявляемым к эксперта: прохождение аттестации экспертом²⁷¹, а

также наличие обязанности регулярно повышать квалификацию.

1.12.2.3

Система планирования и сроки проведения экспертизы

В настоящее время участники строительного комплекса формируют и

получают данные о сроках этапов строительства бессистемно, не существует

единой централизованной системы, способной решать вопросы

распределения ресурсов, прогнозировать и координировать действия

заказчиков, застройщиков и организаций, участвующих как на стадии

проведения экспертизы проектной документации, так и на других стадиях

жизненного цикла объекта капитального строительства.

В целях планирования сроков на стадии проведения государственной

экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий и

проверки достоверности определения сметной стоимости строительства

(реконструкции) объектов капитального строительства в ряде организаций

строительной экспертизы создана система учета предварительных заявок,

которая позволяет застройщику осуществлять мониторинг сроков подачи

документации на государственную экспертизу и проверку сметной

стоимости.

На сегодняшний день срок проведения государственной экспертизы

проектной документации и результатов инженерных изысканий

регламентирован частью 7 статьи 49 Градостроительного кодекса РФ и

составляет 42 рабочих дня с возможностью продления не более чем на 20

рабочих дней. Согласно постановлению Правительства Российской

Федерации от

05.03.2007

№ 145, срок проведения государственной

²⁷¹ Постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2017 г. № 1719 «О внесении

изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 31 марта 2012 г. № 271ª.

259

экспертизы в отношении определенных объектов (например, в отношении

жилых объектов капитального строительства) не должен превышать 45 дней.

Фактически формируется запрос на сокращение сроков проведения

государственной экспертизы. Однако в сроки проведения государственной

экспертизы в том числе включены сроки на доработку проектной

документации по замечаниям эксперта. Согласно данным АИС

«Главгосэкспертизаª,

67% установленного законодательством срока

проведения экспертизы проектная документация находится на устранении

замечаний на стороне заказчика, а не эксперта.

Сроки проведения негосударственной экспертизы проектной

документации и результатов инженерных изысканий нормативными и

правовыми актами не регламентированы, что в определенном смысле создает

преференции для негосударственной экспертизы.

1.12.2.4

Экспертное сопровождение проектов

Наряду с регламентирующим²⁷² порядком проведения государственной

экспертизы проектной документации и

(или) результатов инженерных

введена норма²⁷³, закрепляющая понятие экспертного сопровождения.

В настоящий момент взаимодействие экспертов и проектировщиков

(застройщиков, генподрядчиков, заказчиков) происходит только посредством

направления замечаний по итогам рассмотрения конкретных проектов.

В текущих условиях практически не осуществляется профессиональная

экспертная оценка исходных данных, не получает экспертной оценки задание

на проектирование. То есть, экспертиза исключена из процесса именно на

той стадии, когда коррекция проекта могла бы производиться с

наименьшими потерями времени, сил и материальных ресурсов. Поэтому в

случае выявления нарушений в проекте работа по их устранению влечет за

собой невозможность реализации проекта в соответствии с инвестиционным

решением.

Сумму потерь, которые образуются в результате ошибок на начальной

стадии проектирования, можно значительно уменьшить. Для этого эксперты

должны рассматривать проект не только на финальном, но и на начальном

этапе работы. С этой целью необходим ввод нулевой стадии экспертизы —

оценки инвестпроекта на предпроектном этапе. Такая двухэтапная

технология должна обеспечить существенное повышение качества исходных

данных для проектирования и точность бюджетного планирования.

²⁷² Положение об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации

и результатов инженерных изысканий, утверждено постановлением Правительства Российской Федерации

от 5 марта 2007 г. № 145.

²⁷³ Федеральный закон от 27 июня 2019 года № 151-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный

закон «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о

внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерацииª и отдельные

законодательные акты Российской Федерацииª.

260

1.12.2.5

Существующие сервисы для участников строительной

экспертизы

В соответствии с действующим законодательством обеспечен переход

к проведению экспертизы в электронном виде. Исключение составляют

проекты, документация которых содержит сведения, составляющие

государственную тайну.

С 1 сентября

2016 года прием документов на государственную

экспертизу осуществляется ФАУ «Главгосэкспертиза Россииª в электронном

виде.

С начала

2017 года проведение государственной экспертизы в

электронном виде обеспечено региональными и ведомственными

организациями государственной экспертизы.

С 1 января 2018 года организации негосударственной экспертизы также

оказывают услуги по экспертизе проектной документации в электронном

виде.

Одним из самых значительных событий 2018 года стало введение в

промышленную эксплуатацию ФГИС ЕГРЗ²⁷⁴, содержащую сведения о

заключениях государственной и негосударственной экспертизы

( за

исключением сведений составляющих государственную тайну).

Наполнение реестра информацией позволило сформировать банк

данных по проектной документации, отобрать наиболее эффективные

проекты, использовать их при разработке следующих аналогичных проектов,

учесть критические ошибки, которые могли привести к риску возникновения

аварийных ситуаций.

Поскольку данные консолидируются в едином информационном

ресурсе, в будущем исчезнет необходимость их сохранения в других

системах и архивах. При этом включение проектной документации, в

отношении которой выданы заключения экспертизы, в федеральную базу

данных и ее последующее хранение формируют условия для исключения

недобросовестных действий со стороны экспертных организаций при

проведении экспертизы, дополнительно обеспечивая безопасность объектов.

1.12.3.

Тенденции мирового развития института экспертизы

В экономически развитых странах (США, Канада, Германия, Япония,

Чехия и т.д.), а также в ряде стран-участниц Евразийского экономического

союза (Республика Беларусь, Республика Казахстан, Республика Армения,

Кыргызская Республика) существуют институты государственной

экспертизы проектов.

Государственная экспертиза является одной из важнейших процедур в

технологической цепи разработки и утверждения проектных решений, а

²⁷⁴ Федеральная государственная информационная система

«Единый государственный реестр

заключений экспертизы проектной документации объектов капитального строительстваª.

261

также изменений ранее утвержденных проектных решений в ходе

строительства.

В большинстве зарубежных стран с достаточно интенсивным

строительством проведение государственной экспертизы проектов в

совокупности с контрольно-надзорными функциями за качеством

проектирования и строительства возложены на специальные структуры

государственных органов.

1.12.4.

Основные вызовы, стоящие перед институтом строительной

экспертизы

С учетом оценки текущего состояния необходимо отметить вызовы,

стоящие перед институтом строительной экспертизы:

- низкое качество подготовки проектной документации со стороны

проектных организаций;

- отсутствие единой системы планирования и управления сроками в

строительной отрасли;

- малоэффективная система управления стоимостью строительства;

- низкая квалификация кадров в сфере проектирования;

- необходимость развития института экспертизы с учетом

цифровизации отрасли.

1.13.Функционирование рынка строительных услуг

1.13.1.

Система государственных и корпоративных закупок в

строительстве

1.13.1.1. Описание текущей ситуации и выявление проблем

В середине 2000 годов в Российской Федерации назрела необходимость

реформирования системы обеспечения заказов для государственных и

муниципальных нужд. Первым крупным шагом, направленным на решение

этой задачи в новейшей истории России стало принятие Федерального закона

от

21.07.2005

№ 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров,

выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных

нуждª, который вступил в силу с 1 января 2006 года.

Вновь введенный Федеральный закон предусматривал ряд процедур

для размещения государственного заказа, в их числе аукцион, конкурс,

запрос котировок и закупка у единственного поставщика.

Вместе с повышением доступности участия в размещении

государственного заказа появились сложности с обеспечением надлежащего

качества исполнения подрядных работ. В первоначальной редакции закона

специальные требования к участникам размещения заказа в сфере

строительства предусмотрены не были, однако, в

2007 году введена

262

возможность установления требований Заказчиком при проведении аукциона

на строительство (реконструкцию, капитальный ремонт) стоимостью более

50 млн рублей. Требование могло предъявляться к опыту выполнения

участником закупки за последние пять лет, предшествующие дате окончания

срока подачи заявок на участие в аукционе, работ по строительству,

реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства,

относящихся к той же группе, подгруппе или одной из нескольких групп,

подгрупп работ, на выполнение которых размещается заказ, в соответствии с

номенклатурой товаров, работ, услуг для нужд заказчиков, стоимость

которых составляет не менее чем двадцать процентов начальной

(максимальной) цены контракта

(цены лота). При этом учитывалась

стоимость всех выполненных участником размещения заказа

(с учетом

правопреемственности)

работ

по строительству,

реконструкции,

капитальному ремонту одного из объектов капитального строительства (по

выбору участника размещения заказа).

При этом, императивной нормой указанное положение в рамках 94

Федерального закона так и не стало, что продолжало отражаться на качестве

выполняемых работ при строительстве, реконструкции и капитальном

ремонте.

Кроме того, закон не предусматривал возможности изменения цены

контракта. Исключением являлась возможность изменения цены контракта

на более чем на 5 % при условии соответствующего изменения объемов

работ.

В 2007 году приняты изменения, направленные на увеличение этого

значения до 10%. Кроме того, в 2007 году впервые оговорены условия

изменения государственного контракта

(договора для нужд бюджетного

учреждения) длительного производственного цикла, заключенного на срок не

менее трех лет. В зависимости от стоимости и источника финансирования

предусмотрена возможность изменения цены контракта, в связи с

фактической невозможностью его исполнения в изначально закрепленных

условиях.

Вместе с тем, поправки

2007 года также оговорили, что при

размещении заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции,

капитальному ремонту объектов капитального строительства начальная

(максимальная) цена государственного или муниципального контракта

определяется на весь срок выполнения таких работ исходя из их цены в

течение соответствующих лет планируемого периода исполнения контракта.

В этот же период закрепляется обязательство заказчика проводить

закупки строительных работ (в т.ч. капитальный ремонт и реконструкцию)

только путем проведения аукциона.

Поправками 2009 года для размещения заказа на выполнение работ по

строительству, реконструкции, капитальному ремонту особо опасных,

технически сложных объектов капитального строительства, а также

искусственных дорожных сооружений, включенных в состав автомобильных

263

дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного

значения, допускается проведение конкурса или аукциона.

В дальнейшем реформирование системы государственного заказа

осуществлялось в части изменения механизмов проведения закупок, в том

числе был внедрен электронный аукцион в электронной форме. Поправок,

направленных на установление специализированного регулирования закупок

в строительной сфере, не принималось.

Начиная с 2012 введен в действие Федеральный закон от 18.07.2011 №

223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических

лицª. Указанный закон также не содержит специального регулирования

закупок строительных работ и, по сути, является рамочным, определяющим

контуры осуществления закупок отдельными юридическими лицами.

С 1 января 2014 года введена в действие контрактная система в сфере

закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и

муниципальных нужд. Указанный закон содержит расширенный, по

сравнению с 94-ФЗ, перечень способов осуществления закупок, в том числе

конкурсы

(открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием,

двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным

участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (электронный аукцион,

закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений.

Кроме того, контрактная система предусматривает специальные

требования к участникам размещения заказа на выполнение подрядных

работ, ранжируя их от стоимости и вида работ. Установлены

антидемпинговые меры, направленные на защиту интересов добросовестных

участников рынка. Подготавливаются меры по облегчению доступа к торгам,

вместе с повышением эффективности отбора участников таких закупок.

В соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 21.03.2016 №

471-р «О перечне товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок

которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме

(электронный аукцион)ª заказчик обязан проводить аукцион в электронной

форме (электронный аукцион) в случае размещения заказа на выполнение

работ, предусмотренных

41.2,

42,

43 Кодами Общероссийского

классификатора продукции по видам экономической деятельности ОК 034-

2014 (КПЕС 2008), за исключением работ по строительству, реконструкции,

капитальному ремонту особо опасных, технически сложных и уникальных

объектов капитального строительства, а также искусственных дорожных

сооружений, включенных в состав автомобильных дорог федерального,

регионального или межмуниципального, местного значения.

Согласно части

2 ст.34 Контрактной системы при заключении

контракта указывается, что цена контракта является твердой и определяется

на весь срок исполнения контракта. Исключение предоставляется случаям

заключения контракта на проектирование и строительство.

Как и в 94-ФЗ, основанием для изменения цены контракта является

изменение объема выполняемых работ, связанных с предметом контракта, но

264

не более чем на 10%. Кроме того, предусмотрены аналогичные требованиям

94-ФЗ возможности изменения уже принятой цены контракта, в зависимости

от источника финансирования. Таким образом, более чем за

10 лет,

принципиальных нововведений в сфере государственного строительного

заказа не было.

По аналогии с действующим законодательством о закупках, принято

постановление Правительства РФ от

01.07.2016

№ 615 «О порядке

привлечения подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения

работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме

и порядке осуществления закупок товаров, работ, услуг в целях выполнения

функций

специализированной

некоммерческой

организации,

осуществляющей деятельность, направленную на обеспечение проведения

капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домахª.

Базовой процедурой по данному документы принят электронный аукцион.

При этом, указанный Порядок не отражает актуальных нововведений,

предусмотренных законом о контрактной системе. Не установлены жесткие

сроки оплаты выполненных работ, не установлены требования к объему

самостоятельно выполняемых генеральным подрядчиком работ и др.

Несмотря на значительное количество поправок, внесенных с момента

введения контрактной системы в действие, существующие механизмы

представляются фундаментально не соответствующими требованиям и

интересам развития отрасли.

При этом, государственные закупки (в том числе закупки отдельными

видами юридических лиц в соответствии с 223-ФЗ, а также работы по

осуществлению капитального ремонта многоквартирных домов в

соответствии с

615 ПП РФ) занимают на рынке существенную долю,

оцениваемую по итогам 2018 года в 59,8%. Данное значение принято с

учетом фактической погрешности, связанной с учетом данных о стоимости

заключенных контрактов без учета срока их действия и фактического объема

выполнения по итогам года.

Указанное значение сформировано исходя из данных Росстата и

Центрального Банка Российской Федерации. Согласно Росстата объем работ

по виду деятельности «Строительствоª в 2018 году составил 8,3 трлн рублей.

По данным единой информационной системы в сфере закупок общая

стоимость контрактов, заключенных в рамках 44-ФЗ, 223-ФЗ, 615 ПП РФ по

ОКВЭД, связанным со строительством, составила 4,97 трлн рублей. Согласно

данным Центрального Банка РФ в 2018 году российскими банками было

выдано ипотечных жилищных кредитов (ИЖК) на сумму 3,03 трлн рублей.

Распоряжением Правительства РФ от

31.01.2019

№ 117-р

«Об

утверждении Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в

2019 - 2024 годахª предусмотрены меры по совершенствованию системы

закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных

(муниципальных) нужд.

265

Согласно распоряжению, одним из ключевых направлений повышения

эффективности бюджетных расходов является развитие контрактной системы

в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных

(муниципальных) нужд. Документ отмечает, что правовое регулирование

контрактной системы остается нестабильным и недостаточно системным.

После вступления в силу в 2013 году Федерального закона о контрактной

системе было принято более 50 федеральных законов о внесении в него

изменений, затронувших более 50 процентов его статей (без учета принятых

в конце 2017 года комплексных поправок, изменивших или изложивших в

новой редакции более 90 из 120 его статей). По сути, в настоящее время

действует новая редакция Федерального закона о контрактной системе,

сложившаяся в результате постоянных и не всегда последовательных

изменений. При этом в контрактной системе сохраняются пробелы и

внутренние противоречия правового регулирования.

В 2019 году принят ряд нормативных правовых актов, существенно

влияющих на закупки в рамках контрактной системы в сфере строительства.

Так, в соответствии с Федеральным законом от 01.05.2019 № 71-ФЗ «О

внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере

закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и

муниципальных нуждª с 1 июля 2019 года:

- установлено, что при закупке строительных работ документация

должна содержать утвержденную проектную документацию, за исключением

случая, если подготовка проектной документации не требуется, а также

случаев осуществления закупки в соответствии с ч. 16 и 16.1 ст. 34 Закона №

44-ФЗ, при которых предметом контракта является, в том числе

проектирование;

- в случае наличия в документации о закупке строительных работ

проектной документации в первой части заявки участник дает только свое

согласие на выполнение работ на условиях такой документации, и процедура

электронного аукциона в таком случае проводится сразу через 4 часа после

окончания срока подачи заявок;

- при расторжении контракта с победителем у заказчиков появилась

возможность заключить контракт со вторым «номеромª (при условии его

согласия) без повторного проведения такой закупки;

- допускаются изменения объема и видов работ в контрактах на

строительные работы, сохранение объектов культурного наследия при

условии изменения цены не более чем на 10 %, а также изменение срока этих

работ при невозможности исполнения контракта по независящим от сторон

обстоятельствам либо по вине подрядчика.

В дальнейшем Правительство Российской Федерации планирует

исходить из стабилизации правового регулирования контрактной системы в

сфере закупок с проработкой вопроса о целесообразности его кодификации.

В случае принятия такого решения будет разработан кодекс государственных

и муниципальных закупок, который объединит положения Федерального

266

закона о контрактной системе, Федерального закона «О государственном

оборонном заказеª и Федерального закона «О закупках товаров, работ, услуг

отдельными видами юридических лицª, а также ключевые положения

нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации,

установив в общей части единые для сферы государственных и

муниципальных закупок принципы и механизмы, а в специальных частях -

особенности закупок в отдельных сферах. В рамках заложенной

Правительством Российской Федерации перспективы сегодня необходимо

предложить решения, направленные на обеспечение интересов строителей в

сфере государственного заказа.

Государственная политика, направленная на экономию бюджетных

средств, ведет к снижению подрядчиками предлагаемой цены путем

исключения инвестиционных составляющих развития бизнеса. Предпочтения

управления бизнесом будут направлены на извлечение краткосрочной

выгоды со снижением издержек, связанных с капитализацией, в том числе

обновление производственных мощностей, внедрение новых разработок,

повышение квалификации и прочее.

Модель эффективного снижения цены на рынке государственного

заказа свидетельствует о неэффективном ее формировании (завышении) или

об отсутствии интереса бизнеса в собственном развитии. В данных условиях,

«организации

- однодневкиª будут иметь преимущество не только по

причине собственной безответственности, но и в связи с отсутствием

необходимости качественного управления процессами строительства и

развития бизнеса. Имеющиеся ограничения, установленные Постановлением

Правительства РФ от 04.02.2015 № 99

«Об установлении дополнительных требований к участникам закупки

отдельных видов товаров, работ, услуг, случаев отнесения товаров, работ,

услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и

(или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного

или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать

только поставщики

(подрядчики, исполнители), имеющие необходимый

уровень квалификации, а также документов, подтверждающих соответствие

участников закупки указанным дополнительным требованиямª не снижают

рисков, связанных с исполнением договоров субподряда. Проверка

исполнения таких договоров не представляется возможной, как для

Заказчика, так и для контролирующих органов.

Вытесняя добросовестных и ответственных игроков, такие организации

либо вынуждают остальных участников рынка работать по тем же правилам,

либо покинуть рынок, в том числе по причинам банкротства. Таким образом,

сложившаяся модель размещения заказа на выполнение подрядных работ в

сфере строительства не учитывает потребностей отрасли в развитии и

модернизации.

Кроме того, не ведется оценка инвестиционного поведения

коммерческого сектора размещения заказа, в том числе вложений в

267

увеличение стоимости основных средств организации, повышение

квалификации кадров, внедрение и разработку инновационных материалов и

технологий.

Сложившиеся горизонты бюджетного планирования на текущий год и

два плановых бюджетных года создали условия для возможностей

размещения государственного заказа на перспективу. Вместе с тем,

существующая система планирования госзаказа не порождает договорных

(контрактных) обязательств и не позволяет осуществлять долгосрочное

планирование бизнес-процессов. Кроме того, запланированные процедуры

зачастую подлежат корректировке.

Осложняет ведение бизнеса в сфере государственного строительства

низкое качество исходно-разрешительной документации для осуществления

строительства.

Повсеместное

размещение

заказа

публичными

образованиями, не имеющими в штате персонала необходимой

квалификации, влечет за собой задержки в выполнении работ в сфере

строительства и регулярную необходимость внесения изменений, и

доработку документов, предоставленных подрядчику Заказчиком. Приказом

Минстроя России от

05.07.2018

№ 398/пр «Об утверждении Типового

государственного

(муниципального) контракта на строительство

(реконструкцию) объекта капитального строительства и информационной

карты указанного типового контрактаª утверждены положения типового

контракта на строительство

(реконструкцию) объектов капитального

строительства. В том числе закреплено право на продление контракта в

случае низкой исполнительской дисциплины Заказчика (не представление

необходимых исходных данных для начала выполнения строительных

работ). Вместе с тем, продление сроков исполнения контракта потенциально

создает условия для невозможности его своевременной оплаты

(или

приостановке работ) при размещении заказа на средства, полученные из

вышестоящего уровня бюджета бюджетной системы Российской Федерации,

в связи с их ежегодным возвратом согласно нормам Бюджетного Кодекса

Российской Федерации.

Отсутствие коммерческой заинтересованности и финансового

стимулирования участника размещения заказа к повышению качества

(эффективности) выполнения работ не создает необходимого климата

осуществления деятельности для прорыва в развитии отрасли.

268

1.13.2.

Информационное обеспечение (система сбора, хранения,

обработки и предоставления градостроительной информации, включая

статистические данные)

1.13.2.1

Состояние дел

В Российской Федерации система сбора, хранения, обработки и

предоставления статистических данных в градостроительной сфере

развивается в трех направлениях:

- официальный статистический учет;

- мониторинг в жилищной сфере;

- накопление и обобщение отдельных видов сведений в

градостроительной сфере в информационных системах, созданных в

целях реализации полномочий органов и организаций

государственного сектора.

Официальный статистический учет

В соответствии с Законом № 282-ФЗ официальная статистическая

информация формируется субъектами официального статистического учета в

соответствии с официальной статистической методологией. Официальный

статистический учет осуществляется в соответствии с федеральным планом

статистических работ. Федеральный план статистических работ,

утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от

06.05.2008 № 671-р, определил 56 показателей в градостроительной сфере,

учитываемых в федеральной статистике (приложение 4).

В рамках официального статистического учета информация в

градостроительной сфере собирается и обрабатывается:

- Росстатом (10 показателей);

- Росстатом совместно с иными субъектами официального

статистического учета, в том числе с Минстроем России, Банком

России, Росреестром, Минэнерго России (39 показателей);

- Минстроем России (4 показателя);

- Росреестром (3 показателя).

Источниками первичной информации официального статистического

учета являются:

- заполнение организациями, органами местного самоуправления,

органами государственной власти субъекта Российской Федерации

форм федерального статистического наблюдения (№ С-1, № ИЖС,

№ 1-разрешение, № П-1, № П-5 (м), № ПМ, № МП (микро), № 1-

ВЭС, № ДАС, № 1-РЖ и других);

- социологическое исследование

(для показателей, связанных со

строительством эталонного объекта и его подключением к

электрическим сетям);

269

данные Минстроя России (для показателя, характеризующего долю

разработанных национальных приложений, обеспечивающих

возможность применения европейской системы технического

регулирования в строительстве; для показателей, связанных со

строительством эталонного объекта и его подключением к

электрическим сетям);

анализ нормативного правового регулирования

(для показателей

сроков и количества процедур в строительстве);

анализ количества утвержденных сводов правил и положительных

заключений технического комитета по стандартизации ТК

465

«Строительствоª

на

документы национальной системы

стандартизации в сфере строительства (для показателя количества

внедряемых новых нормативно-технических документов в

строительстве для осуществления поэтапного отказа от

использования устаревших технологий в проектировании и

строительстве);

ведомственная статистическая отчетность Росреестра

(для

показателей количества зарегистрированных договоров участия в

долевом строительстве);

отчетность кредитных организаций по форме 0409316 перед Банком

России (для показателей ставки, объема и количества ипотечных

жилищных кредитов).

За нарушение порядка представления первичных статистических

данных установлена административная ответственность

(статья

13.19

Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), а

также предусмотрена обязанность юридических лиц возместить органам

статистики ущерб, возникший в связи с необходимостью исправления итогов

сводной отчетности при представлении искаженных данных или нарушении

сроков представления отчетности

(Закон Российской Федерации от

13.05.1992 г. № 2761-I).

Сведения официального статистического учета публикуются в ФГИС

ЦБСД в сроки, установленные федеральным планом статистических работ.

Кроме того, Росстат обеспечивает ведение Единой межведомственной

информационно-статистической системы (ЕМИСС), информационные фонды

которой формируются Росстатом совместно с другими федеральными

органами исполнительной власти. По состоянию на июнь 2019 г. в указанную

систему включено 6354 показателя, представленных 61 ведомством.

Мониторинг в жилищной сфере

Мониторинг в жилищной сфере осуществляется Минстроем России по

двум направлениям:

- мониторинг использования жилищного фонда и обеспечения его

сохранности;

- мониторинг состояния жилищной сферы.

270

Мониторинг состояния жилищной сферы осуществляется Минстроем

России в соответствии с постановлением Правительства Российской

Федерации от 29 октября 2014 г. № 1115, изданным на основании пункта 16.4

статьи 12 Жилищного кодекса Российской Федерации. Целями мониторинга

являются определение состояния жилищного фонда, систематизация и

обобщение информации о жилищном фонде, своевременное

информирование органов государственной власти субъектов Российской

Федерации и заинтересованных федеральных органов исполнительной

власти об изменении состояния жилищного фонда в соответствии с перечнем

показателей мониторинга.

Перечень из

135 показателей мониторинга утвержден приказом

Минэкономразвития России от 06.12.2007 № 654. В состав показателей

входят следующие группы:

- показатели площади жилищного фонда, количества домов,

количества квартир;

- показатели распределения жилищного фонда по годам возведения,

по проценту износа, по способу управления многоквартирным

домом, по количеству проживающих, по материалу стен;

- показатели оборудования жилищного фонда, оснащенности

приборами учета;

- показатели движения жилищного фонда, незавершенного

строительства;

- показатели проведения капитального ремонта;

- показатели обеспечения потребности в жилищном фонде.

На Минстрой России возложена обязанность определять значения

показателей мониторинга путем систематизации и анализа официальной

статистической информации.

Доклад о результатах анализа использования жилищного фонда и

обеспечения его сохранности ежегодно, до 1 июля года, следующего за

отчетным, подлежит:

- представлению в Правительство Российской Федерации;

- размещению на сайте Минстроя России.

Мониторинг состояния жилищной сферы осуществляется Минстроем

России в соответствии с приказом от 24.02.2016 № 108/пр, который носит

рекомендательный характер для органов исполнительной власти субъектов

Российской Федерации. Компетенция Минстроя России по ведению

указанного вида мониторинга определена пунктом

5.4.29 Положения о

Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства

Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства

Российской Федерации от 18.11.2013 № 1038.

Мониторинг состояния жилищной сферы охватывает группы

показателей:

- объем ввода жилья

(3 показателя), ежемесячное предоставление

данных;

271

- об обеспечении жильем отдельных категорий граждан

(44

показателя), ежемесячное предоставление данных;

- о долевом строительстве жилья

(23 показателя), ежеквартальное

предоставление данных;

- о проведении земельных аукционов для жилищного строительства

(11 показателей), ежеквартальное предоставление данных;

- об улучшении жилищных условий молодых семей и семей,

имеющих трех и более детей

(9 показателей), ежеквартальное

предоставление данных;

- о

жилищно-строительных кооперативах

(10

показателей),

полугодовое предоставление данных;

- о введенных в эксплуатацию жилых помещениях для целей сдачи

внаем (2 показателя), полугодовое предоставление данных.

Ответственность за непредставление данных, предоставление

недостоверных данных в рамках мониторинга не установлена. Публикация

результатов мониторинга состояния жилищной сферы не предусмотрена.

Накопление и обобщение отдельных видов сведений в

градостроительной сфере в информационных системах, созданных в

целях реализации полномочий органов и организаций

государственного сектора

К информационным системам, созданным в целях реализации

полномочий органов и организаций государственного сектора,

осуществляющим накопление и обобщение отдельных видов сведений в

градостроительной сфере, можно отнести следующие:

- информационные системы федерального уровня -ЕГРН, ЕИСЖС,

ЕГРЗ, КИС Минстроя России, ИС Главгосэкспертизы, ГИС ЖКХ,

АИС «Реформа ЖКХª, ЕРП, ГАС «Управлениеª, ЕПГУ, ФИАС;

- информационные системы регионального уровня - РПГУ, ГИСОГД.

Источниками градостроительной информации в этих информационных

системах является использование этих систем в целях:

- осуществления процедур в градостроительной сфере;

- автоматизированного сбора обязательной электронной отчетности;

- обеспечения

исполнения

законодательного

требования

информационной открытости.

Соответствующие данные собираются и обрабатываются в указанных

информационных системах в привязке к конкретному земельному участку,

строящемуся, завершенному строительством зданию, сооружению,

помещению и

(или) к субъекту права

(за исключением ЕРП и ГАС

«Управлениеª). Наличие значительных массивов цифровой информации в

этих информационных системах позволяет обобщать эту информацию в

автоматизированном режиме, формируя таким образом цифровую

статистику. Ряд информационных систем в силу требований

272

законодательства, либо по инициативе операторов этих системы

обеспечивают публикацию показателей цифровой статистики.

Подробная

информация

об

информационных

системах,

обеспечивающих накопление массивов

цифровых данных в

градостроительной сфере, представлена в пункте 1.3 раздела «Цифровизация

строительной отраслиª настоящей Стратегии.

1.13.2.2

Основные проблемы системы сбора, хранения, обработки и

предоставления статистических данных в градостроительной сфере

Несмотря на предпринимаемые действия по информатизации

строительной отрасли и статистического учета совокупность нормативного

правового регулирования и организационных мер не обеспечивает

максимально эффективное использование имеющихся возможностей, в

частности:

отсутствует системность в определении показателей официального

статистического учета. Формирование перечня показателей не

основано на предварительном глубоком исследовании наиболее

значимых потребностей бизнеса и органов публичной власти в

информации. Не проводится исследований по оценке

востребованности существующих показателей;

низкая

глубина раскрываемых данных. Нет деления

опубликованных обобщенных данных: по территориям ниже

субъекта Российской Федерации; по видам объектов капитального

строительства;

существенный разрыв во времени между датой, на которую

обобщенные данные имеют актуальность, и датой публикации этих

данных;

не охвачены статистическим учетом все стадии инвестиционно-

строительной деятельности (от выбора земельного участка до ввода

объекта в эксплуатацию);

не собираются для обобщения данные о практике реализации

процедур в сферах строительства: о реальных сроках осуществления

процедур, об используемых основаниях для отказа в осуществлении

процедур, приостановления их осуществления;

ряд одинаковых данных поступает из разных источников (например,

статистические данные об объемах ввода объектов капитального

строительства формируются на основе отчетности, заполняемой

организациями-застройщиками путем переноса сведений из

разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, а также на основе

отчетности органов местного самоуправления и органов

исполнительной власти субъектов Российской Федерации), что

приводит к конфликту представленной информации, невозможности

однозначного определения показателей, формируемых на основе

таких данных;

273

- встречаются случаи, когда показатели статистического учета,

собираемые на основании заполнения участниками рынка

статистических форм, вызывают обоснованные сомнения.

Например, отмечаемое статистикой снижение с 2000 года в 2,2 раза

показателя

«Количество зданий и сооружений, находящихся в

незавершенном строительствеª не корреспондируется с ростом за

этот же период объема жилищного строительства в 2,5 раза;

- отсутствует идентификатор объекта капитального строительства до

постановки его на кадастровый учет, с помощью которого возможна

автоматизация сбора информации в отношении конкретного объекта

из разных источников, автоматизация предоставления информации

об объекте капитального строительства из одной информационной

системы в другую.

Отдельные показатели официального статистического учета,

сформулированные в Федеральном плане статистических работ, не имеют

однозначного определения. Предоставление органу, ответственному за

предоставление такого показателя, полномочий по определению его

фактического содержания не способствует достижению целей официального

статистического учета.

1.13.2.3

Развитие системы сбора, хранения, обработки и предоставления

статистических данных в градостроительной сфере

Развитие системы сбора, хранения, обработки и предоставления

статистических данных в градостроительной сфере должно обеспечиваться

для достижения следующих основных целей:

- обеспечение бизнеса достоверной и актуальной обобщенной

информацией в градостроительной сфере, необходимой для оценки

предпринимательских рисков, в том числе в части обеспечения

максимально точного прогнозирования спроса и предложения в

различных сегментах градостроительной деятельности и

сопутствующего бизнеса;

- обеспечение государственных органов, органов местного

самоуправления достоверной и актуальной обобщенной

информацией в градостроительной сфере, необходимой для

эффективной реализации

функций государственного

муниципального управления.

Развитие системы сбора, хранения, обработки и предоставления

статистических данных в градостроительной сфере будет осуществляться на

основании следующих подходов:

- обеспечение на постоянной основе оценки потребностей бизнеса,

государственных органов, органов местного самоуправления в

обобщенных данных в сфере градостроительной деятельности, в том

числе путем проведения соответствующих опросов. Выявление при

этом видов информации, сбор, обобщение и предоставление которой

274

можно прекратить в связи с утратой востребованности у бизнеса,

государственных органов, органов местного самоуправления; сбор,

обобщение и предоставление которой необходимо обеспечить в

связи со значительной востребованностью этой информации;

- повышение

роли цифровой статистики,

автоматически

формируемой путем обработки массивов данных, накапливаемых в

информационных системах, обеспечивающих осуществление

градостроительных процедур, прием электронной отчетности,

реализацию требований по информационной открытости;

- минимизация использования способа сбора информации путем

заполнения форм статистической и ведомственной отчетности;

- формирование единого перечня видов обобщенных данных в сфере

градостроительной деятельности, в том числе данных

статистического учета, в отношении которых на федеральном

уровне осуществляется сбор, хранение, обработка и предоставление.

Основной особенностью системы сбора, хранения, обработки и

предоставления статистических данных в градостроительной сфере является

привязка большого объема видов информации к объекту капитального

строительства или к объекту недвижимости. Этой особенностью

обуславливается необходимость формирования отдельной информационной

системы со специальной структурой базы данных, обеспечивающей сбор

цифровой статистики в градостроительной сфере

- Единой цифровой

платформы. Подробнее о сборе и публикации цифровой статистики в

градостроительной сфере и Единой цифровой платформе в пунктах 2.3 и 2.5

раздела «Цифровизация строительной отраслиª настоящей Стратегии.

Статистические данные в градостроительной сфере, содержащие

привязку к организациям, будут собираться, храниться, обрабатываться и

публиковаться в цифровой аналитической платформе предоставления

статистических данных, создание которой предусматривается в соответствии

с проектом постановления Правительства Российской Федерации

«О

цифровой аналитической платформе предоставления статистических

данныхª, разработанным Минэкономразвития России

(22 мая

2019 г.

размещен на федеральном портале проектов нормативных правовых актов).

1.13.2.4

Совершенствование статистического учета в сфере архитектурно-

строительного проектирования

Цифровизация строительной отрасли открывает принципиально новые

возможности оперативного сбора на федеральном уровне достоверной

цифровой статистики в режиме реального времени. Наличие таких данных в

распоряжении государственных органов позволит повысить эффективность

государственной и муниципальной градостроительной политики.

Статистические данные будут доступны также широкому кругу участников

градостроительных отношений, что повысит эффективность бизнес решений.

276

1.13.3.

Система допуска на рынок строительства

1.13.3.1

Система допуска на рынок строительных работ и услуг

Система допуска на рынок строительных работ и услуг включает

следующие правовые конструкции:

- членство в саморегулируемой организации;

- лицензирование отдельных видов деятельности

(монтаж систем

пожаротушения; осуществление работ по строительству на объектах

культурного наследия; строительство, реконструкция, капитальный

ремонт и снос объектов использования атомной энергии);

- аттестация специалистов для работ на особо опасных, технически

сложных и уникальных объектах (осуществляется Ростехнадзором).

В период оценки текущей ситуации в сфере строительства законом

предусмотрены 3 вида саморегулируемых организаций (далее также - СРО):

- саморегулируемая организация, основанная на членстве лиц,

выполняющих инженерные изыскания;

- саморегулируемая организация, основанная на членстве лиц,

осуществляющих подготовку проектной документации;

- саморегулируемая организация, основанная на членстве лиц,

осуществляющих строительство.

Кроме этого, в соответствии с законом созданы и действуют:

- Национальное объединение саморегулируемых организаций,

основанных на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания,

и саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц,

осуществляющих подготовку проектной документации

(далее

Национальное объединение изыскателей и проектировщиков);

- Национальное объединение саморегулируемых организаций,

основанных на членстве лиц, осуществляющих строительство (далее

- Национальное объединение строителей).

В 2017 году была проведена реформа института саморегулирования в

строительстве, направленная на пресечение деятельности недобросовестных

участников рынка, усиление контроля за размещением и использованием

средств компенсационных фондов саморегулируемых организаций,

повышение эффективности контроля за уровнем компетенции лиц,

выполняющих инженерные изыскания, проектирование и осуществление

строительства. В системе саморегулирования произошли следующие

основные изменения:

- исключена

обязанность быть членом саморегулируемой

организации для субъектов предпринимательства, осуществляющих

строительные работы стоимостью менее

3 миллионов рублей,

осуществляющих работы по договору субподряда (не заключающих

договоры напрямую с застройщиками, техническими заказчиками,

эксплуатирующими организациями и региональными операторами

по капитальному ремонту общего имущества многоквартирных

277

домов), а также некоторых строительных организаций с

государственным участием или учрежденных публичными

образованиями;

введено обязательное членство технических заказчиков в

саморегулируемой организации;

введен

региональный

принцип

функционирования

саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц,

осуществляющих строительство;

на саморегулируемые организации возложена ответственность за

выполнение договорных обязательств своих членов по договорам

подряда на выполнение инженерных изысканий, на подготовку

проектной документации, договорам строительного подряда,

заключенным с использованием конкурентных способов

определения поставщиков

(подрядчиков, исполнителей) в

соответствии с законодательством Российской Федерации о

контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для

обеспечения

государственных

и муниципальных нужд,

законодательством Российской Федерации о закупках товаров,

работ, услуг отдельными видами юридических лиц, или в иных

случаях по результатам торгов

(конкурсов, аукционов), если в

соответствии с законодательством Российской Федерации

проведение торгов

(конкурсов, аукционов) для заключения

соответствующих договоров является обязательным;

компенсационные фонды саморегулируемых организаций

разделены на два: компенсационные фонды возмещения вреда и

компенсационные фонды обеспечения договорных обязательств;

созданы национальные реестры специалистов в области

инженерных

изысканий,

архитектурно-строительного

проектирования и строительства, и специалисты, включенные в

указанные реестры, обеспечивают организацию выполнения работ

соответственно по инженерным изысканиям, по подготовке

проектной документации, по строительству, реконструкции,

капитальному ремонту, сносу объектов капитального строительства;

средства компенсационных фондов саморегулируемых организаций

размещены на специальных счетах в банках, уполномоченных

Правительством Российской Федерации;

введен механизм регулирования процессов выполнения работ по

инженерным изысканиям, подготовке проектной документации,

строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу

объектов капитального строительства через соответствующие

стандарты,

утверждаемые Национальными объединениями

саморегулируемых организаций.

результате реформы института саморегулирования количество

саморегулируемых организаций и их членов сократилось, в том числе, в

278

связи с исключением из государственного реестра саморегулируемых

организаций, допустивших утрату средств компенсационных фондов.

Очищение строительной отрасли от недобросовестных участников рынка -

одно из главных достижений проведенной реформы. В национальный реестр

специалистов в области инженерных изысканий и архитектурно-

строительного проектирования, и национальный реестр в области

строительства включены более 260 тысяч специалистов.

По сведениям из Единого реестра членов саморегулируемых

организаций, который ведут соответственно Национальное объединение

изыскателей и проектировщиков и Национальное объединение строителей,

всего зарегистрировано:

224 СРО основанных на членстве лиц, осуществляющих

строительство;

90 481 организаций и индивидуальных предпринимателей, которые

являются членами СРО и осуществляют строительство,

реконструкцию, капитальный ремонт и снос объектов капитального

строительства;

212 СРО, основанных на членстве лиц, осуществляющих подготовку

проектной документации, и СРО, основанных на членстве лиц,

выполняющих инженерные изыскания.

53 649 организаций и индивидуальных предпринимателей, которые

являются членами СРО и выполняют инженерные изыскания и

осуществляют подготовку проектной документации.

По данным Росстат число действующих строительных организаций в

2017 году составило 279 496 единиц, в том числе 276 944 единиц с частной

формой собственности. Таким образом, более половины всех действующих

строительных организаций не входят в члены СРО и на них, соответственно,

не распространяется система саморегулирования.

Указанные сведения могут изменяться, но отражают в целом текущую

ситуацию в части количественных показателей вовлеченности субъектов

предпринимательства в институт саморегулирования.

Развитие института саморегулирования является одним из ключевых

направлений в решении задач совершенствования экономической политики

государства, улучшения делового климата, повышения ответственности

профессионального строительного сообщества за качество и безопасность

объектов капитального строительства, в том числе за счет развития

механизмов стандартизации и имущественной ответственности участников

строительного рынка. За годы существования института саморегулирования

роль и значение саморегулируемых организаций и их национальных

объединений в формировании государственной политики по развитию

строительной отрасли постоянно возрастает. Реформа саморегулирования

создала предпосылки для обеспечения необходимого уровня безопасности

оказываемых участниками отрасли услуг и выполняемых работ и

поддержания добросовестности субъектов предпринимательской и

279

профессиональной деятельности, в том числе создание условий для

применения строительными организациями эффективных технологий при

осуществлении строительства, управлении инвестиционно-строительной

деятельностью и проведении строительного контроля.

Сохраняется высокая степень государственного регулирования и

надзора в строительной сфере, в связи с чем текущий этап развития

саморегулирования в строительной отрасли можно охарактеризовать как

«сорегулированиеª. В связи с этим совокупная административная нагрузка

на членов саморегулируемой организации фактически остается неизменной,

правоустановление допускается лишь в контексте установленных

нормативными правовыми актами всех уровней жестких ограничений. В

подобных условиях, учитывая ограниченные ресурсы саморегулируемой

организации, стимулы к организации стандартизации деятельности и,

следовательно, к осуществлению эффективного контроля за своими членами

у саморегулируемой организации являются низкими. Кроме того, прямое

воспроизведение в рамках системы саморегулирования действующих

требований нормативных правовых актов не способно дать ожидаемого

положительного эффекта в части повышения добросовестности и

компетентности хозяйствующих субъектов.

Вместе с этим в системе саморегулирования выявлены следующие

проблемы:

Одновременное применение нескольких систем допуска на

рынок. Выявлены случаи, когда при наличии требования о членстве в

саморегулируемой организации законодательство Российской Федерации

предъявляет требование о необходимости получения лицензии

(монтаж

систем пожаротушения; осуществление работ по строительству на объектах

культурного наследия; строительство, реконструкция, капитальный ремонт и

снос объектов использования атомной энергии).

Распространена практика формального подхода СРО к

осуществлению своих функций. Формально функции по контролю за

деятельностью участников рынка осуществляются во всех саморегулируемых

организациях. Однако деятельность многих СРО ограничивается только

допуском через взносы в компенсационные и формальные проверки

документов. Контроль зачастую сводится лишь к проверке исполнения ряда

формальных требований законодательства Российской Федерации или

попросту проверке наличия определенного набора документов. Отмечается

объективное нежелание саморегулируемых организаций терять своих членов

вследствие применения к ним мер дисциплинарного воздействия. Вместе с

этим отсутствует осведомленность потребителей и как таковая система

информирования потребителей и заказчиков о преимуществах услуг и работ,

выполняемых членами саморегулируемых организаций с высокими

требованиями к правилам проведения работ и оказания услуг и

эффективными системами контроля.

280

Эффективная реализация контрольных полномочий саморегулируемой

организации возможна только в случае четкого разделения предметов

государственного контроля

(надзора) и контроля со стороны

саморегулируемых организаций.

Реализация формального подхода приводит к возникновению

излишней административной нагрузки на субъекты предпринимательства

(дублирование отдельных функций, осуществляемых одновременно

саморегулируемой организацией и федеральным органом исполнительной

власти

- отраслевым регулятором); препятствует созданию стимулов к

выработке и установлению общих правил для непосредственных участников

рынка. По результатам опросов членов СРО процедура их взаимодействия с

СРО прозрачная и понятная, сложность прохождения приемлемая, но при

этом влияние деятельности СРО на качество результатов работ низкое.

Отсутствие ответственности и невключение специалистов в

области строительства в систему строительного производства. Национальные

реестры специалистов в области инженерных изысканий, архитектурно-

строительного проектирования и строительства включают только главных

инженеров

(архитекторов) проекта. При этом процесс строительного

производства организуют различные специалисты с разным уровнем и

наименованием квалификаций. Каждому уровню квалификаций

соответствуют свои трудовые функции и ответственность. Под

наименованием квалификаций подразумевается специализация специалиста,

необходимая для организации работ на различных объектах. Уровни и

наименования квалификаций устанавливаются профессиональными

стандартами, каждый из которых разрабатывается Советом по

профессиональным квалификациям в строительстве и утверждается

нормативным правовым актом уполномоченного федерального органа

исполнительной власти

(Минтруд России). Таким образом указанные

национальные реестры

специалистов должны отражать весь процесс

организации строительного производства с учетом различий в уровнях и

наименованиях квалификаций у различных специалистов. Оценить

соответствие того или иного специалиста установленным требованиям к

квалификации возможно через систему независимой оценки квалификации.

Сведения о прохождении такой оценки также должны быть отражены в

национальных реестрах специалистов, как и уровень и наименование

квалификации специалиста. Вместе с этим вся система регулирования

строительного производства должна отражать функции и роль указанных

специалистов. Указанное совершенствование национальных реестров

специалистов приведет к персонализации выполняемых работ и возможности

персонализации ответственности специалистов. Причем каждый такой

специалист должен нести ответственность на своем уровне организации

работ. При этом такая ответственность должны быть прямо установлена

законодательством Российской Федерации. Вместе с этим ответственность

281

руководителя строительной организации в части производства строительных

работ необходимо исключить.

Отсутствует

система

специализации

субъектов

предпринимательства в сфере строительства по видам осуществляемых работ

или объектам, в отношении которых организация способна выполнить

работы. Такая ситуация сложилась после отмены с 1 июля 2017 года в

системе саморегулирования перечня видов работ, по которым СРО

осуществляли допуск своих членов. В связи с этим заказчики сталкиваются с

проблемами выбора организации для заключения договоров подряда, а

органы надзора и СРО - с проблемами осуществления контроля деятельности

субъектов предпринимательства. Разнообразие и сложность осуществления

работ в области строительства ведет к тому, что объективно организации,

осуществляющие разные работы или одни и те же работы на разных типах

объектов, должны обладать отличающимися по уровню и иным показателям

квалификации специалистами и оборудованием.

Отсутствует четкое определение содержания работ и услуг в

строительной отрасли. В условиях отсутствия установленного перечня видов

работ на практике возникает множество вопросов по отнесению той или иной

деятельности к деятельности по изысканиям, проектированию,

строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объектов

капитального строительства и, соответственно, к необходимости получать

специальный допуск к такой деятельности. Вместе с этим существуют

услуги, не являющихся работами по строительству, но непосредственно

связанные

со

строительством

и обладающие аналогичными

характеристиками особо опасной деятельности: строительный контроль;

осуществление функций технического заказчика; осуществление

застройщиком самостоятельно функций в области строительства, которые

могут быть переданы им техническому заказчику. Указанные услуги должны

быть приравнены к строительной деятельности и влечь необходимость

членства в СРО.

СРО не участвуют в развитии профессиональных квалификаций.

Развитие квалификаций происходит через формирование системы

профессиональных

стандартов

Советом

по

профессиональным

квалификациям в строительстве, созданным

на базе Национального

объединения строителей. Однако требования подавляющего большинства

профессиональных стандартов отсутствуют в стандартах и правилах СРО.

Внутренние документы подавляющего большинства саморегулируемых

организаций в части наличия специалистов, отражают лишь минимальные

требования законодательства.

Отсутствие возможности СРО влиять на оценку своих членов

заказчиком и заключение ими договоров подряда на выполнение

инженерных изысканий, на подготовку проектной документации, договоров

строительного подряда с использованием конкурентных способов

определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в соответствии с

282

законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере

закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и

муниципальных нужд, законодательством Российской Федерации о закупках

товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, или в иных

случаях по результатам торгов (конкурсов, аукционов), если в соответствии с

законодательством Российской Федерации проведение торгов (конкурсов,

аукционов) для заключения соответствующих договоров является

обязательным. При этом установлена имущественная ответственность СРО

за выполнение договорных обязательств своими членами. Вместе с этим,

исключение СРО из своих членов организации не влечет прекращение для

такой организации права продолжать исполнять договор и не снимает с СРО

ответственность за исполнение такого договора, что нивелирует

осуществление СРО функций по контролю и применению мер

дисциплинарного воздействия на своих членов.

Невостребованность

несовершенство

механизмов

имущественной ответственности системы саморегулирования на практике.

Необходимо констатировать низкую информированность потребителей

товаров (работ, услуг) и потерпевших о возможностях и потенциальных

преимуществах саморегулирования, в том числе в части специального

порядка возмещения вреда и ущерба. Установленный законодательством

Российской Федерации механизм имущественной ответственности СРО за

деятельность своих членов содержит ограничения и условия,

препятствующие его реализации на практике во всех возможных случаях

причинения вреда и ущерба. Вместе с этим, установленные размеры

компенсационных фондов и взносов в них не отражают результаты

актуарных расчетов, исходя из потенциальных рисков причинения вреда и

ущерба в процессе и в результаты работ. А также отсутствует условия

применения механизма страхования как части имущественной

ответственности СРО и их членов, предусматривающие, что в случае

покрытия страхованием части рисков возможно уменьшение размеров

компенсационных фондов и взносов в них.

Низкая эффективность

государственного

надзора

за

деятельностью саморегулируемых организаций, которая сочетается с

излишним административным давлением на саморегулируемые организации

со стороны государственных надзорных органов. При этом частично

дублируются механизмы государственного надзора за саморегулируемыми

организациями

корпоративного

мониторинга

деятельности

саморегулируемых организаций, осуществляемого Национальными

объединениями

саморегулируемых

организаций,

при

большей

эффективности последнего.

10.

Отсутствие завершенной системы саморегулирования. Система

саморегулирования предполагает существование взаимодействующих

иерархических элементов: субъекты предпринимательской деятельности (1-й

уровень иерархии), саморегулируемые организации (2-й уровень иерархии),

283

национальные объединения саморегулируемых организаций (3-й уровень

иерархии). При этом созданные Национальные объединения СРО

законодательно лишены права участвовать в регулировании строительной

отрасли

(запрет на вмешательство в деятельность саморегулируемых

организаций). В связи с этим деятельность Национальных объединений

саморегулируемых организаций является недостаточно эффективной и

сводится к методическим изысканиям и представительству интересов

саморегулируемых организаций на федеральном уровне, за исключением

отдельных функций по участию в получении и прекращении статуса

саморегулируемых организаций.

1.13.3.2

Административные процедуры и барьеры в строительстве

Существенное влияние на снижение административных барьеров в

строительстве, повышение прозрачности процедур и создание условий для

добросовестной конкуренции в строительной отрасли стало принятие в 2014

году решения об утверждении исчерпывающих перечней процедур в сферах

строительства.

В соответствии с полномочиями, предоставленными частью 2 статьи 6

ГрК, Правительство Российской Федерации утвердило следующие

исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства:

- в сфере жилищного строительства (от 30.04.2014 № 403);

- в сфере строительства объектов водоснабжения и водоотведения -

для линейных объектов и объектов, не являющихся линейными (от

07.11.2016 № 1138);

- в сфере строительства объектов электросетевого хозяйства с

уровнем напряжения ниже 35 кВ (от 27.12.2016 № 1504);

- в сфере строительства объектов капитального строительства

нежилого назначения (от 28.03.2017 № 346);

- в сфере строительства сетей теплоснабжения (от 17.04.2017 № 452).

После утверждения указанных перечней осуществлена системная

работа по выявлению и устранению избыточных процедур. Сокращение и

упрощение административных процедур в жилищном строительстве

осуществляется в рамках реализации плана мероприятий, утвержденного

распоряжением Правительства Российской Федерации от 13.08.2015 №1554-р

(план мероприятий по подготовке проектов федеральных законов, актов

Правительства Российской федерации и ведомственных актов, необходимых

для отмены избыточных и дублирующих процедур, а также

совершенствования реализации процедур, включенных в исчерпывающие

перечень процедур в сфере жилищного строительств). Работа в этом

направлении позволила сократить количество процедур в сфере жилищного

строительства с 134 до 96 процедуры, в сфере строительства нелинейных

объектов сетей водоснабжения и водоотведения - со 175 до 149 процедур, в

сфере строительства объектов нежилого назначения - со 130 до 99.

284

Минстроем России ведутся реестры описания процедур, включенных в

исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства. Реестры

описания процедур содержат подробную информацию о случаях, в которых

требуется проведение процедуры, перечне документов, которые заявитель

обязан представить для проведения процедуры, перечне документов,

получаемых заявителем в результате проведения процедуры, основания для

отказа в принятии заявления и требуемых документов для проведения

процедуры, основания для приостановления проведения процедуры,

основания для отказа в выдаче заключения, в том числе в выдаче

отрицательного заключения, срок проведения процедуры, предельный срок

представления заявителем документов, необходимых для проведения

процедуры, стоимость проведения процедуры, иную информацию о каждой

процедуре.

В соответствии с частью 3 статьи 6 ГрК не допускается установление

обязанности

осуществления

процедур,

не

предусмотренных

исчерпывающими перечнями процедур в сферах строительства. Согласно

статье

18.1 Федерального закона от

26.07.2006

№ 135-ФЗ «О защите

конкуренцииª

Федеральная

антимонопольная

служба

наделена

полномочиями по внесудебному рассмотрению жалоб на акты и

(или)

действия (бездействие) органов власти и ресурсоснабжающих организаций

при осуществлении процедур, включенных в исчерпывающие перечни (за

исключением процедур, осуществляемых органом регистрации прав на

имущество), в части:

- нарушения установленных сроков;

- предъявления требования осуществить процедуру, не включенную в

исчерпывающий перечень;

- незаконного отказа в приеме документов, заявлений;

- предъявления к лицу, подавшему жалобу, документам и

информации требований, не установленных законодательством.

За 2016-2018 гг. в территориальные органы ФАС России и в ФАС

России поступило 120 жалоб на действия (бездействие) органов власти и

ресурсоснабжающих организаций. Ежегодно количество жалоб, признанных

обоснованными, увеличивается. Кроме того, формируется положительная

судебная практика по решениям и предписаниям антимонопольных органов.

Одновременно с сокращением избыточных процедур происходит

совершенствование регулирования процедур:

- ряд процедур меняет регулирование для отдельных видов объектов

капитального

строительства.

Например,

для

объектов

индивидуального жилищного строительства предоставление

разрешения на строительство заменено на процедуру уведомления о

начале строительства. Формально это приводит к увеличению

количества процедур в исчерпывающем перечне. При этом для

конкретного вида объекта капитального строительства количество

процедур не увеличивается;

285

- сокращаются сроки прохождения ряда процедур. Например, срок

выдачи разрешения на строительство сокращен с 10 дней до 7

рабочих дней, а срок проведения экспертизы проектной

документации с 60 календарных до 42 рабочих;

- сокращается количество документов, которые заявитель обязан

предоставить для осуществления процедуры. Например, в рамках

процедуры выдачи разрешения на строительство уполномоченный

орган обязан запросить документы

(правоустанавливающие

документы на земельный участок, ГПЗУ, заключение экспертизы

проектной документации, разрешение на отклонение от предельных

параметров, решение об установлении зоны с особыми условиями

использования территории и т.д.) в органах в распоряжении которых

они находятся.

Предусматривается дальнейшее сокращение избыточных процедур по

мере реализации норм Федерального закона от 03.08.2018 №342-ФЗ о зонах с

особыми условиями использования территорий. В рамках реализации

положений указанного федерального закона Правительство Российской

Федерации должно утвердить новые положения о зонах с особыми

условиями или актуализировать действующие в соответствии с требованиями

статьи

106 Земельного Кодекса Российской Федерации. В действующих

положениях о зонах закреплены нормы, которыми предусматривается

необходимость согласования размещения объектов в таких зонах

(Постановление Правительства РФ от 18 ноября 2013 г. N 1033 «О порядке

установления охранных зон объектов по производству электрической

энергии и особых условий использования земельных участков,

расположенных в границах таких зонª, Постановление Правительства РФ от

12 октября 2006 г. N 611 «О порядке установления и использования полос

отвода и охранных зон железных дорогª), что противоречит части 3 статьи

106 ЗК РФ Земельного Кодекса Российской Федерации. Согласно указанной

норме требовать согласования размещения зданий, сооружений или

осуществления иных видов деятельности в границах зоны с особыми

условиями использования территории не допускается. Исключением из этого

правила являются случаи размещения зданий, сооружений в границах

придорожных полос автомобильных дорог общего пользования и в случае

строительства объектов, которые могут угрожать безопасности полетов

воздушных судов (до установления приаэродромной территории в порядке,

предусмотренном Воздушным кодексом Российской Федерации).

Процедуры исчерпывающих перечней, связанные с согласованием

размещения объекта в границах зон с особыми условиями использования

территории, приведены в приложении №1 настоящей Стратегии.

Значительная работа проводится в направлении перевода

осуществления процедур в строительстве в электронную форму. Подробная

информация о переводе осуществления процедур в строительстве в

286

электронную форму, представлена в пункте

1.1 раздела

«Цифровизация

строительной отраслиª настоящей Стратегии.

Согласно опросу участников строительного рынка из 30 регионов

Российской Федерации, проведенному в мае

2019 года, лишь

23,4%

участников опроса заявили, что проблема

сложности прохождения

административных процедур оценивается ими как острая, 39% оценили, как

достаточно острая. При этом

35,1% участников опроса отметили, что

проблемы с прохождением процедур есть, но ситуация приемлемая, 2,6%

отметили, что проблем нет. По показателю остроты проблемы тема

сложности прохождения административных процедур значительно уступает

таким отмеченным проблемам в деятельности участников рынка, как:

- частое изменение правил игры;

- высокие процентные ставки по кредитам;

- сложность перехода на проектное финансирование;

- высокая стоимость подключения к сетям;

- большие налоги.

Среди процедур, отмеченных участниками опроса в качестве самых

сложных для прохождения, следует выделить следующие:

- разработка и утверждение документации по планировке территории

(только для 15,2% участников опроса эти процедуры прозрачны,

понятны, имеют приемлемый уровень сложности);

- подключение к сетям газоснабжения (19,6%);

- подключение к сетям теплоснабжения (34,8%);

- подключение к сетям электроснабжения (37%);

- государственной экспертизы проектной документации (37%).

Остальные процедуры для более половины участников рынка являются

понятными и прозрачными с приемлемой сложностью прохождения.

Основные проблемы в сфере административных процедур и барьеров

в строительстве

1. Процедуры принятия решения о подготовке и утверждения

документации по планировки территории урегулированы ГрК в общем виде,

полномочия по установлению соответствующего порядка отнесены на

уровень органа власти, уполномоченного на принятие решения. В результате

могут существенно отличаться даже в границах одного субъекта Российской

Федерации перечень документов, необходимых для осуществления

процедуры, основания для отказа в осуществлении процедуры, ее сроки.

2. ГрК не регулирует вопросы возможности или невозможности

исправления технических ошибок в документах, выдаваемых по результатам

осуществления градостроительный процедур. Закон № 210-ФЗ, упоминает о

возможности заявителя обратиться с жалобой на отказ органа,

предоставляющего услугу в исправлении технических ошибок, в выданных в

результате предоставления такой услуги документах, но не устанавливает

порядок их исправления. Отсутствие регулирования исправления

287

технических ошибок влечет субъективизм в принятии соответствующих

решений.

3. В исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства

включены также процедуры, предусмотренные и регулируемые только на

уровне субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Отсутствие даже рамочного федерального регулирования для таких процедур

влечет для застройщиков необходимость соответствовать совершенно

различным требованиям при осуществлении одной и той же процедуры в

разных субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях,

что является серьезным административным барьером для территориального

расширения деятельности застройщика.

4. ГрК не содержит возможности внесения изменений в ранее выданное

разрешение на ввод объекта в эксплуатацию, что создает определенные

трудности при осуществлении кадастрового учета объектов. Бывают

ситуации, когда разрешение на ввод объекта в эксплуатацию выдано, а в

осуществлении кадастрового учета вынесено решение об отказе. Разрешение

на ввод является правоустанавливающим документом, представляется, что

необходимость получение нового разрешения на ввод объекта в

эксплуатацию может создать конфликт двух действующих документов.

5. ГрК предусмотрена процедура извещения органов государственного

строительного надзора о начале строительства объекта, к извещению

прикладывается перечень документов

(часть

5 статьи

52 ГрК). Состав

сведений извещения, порядок его направления регулируются приказом

Ростехнадзора от 26 декабря 2006г. №1129. Извещение является основанием

для разработки должностным лицом органа государственного строительного

надзора программы проверок. При этом законодательством не отрегулирован

порядок действия органа государственного строительного надзора, если

извещение о начале строительства подано: в отношении объекта, не

подлежащего государственному строительному надзору; в отношении

объекта, подлежащего государственному строительному надзору иного

органа власти; с нарушениями к требованиям к содержанию и комплектности

материалов, прилагаемых к извещению о начале строительства, с

нарушением срока направления такого извещения.

6. В статье 55 ГрК в явном виде не прописано, что разрешение на ввод

в эксплуатацию этапа строительства может выдаваться, если ранее было

выдано разрешение на строительство объекта в целом (проект полностью

прошел экспертизу), а в проекте организации строительства выделены этапы

строительства

(реконструкции), которые соответствуют требованиям

законодательства. В таком случае застройщик должен при необходимости

(например, проблемы с финансированием) иметь возможность ввести в

эксплуатацию этап строительства без прохождения дополнительных

административных процедур: внесение изменений в разрешение на

строительство и (или) получение нового разрешения строительство этапа.

288

7. В связи с отсутствием даже рамочного федерального регулирования

для процедур, включенных в

«региональнуюª часть исчерпывающих

перечней процедур в сферах строительства, необходимость соответствовать

совершенно различным требованиям при осуществлении одной и той же

процедуры в разных субъектах Российской Федерации является серьезным

административным барьером для территориального расширения

деятельности застройщика.

8. Имеются случаи дублирования государственных функций:

в случае необходимости подготовки специальных технических

условий в части обеспечения пожарной безопасности объекта

требуется согласование таких условий и в МЧС России, и в

Минстрое России;

по

окончании

строительства

необходимо

двухэтапное

взаимодействие с органом надзора: сначала - проведение итоговой

проверки, а затем

- обращение для выдачи заключения о

соответствии

построенного,

реконструированного

объекта

капитального строительства требованиям проектной документации,

в том числе требованиям энергетической эффективности и

требованиям оснащенности объекта капитального строительства

приборами учета используемых энергетических ресурсов;

при выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию

проверяется соответствие построенного объекта требованиям

земельного законодательства на дату выдачи такого разрешения, а

затем осуществляется кадастровый учет, в ходе которого орган

регистрации прав в рамках проведения правовой экспертизы

представленных документов проверяет соответствие построенного

объекта и проектной документации и требованиям действующего

законодательства. Возможны ситуации, когда в отношении одних и

тех же документов орган, уполномоченный на выдачу разрешения

на ввод объекта в эксплуатацию, не имеет замечаний, а орган

кадастрового учета принимает решение о приостановлении

кадастрового учета.

9. Отсутствует взаимосвязь между внесением изменений в различные

исчерпывающие перечни в отношении одних и тех же процедур. Например,

из перечня процедур в сфере жилищного строительства исключены

процедуры, связанные с привлечением денежных средств граждан для

строительства, а аналогичные изменения в перечень процедур в сфере

строительства ОКС нежилого назначения не внесены. В перечнях процедур в

сфере водоснабжения отредактированы процедуры, связанные с

предоставлением земельных участков для строительства стандартного жилья,

однако аналогичные изменения в перечень процедур в сфере строительства

сетей теплоснабжения не внесены. В перечне процедур в сфере жилищного

строительства процедуры, связанные со строительством стандартного жилья,

вообще отсутствуют.

289

1.13.3.3

Контрольно-надзорная деятельность в строительной отрасли

1.14.3.3.1. Состояние дел

Согласно опросу участников строительного рынка²⁷⁵ из 30 регионов

Российской Федерации, проведенному в мае

2019 года, участники

строительного рынка наиболее часто взаимодействуют со следующими

видами контроля (надзора):

государственный строительный надзор регионального уровня - 92,5%;

контроль (надзор) в области долевого строительства объектов - 87,5 %;

налоговый контроль - 82,5%;

прокурорский надзор - 62,5%;

контроль за соблюдением правил благоустройства, организации

благоустройства территории поселения, в том числе за соблюдением правил

вывоза мусора (органы местного самоуправления) - 55%;

надзор за соблюдением трудового законодательства и законодательства

о социальном страховании (Роструд) - 45 %;

земельный надзор (Росреестр), земельный контроль (местные органы

власти) - 37,5%.

Всего участники рынка отметили

27 видов контроля

(надзора), с

которым в последние 1-2 года взаимодействовал хотя бы один из участников

опроса (Приложение 6). Ряд видов контроля (надзора) применимы ко всем

участникам рынка независимо от возводимых ОКС (например, налоговый

контроль, прокурорский надзор, надзор за соблюдением трудового

законодательства, земельный надзор и контроль, контроль и надзор за

обработкой персональных данных, надзор за техническим состоянием

самоходных машин), другие применимы только для отдельных сфер

строительства

(например, государственный строительный надзор

федерального уровня, надзор за геологическим изучением, рациональным

использованием и охраной недр). Каждый вид контроля

(надзора)

обеспечивает защиту свой сферы общественных отношений. Возможность

отказа от осуществления какого-либо контроля (надзора) или возможность

защиты соответствующих отношений в рамках иных видов контроля

(надзора) требует глубокого изучения соответствующей сферы

общественных отношений.

Из указанных видов контроля

(надзора) только государственный

строительный надзор имеет непосредственное отношение к обеспечению

безопасности в строительстве. Данный вид контроля

(надзора) является

абсолютным лидером по плотности взаимодействия с участниками

строительного рынка. Иные виды контроля

(надзора) либо связаны с

безопасностью в сфере эксплуатации ОКС, либо не относятся к теме

обеспечения безопасности ОКС.

Строительная и иная связанная с ней деятельность законодательством

Российской Федерации отнесена к деятельности, связанной с повышенной

²⁷⁵ https://erzrf.ru/news/rezultaty-onlayn-oprosov-predstaviteley-stroitelnoy-otrasli?noCache=true

290

опасностью для окружающих (ч. 1 ст. 1079 ГК РФ). Ошибки, допущенные

при осуществлении инженерных изысканий, проектировании, строительства,

производстве строительных материалов несут риски гибели людей,

причинения существенного вреда здоровью граждан, имуществу граждан и

организаций. Учитывая это, в данной Стратегии контрольно-надзорная

деятельность,

обеспечивающая

безопасность

строительстве

(государственный строительный надзор), выделена отдельно.

1.13.3.3.1.1 Государственный строительный надзор и обеспечение

безопасности в строительстве

1.13.3.3.1.1.1 Основные

этапы

реформирования

системы

государственного строительного надзора

За последние

30 лет система надзора за строительством прошла

несколько этапов существенных преобразований.

Существовавшие в советские времена службы государственного

ведомственного контроля за качеством строительства в начале 90-х годов

прошлого века были ликвидированы практически во всех министерствах²⁷⁶:

Минэнерго,

Минмонтажспецстрой,

Минтрансстрой,

МПС,

Миннефтегазстрой и в некоторых других. Практически перестали

функционировать системы контроля качества на уровне бывших

объединений и трестов в связи с их преобразованием, а во многих случаях -

ликвидацией. Резко снизилась роль технического надзора, авторского

надзора, производственного контроля подрядных организаций, что, прежде

всего, было связано с психологическим фактором

— предоставленной

организациям законом о предприятиях и предпринимательской деятельности

"свободой". В этот период, с одной стороны, были практически полностью

ликвидированы государственные институты, занимавшиеся вопросами

безопасности в строительстве, а с другой стороны, отсутствовали

экономические стимулы у участников строительства для поддержания его

уровня. Среди участников строительства в это время создалась атмосфера

вседозволенности и безнаказанности, участились случаи неисполнения

предписаний, недопущения строительных инспекторов на объекты,

значительно возросли объемы самовольного строительства. К этому же

периоду относится резкое увеличение количества аварий.

1992

1995 годах в Российской Федерации была впервые

сформирована система федеральных, региональных и муниципальных

органов государственного архитектурного-строительного надзора²⁷⁷, введена

административная ответственность за правонарушения в области

²⁷⁶ В советский период контроль государства за качеством строительства строился по отраслевому

принципу.

²⁷⁷ Распоряжение Президента Российской Федерации от 27.11.1991 № 105-рп «Об образовании

органов Госархстройнадзораª

291

строительства²⁷⁸, что позволило снизить уровень аварийности в

строительстве.

Серьезное укрепление системы государственного строительного

надзора началось с принятием нового Градостроительного кодекса в 2004

году. Государственный строительный надзор поглотил специализированные

виды надзора за строительством: пожарный, экологический²⁷⁹, санитарно-

эпидемиологический. Появилась нормативная база, регулирующая предмет

государственного строительного надзора и процедурные вопросы его

осуществления. В 2011 году государственный строительный надзор попал в

сферу регулирования Закона № 294-ФЗ, определившего общие требования к

осуществлению контрольно-надзорной деятельности в Российской

Федерации.

В августе 2018 года (со вступлением в силу соответствующих норм

Закона № 342-ФЗ) предмет государственного строительного надзора был

существенно сокращен. Из него исключена проверка на соответствие

требованиям технических регламентов работ, результатов работ,

строительных материалов.

1.13.3.3.1.1.2 Основные

институты системы обеспечения

безопасности в строительстве

Деятельность государственного строительного надзора имеет

взаимосвязь с иными институтами, обеспечивающими безопасность в

строительстве:

экспертиза проектной документации и (или) результатов инженерных

изысканий;

разрешение на строительство

разрешение на ввод объекта в эксплуатацию

строительный контроль;

добровольная сертификация стройматериалов;

саморегулирование в сфере инженерных изысканий, проектирования,

строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов

капитального строительства.

Взаимосвязь институтов системы обеспечения безопасности в

строительстве для объектов повышенного и нормального уровня

ответственности представлена на рисунке ниже.

²⁷⁸ Закон Российской Федерации от

17 декабря

1992 г. N

4121-I

«Об административной

ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области

строительстваª

²⁷⁹ В отношении объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит

экологической экспертизе согласно ч. 6 ст. 49 ГрК РФ, предусмотрен государственный экологический

контроль, который осуществляется отдельно от государственного строительного надзора.

292

Рисунок 40. Институты системы обеспечения безопасности в строительстве (для

объектов повышенного и нормального уровня ответственности)

Схема, представленная на рисунке, отражает систему обеспечения

безопасности в строительстве только применительно к объектам, отнесенным

в соответствии с Федеральным законом

«Технический регламент о

безопасности зданий и сооруженийª к объектам повышенного и нормального

уровня ответственности. Применительно к объектам пониженного уровня

ответственности не применяется экспертиза проектной документации и (или)

результатов инженерных изысканий, не осуществляется государственный

строительный надзор.

Членство в СРО лица, осуществляющего строительство, требуется в

случае, если размер обязательств по договору подряда превышает 3 млн

рублей, за исключением:

государственных и муниципальных унитарных предприятий,

заключающих договоры с органами власти, в ведении которых они

находятся;

коммерческих организаций, с долей участия государственных и

муниципальных унитарных предприятий более 50%, заключивших договоры

подряда с такими предприятиями или органами власти, в ведении которых

находятся указанные предприятия;

юридических лиц, созданных публично-правовыми образованиями, в

случае осуществления деятельности в установленной сфере деятельности, а

также организаций, в уставных капиталах которых доля указанных

юридических лиц составляет более 50%, заключивших договоры подряда с

такими юридическими лицами;

293

юридических лиц, в уставных капиталах которых доля публично-

правовых образований составляет более

50%, заключивших договоры

подряда с органами власти, в сферах деятельности которых такие

юридические лица осуществляют уставную деятельность, а также

организаций, в уставных капиталах которых доля указанных юридических

лиц составляет более

50%, в случае заключения такими организациями

договоров с указанными органами власти.

Следует отметить, что имеются отличия в сегментации уровней

ответственности ОКС, содержащиеся в Техническом регламенте о

безопасности зданий и сооружений и в ГрК (рисунок ниже).

Рисунок 41. Сегментация уровней ответственности ОКС

Так как риск причинения вреда жизни и здоровью человека возрастает

пропорционально количеству людей, находящихся на ОКС, с 04.08.2018²⁸⁰

требуется проведение экспертизы проектной документации на объекты, в

отношении которых, по общему правилу, проведение экспертизы не

требуется, в случае, если они относятся к объектам массового пребывания

граждан. Критерии отнесения ОКС к объектам массового пребывания

граждан должны быть утверждены Минстроем России. Соответствующий

проект приказа размещен для общественного обсуждения

29.11.2018, в

апреле

2019 года получено положительное заключение об оценке

регулирующего воздействия. Проектом приказа предлагается отнесение к

объектам массового пребывания граждан здания, строения, сооружения, на

котором возможно одновременное нахождение пятьдесят и более человек, за

исключением линейных объектов.

С точки зрения оценки рисков существует третий подход к

сегментации ОКС, который представлен в регулировании риск-

²⁸⁰ В соответствии с Законом № 340-ФЗ

294

ориентированного подхода в сфере государственного строительного надзора

(постановление № 54).

В части обеспечения безопасности в строительстве распределение

основных функций между институтами, указанными на рисунке

представлено в таблице ниже.

Таблица 72. Распределение основных функций между институтами

№

Институт, участвующий в

Функции

обеспечении безопасности в

строительстве

Экспертиза проектной документации

Оценка соответствия результатов

и (или) результатов инженерных

инженерных изысканий и проектной

изысканий

документации требованиям технических

регламентов

Выдача разрешения на строительство

Проверка наличия положительного

заключения экспертизы проектной

документации. Проверка соответствия

проектной документации требованиям

градостроительного регламента, проверка

допустимости размещения ОКС в

соответствии с требованиями земельного и

иного законодательства

Строительный контроль

Проверка соответствия выполняемых работ

проектной документации, требованиям

технических регламентов, результатам

инженерных изысканий, требованиям к

строительству, реконструкции объекта

капитального строительства

Государственный строительный

Проверка:

надзор

1) наличия разрешения на строительство

2) наличия членства в саморегулируемой

организации

3) соответствия процесса и объекта

строительства проектной документации

Привлечение к ответственности:

1) подрядчика за несоответствие процесса и

объекта строительства проектной

документации

2) застройщика за непроведение

строительного контроля.

Направление в СРО информации о

выявлении нарушений членами СРО

обязательных требований

Выдача разрешения на ввод объекта

Проверка наличия заключения

в эксплуатацию

государственного строительного надзора.

Проверка соответствия ОКС требованиям

земельного и иного законодательства.

В отношении объектов не поднадзорных

государственному строительному надзору

— проверка соответствия объекта

проектной документации и установленным

295

требованиям

Сертификация строительных

Оценка соответствия строительных

материалов

материалов установленным требованиям, в

том числе требованиям технических

регламентов

Саморегулирование

Предоставление специальной

правоспособности лицам, выполняющим

инженерные изыскания, архитектурно-

строительное проектирование,

строительство, реконструкцию,

капитальный ремонт, снос объектов

капитального строительства на основании

договора с застройщиком, техническим

заказчиком (прием в члены СРО),

приостановление и прекращение

специальной правоспособности

(приостановление права выполнения работ,

прекращение членства в СРО).

Контроль за соблюдением членами СРО

законодательства о градостроительной

деятельности, о техническом

регулировании, стандартов СРО.

Уведомление органа государственного

строительного надзора о нарушении членом

СРО требований технических регламентов,

проектной документации при выполнении

работ.

Согласно результатам

опроса участников строительного рынка,

указанного в п.1 настоящего раздела, государственный строительный надзор

признан наиболее эффективным среди институтов обеспечения безопасности

в строительстве. Лишь 18,4% опрошенных участников строительного рынка

считают его малоэффективным или неэффективным;

57,9% считают

эффективным; 23,7% считают высокоэффективным. Институт экспертизы

проектной документации также пользуется высоким доверием участников

строительного рынка в части влияния на обеспечение безопасности в

строительстве:

государственная экспертиза инженерных изысканий — 20,6% считают

малоэффективным или неэффективным; 61,8% считают эффективным; 17,6%

считают высокоэффективным;

государственная экспертиза проектной документации

— 22,2%

считают малоэффективным или неэффективным;

58,3% считают

эффективным; 19,4% считают высокоэффективным;

негосударственная экспертиза проектной документации

— 33,3%

считают малоэффективным или неэффективным;

57,6% считают

эффективным; 9,1% считают высокоэффективным;

296

негосударственная экспертиза инженерных изысканий

— 42,8%

считают малоэффективным или неэффективным;

46,4% считают

эффективным; 10,7% считают высокоэффективным.

Институт саморегулирования более половины участников опроса

оценили как малоэффективный или неэффективный в части обеспечения

безопасности в строительстве:

саморегулирование

строительстве

—

59,4%

считают

малоэффективным или неэффективным

(в том числе неэффективным

считают

27%);

35,1% считают его эффективным;

5,4% считают

высокоэффективным;

саморегулирование в инженерных изысканиях

— 66,7% считают

малоэффективным или неэффективным

(в том числе неэффективным

считают

26,7%);

33,3% считают его эффективным;

0% считают

высокоэффективным;

саморегулирование в проектировании

—

68,7%

считают

малоэффективным или неэффективным

(в том числе неэффективным

считают

15,6%);

25% считают его эффективным;

6,3% считают

высокоэффективным.

Таким образом, согласно результатам опроса участников

строительного

рынка,

наиболее

эффективными

институтами,

обеспечивающими безопасность в строительстве, являются:

государственный строительный надзор;

экспертиза проектной документации и (или) результатов инженерных

изысканий.

1.13.3.3.1.1.3 Предотвращение аварий зданий и сооружений

Система обеспечения безопасности в строительстве призвана, в первую

очередь, предотвращать наиболее тяжелые последствия ошибок при

осуществлении инженерных изысканий, проектирования, строительства,

реконструкции

— аварий зданий и сооружений. Задачей государства

является поддержание системы обеспечения безопасности в строительстве на

таком уровне, который бы позволял минимизировать риски аварий, в том

числе за счет контрольно-разрешительной деятельности. Эффективное

выполнение этой функции обеспечивает защиту конституционного права

граждан на благоприятную окружающую среду²⁸¹.

По данным общероссийского общественного фонда "Центр качества

строительства"²⁸² анализ аварий зданий и сооружений, произошедших в

Российской Федерации в период с 1993 по 2004 годы, позволил сделать

вывод, что авария - это чаще всего следствие сочетания нескольких из

следующих факторов:

брак при производстве строительных материалов, конструкций и

изделий;

²⁸¹ Статья 42 Конституции Российской Федерации

²⁸² http://www.цкс.рф/

297

ошибки при выполнении инженерных изысканий, архитектурно-

строительного проектирования;

нарушения при осуществлении строительно-монтажных работ;

несоблюдение норм и правил технической эксплуатации объектов.

Сопоставление причин аварий с функциями участников строительства,

а также действующими контрольно-разрешительными процедурами в

строительстве позволяет сформировать матрицу ответственности за

нарушения, которые могут приводить к авариям зданий и сооружений

(Приложение 7).

Указанная матрица наглядно показывает, что ответственность за

возникновение аварий несут, в первую очередь, хозяйствующие субъекты,

которые допускают нарушения

(ошибки) при осуществлении

профессиональной деятельности.

Полномочия государства по влиянию на безопасность в строительстве

в настоящее время ограничены, а у хозяйствующих субъектов часто

отсутствуют стимулы, в том числе экономические, к осуществлению

эффективного контроля. В такой ситуации уместно ставить вопрос о наличии

секторов с недостаточной контрольно-надзорной деятельностью. Такой

вывод подтверждается результатами опроса участников строительного

рынка, указанный в п.1 настоящего раздела. Более 60% участников опроса

считают, что в сфере контрольно-надзорной деятельности у них нет проблем,

либо проблемы есть, но ситуация приемлемая. Лишь 14,3% участников

опроса отмечают наличие острой проблемы во взаимодействии с контрольно-

надзорными органами.

1.13.3.3.1.1.3.1 Пресечение использования в строительстве некачественных

строительных материалов

С 2005 года органы государственного строительного надзора не вправе

проводить выборочные проверки предприятий стройиндустрии и применять

санкции к нарушителям. В результате государственный контроль за

деятельностью по производству строительных материалов был существенно

ослаблен. В условиях дефицита финансирования это привело к росту рисков

применения при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте

материалов ненадлежащего качества. Такие риски выросли не только

применительно к прочности и устойчивости возводимых зданий и

сооружений, но и в части пожарной, экологической и санитарно-

эпидемиологической безопасности населения. Так, по данным ассоциаций

производителей строительных материалов в 2018 году на рынке сухих смесей

значительная доля продукции является фальсификатом. Аналогичная

ситуация наблюдалась с кабельной продукцией, многими иными видами

строительных материалов и изделий.

Правительством Российской Федерации утверждены Единый перечень

продукции, подлежащей обязательной сертификации и Единый перечень

продукции, подтверждение соответствия которой осуществляется в форме

принятия декларации о соответствии, в которые включены некоторые виды

298

строительных материалов. В частности, в перечень продукции, подлежащей

обязательной сертификации, включены некоторые виды цемента. С

декабря 2018г. в перечень продукции, подтверждение соответствия которой

осуществляется в форме принятия декларации о соответствии, включены

материалы теплоизоляционные, а также смеси и растворы строительные.

За недостоверное декларирование соответствия продукции

предусмотрена административная ответственность в виде штрафа в размере

до 1 миллиона рублей²⁸³, за нарушение порядка реализации продукции,

подлежащей обязательному подтверждению соответствия, — в размере до

300 тыс. рублей²⁸⁴. В сфере производства строительных материалов

указанный размер штрафа не может рассматриваться как пресекающий

правонарушение, т.к. он несопоставим с потенциальной прибылью.

Проведение проверок, связанных с доказыванием фактов недостоверного

декларирования или нарушения порядка реализации продукции, подлежащей

обязательному подтверждению соответствия, не входит в предмет

государственного строительного надзора. Правом рассматривать дела об

административных правонарушениях, предусмотренных статьями

14.44,

14.45 КоАП, наделены несколько органов власти, в том числе органы

пожарного надзора

(МЧС России), органы государственного санитарно-

эпидемиологического надзора (Роспотребнадзор), органы, осуществляющие

контроль (надзор) за соблюдением обязательных требований к продукции и

(или) федеральный государственный метрологический надзор (Росстандарт).

Законодательство не содержит механизмов межведомственной координации

в части фиксации факта реализации некачественных строительных

материалов и привлечения к ответственности лиц, допустивших такое

нарушение.

Следует отметить, что Президентом Российской Федерации дано

поручение²⁸⁵ Правительству Российской Федерации рассмотреть вопрос о

целесообразности распространения

«Единой национальной системы

цифровой маркировки и прослеживаемости товаровª на основные

строительные и иные материалы, влияющие на безопасность объектов

капитального строительства.

В случае причинения вреда вследствие использования некачественных

строительных материалов, производители

(продавцы) строительных

материалов несут имущественную

(гражданскую) ответственность перед

покупателями, а при наличии состава преступления (например, аварии с

человеческими жертвами), к сотрудникам производителей некачественных и

фальсифицированных строительных материалов могут быть применены

меры уголовной ответственности. Однако вероятность привлечения

указанных лиц к имущественной или уголовной ответственности невысокая,

в связи со значительным разрывом во времени между моментом

²⁸³ Статья 14.44.КоАП

²⁸⁴ Статья 14.45 КоАП

²⁸⁵ Поручение от 29 марта 2019 г., № Пр-555ГС, п.1л-1

299

производства и реализации некачественного строительного материала и

моментом причинения вреда.

1.13.3.3.1.1.3.2 Пресечение некачественных инженерных изысканий

Анализ результатов расследования аварий зданий и сооружений

позволил выделить следующие нарушения при производстве инженерных

изысканий, которые прямо или косвенно приводили к авариям²⁸⁶:

при проведении инженерных изысканий на площадке

(трассе)

строительства не обеспечено комплексное изучение природных условий, не

соблюдалась этапность, состав и объемы изысканий;

не соблюдены требования к порядку проведения и объему инженерных

изысканий на застроенных территориях при реконструкции объектов, не

проведен анализ изменения природных условий за период освоения

территории;

не соблюдены требования к количеству необходимых выработок

(скважин) и расстояний между ними в пределах контуров проектируемых

зданий и сооружений, глубине скважин при проектировании свайных

фундаментов, а также к условиям отбора образцов грунта для лабораторных

исследований;

не учтены дополнительные требования к инженерным изысканиям в

районах развития опасных геологических процессов (карсты, оползни, сели и

др.);

не соблюдены нормативные требования в части уточнения

сейсмичности площадки строительства (при отсутствии карт сейсмического

микрорайонирования) с учетом конкретных гидрогеологических условий

данной площадки;

проектная документация разработана без проведения инженерных

изысканий непосредственно на площадке строительства с использованием

только обзорных данных или материалов инженерных изысканий на

соседних участках;

проектная документация разработана при недостаточной инженерно-

геологической изученности площадок строительства.

В рамках действующего законодательства результаты инженерных

изысканий в отношении значительного числа видов ОКС подлежат

обязательной экспертизе. Однако экспертные организации не контролируют

процесс проведения соответствующих исследований на местности, а

оценивают лишь качество оформления и комплектность представленных на

экспертизу материалов, что не позволяет выявлять нарушения при

производстве изысканий.

Административная ответственность за нарушение обязательных

требований при производстве инженерных изысканий не предусмотрена.

В случае причинения вреда вследствие некачественного выполнения

инженерных изысканий, лица, выполнившие инженерные изыскания, несут

²⁸⁶ Источник: http://pamag.ru/src/pressa/142.pdf

300

имущественную (гражданскую) ответственность перед заказчиками, а при

наличии состава преступления

(например, аварии с человеческими

жертвами), к сотрудникам лиц, выполнивших инженерные изыскания, могут

быть применены меры уголовной ответственности. Однако вероятность

привлечения указанных лиц к имущественной или уголовной

ответственности невысокая, в связи со значительным разрывом во времени

между моментом выполнения инженерных изысканий и моментом

причинения вреда.

1.13.3.3.1.1.3.3 Пресечение ошибок проектирования

Пресечение использования проектной документации, выполненной с

нарушениями, возложено исключительно на институт экспертизы проектной

документации. При этом экспертиза проектной документации с 2012 года

делится на государственную и негосударственную. В свою очередь

государственная экспертиза делится на федеральную и региональную.

Организации государственной экспертизы в регионах находятся в

зависимости от вышестоящих органов государственной власти, что приводит

в отдельных случаях к снижению их объективности. Механизмы контроля за

государственной экспертизой в форме систематических проверок качества

заключений в настоящее время не реализуются. Используются следующие

механизмы контроля со стороны Минстроя России: согласование структур

органов региональной экспертизы, ежеквартальная отчетность экспертных

организаций, единый реестр заключений экспертизы, аттестация

государственных экспертов.

Институт негосударственной экспертизы проектной документации

также находится вне зоны систематического контроля качества заключений.

Несмотря на достаточно высокий уровень доверия участников рынка как к

государственной, так и к негосударственной экспертизе (смотри пункт 1.1.2

настоящего раздела), имеется существенное расхождение в оценках

сложности прохождения процедур экспертизы. В отношении

государственной экспертизы лишь 37% опрошенных считают процедуру ее

осуществления прозрачной и понятной, сложность прохождения приемлемой

(41,3% считают, процедуру понятной и прозрачной, но сложность

прохождений - высокой; 34,8% оценивают процедуру как непонятную и

непрозрачную). В отношении негосударственной экспертизы этот же

показатель составляет

82,6%

(4,3% считают, процедуру понятной и

прозрачной, но сложность прохождений - высокой; столько же оценивают

процедуру как непонятную и непрозрачную).

По данным Главгосэкспертизы России, только в 2016 году около 25%

поступивших проектов содержали такие ошибки, которые могли привести к

авариям. Для нивелирования возможных отрицательных финансовых

последствий только для Главгосэкспертизы России в случае привлечения ее к

имущественной ответственности из-за аварий в результате ошибок

проектирования, которые экспертиза не выявила, сформирован резервный

фонд, который по состоянию на 2016 год составил 3,2 млрд рублей.

301

Эти ошибки могут быть выявлены на этапе строительства

государственным строительным надзором. Однако в соответствии с частью

10 статьи 15 Технического регламента о безопасности зданий и сооружений

проектная документация здания или сооружения должна использоваться в

качестве основного документа при принятии решений об обеспечении

безопасности здания или сооружения на всех последующих этапах

жизненного цикла здания или сооружения. Соответственно к компетенции

органов государственного строительного надзора относится только проверка

соответствия выполняемых строительных работ, их результатов и

применяемых строительных материалов требованиям проектной

документации. Итоговый документ государственного строительного надзора

(заключение о соответствии) выдается лишь по факту возведения объекта в

соответствии с проектом

(вне зависимости от соответствия проектных

решений требованиям безопасности). Выявление ошибок, допущенных при

проектировании и экспертизе, теперь возможно только при расследовании

произошедших аварий.

Административное законодательство в части ответственности лиц,

осуществляющих

архитектурно-строительное

проектирование,

не

приводилось в соответствие с Техническим регламентом о безопасности

задний и сооружений. В результате органы государственного строительного

надзора вправе привлекать к административной ответственности лиц,

осуществляющих архитектурно-строительное проектирование

(статья

9.4

КоАП), но не имеют полномочий по осуществлению контрольно-надзорных

мероприятий в отношении таких лиц (компетенция экспертизы). В свою

очередь у органов экспертизы отсутствует обязанность направлять в органы

государственного строительного надзора материалы для решения вопроса о

привлечении к административной ответственности проектных организаций,

допускающих грубые или систематические ошибки проектирования. В итоге

практика привлечения к административной ответственности лиц,

осуществляющих архитектурно-строительное проектирование, отсутствует.

По этой причине не применяется такая дисциплинарная мера, как

исключение должностных лиц проектных, изыскательских организаций из

национальных реестров специалистов (основанием для исключения является

привлечение к административной ответственности).

В случае причинения вреда вследствие некачественного архитектурно-

строительного проектирования, лица, выполнившие проектирование, несут

имущественную (гражданскую) ответственность перед заказчиками, а при

наличии состава преступления

(например, аварии с человеческими

жертвами), к сотрудникам лиц, выполнивших архитектурно-строительное

проектирование, могут быть применены меры уголовной ответственности.

Однако вероятность привлечения указанных лиц к имущественной или

уголовной ответственности невысокая, в связи со значительным разрывом во

времени между моментом утверждения проектной документации и моментом

причинения вреда.

302

1.13.3.3.1.1.3.4 Пресечение нарушений при осуществлении строительно-

монтажных работ

К компетенции органов государственного строительного надзора

относится проверка соответствия выполнения работ и применяемых

строительных материалов, а также результатов таких работ требованиям

проектной документации. При выявлении нарушения выдается предписание

об исправлении нарушения, виновные лица привлекаются к

административной ответственности. В случае выявления нарушений членами

СРО обязательных требований и требований, установленных

муниципальными правовыми актами, должностные лица органа надзора

обязаны сообщить в СРО о выявленных нарушениях.

Административные штрафы, которые налагаются на строительные

организации, не дифференцируются в зависимости от масштабов

деятельности (максимальный административный штраф для юридического

лица за правонарушение в области строительства составляет один миллион

рублей). Поэтому для крупных организаций штрафы не имеют

пресекательного влияния. Административное приостановление строительной

деятельности по решению суда ограничено только периодом в 90 суток и

прекращается вне зависимости от факта устранения нарушений, которые

привели к приостановлению деятельности, так как законодательство об

административных правонарушениях не предусматривает механизма

продления принятого судом решения об административном приостановлении

деятельности.

Лица, осуществляющие строительство объектов нормального и

повышенного уровней ответственности, должны быть членами

соответствующих СРО. Выполнение работ по строительству, реконструкции,

капитальному ремонту обеспечивается специалистами по организации

строительства

(главными инженерами проектов), включенными в

национальный реестр специалистов. Строительные субподрядные

организации, не имеющие прямых договоров с заказчиком, не являются

согласно терминологии ГрК лицами, осуществляющими строительство,

следовательно, на них не распространяется требование обязательности

членства в СРО и требование об обязательности осуществления

строительного контроля.

СРО осуществляет контроль за деятельностью своих членов в

соответствии с планом проведения проверок²⁸⁷, а также рассматривает

жалобы на действия своих членов. В отношении члена СРО, допустившего

нарушение требований законодательства Российской Федерации, требований

технических регламентов, обязательных требований стандартов на процессы

выполнения работ СРО могут применяться меры дисциплинарного

воздействия (предписание, предупреждение, штраф, приостановление права

выполнять работы). СРО также вправе принять решение об исключении из

членов СРО при неисполнении двух и более раз в течение одного года

²⁸⁷ статья 55.13 ГрК

303

предписаний органов государственного строительного надзора при

строительстве, реконструкции объектов капитального строительства.

Практика показала, что СРО крайне редко принимают решения о

приостановлении права выполнять работы или исключения из членов по

обращениям органов государственного строительного надзора (в том числе

при наличии фактов административного приостановления деятельности

строительных организаций по решению суда). ГрК в этой части не

предусматривает обязанности СРО принимать к своим членам меры

дисциплинарного воздействия, соразмерные нарушениям, которые выявили

органы государственного строительного надзора. Ответственность СРО за

неприменение мер к своим членам отсутствует.

Законодательством

градостроительной

деятельности

не

предусмотрена обязанность органов государственного строительного надзора

направлять в национальные объединения СРО информацию о привлечении к

административной ответственности специалистов по организации

строительства, в связи с чем не могут быть реализованы полномочия

национальных объединений по исключению сведений о таких лицах из

национального реестра.

Обязательным инструментом контроля за безопасностью строительства

со стороны его участников является строительный контроль,

осуществляемый как застройщиком

(заказчиком), так и лицом,

осуществляющим строительство. В процессе капитального ремонта объектов

строительный контроль является единственным обязательным механизмом,

обеспечивающим безопасность. С

2005 года строительный контроль

заказчика в процессе строительства является его обязанностью. Вместе с тем,

нормы о строительном контроле не устанавливают обязательность его

осуществления внешней независимой организацией, что во многих случаях

приводит к формальному отношению участников строительной деятельности

к исполнению этой функции.

В предмет государственного строительного надзора не входит проверка

соответствия работ требованиям к консервации незавершенного

строительства. Административная ответственность за несвоевременную

консервацию незавершенного строительства отсутствует.

В случае причинения вреда вследствие некачественного строительства,

лица, осуществляющие строительство, несут имущественную (гражданскую)

ответственность перед заказчиком, а при наличии состава преступления

могут быть привлечены к уголовной ответственности. Уголовный кодекс

Российской Федерации предусматривает специальный состав преступления -

нарушение правил безопасности при ведении строительных или иных работ

(статья

216). Уголовная ответственность наступает в случае причинения

тяжкого вреда здоровью, крупного ущерба (свыше 500 тыс. рублей), или если

304

это деяние повлекло смерть человека. В 2018 году по указанной статье

осуждено 156 человек²⁸⁸.

1.13.3.3.1.1.3.5 Проведение экспертиз, обследований, лабораторных и иных

испытаний

В соответствии с постановлением

№ 54 осуществление проверки

органами государственного строительного надзора может быть сопряжено с

проведением экспертизы, обследований, лабораторных и иных испытаний

выполненных работ и применяемых строительных материалов. Без

проведения таких испытаний невозможно выявить факты использования при

строительстве материалов, изделий и конструкций, которые не

соответствуют требованиям безопасности.

Не во всех регионах страны имеются специализированные

подведомственные организации, обеспечивающие проведение всех видов

соответствующих испытаний²⁸⁹. При отсутствии таких организаций органы

государственного строительного надзора испытывают трудности с

привлечением сторонних специализированных организаций из-за

длительности контрактных процедур.

1.13.3.3.1.1.3.6 Пресечение нарушений норм и правил эксплуатации объектов

В процессе эксплуатации зданий, сооружений должны обеспечиваться

их техническое обслуживание, эксплуатационный контроль, текущий ремонт.

Собственник

(владелец) здания или сооружения является лицом,

ответственным за эксплуатацию, если иное не установлено

законодательством или договором. Органы местного самоуправления

наделены полномочиями по проведению осмотра зданий и сооружений и

выдаче рекомендаций о мерах по устранению выявленных нарушений в

сфере эксплуатации в случае поступления заявлений заинтересованных лиц.

В случае нарушения при эксплуатации требований технических

регламентов,

проектной

документации

эксплуатация

может

приостанавливаться в порядке, установленном законодательством

Российской Федерации. КоАП предусмотрено административное

приостановление деятельности

(к которому относится, в том числе,

приостановление эксплуатации объектов, зданий или сооружений) в случаях

нарушения:

санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых

помещений и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта

(статья 6.4 КоАП);

требований промышленной безопасности (статья 9.1 КоАП);

требований к обеспечению безопасности гидротехнических

сооружений (статья 9.2 КоАП);

²⁸⁸ Источник: http://www.cdep.ru/index.php?id=79&item=4894

²⁸⁹ Привлечение органом государственного строительного надзора сторонних лабораторий требует

соответствующего бюджетного финансирования

305

правил безопасности при эксплуатации трубопроводов

(ст.

11.20

КоАП);

правил безопасности при эксплуатации сетей и сооружений связи

(статья 13.7 КоАП);

требований пожарной безопасности (статья 20.4 КоАП);

в ряде других случаев.

Так как согласно Закону № 294-ФЗ соответствующие виды надзора

осуществляются в отношении юридических лиц и индивидуальных

предпринимателей, в случае отнесения владельцев соответствующих зданий

и сооружений к субъектам малого предпринимательства, возможности

надзора за соблюдением установленных требований к эксплуатации

оказываются ограниченными.

Достаточно

широкое распространение получила практика

эксплуатации построенных зданий и сооружений без получения разрешения

на ввод объекта в эксплуатацию. Максимальный штраф для юридических

лиц за незаконную эксплуатацию объекта капитального строительства

составляет 20 тыс. рублей²⁹⁰.

Встречаются случаи выдачи органами местного самоуправления

разрешения на ввод объекта в эксплуатацию в отсутствие ЗОС (когда такое

заключение требуется). Заложенный в ГрК механизм контроля за

соблюдением органами местного самоуправления порядка выдачи

разрешений на ввод в эксплуатацию, работает неэффективно. Полномочия по

привлечению к ответственности (пункт 4 статьи 9.5 КоАП) за указанное

нарушение возложены на орган государственного строительного надзора. В

тоже время органы государственного надзора не наделены полномочиями по

проверке деятельности органов местного самоуправления, в результате

которой можно выявить все выданные разрешения на ввод объектов в

эксплуатацию, в том числе выданные без ЗОС. Кроме того, не предусмотрена

ответственность органов, выдавших разрешение на ввод объекта в

эксплуатацию, за неисполнение обязанности по направлению такого

разрешения в адрес органа государственного строительного надзора.

1.13.3.3.1.1.3.7 Расследование причин аварий зданий и сооружений. Учет и

технический анализ аварий зданий и сооружений

Действующее законодательство

(статья

62 ГрК) предусматривает

распределенное по уровням вертикали власти

(Российская Федерация,

субъект Российской Федерации, муниципальное образование) регулирование

порядка расследования причин аварий зданий и сооружений, в зависимости

от вида ОКС.

²⁹⁰ статья 9.5 КоАП

306

Рисунок 42. Текущее регулирование

Согласно опросу участников строительного рынка, указанному в п.1

настоящего раздела:

10% опрошенных считают, что система расследования причин аварий

не работает, застройщик самостоятельно разбирается с авариями;

12,5% считают ее неэффективной или малоэффективной;

42,5% считают ее эффективной.

Вместе с тем, 35% опрошенных затруднились дать оценку.

Как видно из результатов опроса участников строительного рынка,

система расследования причин аварий не вызывает у них полного доверия.

Результаты

расследования

являются

ключевым фактором

функционирования системы имущественной ответственности. Отсутствие

выплат из компенсационных фондов СРО является косвенным признаком,

подтверждающим низкую эффективность системы расследования причин

аварий зданий и сооружений.

Следует отметить, что законодательство, регламентирующее вопросы

расследования причин аварий зданий и сооружений, не устанавливает:

обязательность участия в работе комиссии представителей органа

государственного строительного надзора;

обязанность застройщика, собственника соответствующего объекта

капитального строительства по допуску представителей комиссии на

стройплощадку, предоставления документов.

Законодательством

не

предусмотрено

централизованное

систематическое обобщение результатов расследования причин аварий,

использование этого обобщения при актуализации документов технического

регулирования. Результаты расследования причин аварий не включены в

список сведений, которые подлежат хранению в ГИСОГД или в иных

информационных системах.

307

В настоящее время

(с

2004 года) не применяется действующий

нормативный правовой акт²⁹¹, которым на подведомственную организацию

Минстроя Росси возлагались обязанности:

вести регулярный учет аварий, происходящих на территории

Российской Федерации, анализ материалов их расследования с подготовкой в

необходимых случаях предложений по внесению изменений в нормативную

и проектную документацию;

обеспечивать составление ежегодного технического обзора причин

произошедших аварий и информирование предприятий, учреждений,

организаций и объединений о причинах аварий и мерах по их

предупреждению;

оказывать необходимую методическую помощь территориальным

органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам

Госархстройнадзора России по вопросам расследования причин аварий

зданий и сооружений.

В результате в Российской Федерации длительный срок не собираются

и не обобщаются достоверные данные не только о причинах происходящих

аварий зданий и сооружений, но даже по количеству таких аварий.

Соответственно такие сведения не используются при принятии решений о

совершенствовании нормативного правового и нормативно-технического

регулирования.

1.13.3.3.1.1.3.8 Роль системы страхования в предотвращении аварий зданий и

сооружений

Во многих странах, в том числе в ряде наиболее экономически

развитых, для обеспечения безопасности в строительстве и финансовой

защиты интересов инвесторов используется страхование рисков скрытых

недостатков и дефектов

(INHERENT DEFECTS INSURANCE). На

обязательной основе такой вид страхования осуществляется во Франции,

Финляндии, Италии, Испании, Дании, Японии, Австралии и США

(отдельные штаты), Тунис, Алжир, Камерун, Республика Конго, Габон и в

других странах. Практически все программы обязательного страхования,

использующиеся в мировой практике, базируются на опыте Франции.

Для осуществления такого вида страхования страховая компания

привлекает независимую службу технического надзора. Она анализирует

риски и осуществляет контроль на каждом этапе строительства объекта.

Служба технического надзора не привлекается непосредственно к процессу

проектирования и строительства, выполняет только функции технического

аудита.

Сейчас в России страхование рисков скрытых недостатков и дефектов

при строительстве практически не используется. Ранее относительно

широкое применение имело комплексное страхование строительно-

монтажных рисков при строительстве объектов, финансируемых за счет

²⁹¹ Приказ Минстроя России 06.12.1994 № 17-48

308

бюджетных средств. В 2014 году расходы на покрытие затрат строительных

организаций по страхованию работников и имущества, в том числе

строительных рисков, были исключены из состава сводного сметного

расчета²⁹². На сегодняшний день классическое страхование строительно-

монтажных рисков используется редко и только по требованию заказчика.

1.13.3.3.1.1.4 Пресечение самовольного строительства

Для строительства, реконструкции, объектов нормального и

повышенного уровня ответственности установлено требование о

необходимости получения разрешения на строительство. Проверка наличия

разрешения на строительство входит в предмет государственного

строительного надзора.

КоАП

(пункт

1 статьи

9.5) устанавливает административную

ответственность за строительство, реконструкцию объектов капитального

строительства без разрешения на строительство, которая для юридических

лиц составляет штраф до одного миллиона рублей или административное

приостановление деятельности на срок до 90 суток.

Для строительства, реконструкции, объектов индивидуального

жилищного строительства и садовых домов установлено требование о

направлении уведомления о начале строительства. Проверка наличия факта

направления такого уведомления не входит ни в предмет государственного

строительного надзора, ни в предмет земельного надзора

(контроля).

Административная ответственность за строительство такого объекта при

отсутствии факта направления уведомления о начале строительства не

установлена.

С августа 2018 г. на органы государственного строительного надзора

возложены полномочия по проведению выездной проверки на основании

обращений и заявлений о нарушении установленных требований при

строительстве, реконструкции любых видов объектов. В случае, если по

итогам такой проверки выявлен факт отсутствия разрешения на

строительство

(для объектов повышенного и нормального уровней

ответственности), либо несоответствия объекта предельным параметрам

разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального

строительства, установленным правилами землепользования и застройки,

документации по планировке территории, или обязательным требованиям к

параметрам объектов капитального строительства орган государственного

строительного надзора обязан уведомить орган местного самоуправления о

выявлении самовольной постройки. Орган местного самоуправления в

соответствии с гражданским законодательством вправе или обратиться в суд

с требованием о сносе самовольной постройки, или принять такое решение

самостоятельно

(в случаях, предусмотренных пунктом

4 статьи

222

Гражданского кодекса Российской Федерации).

²⁹² приказ Минстроя России от 16.04.2014 № 294/пр

309

Новые полномочия органов государственного строительного надзора

не являются предметом государственного строительного надзора, требуют

существенного увеличения штатной численности этих органов, создания

подразделений в муниципальных образованиях с активным строительством.

Без увеличения численности органов государственного строительного

надзора существует риск снижения качества государственного строительного

надзора в отношении объектов нормального и повышенного уровней

ответственности.

1.13.3.3.1.1.5 Электронное взаимодействие в системе обеспечения

безопасности в строительстве

Результативность контрольно-надзорной деятельности зависит от

эффективности взаимодействия различных органов (организаций) в процессе

такой деятельности, включая обмен имеющейся информацией.

1.13.3.3.1.1.5.1 Взаимодействие с ЕГРЗ и ГИСОГД

С вводом в эксплуатацию ЕГРЗ с 1 июля 2018 г. все заключения

экспертизы проектной документации и

(или) результатов инженерных

изысканий подлежат размещению в электронной форме в ЕГРЗ. Вместе с

заключениями экспертизы в ЕГРЗ размещаются:

проектная документация;

результаты инженерных изысканий.

ЕГРЗ является информационным ресурсом, играющим важнейшую

роль в обеспечении безопасности в строительстве, т.к. содержит

систематизированные данные о выданных в масштабе страны экспертных

заключениях, рассмотренной проектной документации, результатах

инженерных изысканий. Наличие такого ресурса несет большой потенциал

создания системы контроля за качеством выдаваемых экспертных

заключений и деятельностью экспертных организаций

(включая органы

государственной экспертизы).

Законодательство²⁹³ предусматривает выдачу из ЕГРЗ информации, в

том числе:

органам, уполномоченным на выдачу разрешения на строительство, —

в объеме сведений о заключении экспертизы, выданном в отношении

проектной документации, подготовленной применительно к ОКС, в

отношении которого указанными органами получено заявление о выдаче

разрешения на строительство, а также сведений о проектной документации и

результатах инженерных изысканий, по результатам рассмотрения которых

подготовлено такое заключение экспертизы;

органам государственного строительного надзора,

— в объеме

сведений о заключении экспертизы, выданном в отношении проектной

документации, подготовленной применительно к ОКС, в отношении

которого осуществляется государственный строительный надзор, а также

²⁹³ Приказ Минстроя России от 22.02.2018 № 115/пр

310

сведений о проектной документации и результатах инженерных изысканий,

по результатам рассмотрения которых подготовлено такое заключение

экспертизы.

Предоставление необходимых документов осуществляется либо

посредством сервиса ЕГРЗ «личный кабинетª для соответствующего органа,

либо посредством СМЭВ на основе межведомственного запроса

(при

наличии технической возможности).

Согласно статье 56 ГрК в ГИСОГД подлежат хранению в электронной

форме следующие документы, имеющие отношение к обеспечению

безопасности в строительстве (Таблица ниже).

Таблица 73. Документы, подлежащие хранению в ГИСОГД

№

Вид документа

Кто предоставляет

Дублирование с

ЕГРЗ

Проектная документация

Орган, выдавший разрешение

Есть

на строительство

Результаты инженерных

Лицо, обеспечившее

Есть

изысканий

выполнение инженерных

изысканий

Разрешение на

Орган, выдавший разрешение

Нет

строительство

на строительство

ЗОС

Орган, выдавший разрешение

Нет

на ввод объекта в

эксплуатацию

Разрешение на ввод

Орган, выдавший разрешение

Нет

объекта в эксплуатацию

на ввод объекта в

эксплуатацию

Результаты и материалы

Орган местного

Нет

обследования объекта

самоуправления, в который

капитального

поступило уведомление о

строительства,

планируемом сносе

подлежащего сносу

Проект организации

Орган местного

Нет

работ по сносу объекта

самоуправления, в который

капитального

поступило уведомление о

строительства

планируемом сносе

Вместе с тем, в ГИСОГД отсутствуют иные документы,

которые

являются важными в сфере обеспечения безопасности в строительстве:

извещения о начале строительства, о возникновении аварийной

ситуации, об окончании строительства;

исполнительная документация;

эксплуатационная документация;

результаты расследования причин аварий, несчастных случаев,

происшествий при строительстве и эксплуатации ОКС.

Согласно действующему Положению об информационном обеспечении

градостроительной

деятельности,

утвержденному

постановлением

311

Правительства Российской Федерации от

09.06.2006

№

363²⁹⁴,

предоставление сведений из ИСОГД осуществляется на основе письменного

запроса заинтересованного лица. По запросам органов государственной

власти, органов местного самоуправления, органа регистрации прав, органа

по учету государственного и муниципального имущества сведения

предоставляются бесплатно.

Несмотря на наличие ЕГРЗ и ГИСОГД, законодательство обязывает

органы публичной власти избыточно обмениваться между собой

информацией, минуя эти информационные системы:

орган, выдавший разрешение на строительство, обязан в течение 3 дней

направить копию такого разрешения в уполномоченный орган

государственного строительного надзора (часть 15 статьи 51 ГрК);

орган государственного строительного надзора запрашивает

разрешение на строительство и заключение экспертизы проектной

документации

(хранится в ЕГРЗ) в органе, выдавшем разрешение на

строительство (часть 5.1 статьи 52 ГрК);

орган, уполномоченный на выдачу разрешения на ввод объекта в

эксплуатацию, вправе запросить ЗОС в органе государственного

строительного надзора и затем самостоятельно включает его в ГИСОГД

(часть 3.3 статьи 55, часть 2.1 статьи 57);

орган, выдавший разрешение на ввод объекта в эксплуатацию, обязан в

течение 3 дней направить копию такого разрешения в уполномоченный орган

государственного строительного надзора (часть 13 статьи 55 ГрК).

1.13.3.3.1.1.5.2 Взаимодействие с ЕРП

В целях обеспечения учета проверок, проводимых при осуществлении

государственного контроля (надзора), а также их результатов с 1 июля 2015

года ведется единый реестр проверок (далее также - ЕРП), являющийся

федеральной государственной информационной системой, в которой

содержится информация об организации проверок и их результатах, включая

сведения о выявленных нарушениях и выданных предписаниях, о

привлечении к административной ответственности виновных лиц.

Оператором ЕРП является Генеральная прокуратура Российской Федерации.

Согласно Правилам формирования и ведения единого реестра

проверок²⁹⁵ каждая запись в ЕРП включает в себя информацию:

о проверке;

об органе контроля;

о лице, в отношении которого проводится проверка;

об уведомлении проверяемого лица;

о результатах проверки;

о мерах, принятых по результатам проверки;

²⁹⁴ В связи с вступлением в силу Закона

№ 342-ФЗ соответствующее Положение будет

актуализировано

²⁹⁵ Утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 28 апреля 2015 г. № 415

312

об отмене результатов проверки.

Оператор ЕРП обеспечивает размещение на сайте в сети "Интернет"

следующей информации:

учетный номер проверки;

информация, указываемая в распоряжении или приказе о проведении

проверки;

информация, указываемая в акте проверки;

указание результатов проверки (были ли выявлены в ходе проверки

нарушения обязательных требований и требований, установленных

муниципальными правовыми актами);

указание на принятые меры в отношении нарушений, выявленных при

проведении проверки.

Порядок формирования и ведения ЕРП предусматривает обязательное

включение в реестр сведений только о месте нахождения опасных

производственных объектов, гидротехнических сооружений, объектов

использования атомной энергии. Сведения о месте нахождения иных видов

ОКС, в отношении которых проводится проверка, сейчас если и вносятся в

ЕРП, то бессистемно, что затрудняет последующую идентификацию

объектов, либо поиск информации по объекту.

В ЕРП подлежат включению сведения о плановых и внеплановых

проверках. Правовое регулирование ЕРП не учитывает особенность

государственного строительного надзора, заключающуюся в проведении

проверок не на основании ежегодного плана проведения проверок, а на иных

основаниях: утвержденной программы проверок, извещения об устранении

выявленных нарушений. Формально, такие проверки не относятся ни к

плановым, ни к внеплановым.

ЕРП имеет большой потенциал для целей применения риск-

ориентированного подхода в государственном строительном надзоре,

поскольку включает в себя данные о результатах проверок, которые

позволяют оценивать риски нарушения обязательных требований

конкретными строительными организациями.

1.13.3.3.1.1.6 Организация государственного строительного надзора

1.13.3.3.1.1.6.1 Риск-ориентированный подход

При организации регионального государственного строительного

надзора применяется риск-ориентированный подход. Орган регионального

государственного

строительного

надзора

присваивает

каждому

поднадзорному строящемуся, реконструируемому объекту одну из

следующих категорий риска:

высокий риск

— общественные здания и сооружения,

многоквартирные жилые дома, путепроводы, тоннели, мосты и эстакады, а

также объекты капитального строительства с пролетом от 20 до 100 метров;

значительный риск - производственные здания;

умеренный риск - иные ОКС.

313

Определен только один параметр контрольно-надзорной деятельности

применительно к государственному строительному надзору, который

находится в зависимости от категории риска — количество регулярных (по

программе) выездных проверок, что не влияет на качество проводимых

контрольно-надзорных мероприятий.

Вместе с тем, по общим правилам, риск-ориентированный подход

позволяет управлять более широким перечнем параметров контрольно-

надзорной деятельности (применительно к строительству), в зависимости от

установленного уровня риска:

форма контрольного мероприятия: регулярная, внеплановая или

итоговая; выездная или документарная;

продолжительность контрольного мероприятия;

периодичность контрольного мероприятия;

необходимость проведения иных контрольный мероприятий

(экспертизы, обследования, лабораторные и иные испытания выполненных

работ, применяемых строительных материалов, дистанционный контроль за

ведением исполнительной документации).

1.13.3.3.1.1.6.2 Субъект, объект проверки

Общее законодательство о контрольно-надзорной деятельности

устанавливает, что проверка имеет привязку к конкретному одному субъекту

проверки (организация, индивидуальный предприниматель). В этой части

имеется противоречие с Техническим регламентом о безопасности зданий и

сооружений, который предусматривает проведение оценки соответствия в

отношении объекта капитального строительства, а не отдельного лица,

вовлеченного в процесс его создания. Указанное противоречие в настоящее

время решено в пользу общего законодательства о контрольно-надзорной

деятельности, что существенно осложняет организацию проверки. Например,

в случаях, когда один объект капитального строительства возводят два и

более лица, осуществляющих строительство. Или в случае смены лица,

осуществляющего строительство.

1.13.3.3.1.1.7 Координация деятельности по вопросам обеспечения

безопасности в строительстве

Государственная политика в сфере обеспечения безопасности в

строительстве реализуется по следующим направлениям:

нормативное правовое регулирование;

нормативно-техническое регулирование;

методология;

допуск на рынок;

государственный контроль.

В настоящее время указанные функции рассредоточены между

четырьмя федеральными органами исполнительной власти (Таблица ниже).

314

Таблица 74. Функции федеральных органов исполнительной власти

Допуск, контроль

ФОИВ

Регулирование и методология

деятельности

1) строительство в целом

2) экспертиза проектной

документации и (или) результатов

инженерных изысканий;

3) разрешение на строительство

разрешение на ввод объекта в

эксперты в области

эксплуатацию;

экспертизы проектной

Минстрой России

4) строительный контроль;

документации и (или)

5) саморегулирование в сфере

результатов инженерных

инженерных изысканий,

изысканий

проектирования, строительства,

реконструкции, капитального ремонта,

сноса ОКС

6) установление требований к

проектированию

производство строительных

Минпромторг России

материалов и строительных

конструкций

саморегулируемые

организации в сфере

1) научно-методическое обеспечение

инженерных изысканий,

государственного строительного

проектирования,

Ростехнадзор

надзора

строительства,

2) строительный контроль

реконструкции,

капитального ремонта,

сноса ОКС

1) аккредитация юридических лиц и

индивидуальных предпринимателей

Минэкономразвития

негосударственная

на право проведения

(Россаккредитация)

экспертиза

негосударственной экспертизы

2) саморегулирование в целом

Указанное рассредоточение компетенции осложняет выработку и

реализацию эффективной государственной политики в сфере обеспечения

безопасности в строительстве.

1.13.3.3.1.1.7.1 Оценка результативности и эффективности контрольно-

надзорной деятельности

В отношении государственного строительного надзора Правительством

Российской

Федерации

утверждены

следующие

показатели

результативности²⁹⁶:

количество людей, погибших в результате нарушений требований

законодательства Российской Федерации в области градостроительной

деятельности при строительстве, реконструкции объекта капитального

²⁹⁶ Распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 апреля 2018 г. № 788-р

315

строительства, на 10 тыс. работников, занятых при производстве работ в

поднадзорной сфере;

количество людей, пострадавших в результате нарушений требований

законодательства Российской Федерации в области градостроительной

деятельности при строительстве, реконструкции объекта капитального

строительства, на 10 тыс. работников, занятых при производстве работ в

поднадзорной сфере;

материальный ущерб собственника и ущерб, нанесенный третьим

лицам в результате аварий при строительстве, реконструкции объекта

капитального строительства и нарушений требований законодательства

Российской Федерации в области градостроительной деятельности, а также

затраты на ликвидацию последствий аварий в отчетном периоде на валовый

внутренний продукт Российской Федерации.

Обращает на себя внимание факт, что при оценке эффективности

учитываются только нарушения требований при строительстве и

реконструкции. Количество погибших и пострадавших из-за нарушений

требований при осуществлении инженерных изысканий, проектирования,

эксплуатации, при производстве строительных материалов, капитальном

ремонте, сносе не учитывается при оценке результативности деятельности ни

одного контрольно-надзорного органа.

Методическое сопровождение разработки и внедрения системы оценки

результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности

возложено на Минэкономразвития России. Очевидно, что без восстановления

в Российской Федерации централизованной системы учета аварий (смотри

пункт

1.1.3.7 настоящего раздела) задача отслеживания утвержденных

показателей результативности деятельности органов государственного

строительного надзора представляется труднореализуемой. Указанные

показатели также требуют критической оценки с учетом влияния на них не

только деятельности органов государственного строительного надзора, но и

деятельности органов власти, осуществляющих надзор в сфере трудового

законодательства.

Бюджетное финансирование деятельности органов государственного

строительного надзора прогнозируется с учетом возможных поступлений, в

том числе в виде административных штрафов²⁹⁷, что стимулирует

«палочнуюª систему при осуществлении государственного строительного

надзора.

1.13.3.3.1.1.7.2 Структура системы органов госстройнадзора

В отношении объектов повышенного уровня ответственности (кроме

объектов

федеральных ядерных организаций)

государственный

строительный надзор осуществляется уполномоченным федеральным

органом исполнительной власти - Федеральной службой по экологическому,

технологическому и атомному надзору

(Ростехнадзор). Государственный

²⁹⁷ Постановления Правительства Российской Федерации от 26.05.2016 № 469 и от 23.06.2016 № 574

316

строительный надзор при строительстве, реконструкции объектов

федеральных ядерных организаций осуществляется Государственной

корпорацией по атомной энергии «Росатомª.

На Ростехнадзор возложена обязанность организации научно-

методического обеспечения государственного строительного надзора в

Российской Федерации.

В отношении объектов нормального уровня ответственности

государственный строительный надзор осуществляется органами

регионального государственного строительного надзора.

Структура таких органов определяется каждым регионом

самостоятельно. Региональный орган государственного строительного

надзора может подчиняться высшему должностному лицу субъекта

Российской Федерации, либо его заместителю, но может входить в состав

иного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации,

например, ответственного за реализацию региональных программ

строительства.

В случае совмещения в одном органе исполнительной власти субъекта

Российской Федерации функций государственного строительного надзора и

государственного контроля за долевым строительством кандидатура

руководителя такого органа должна быть согласована с Минстроем

России²⁹⁸.

Акты региональных органов государственного строительного надзора

не могут быть обжалованы во внесудебном порядке, за исключением

направления жалобы в ФАС России в соответствии со статьей

18.1

Федерального закона от 26.7.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренцииª в

случае предъявления к лицу, подавшему жалобу, документам и информации

требований, не установленных федеральными законами, иными

нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными

правовыми актами субъектов Российской Федерации.

1.13.3.3.1.2 Иная

контрольно-надзорная

деятельность

строительстве

По оценкам НИУ ВШЭ²⁹⁹, в 2018 году в отношении предпринимателей

применялся

221 вид контроля

(надзора). В строительстве относительно

распространены около 30 видов контроля (надзора). При этом только с пятью

видами контроля (надзора) столкнулись в последние 1-2 года более 50%

опрошенных участников рынка.

²⁹⁸ ч.2.2 статьи 23 Федерального закона 214-ФЗ

²⁹⁹ https://conf.hse.ru/mirror/pubs/share/263119916

317

1.13.3.3.1.2.1 Контроль (надзор) при осуществлении строительства с

привлечением денежных средств участников долевого

строительства

Особая система контроля

(надзора) внедрена в сфере жилищного

строительства в случае привлечения денежных средств граждан

—

участников долевого строительства в соответствии с Законом № 214-ФЗ.

Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации

(контролирующий орган) осуществляет государственный контроль (надзор) в

области долевого строительства многоквартирных домов и

(или) иных

объектов недвижимости.

Контролирующему органу предоставлены полномочия:

без его заключения застройщик не вправе привлекать денежные

средства по договорам участия в долевом строительстве;

застройщик обязан представлять в контролирующий орган отчетность

о своей деятельности;

контролирующий орган уполномочен на проведение внеплановых

проверок застройщиков по основаниям, установленным Законом № 214-ФЗ и

в порядке, предусмотренном Законом № 294-ФЗ.

Предметом контроля являются:

деятельность застройщика, связанная с привлечением денежных

средств участников долевого строительства для строительства (создания)

многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, в том числе

целевое использование застройщиком денежных средств, уплачиваемых

участниками долевого строительства по договору;

соблюдение застройщиком примерных графиков реализации проекта;

соблюдение застройщиком установленных требований, в том числе

требований к раскрытию информации.

Контроль за деятельностью застройщиков в случае привлечения

денежных средств граждан

— участников долевого строительства

осуществляет также публично-правовая компания

«Фонд защиты прав

граждан-участников долевого строительстваª (далее - Фонд) посредством:

осуществляемого на постоянной основе дистанционного мониторинга

соответствия застройщиков требованиям, установленным Законом № 214-

ФЗ;

проверки финансового-хозяйственной деятельности застройщика с

привлечением оценщиков и лиц, осуществляющих строительно-техническую

экспертизу

(24.05.2019 проект порядка проведения проверок размещен

Минстроем России на федеральном портале проектов нормативных правовых

актов).

В форме дистанционного мониторинга Фонд проверят информацию,

сведения и документы, размещенные в ЕИСЖС. Планируемый порядок

проверки застройщиков Фондом во многом дублирует деятельность

контролирующего органа. Однако, если контролирующий орган

318

осуществляет свою деятельность на плановой основе, то проведение

проверок Фондом предполагается:

только при особых обстоятельствах: застройщик отнесен к группе

повышенного риска возникновения случаев неисполнения им обязательств

по договорам строительства; не соответствие застройщика требованиям к его

финансовой устойчивости, нарушение им установленных ограничений и

запретов, нарушения срока реализации проекта более чем на 6 месяцев и т.д.;

в отношении ограниченной категории застройщиков: осуществляющих

деятельность на территории более двух субъектов Российской Федерации,

заключивших более одной тысячи договоров участия в долевом

строительстве; проекты строительства предусматривают ввод в

эксплуатацию недвижимости общей площадью более двухсот тысяч

квадратных метров; в отношении которых опубликовано уведомление о

намерении обратиться с заявлением о признании банкротом.

Если по результатам проведенной Фондом проверки выявлены

нарушения законодательства о долевом строительстве, предполагается право

Фонда или направить уведомление об этом в контролирующий орган или

обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании застройщика

банкротом.

1.13.3.3.1.2.2 Налоговый контроль

Налоговый контроль осуществляется в соответствии с главой

Налогового кодекса Российской Федерации посредством налоговых

проверок, получения объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и

плательщиков сбора, плательщиков страховых взносов, проверки данных

учета и отчетности, осмотра помещений и территорий, используемых для

извлечения дохода (прибыли) и в иных формах. К налоговому контролю не

применяются нормы Закона

№ 294-ФЗ, устанавливающие порядок

организации и проведения проверок.

Налоговые органы проводят камеральные налоговые проверки

(на

основе налоговых деклараций

(расчетов) и документов, представленных

налогоплательщиком, а также других документов, имеющихся у налогового

органа) и выездные налоговые проверки (на территории (в помещении)

налогоплательщика). Налоговый кодекс Российской Федерации не

устанавливает перечень случаев для принятия решения о проведении

выездной налоговой проверки. Налоговые органы не вправе проводить две и

более выездные налоговые проверки по одним и тем же налогам за один и

тот же период, а также в отношении одного налогоплательщика - более двух

выездных проверок в течение календарного года. Однако при определении

количества выездных налоговых проверок не учитывается количество

проведенных самостоятельных выездных налоговых проверок его филиалов

и представительств. Ограничения в части количества проверок по одним и

тем же налогам за один и тот же период не действуют в случае принятия

решения о проведении повторной налоговой проверки, которая проводится в

319

порядке контроля за деятельностью налогового органа, проводившего

проверку, а также в случае представления налогоплательщиком уточненной

налоговой декларации, в которой указана сумма налога в размере, меньшем

ранее заявленного.

В ходе выездной налоговой проверки должностные лица налоговых

органов могут проводить инвентаризацию имущества налогоплательщика, а

также производить осмотр производственных, складских, торговых и иных

помещений и территорий, используемых налогоплательщиком для

извлечения дохода либо связанных с содержанием объектов

налогообложения.

По результатам выездной налоговой проверки в течение двух месяцев

со дня составления справки о проведенной проверки должен быть составлен

акт налоговой проверки. По результатам камеральной проверки акт

составляется только в случае выявления нарушения законодательства о

налогах и сборах.

1.13.3.3.1.2.3 Прокурорский надзор

Прокурорский надзор осуществляется в рамках Федерального закона от

17.02.1992

№

2202-1

«О прокуратуре Российской Федерацииª

специализированной системой органов, которая носит централизованный

характер. К основным направлениям надзорной деятельности органов

прокуратуры отнесены надзор за соблюдением Конституции Российской

Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской

Федерации. Кроме того, органы прокуратуры осуществляют надзор за

соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами

исполнительной власти, исполнительными органами субъектов Российской

Федерации, органами местного самоуправления.

К предмету прокурорского надзора относится, в том числе надзор за

соблюдением

вышеперечисленными

органами

требований

градостроительного законодательства и действующих на

территории

Российской Федерации законов, муниципальных правовых актов,

регулирующих градостроительные отношения.

К прокурорскому надзору не применяются нормы Закона № 294-ФЗ,

устанавливающие порядок организации и проведения проверок.

При выявлении нарушений требований законодательства прокурором

или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны

устранить допущенные нарушения выносится представление об устранении

нарушений закона. Согласно части 2 статьи 21 Федерального закона от

17.01.1992 N 2202-1 при осуществлении надзора органы прокуратуры не

подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов

проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о

фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, если эти

сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной

проверки.

320

1.13.3.3.1.2.4 Контроль за соблюдением правил благоустройства,

организации благоустройства территории поселения, в

том числе за соблюдением правил вывоза мусора (органы

местного самоуправления)

В целях формирования безопасной, комфортной и привлекательной

городской среды в рамках полномочий, установленных Федеральным

законом от

06.10.2003 N

131-ФЗ, органы местного самоуправления

утверждают правила благоустройства территории муниципального

образования. Такие правила в том числе регулируют вопросы осуществления

контроля за соблюдением правил благоустройства территории

муниципального образования. Контроль за соблюдением правил

благоустройства, организации благоустройства территории поселения, в том

числе за соблюдением правил вывоза мусора осуществляют органы

муниципального контроля. При осуществлении указанного вида контроля

должны соблюдаться требования Закона 294-ФЗ.

Требования к благоустройству и элементам благоустройства

территории муниципального образования, перечень мероприятий по

благоустройству территории, порядок и периодичность их проведения, а

также осуществление контроля за их соблюдением и административная

ответственность устанавливаются муниципальными правовыми актами.

Муниципальное образование в своих правовых актах устанавливают

требования к территории, непосредственно примыкающей к границам

строительных площадок

(установка ограждений, паспортов объекта и

требований к ним, уборка и содержание прилегающей территории),

перевозке грунта, мусора, сыпучих строительных материалов

(доставка

материалов на строительную площадку), обустройству и содержанию

строительных площадок, восстановление благоустройства после окончания

строительных и ремонтных работ, складирование мусора и отходов

строительного производства на строительной площадке, содержание

законсервированного объекта строительства и т.д. За несоблюдение

вышеуказанных требований в муниципальных правовых актах

предусмотрена ответственность.

В случае наличия в проектной документации требований к

обустройству и содержанию строительных площадок (установка ограждений,

освещение, паспортов объекта и требований к ним, складирование

материалов, уборка и содержание прилегающей территории, пункты

помывки колес) и т.д. данные требования контролируются органами

государственного строительного надзора при проведении проверок. В тоже

время аналогичные нормы могут содержаться в муниципальных правилах

благоустройства территории и органы муниципального контроля вправе

привлекать к ответственности за их нарушение, что может создавать

дублирование проведения проверок в отношении одних и тех же требований.

321

1.13.3.3.1.2.5 Надзор за соблюдением трудового законодательства и

законодательства о социальном страховании

В данную категорию при формировании опроса включены

осуществляемые Рострудом или его территориальными органами:

государственный контроль

(надзора) за соблюдением требований

законодательства Российской Федерации о специальной оценке условий

труда;

государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и

иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;

надзор за соблюдением требований, направленных на реализацию прав

работников на получение обеспечения по обязательному социальному

страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных

заболеваний, а также порядка назначения, исчисления и выплаты пособий по

временной нетрудоспособности за счет средств работодателей;

надзор за соблюдением установленного порядка расследования и учета

несчастных случаев на производстве.

В отношении каждого из перечисленных видов контроля (надзора)

Минтрудом России утверждены административные регламенты.

Проведение государственного контроля

(надзора) за соблюдением

требований законодательства Российской Федерации о специальной оценке

условий труда осуществляется в соответствии с административным

регламентом, утвержденным приказом Минтруда России от

21.04.2017

№ 377н. Контроль

(надзор) осуществляется в соответствии с общими

положениями Закона № 294-ФЗ.

Специальная оценка условий труда является комплексом мероприятий

по идентификации вредных и (или) опасных факторов производственной

среды и трудового процесса и оценке уровня их воздействия на работника с

учетом отклонения их фактических значений от гигиенических нормативов

условий труда и применения средств индивидуальной и коллективной

защиты работников.

Предметом плановой документарной проверки работодателя являются

сведения, содержащиеся в его документах, устанавливающих их

организационно-правовую форму, права и обязанности, предусмотренные

требованиями законодательства Российской Федерации о специальной

оценке условий труда, сведения и материалы, формируемые работодателем

при проведении специальной оценки условий труда и по ее результатам, в

том числе связанные с исполнением обязательных требований

законодательства Российской Федерации о специальной оценке условий

труда, а также исполнением предписаний и иных законных требований и

решений уполномоченных должностных лиц Роструда или его

территориальных органов. Предметом внеплановой проверки является

соблюдение работодателем требований законодательства о специальной

322

оценке условий труда, выполнение предписаний должностных лиц Роструда

или ее территориальных органов, в том числе в целях предотвращения

причинения вреда жизни и здоровью граждан и

(или) ликвидации

последствий причинения такого вреда, а также в целях рассмотрения

заявлений граждан, содержащих сведения о допущенных нарушениях их

прав и законных интересов действиями (бездействием) работодателя.

Государственный контроль

(надзор) за соблюдением трудового

законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы

трудового права, осуществляется в соответствии с Положением о

федеральном государственном надзоре за соблюдением трудового

законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы

трудового права, утвержденным постановлением Правительства РФ от

01.09.2012 № 875.

Предметом федерального государственного надзора в сфере труда

является соблюдение требований трудового законодательства и иных

нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в том

числе полноты и своевременности выплаты заработной платы, соблюдения

государственных нормативных требований охраны труда, обеспечения

доступности для работников, являющихся инвалидами, специальных рабочих

мест и условий труда, а также выполнение предписаний об устранении

выявленных в ходе осуществления федерального государственного надзора в

сфере труда нарушений и о проведении мероприятий по предотвращению

нарушений обязательных требований и по защите трудовых прав работников.

При проведении плановых проверок всех работодателей - юридических

лиц и работодателей - физических лиц, зарегистрированных в установленном

порядке в качестве индивидуальных предпринимателей, государственные

инспекторы труда используют проверочные листы (списки контрольных

вопросов). Приказом Роструда от 10.11.2017 № 655 утверждены 132 формы

проверочных листов (списка контрольных вопросов) для осуществления

такого надзора для проверки различных требований трудового

законодательства.

При осуществлении надзора в сфере труда применяется риск-

ориентированный подход. При оценке уровня риска учитывается

потенциальный риск причинения вреда охраняемым законом ценностям в

сфере труда, рассчитываемый в зависимости от показателя тяжести

потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения

установленных требований

(учитывается статистика о пострадавших в

результате несчастных случаев в отрасли, численность работников) и

коэффициента устойчивости добросовестного поведения

(учитывается

наличие несчастных случаев, признанных связанных с производством,

наличие задолженности по заработной плате, наличие фактов привлечения к

административной ответственности за нарушение требований в сфере труда).

Надзор за соблюдением требований, направленных на реализацию прав

работников на получение обеспечения по обязательному социальному

323

страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных

заболеваний, а также порядка назначения, исчисления и выплаты пособий по

временной нетрудоспособности за счет средств работодателей

осуществляется в соответствии с административным регламентом,

утвержденный приказом Минздравсоцразвития России от

07.11.2011

№

1325н (в настоящее время нормативно-правовое регулирование по данному

вопросу осуществляется Минтрудом России).

Предметом надзора является соблюдение лицами, вступивших в

трудовые отношения с гражданами, требований законодательства

Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, содержащих

нормы трудового права, направленных на реализацию прав работников на

получение обеспечения по обязательному социальному страхованию от

несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а

также обеспечения ими установленного законодательством порядка

назначения,

исчисления и выплаты пособий по временной

нетрудоспособности. Надзор осуществляется в соответствии с общими

положениями Закона № 294-ФЗ.

Надзор за соблюдением установленного порядка расследования и учета

несчастных случаев на производстве осуществляется в соответствии

административным

регламентом,

утвержденным

приказом

Минздравсоцразвития России от 21.09.2011 № 1065н (в настоящее время

нормативно-правовое регулирование по данному вопросу осуществляется

Минтрудом России).

Предметом надзора является соблюдение работодателями в процессе

осуществления ими хозяйственной деятельности требований трудового

законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы

трудового права, устанавливающих порядок расследования, оформления и

учета несчастных случаев на производстве, а также проведение мероприятий

по предотвращению причинения вреда жизни и здоровью работников и

нарушения их трудовых прав. Надзор осуществляется в соответствии с

общими положениями Закона № 294-ФЗ.

При планировании мероприятий по осуществлению надзора за

соблюдением установленного порядка расследования и учета несчастных

случаев на производстве анализируется:

состояние условий, охраны труда и производственного травматизма на

основании форм федерального статистического наблюдения;

оперативные данных о происшедших несчастных случаях в разрезе

видов экономической деятельности;

сведения о причинах и видах несчастных случаев с тяжелыми

последствиями в разрезе видов экономической деятельности;

состояние соблюдения трудового законодательства в хозяйствующих

субъектах, обстоятельства и причины наиболее характерных нарушений

обязательных требований;

результаты надзорно-контрольной деятельности Роструда;

324

структура и типология нарушений законодательства о труде в

хозяйствующих субъектах, осуществляющих различные виды экономической

деятельности.

1.13.3.3.1.2.6 Земельный надзор

В ходе строительной деятельности в отношении застройщика и объекта

строительства государством может проверяться соблюдение требований

земельного законодательства

(государственный земельный надзор и

муниципальный земельный контроль).

При осуществлении земельного надзора в том числе проверяется

соблюдение:

требований законодательства о недопущении самовольного занятия

земельного участка;

требований об использовании земельного участка по целевому

назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории

земель и (или) разрешенным использованием;

требований, связанных с обязательным использованием земельного

участка, предназначенного для строительства, в указанных целях

(если

федеральным законом предусмотрена такая обязанность).

Государственный земельный надзор осуществляют Росреестр и

Росприроднадзор (в рамках экологического надзора).

Муниципальный земельный контроль осуществляют соответственно

органы местного самоуправления.

Правительством Российской Федерации в целях недопущения

проведения в отношении одного юридического лица или одного

индивидуального предпринимателя органами земельного надзора и органами

земельного контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных

требований установлены Правила взаимодействия федеральных органов

исполнительной власти, осуществляющих государственный земельный

надзор, с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль

(постановление Правительства РФ от 26.12.2014 № 1515):

предусматривается согласование органами надзора планов проверок в

рамках муниципального контроля;

внеплановые проверки могут проводить только органы земельного

надзора;

если в рамках земельного контроля выявлены нарушения требований

земельного законодательства, копия акта проверки направляется в орган

надзора, который вправе принять решение о возбуждении дела об

административном правонарушении или об отказе в возбуждении такого

дела.

Таким образом, муниципальные органы в рамках контрольно-

надзорных мероприятий не обладают полномочиями по принятию решений о

привлечении к ответственности за нарушение земельного законодательства.

325

1.14.3.3.2. Перечень выявленных проблем в контрольно-надзорной

деятельности в строительстве.

1.13.3.3.2.1 Проблемы

организации системы обеспечения

безопасности в строительстве

а) Отсутствует федеральный орган исполнительной власти,

ответственный за общую координацию государственной политики в сфере

обеспечения безопасности в строительстве.

б) Органы регионального государственного строительного надзора и

организации региональной экспертизы находятся в зависимости от

региональных администраций, что может оказывать негативное влияние на

результаты их работы (например, при необходимости выполнения плана по

вводу жилья).

в) На федеральном уровне не предусмотрены важные функции:

ежегодный учет и технический анализ аварий зданий и сооружений на

основании актов расследования, присылаемых с мест, с последующим

опубликованием отчета о причинах аварий и рекомендаций по их

предупреждению;

досудебный порядок обжалования решений органов регионального

государственного строительного надзора (включая постановления по делу об

административном правонарушении) с правом их отмены;

досудебный порядок обжалования заключений экспертизы проектной

документации (в том числе, положительных) на практике не работает;

выработка единой правоприменительной практики и методологических

подходов к осуществлению государственного строительного надзора и

строительного контроля:

- установление единых форм документов, применяемых в ходе

государственного строительного надзора и строительного контроля;

- регламентация порядка определения штатной численности органов

государственного строительного надзора;

- актуализация и публикация исчерпывающего перечня обязательных

требований, проверяемых в рамках государственного строительного надзора;

- определение методологии назначения административного наказания

за правонарушения в сфере градостроительной деятельности, в том числе в

виде предупреждения;

реализация системы непрерывного повышения квалификации

кадрового состава органов государственного строительного надзора в части

знаний методологии государственного строительного надзора.

г) При бюджетном планировании предусмотрен учет доходов,

полученных по результатам административного воздействия в рамках

выявленных нарушений, что стимулирует развитие «палочнойª системы при

осуществлении надзора.

д) Отсутствует единая система расследования, учета и технического

анализа аварий зданий и сооружений. Не установлена обязанность

326

застройщика

(собственника) обеспечить допуск членов технической

комиссии для установления причин аварии на строительную площадку.

е) Отсутствует межведомственное взаимодействие между органом

государственного строительного надзора, имеющего возможность выявить

использование на объекте строительства материалов, не прошедших

процедуру обязательного декларирования соответствия или декларирование

которых является недостоверным, и федеральными органами,

осуществляющими иные виды надзора, уполномоченными на привлечение к

административной ответственности за соответствующие нарушения (МЧС

России, Роспотребнадзор, Росстандарт). Не применяется Единая

национальная система цифровой маркировки и прослеживаемости товаров

неприменима в настоящее время к основным строительным и иным

материалам, влияющим на безопасность объектов капитального

строительства.

ж) Не совпадает сегментация объектов капитального строительства в

зависимости от уровня риска причинения вреда, предусмотренная

Техническим регламентом о безопасности зданий и сооружений, ГрК и

постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 № 54.

з) Риск-ориентированный подход в работе органов регионального

государственного строительного надзора сводится к ряду формальных

процедур, которые позволяют управлять только одним параметром

контрольной деятельности: количеством регулярных

(по программе)

выездных проверок (статическая система оценки рисков).

и) Предусмотрено право, а не обязанность органа государственного

строительного надзора проводить независимые от участников строительства

экспертизы, обследования, испытания выполненных работ и примененных

строительных материалов.

к) Не в полной мере используются возможности ЕГРЗ, ГИСОГД, ЕРП

по обеспечению органов власти, в том числе органов государственного

строительного надзора, необходимыми сведениями и документами.

л) Отсутствует возможность однозначного определения уровня надзора

(федеральный или региональный), исходя из требований градостроительного

законодательства.

1.13.3.3.2.2 Проблема

обеспечения

непротиворечивости

законодательства

а) Проведение проверок государственного строительного надзора

(положения ГрК, Закона № 294-ФЗ) привязано к конкретному субъекту

проверки (юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю), что

противоречит требованиям Технического регламента о безопасности задний

и сооружений, устанавливающего необходимость оценки соответствия в

отношении объекта капитального строительства в целом, а не деятельности

конкретного лица, вовлеченного в процесс его создания.

327

б) Несмотря на исключение из предмета государственного

строительного надзора проверки соответствия работ техническим

регламентам в КоАП сохранились нормы, обязывающие органы

государственного строительного надзора привлекать к административной

ответственности за нарушение требований технических регламентов при

проектировании, строительстве, реконструкции или капитальном ремонте

объектов капитального строительства.

в) На органы государственного строительного надзора возложены

избыточные функции по фиксации фактов наличия признаков самовольного

строительства в отношении объектов пониженного уровня ответственности,

включая ИЖС.

г) В соответствии с Федеральным законом от 07.06.2017 № 116-ФЗ

«О социальной защите инвалидов в Российской Федерацииª в противоречие

установленным ГрК полномочиям, на органы государственного

строительного надзора возложены функции осуществления государственного

контроля (надзора) за обеспечением доступности для инвалидов объектов

социальной, инженерной и транспортной инфраструктур и предоставляемых

услуг.

д) На органы государственного строительного надзора возложена

обязанность привлекать к ответственности виновных в случае выдачи

разрешения на ввод объекта в эксплуатацию при отсутствии ЗОС. При этом

указанные полномочия не обеспечены эффективным механизмом выявления

органами государственного строительного надзора соответствующих фактов

нарушений.

е) Отсутствует понятное регулирование последствий обжалования

положительных заключений экспертизы результатов инженерных изысканий,

проектной документации, выданных разрешений на строительство и на ввод

объекта в эксплуатацию, в случае, если строительство на основании таких

документов уже осуществляется или завершено.

1.13.3.3.2.3 Административная ответственность за нарушение

градостроительного законодательства

а) Законодательно не определен механизм фиксации фактов грубых

(систематических) ошибок при проектировании. По этой причине не

работает, установленная статьей

9.4 КоАП ответственность проектных

организаций, допускающих такие ошибки.

б) Административная ответственность за выполнение работ без

членства в СРО не дифференцирована в зависимости от наличия или

отсутствия факта предшествующего применения к нарушителю меру

воздействия в виде исключения из членства СРО (приостановления членства

в СРО).

в) Административная ответственность должностных лиц за

правонарушения в сфере строительства является недостаточной, поскольку

возможные

наказания

ограничиваются

предупреждением

или

328

административным штрафом в пределах 50 тыс. рублей. Административные

штрафы, которые налагаются на строительные организации, не оказывают на

нарушителей существенного влияния и не дифференцируются в зависимости

от масштабов деятельности. Максимальный административный штраф для

юридического лица за правонарушение в области строительства составляет

один миллион рублей. Такое наказание будет имеет разный эффект в случае

его назначения крупному генподрядчику и небольшой субподрядной

организации.

Административное приостановление строительной деятельности по

решению суда ограничено только периодом в 90 суток и на практике

прекращается в независимости от факта устранения нарушений, которые

привели к приостановлению деятельности. Опытные нарушители просто

ожидают истечения срока административного приостановления деятельности

и не устраняют выявленные нарушения.

г) Отсутствует

взаимосвязь

между

административным

приостановлением деятельности по решению суда и дисциплинарной мерой

по приостановлению права члена СРО выполнять соответствующие работы

(статья 55.15 ГрК) до момента устранения нарушения

д) Отсутствует ответственность за неисполнение требований в части

обеспечения

своевременной

консервации

объекта

капитального

строительства.

е) Согласно статье 9.5 КоАП административная ответственность за

эксплуатацию объекта капитального строительства без соответствующего

разрешения на ввод объекта в эксплуатацию носит символический характер

(административный штраф в размере от

10 до

20 тысяч рублей для

юридических лиц).

ж) Максимальный штраф за нарушения порядка реализации

строительных материалов определен КоАП в размере 300 тыс. рублей. Такой

размер не может рассматриваться как пресекающий правонарушение, т.к.

несопоставим с потенциальной прибылью.

з) Не

предусмотрена административная ответственность за

строительство объекта пониженного уровня ответственности при

ненаправлении уведомления о начале строительства.

1.13.3.3.2.4 Проблемы в сфере строительного контроля

а) Статья

52 ГрК предусматривает, что лицом, осуществляющим

строительство, является только лицо, заключившее договор о строительстве,

реконструкции, капитальном ремонте объектов с застройщиком,

техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания

(сооружения),

региональным оператором. Таким образом, на

субподрядчиков, которые не имеют прямых договоров с указанными лицами,

не распространяются обязанности, предусмотренные статьей

52 ГрК

(осуществление строительного контроля, ведение исполнительной

документации, устранение выявленных недостатков и т.д.).

329

б) Отсутствует регулирование строительного контроля в части:

требований к визуальной и инструментальной оценке соответствия

поступающей продукции требованиям проектной документации и

национальных стандартов;

правил документирования результатов входного контроля;

правил мониторинга и анализа качества продукции, поступающей от

поставщиков;

порядка действий в отношении продукции, не принятой по результатам

входного контроля;

порядка оформления документов специалистами по организации

строительства (часть 5 статьи 55.5-1 ГрК).

1.13.3.3.2.5 Проблемы в сфере экспертизы проектной документации

а) Существующая система государственной экспертизы не содержит

условия для добросовестной конкуренции. Жесткая привязка экспертизы к

субъекту Российской Федерации не позволяет конкурировать между собой

для повышения их клиентоориентированности.

б) Отсутствует система контроля качества экспертизы проектной

документации.

1.13.3.3.2.6 Проблемы качества инженерных изысканий

а) Отсутствует должный контроль за качеством проведения

инженерных изысканий (например, экспертиза не контролирует проведение

соответствующих исследований на местности), что увеличивает риск

ошибочных проектных решений.

1.13.3.3.2.7 Проблемы, в сфере саморегулирования в области

инженерных

изысканий,

архитектурно-строительного

проектирования,

строительства,

реконструкции,

капитального ремонта, сноса объектов капитального

строительства

а) Отсутствует взаимосвязь между качеством работ, выполняемых

членом СРО

(грубыми нарушениями, которые выявляют органы

государственного строительного надзора), и обязательными мерами

дисциплинарной ответственности со стороны СРО

(по аналогии с

приостановлением или аннулированием лицензии).

б) Отсутствие длительное время имущественной ответственности СРО

за результаты работ своих членов

(аварии зданий и сооружений

преимущественно происходят на стадии эксплуатации, в первые 40 лет)

приводит к тому, что СРО имеют низкую мотивацию к осуществлению

функций по предупреждению аварий и применению эффективных

дисциплинарных мер к нарушителям (приостановка членства и исключение

из членов).

в) Статья 55.5-1 ГрК содержит спорную норму (риск коррупции при

проверках), согласно которой сведения о специалисте по организации

330

строительства исключаются из национального реестра в случае его

привлечения к административной ответственности в отношении одного

объекта два и более раза за аналогичные правонарушения, включая

незначительные, не связанные с безопасностью.

г) Отсутствие

механизма привлечения к административной

ответственности

лиц,

осуществляющих архитектурно-строительное

проектирование, делает невозможным исключение из национального реестра

специалистов, который ведет НОПРИЗ, главных архитекторов проектов на

основании фактов привлечения их к административной ответственности (в

отличие от главных инженеров проектов в строительных организациях).

д) Недостаточно регламентируется взаимодействие между органами

государственного строительного надзора и национальными объединениями

саморегулируемых организаций в случае привлечения к административной

ответственности лиц, включенных в национальный реестр специалистов.

Отсутствует достоверный, независимый и оперативный источник

информации для национальных объединений саморегулируемых

организаций в сфере строительства о привлечении к административной

ответственности специалистов по организации строительства в качестве

должностных лиц, на основании которого возможно принятие решения об

исключении сведений из национального реестра специалистов. В результате

отсутствует механизм для реализации предусмотренных ГрК полномочий по

исключению таких лиц из национального реестра специалистов.

1.14.3.3.3. Стратегические направления развития системы обеспечения

безопасности в строительстве

К 2030 году эффективная система обеспечения безопасности в

строительстве должна предусматривать:

1) действенные механизмы предупреждения причинения вреда:

эффективный контроль качества строительных материалов, результатов

инженерных изысканий, проектной документации, выполненных работ при

строительстве, реконструкции, капитальном ремонте, сносе ОКС;

обеспечение неизбежности привлечения к ощутимой ответственности

за нарушение обязательных требований в строительстве, в том числе

административной, дисциплинарной и имущественной;

2) эффективную систему расследования причин аварий, учета и анализа

результатов расследования;

3) разграничение роли государственной экспертизы, государственного

строительного надзора при повышении роли и эффективности

негосударственной

экспертизы,

саморегулирования,

формирования

эффективных институтов негосударственного независимого строительного

контроля, страхования строительных рисков.

Основной

целью

совершенствования

контрольно-надзорной

деятельности в строительстве должно являться повышение безопасности

332

1.13.3.4

Потребности в кадрах и квалификациях, в том числе кадровое

обеспечение строительной отрасли. Развитие системы квалификаций в

строительстве. Востребованность кадров в строительной отрасли в

разрезе квалификаций и уровней образований

Кадровый ресурс строительной отрасли является необходимым

условием достижения экономически и социально обусловленного уровня

производительности труда и, в конечном итоге, одним из определяющих

факторов обеспечения конкурентоспособности предприятий строительной

отрасли.

С практической точки зрения работодателя, эффективный кадровый

ресурс строительной отрасли, подразумевает наличие достаточного для

выполнения планируемых строительных программ и проектов количества

квалифицированных работников различных категорий и квалификаций. При

этом необходимо учитывать, что трудовой ресурс находится, как в составе

предприятий (персонал), так и на рынке труда (свободный трудовой ресурс).

Указанное разделение на персонал и свободный трудовой ресурс имеет

условный характер, поскольку целеполагание работников предполагает

постоянный поиск более экономически и социально предпочтительных

условий осуществления трудовой деятельности. Соответственно, для

работодателей критическим является возможность оперативного

привлечения трудового ресурса с рынка труда.

Таким образом, в условиях рыночной экономики формирование

трудового ресурса происходит на рынке труда, где под воздействием

экономических и социальных факторов устанавливается баланс спроса и

предложения трудовых услуг и осуществляются связи и отношения

работодателей и работников.

Регулирующие воздействия на рынок труда посредством выпуска

сборников Единого тарифно-квалификационного справочника работ (ЕТКС),

а в последние годы отраслевых рамок квалификаций, профессиональных

стандартов и квалификаций, определяют его профессиональную и

квалификационную структуру и позволяет ставить задачу формирования

эффективного кадрового ресурса.

Рынок труда в строительной отрасли в Российской Федерации имеет

следующие основные особенности:

- разнообразие источников наполнения рынка труда кадровым

потенциалом. Источниками кадрового потенциала являются:

 сфера профессионального образования - наиболее значимый

источник пополнения рынка труда работниками различных

категорий,

обладающих научно и технологически

обеспеченными компетенциями. Особенностью этого

источника является его относительное планирование, как в

количественных показателях, так и в перечне профессий и

квалификаций;

333



межпрофессиональная трудовая миграция

- существенный

источник работников различных категорий в условиях

несбалансированного спроса и предложения на различных

отраслевых рынках труда. Особенностью этого источника

является его естественный характер, плохо поддающийся

учету и планированию как в количественных показателях, так

и в перечне профессий и квалификаций;



межгосударственная трудовая миграция

- существенный

источник работников, в преобладающем - категории рабочих,

в условиях достаточно свободного трансграничного

передвижения рабочей силы. Особенностью этого источника

является практически полное отсутствие возможности учета и

планирования как в количественных показателях, так и в

перечне профессий и квалификаций. Отметим, также, что

отсутствие организационных инструментов, позволяющих

контролировать уровень квалификации указанной категории

работников, приводит к снижению технологического уровня

строительного производства, затрудняет внедрение новых

средств и методов производства и в результате приводит к

снижению производительности труда.

обращение работодателей к рынку труда в значительной степени

определяется их положением на рынке строительных услуг и для

подавляющего большинства предприятий строительной отрасли не

имеет планового характера. Контрактная форма доступа к заказам на

подрядные работы не позволяет подавляющему большинству

предприятий строительного комплекса осуществить даже

среднесрочное планирование и определить требуемую потребность

в трудовых ресурсах. Отмеченное отсутствие экономической

мотивации подталкивает работодателей не столько к стремлению

формировать и удерживать постоянный персонал, сколько к

ситуативному привлечению трудовых ресурсов без особого

внимания к их квалификационному уровню;

профессионально - квалификационный состав трудовых ресурсов³⁰⁰

в строительной отрасли в последние десятилетия существенно

эволюционирует под воздействием факторов, порождаемых научно -

техническим прогрессом в отрасли строительства. Появление и

внедрение в строительной отрасли новых материалов, изделий и

оборудования, новых средств автоматизации и механизации,

информационно-технологических

средств

производства,

³⁰⁰ Профессионально-квалификационной состав рабочей силы включает в себя следующие понятия:

Профессиональная структура — совокупность представителей различных профессий и профессиональных

групп;

Квалификационная структура — совокупность работников различных уровней квалификации.

Квалификация — набор требуемых для выполнения данной работы навыков, знаний, опыта, других

компонентов квалификации.

334

позволяющих оперировать с большими массивами данных,

приводит к изменению профессиональной и квалификационной

структуры трудовых ресурсов, изменению требований к уровню и

содержанию квалификации работников. Процесс изменений в

средствах и методах осуществления трудовой деятельности

отражается в общем повышении требований к уровню образования

и подготовки работников, уровню требуемых для выполнения

данной работы навыков, знаний, опыта, других компонентов

квалификации.

Учитывая изложенные особенности отраслевого рынка труда и

вытекающие из них трудности статистического анализа кадрового ресурса,

объемные количественные показатели потребности в трудовых ресурсах в

строительной отрасли составляет от 5 до 7 млн. работников различных

категорий, в том числе рабочих - от 3 до 4 млн, инженерно-технических

работников - от 1,5 до 2,2 млн., организаторов строительного производства -

от 0,5 до 0,8 млн.³⁰¹

Профессиональная и квалификационная структуры трудового ресурса с

запаздыванием, но в целом соответствует технологическому уровню

развития строительной отрасли. В строительной отрасли представлены

работники более

100 профессий, квалификационная структура в

соответствии с ЕТКС охватывает более 500 разрядов и категорий.

В отличии от структурных характеристик состава трудового ресурса

оценка его квалификации скорее неудовлетворительна, что выражается в

таких объективных проявлениях, как значительное время, затрачиваемое

работодателями на поиск работников требуемой квалификации, высокая

текучесть персонала и т.п. Наиболее острое положение складывается

применительно к категории рабочих. При повышенной востребованности

высококвалифицированных

рабочих

уровень

их

квалификации

преимущественно оценивается как недостаточный. Причины этого, прежде

всего, связаны с развалом за последние 20 лет системы отраслевого среднего

профессионального образования - от 97 профильных учреждений среднего

профессионального образования, находившихся в

2000 году в ведении

Госстроя России, к настоящему времени в результате передачи их в ведение

муниципальных органов власти и естественного размытия отраслевых

направлений подготовки, остались единичные образовательные организации,

ориентированные на подготовку высококвалифицированных рабочих и

техников. Усилия, предпринимаемые в последнее годы и направленные на

создание постоянной мотивации к получению рабочих профессий, прежде

всего соревнования World Skills, в среднесрочной перспективе должны

преломить отмеченную негативную тенденцию, но при непременном

³⁰¹ Рынок строительных услуг (участники рынка: строительные организации - 300 тыс., из которых

130 тыс. - генподрядные; проектные и изыскательские организации - 130 тыс., из которых 53 тыс. -

генподрядные). При средней текущей численности персонала - от 8 до 12 чел./орг. получены приведенные

оценки. С учетом незадействованной трудовой силы эти показатели могут быть увеличены с

коэффициентом 1,15.

335

условии поддержки на всех уровнях системы среднего профессионального

образования.

Завершая краткий очерк состояния рынка труда необходимо отметить

следующие основные проблемы и недостатки:

- отсутствие в строительной отрасли полноценной службы

мониторинга рынка труда;

- отставание профессиональной и квалификационной структуры

трудового ресурса от требований задаваемых строительными

компаниями в результате внедрения новых технологий

строительного производства;

- отсутствие полноценного механизма объективного и независимого

контроля квалификации трудовых ресурсов в соответствии с

потребностями участников рынка строительных услуг;

- отсутствие

эффективных

инструментов

информирования

участников рынка строительных услуг об имеющихся трудовых

ресурсах.

Отмеченные проблемы и недостатки имеют достаточно общий

характер и характерны не только для строительной отрасли. Их преодоление

связано осуществляемым в настоящее время становлением отраслевого

сегмента Национальной системы компетенций и квалификаций.

Отраслевая система квалификаций

Система квалификаций в строительной отрасли является основным

организационным механизмом, обеспечивающим, наряду с отраслевым

сегментом профессионального образования, решение задач кадрового

обеспечения строительной отрасли и включает в себя работы и мероприятия,

направленные на разработку и актуализацию профессиональных стандартов,

квалификаций, контрольно-оценочных средств, создание и организацию

деятельности разветвленной структуры Центров оценки квалификации и

экзаменационных центров, разработку и внедрение организационной модели

формирования отраслевого кадрового ресурса.

Системная работа по формированию отраслевой системы

квалификаций проводится с 29.07.2014 года, когда на базе объединения

работодателей НОСТРОЙ был создан Совет по профессиональным

квалификациям в строительстве (СПК). К настоящему времени СПК была

организована работа в результате которой была разработана отраслевая

рамка квалификаций, разработано и находится в ведении СПК

профессиональных стандартов, в том числе по рабочим профессиям - 57

профессиональных стандартов, разработано и включено в национальный

Реестр

177 квалификаций, в том числе по рабочим профессиям

132

квалификаций, разработано и включено в национальный Реестр

119

контрольно-оценочных средств, в том числе по рабочим профессиям - 79

контрольно-оценочных средств.

336

Решениями СПК было наделено полномочиями Центра по оценке

квалификации 55 организаций, в 32 субъектах Российской Федерации.

Необходимо отметить, что выполненный на начальном этапе

значительный задел был осуществлен одновременно с процессом

формирования корпуса правовых нормативных актов и организационно-

методических документов, регламентирующих деятельность национальной

системы квалификаций в целом (Федеральный закон от 03.07.2016 N 238-ФЗ

"О независимой оценке квалификации"). Это обстоятельство, наряду с рядом

организационных упущений, предопределило ряд проблем и недостатков,

преодоление которых в среднесрочной перспективе является актуальной

задачей становления отраслевой системы квалификаций.

Так, в частности, к основным направлениям деятельности СПК по

развитию отраслевой системы квалификаций могут быть отнесены

следующие:

развитие формализованного представления профессиональной

структуры отраслевого рынка труда

- актуализация отраслевой

рамки квалификаций с целью расширения охватываемого состава

профессий, в том числе и перспективных;

развитие формализованного представления квалификационной

структуры отраслевого рынка труда - разработка и актуализация

отраслевых профессиональных стандартов с целью полного охвата

актуальных профессий, учета нормативных и методических

изменений в осуществлении профессиональной деятельности,

гармонизации требований профессиональных стандартов с

требованиями других отраслевых нормативных документов;

разработка

и актуализация

состава

профессиональных

квалификаций с целью конкретизации требований к компетенциям

работников разного уровня квалификации;

разработка, актуализация и экспертиза комплектов оценочных

средств с целью обеспечения полноты охвата состава

профессиональных квалификаций, а также обеспечения

единообразия требований к их качеству, том числе - соответствия

требованиям

профессиональных стандартов,

нормативной

технической и нормативной методической документации;

создание системы опорных центров оценки квалификации,

осуществляющих разработку и актуализацию комплектов

оценочных средств;

завершение создания системы центров оценки квалификации и

экзаменационных центров, обеспечивающих полноту охвата

территории Российской Федерации;

разработка

внедрение

организационной

модели

функционирования системы центров оценки квалификации и

экзаменационных центров, обеспечивающую единство и

аутентичность экзаменационных процедур.

337

Создание и развитие отраслевой системы квалификаций является

определяющим элементом системы работ и мероприятий составляющих

кадровое обеспечение строительной отрасли.

Кадровое обеспечение строительной отрасли

Наряду с мониторингом и аналитикой отраслевого рынка труда,

отраслевыми системой квалификаций и профессионального образования,

полнота кадрового обеспечения строительной отрасли может быть

обеспечена только при наличии следующих обязательных функциональных

элементов:

- представление сведений о формирующемся кадровом ресурсе в

предусмотренных законодательством отраслевых Национальных

реестрах, а также в других, в том числе и региональных, отраслевых

информационных ресурсах с целью обеспечения работодателей

актуальными сведениями об отраслевом кадровом ресурсе;

- создание нормативных, и экономических стимулов, направленных

на привлечение работодателями квалифицированных работников с

целью обеспечения формирования квалифицированных трудовых

коллективов организаций строительной отрасли;

- коммуникативное сопровождение целей и задач проводимых работ

и мероприятий с целью вовлечения работодателей в процесс

формирования отраслевого кадрового ресурса;

- система управления процессом формирования кадрового ресурса с

целью обеспечения регулирующих воздействий на процесс

формирования отраслевого кадрового ресурса.

338

1.14.Отраслевая и университетская наука в строительстве

1.14.1.

Анализ текущего состояния системы развития квалификаций в

строительстве, системы среднего профессионального и высшего

образования и подготовки кадров в строительном комплексе

За последние десятилетия обеспеченность строительных организаций

специалистами с высшим образованием, освоивших требуемые

профессиональные программы, снизилась почти в 1,5 раза, выросла доля лиц

пенсионного возраста и одновременно снизилась доля персонала в

экономически активной возрастной категории до

40 лет. Кроме того,

постоянно увеличивается отток кадров, а более 10% появившихся рабочих

мест остаются вакантными. По различным оценкам, дефицит инженерных

кадров, экономистов и руководителей, других специалистов с высшим

профильным образованием в отрасли составляет свыше 100 тыс. человек.

Главная причина низкой отраслевой научно-технической и

инновационной активности в России - недостаток и неравномерный уровень

качества человеческого капитала в функциональном и территориальном

аспектах по всем уровням квалификации, сложившийся в четвертьвековой

ретроспективе как следствие совокупности объективных глобальных и

национальных изменений в экономике, регулировании, управлении и

организации строительного производства, системе отраслевой науки и

образования, социального, междисциплинарного и прогресса технологий и

техники, отсутствие у специалистов мотивации участия в технологическом

развитии отрасли. Единое мировое научно-образовательное пространство,

как

результат

глобализации,

способствует

миграции

высококвалифицированных специалистов и потоков знаний в страны с

развитой экономикой и инновационной инфраструктурой. Наряду с этим

отсутствие

внедрения инновационных технологий способствует

использованию в строительном производстве иностранных рабочих низкой

квалификации, низкой производительности и с низкой оплатой труда, что

приводит к спаду привлекательности строительных профессий для граждан

России.

Современные темпы развития строительной отрасли и научно-

технического прогресса в целом требуют от специалистов непрерывного

самообразования. Значительно возрастет востребованность специалистов по

внедрению решений, основанных на информационных и интеллектуальных

технологиях в проектировании, управлении, производстве и в бизнесе в

целом, а также по поддержке таких решений. Наличие у работников отрасли

общепрофессиональной компетенции, отражающей готовность работать в

цифровой информационной среде с использованием технологий

информационного моделирования, является важнейшим шагом повышения

профессиональной компетентности работников строительной отрасли.

339

В 2015 году образовательные организации высшего образования

архитектурно-строительного направления Российской Федерации впервые в

массовом порядке осуществили выпуск бакалавров, принятых на обучение

2011 году. При этом до настоящего времени строительная отрасль остается

не готовой к массовому приему выпускников, имеющих квалификацию

«бакалаврª и их эффективному включению в производственный процесс.

Наряду с этим в России удалось сформировать единую отраслевую

образовательную политику, в значительной степени за счет взаимодействия

образовательных организаций высшего образования в рамках

Международной общественной организации содействия строительному

образованию (АСВ), координатором деятельности которой является ведущий

университет, осуществляющий подготовку кадров для строительной отрасли

- федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего образования

«Национальный исследовательский Московский

государственный строительный университетª (НИУ МГСУ) - один из 29

национальных исследовательских университетов России.

В настоящее время подготовку специалистов по направлению 08.00.00

«Техника и технологии строительстваª (82,9 тыс. обучающихся) ведут 115

образовательных организаций высшего образования (ОО ВО) и 50 филиалов

ОО ВО, в том числе - 7 отраслевых университетов (в городах Москва, Санкт-

Петербург, Казань, Нижний Новгород, Новосибирск, Пенза, Томск),

опорных университетов (в городах Белгород, Волгоград, Воронеж, Ростов-

на-Дону, Самара, Тюмень),

7 федеральных университетов

(в городах

Архангельск, Владивосток, Екатеринбург, Калининград, Красноярск,

Ставрополь, Якутск). При этом, ОО ВО с общей численностью контингента

по направлению 08.00.00 «Техника и технологии строительстваª: более 4,0

тыс. чел. - 1 (НИУ МГСУ, 6,5 тыс. чел.); более 3,0 тыс. чел. - 3; более 2,0

тыс. чел. - 6; более 1 тыс. чел. - 12. При этом, две трети ОО ВО имеют

численность контингента менее 500 чел., из которых половина - менее 100

чел.

Таким образом, решение задачи обеспечения равномерной и

качественной подготовки отраслевых кадров по регионам Российской

Федерации, должно быть связано с перестройкой организационной

структуры всей системы отраслевого высшего образования с учетом

актуальных направлений и приоритетов организационного развития сети

федеральных ОО ВО Минобрнауки России.

Сегодня в системе среднего профессионального и высшего

образования Российской Федерации сохраняется разрыв между

требованиями к результатам обучения, сформированных преподавательским

составом при реализации образовательных программ, и фактическими

потребностями отрасли. Законодательно установленные возможности

привлечение специалистов отрасли к реализации образовательных программ,

повышение квалификации профессорско-преподавательского состава - часто

КОМПЛЕКС ИНФОРМАЦИОННО-АНАЛИТИЧЕСКИХ МЕРОПРИЯТИЙ В РАМКАХ ПРОЕКТА СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ СТРОИТЕЛЬНОЙ ОТРАСЛИ РФ ДО 2030 ГОДА - часть 4