Чрезвычайные ситуации и социальная защита от их последствий.; 19

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение.................................................................................................. 3

Глава 1. ЧРЕЗВЫЧАЙНЫЕ СИТУАЦИИ И СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА ОТ
ИХ ПОСЛЕДСТВИЙ.;.............................................................................. 19

1.1. Социальная сущность чрезвычайных ситуаций и социально-
экономическая защита населения.......................................................... 19

12. Социально-экономические последствия чрезвычайных ситуаций......... 39

Глава 2. СОЦИАЛЬНО - ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СОДЕРЖАНИЕ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ ПО СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ

НАСЕЛЕНИЯ ПРИ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЯХ..................... 65

2.1 Нормативно-правовые акты по социальной защите населения при
чрезвычайных ситуациях....................................................................... 65

2.2. Социально-экономическая защита населения в государственной

структуре предупреждения чрезвычайных ситуаций......................... 95

Глава 3. СТРАХОВАНИЕ КАК НАПРАВЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНО-
ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ ПРИ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ
СИТУАЦИЯХ....................................................................................... 111

3.1. Экономические и социальные аспекты страхования

от чрезвычайных ситуаций.................................................................. 111

3.2. Формы и виды страхования от различных типов

чрезвычайных ситуаций....................................................................... 124

Заключение............................................................................................ 143

Список использованных источников и литературы...... ■................. 150

3 ВВЕДЕНИЕ

Актуальность и социальная значимость исследования определяются многими моментами. Известно, что стабильное функционирование и развитие социальных систем, институтов, организаций и групп основывается на некоторых фундаментальных принципах, таких, как взаимосвязанность, взаимодействие, изменение, развитие. Среди названных принципов необходимо выделить самосохранение - фундаментальный принцип любой системы, несущий в себе функцию безопасности, который, по сути, должен быть интегрирован в вышеперечисленные принципы. Многие социальные организации, группы в процессе своей эволюции стараются сформировать механизмы, способные уберечь их от распада, обеспечить нормальное функционирование. Так, в семье, как социальном институте, вырабатываются определенные нормы, традиции и правила, устанавливаются санкции и средства контроля, которые преследуют основную цель - безопасное существование, стабильное развитие, качественное удовлетворение общих и специфических потребностей. Государство для обеспечения своего существования, защиты от внешних и внутренних дестабилизирующих факторов, создает различные социальные системы: армию, службы безопасности, органы по социально-экономической защите населения и т.д. Наконец, следуя известным социологическим подходам, нужно признать, что человек может стать активным и полноценным членом общества только тогда, когда будут удовлетворены его основные потребности, в числе которых потребность в безопасности, включая защиту от негативных воздействий внешней среды .

О негативном влиянии катастроф на человеческие сообщества отмечалось еще с древних времен. Эта проблема нашла своеобразное преломление в мифах и сказаниях, философских и религиозных доктринах . Уже первые космологические воззрения содержали представление о

¹ Маслоу А.Г. Мотивация и личность. СПб., 1999; Багрецов С. А., Кулганов В.А., Горелов И.П. Социально-
психологические аспекты изучения личности и коллектива. СПб.: Вика, 1996.305 с.

² Грейвс Р. Мифы древней Греции. М.: Прогресс, 1992.624 с.

4

катастрофическом воздействии внешних сил на человеческие судьбы. Да и знаменитый Гераклитом огонь, периодически возгорающийся и затухающий, нес в себе скрытую возможность катастрофических событий. Близкие к нему по смыслу представления стоиков о мировом пожаре, все разрушающем и все возобновляющем, несут в себе вечную картину угрозы человеческому существованию. Многие историки и социологи видели несомненную взаимосвязь между основными событиями истории и природными катаклизмами, катастрофами, такими как войны, эпидемии, пожары, землетрясения и т.д. Если употреблять современную терминологию, именно под непосредственным влиянием многих чрезвычайных ситуаций и с целью защиты от их возможных последствий, по мнению известных ученых, образовались города. Так, один из классиков отечественной истории В.О. Ключевский объяснял, например, причины зарождения русских городов внешними угрозами - набегами завоевателей, а особенности их архитектуры и строительства жилищ - необходимостью защиты от врагов и пожаров³ .

Однако изучение избранной темы важно не столько с историко-социологической точки зрения, сколько с позиций современности. По нашему мнению, именно социолого-экономический анализ чрезвычайных ситуаций, разработка эффективных механизмов и форм социально-экономической защиты от их последствий, чрезвычайно актуален для современного общества, его управленческих структур.

Начало XXI века, как и век минувший, характеризуется значительным ростом численности чрезвычайных ситуаций и возрастающими масштабами их негативных последствий. Все чаще средства массовой информации извещают о крушении поездов, гибели морских судов, авиационных катастрофах, взрывах и пожарах, землетрясениях, наводнениях, масштабных лесных пожарах, эпидемиях и т.д. Естественно, что названные катаклизмы сопровождаются большими человеческими жертвами, огромными

³ Ключевский В.О. Краткое пособие по русской истории М., Рассвет. 1993.С. 6.

5

материальными потерями. Тенденция роста катастроф регистрируется во всем мире, это явление характерно и для нашей страны.

Однако в последнее время названная проблема еще более усугубилась и приобрела особую актуальность для России ввиду перманентного социально-экономического кризиса, спада производства, ветшания различных технических систем и т.д. По данным государственных докладов о состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, публикуемых Министерством РФ по чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, начиная с 1991 года по 2001 год включительно зарегистрировано 13212 различных по масштабам чрезвычайных ситуаций, в которых пострадало около 500 тыс. чел, из которых погибло более 18 тыс. чел. В 2001 году по сравнению с 1991 годом количество чрезвычайных ситуаций увеличилось в 2,7 раза⁴ .

Мы разделяем мнение о том, что чрезвычайных ситуаций вне социальной системы практически не бывает. В любую катастрофу всегда оказывается вовлеченными группа людей или человек. В конечном итоге, в тех регионах, где они происходят, формируются кризисные зоны, напитанные негативной социальной энергией и недовольством пострадавших людей. По мнению социологов, занимающихся изучением социальных последствий катастроф, многие техногенные и природные катастрофы, способны спровоцировать людей на экстремальное поведение, мятеж, бунт, политический конфликт между государствами в том случае, если не сформирована действенная система социально-экономической защиты населения от их негативных последствий. Тем более, что многие масштабные катастрофы по своим пагубным воздействиям сравнимы разве только лишь с продолжительными войнами.

⁴ Государственный доклад «О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2001 году». М.: ВНИИ ГОЧС, 2002. С. 6.

б

Негативные социальные последствия чрезвычайных ситуаций могут иметь серьезную угрозу безопасности как для общества в целом, так и для отдельных социальных институтов. Все выше изложенное говорит о необходимости осуществления серьёзной государственной политики в сфере профилактики чрезвычайных ситуаций, минимизации их негативных последствий, обеспечения эффективной социально-экономической защиты пострадавшего населения. От качества решения названных проблем во многом зависят безопасность государства и его стабильное развитие.

Таким образом, разработка действенной, адекватной современным реалиям, системы социально-экономической защиты населения при чрезвычайных ситуациях является стратегически важной для государства. Систему социально-экономической защиты населения можно создать на основе комплексных научных исследований. Отсюда следует социальная и научная значимость изучения избранной темы, способствующая разработки эффективных механизмов и форм осуществления социально-экономической защиты населения при чрезвычайных ситуациях.

Избранная тема исследования недавно вошла в сферу социологического знания, но имеет серьезную теоретико-методологическую основу для изучения. Наиболее значимыми для формирования теоретических подходов автора являются многие положения экономической социологии, разработанные в трудах В.В. Радаева, Т.Н. Заславской, Р.В. Рыбкиной⁵ . Для изучения темы оказались важны многие теоретические положения экономической социологии, в том числе, о дисфункциях социального механизма развития экономики, о трудовом потенциале, и особенно о таком социальном явлении как безработица, поскольку чрезвычайные ситуации оказывают сильное негативное воздействие на перечисленные выше социальные процессы и явления⁶ .

³ Радаев В.В. Экономическая социология. М.: Аспект Пресс, 2000. Заславская Т.И., Рывкина Р.В.

Социология экономической жизни. Новосибирск: Наука, 1991. С. 49

⁶ Дорин А. В. Экономическая социология:. Мн.: ИП «Экоперспектива», 1997.254 с.

7 В основе исходных идей диссертации также лежат многие положения

современной концепции социально-экономической защиты населения, разработанные зарубежными и отечественными специалистами⁷ . Без них невозможно выработка эффективных механизмов по социально-экономической защите людей, пострадавших в чрезвычайных ситуациях. Так, например, страхование населения от последствий чрезвычайных ситуаций, непременно требуют учета таких категорий экономической социологии, как уровень, образ и качество жизни. С позиций рационального решения жизненно важных проблем в связи с понятием социальных гарантий, социальной защиты, социального статуса человека вопросы безопасности рассматривается в работах Р.Г. Яновского⁸ .

Для нашего исследования оказались необходимы многие идеи и теоретические положения общей социологии, в том числе, содержащиеся в трудах П. Сорокина. Его работа «Социальная мобильность» имеют прямое отношение к теме исследования, поскольку чрезвычайные ситуации оказывают негативное воздействие на социальную мобильность, как отдельного индивида, так и социальной группы в целом⁹ .

Важными для выработки теоретических основ исследования явились концепции социологии управления, социологии организаций и социологии конфликта, связанные с устойчивостью социальных систем в различных кризисных ситуациях, принципами организации управления в разных социальных группах и организациях. Многие ценные идеи в этом направлении нами почерпнуты из работ А.А. Богданова, А.И. Пригожина, В.И. Курбатова, Д.М. Гвишиани, А.Г Здравомыслова¹⁰ .

⁷ Доэл М., Шардлоу С. Практика социальной работы./ Пер. с англ. М., 1995 Социальная защита семьи и
детей (зарубежный опыт). М., 1998; Бернер Г., Юнсон Л. Теория социально-психологической работы. М.,
1992; Сапе М., Уэлсс К. Опыт социальной работы: Введение в профессию. М.: Институт социальной работы.
1994 ; Тарасов П. С. Социальная защита населения: теория и опыт. Саратов, 1999.

⁸ Яновский Р.Г. Наука, мировоззрение, перестройка: Пять проблем. М.: АОН при АОН ЦК КПСС, 1990.

⁹ Сорокин П. Человек. Цивилизация. Общество. М.: Политиздат, 1992. 543 с; История социологии: Учебное
пособие / Под ред. А.Н. Елсукова. Мн.: Выш. шк, 1997. С.168.

¹⁰ Багданов А.А. Тектология (Всеобщая организационная наука). Кн.1. М.: Экономика,1989;. Гвишиани Д.М.
Организация и управление. М., 1998; Здравомыслов А.Г. Социология конфликта. М.: Аспект Пресс,
1996;.Пригожин А.И. Современная социология организаций. М.: Интерпрайс, 1995 Курбатов В.И.
Социальное проектирование. Ростов н/Д: Феникс, 2001.;

8

Ценными для автора явились работы О.Н. Яницкого, в одной из которых ученый изучает природные, техногенные и прочие риски, ставшие трактоваться, как постоянный и неустранимый компонент любой человеческой деятельности, как созидательной, так и разрушительной¹¹ . Социальные факторы, влияющие на физическое и психическое благополучие населения, важные для диссертации, исследовались в работах Л.К. Грачева¹² , И.В. Журавлевой¹³ , Г.И. Куценко, Ю.В. Новикова¹⁴ , Б. Леннер-Аксельсона, И. Тюлефорса¹⁵ .

Важное методологическое значение для более глубокого осмысления изучаемой темы имели разработка проблем гуманизма, ценности и смысла жизни, гармоничного взаимодействия человека с внешней средой, человеческой взаимопомощи, которые являются центральными вопросами философии B.C. Соловьева, Н.А. Бердяева, П.А. Флоренского, Ф.М. Достоевского¹⁶ .

Существенно обогатили представления автора о существе изучаемых проблем труды А.Л. Чижевского. Наиболее ценными для нашего исследования явились его идеи о взаимосвязи живой и неживой природы, космоса и истории, жизни и смерти, идиллии и катастроф¹⁷ . В методологическом плане важным является его положения о том, что катастрофы, воздействуя на развитие цивилизации, сыграли большую роль в формировании социально-экономического облика современного человеческого сообщества¹⁸ .

Для обоснования методологии исследования важную роль сыграли работы зарубежных социологов. Необходимо отметить классические работы Э. Дюркгейма о соотношениях и различиях нормы и патологии в социальных

" Яницкий О.Н. Экологическая социология как риск - рефлексия // Социс. 1999. №6. С. 50.

¹² Грачев Л.К. Программа социальной работы с семьями, имеющих детей-инвалидов. М.: Наука, 1992.

¹³ Журавлева И.В. Отношение населения к здоровью. М.: Наука. 1993.

¹⁴ Куценко Г.И., Новиков Ю.В. Книга о здоровом образе жизни. М. 1987.

¹⁵ Леннер-Аксельсон Б, Тюлефорс И. Психосоциальная помощь населению. Пер. со швед. М., 1995.

¹⁶ Краткий философский словарь. /Под ред. А.П. Алексеева. М.: Проспект. 2000; Философия: Ростов н/Д:
«Феникс», 2001. С.73; Философия. Справочник. / Г.Г. Кириленко, Е.В. Шевцов. М.: Слово, 1999. С.257.

¹⁷ Русские философы (конец XIX - сер. XX века): / Сост. Л.Г. Филонова. М.: Кн. Палата, 1996.
¹⁸ Тамже.С223.

9

системах¹⁹ . В нашем исследовании также применялись идеи, объясняющие поведение индивидов и групп в ситуациях катастроф, концептуальные схемы различных социологических теорий: социального действия М. Вебера²⁰ , Т.Парсонса , ролевой теории Р. Мертона , Т. Лебона , теории конфликтов Л. Козера²⁴ , Р. Дарендорфа²⁵ .

В диссертации использовались основные идеи и положения известных иностранных социологов: Р. Дайнса, Д. Милетти, Т. Драбека, Дж. Хааса, Ф. Бэйтса, В. Бэркана, Оливер-Смитта, которые посвятили свои исследования проблемам прямо относящихся к теме, а именно: устойчивости социальных систем под воздействием катастроф, различным аспектам подготовки населения к возможным катастрофам, механизмам адаптации индивидов и социальных групп в различных чрезвычайных ситуациях, специфике изменения социокультурных структур в условиях бедствия.

Проведенный анализ литературы позволил сделать вывод о том, что в отечественной социологии существует не много научных работ, которые прямо относятся к избранной теме. Известные нам публикации в основном сводятся к статьям в периодической печати. В то же время, и на страницах журнала «Социологические исследования», нами обнаружено не более 10 статей, опубликованных за последние 14 лет, и то лишь в какой-то степени, относящихся к интересующей нас тематике. Нам также не известны в отечественной литературе работы монографического плана или диссертации, посвященные проблемам социальной защиты населения при чрезвычайных ситуациях. Авторы диссертаций, изучающие катастрофы в русле социологии, в самом общем виде касаются проблем управления в кризисных ситуациях, вопросы же социальной защиты, либо вообще не изучаются, либо

¹⁹ Дюркгейм Э. Самоубийство. М., 1994.

²⁰ Вебер М. Избранные произведения. М.: Прогресс, 1990.

²¹ Парсонс Т. Система современных обществ. М.: Аспект-Пресс, 1998.

²² Мертон Р.К. Явные и латентные функции. В кн: Американская социологическая мысль. М„ 1994.

²³ Лебон Т. Психология народов и масс. СПб., 1995.

²⁴ Козер Р. Функции социального конфликта: Завершение конфликта. В кн.: Современная зарубежная
социология. М., 1993.

²⁵ Дарендорф Р. Элементы и теории социального конфликта// Социс. 1994. Х°5. С. 142.

10

затрагиваются очень слабо^б . Слабая разработанность выбранной темы исследования создает благоприятную почву для творческого поиска, и в тоже время создает трудности для её изучения. В данной ситуации необходим объективный и критический анализ малочисленных научных публикаций по теме исследования. Наиболее известны в этом плане труды белорусского социолога Е.М. Бабосова, который в своей книге «Катастрофы: социологический анализ» рассмотрел широкий спектр социологических проблем, возникающих в результате катастроф и стихийных бедствий. Им изучены общие теоретические подходы к социологическому анализу катастроф, история развития социологии катастроф, вклад в данную область исследований зарубежных социологов²⁷ . Раскрывается также общая типология катастроф и чрезвычайных ситуаций, анализируются данные эмпирических исследований. Отметим, что автор ограничивает проблему социальной защиты населения только на примере аварии на Чернобыльской АЭС. Им изучаются достаточно узкий круг вопросов социальной помощи населению, выплаты пособий, предоставления льгот при названной катастрофе. Среди других публикаций Е.М. Бабосова, необходимо выделить статью «Катастрофы как объект социологического исследования» . В ней автор рассматривает общие методологические принципы изучения проблем катастроф социологической наукой. Он в частности, определяя понятие катастрофы, считает необходимым создание новой социологической парадигмы изучения катастроф. По его мнению, эта парадигма должна включать в себя рассмотрение синхронных и диахронных процессов, которые протекают в социальной системе до, во время и после катастрофы²⁹ .

²⁶ Воробьев Ю.Л. Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук «Развитие
международного сотрудничества в области ликвидации социально-политических последствий стихийных
бедствий и обеспечения сейсмической безопасности России», М.: МЧС России, 1996.252 с.

²⁷ Бабосов Е.М. Катастрофы: социологический анализ. Мн.: Наука и техника, 1995.471 с.

²⁸ Бабосов Е.М. Боль Чернобыля // Социс. 1992. №6. С. 14. Катастрофа как объект социологического анализа
II Соте 1998. №9. С. 19.

²⁹ Бабосов Е.М. Катастрофа как объект социологического анализа // Социс. 1998. №9. С.23.

11

Для нас большое значение имели, его положения о прогнозировании возникновения катастроф и выработке обществом механизмов противодействия им, ликвидации их последствий.

В работе А.Г. Злотникова, непосредственно касающейся темы исследования, частично изучены вопросы социальной защиты, реализации различных льгот пострадавшим³⁰ . Автор отмечает, что кризис последних лет, охвативший многие сферы, принял хронически затяжной характер. Труд Д.М. Демичева «Феномен социально-антропогенного воздействия» в основном посвящен медицинским, демографическим, социальным последствиям чернобыльской катастрофы³¹ . Им изучается также вопросы улучшения жилищных и бытовых условий труда, отдыха, торговли, оздоровления детей.

В статье С.А. Шавель, посвященной социальной политике в отношении пострадавших от аварии на Чернобыльской АЭС, изучаются конкретные меры, которые необходимо проводить для преодоления негативных социальных и экономических последствий аварии. Автор отмечает, что в науке нет пока ответа, как должна осуществляться социальная реабилитация пострадавших в условиях столь масштабной аварии³² .

Еще одна интересующая нас работа - это «Социодинамика катастроф». Ее автор анализирует последствия землетрясения в Армении в 1988 году. Работа в основном посвящена организационно-управленческим проблемам, которые возникали при оказании помощи пострадавшим. В итоге автор делает выводы о том, что необходимо наращивать знание о закономерностях поведения в кризисных ситуациях различных групп населения, о мерах действия в чрезвычайных ситуациях³³ .

В ряде других публикаций рассматриваются проблемы экологических последствий радиационных аварий, антикризисного управления в

³⁰ Злтоников А.Г. Гомельская область: хроника постчернобыля. // Социс.1998. №9. С. 38.

³¹ Демичев Д.М. Феномен социально-антропогенного воздействия // Социс.1998. №9. С.32

³² Шавель С.А. Социальная политика в отношении пострадавших от аварии на ЧАЭС // Социс. 1998. №9.
С.25.

³³ Пригожий А.И. Социодинамика катастроф // Социс. 1989. №3. С.35.

12

чрезвычайных ситуациях, влияния социальных катаклизмов на возникновение техногенных и природных катастроф, зависимости между нравственными качествами людей и катастрофами в контексте общих проблем социологии³⁴ .

К сожалению, автору не удалось обнаружить в литературе комплексное и развернутое исследование социально-экономической защиты населения от последствий чрезвычайных ситуаций. Между тем, в социологии слабо изучены многие вопросы, связанные с закономерностями развития социальных последствий катастроф. Практически не исследованными остаются многие проблемы форм, методов, основных направлений и организации социально-экономической защиты пострадавших людей, ослабляющей негативные социально-экономические последствия чрезвычайных ситуаций. Только комплексный и всесторонний анализ взаимосвязанных элементов социально-экономической защиты населения при чрезвычайных ситуациях может способствовать оптимизации и более эффективному функционированию этой системы.

Для изучения избранной темы имеется достаточно много различных по характеру источников. К ним необходимо отнести нормативно-правовые акты и другие документы, относящиеся к общей и конкретной социально-экономической защите населения при чрезвычайных ситуациях³⁵ . Данные источники необходимы для выяснения социально-экономического содержания государственной политики в области социальной защиты населения, пострадавшего в чрезвычайных ситуациях, ее основных направлениях, мероприятий, форм и т.д.

³⁴ Назаретян А. Катастрофы и нравственность // ОНС. 1992. №1.С.9О; Лесков Л. Катаклизмы в России в
свете теории катастроф //ОНС. 1992. №3. С.150; Пригожий А. Феномен катастрофы (дилеммы кризисного
управления) // ОНС. 1994. №2. С.114; Зубков В.И. Риск как предмет социологического анализа // Социс.
1999. №4. С.З; Крылова И. Чернобыль: отдаленные социально-экологические последствия //Диалог. 1999.
№4. С.80

³⁵ Закон Российской Федерации от 21.12. 1994. № 68. О защите населения и территорий Российской
Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера // СЗРФ. 1994. №35. С 3648;
Закон Российской Федерации от 26.11.1997. №175-ФЗ. О социальной защите граждан Российской
Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии на производственном объединении
«Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча // СЗРФ. 1998. №48. С. 5850, и др.

13

Важны рабочие документы Министерства РФ по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям по Саратовской области, Министерства труда и социального развития РФ³⁶ . Данные источники необходимы для сбора статистических данных по исследуемой проблеме, выяснения основных направлений и конкретных мероприятий в области социально-экономической защиты населения. Разнообразные энциклопедии, словари, справочники, ГОСТы по социологии и по безопасности и предупреждению чрезвычайных ситуаций³⁷ , нужны для выяснения терминологии и ориентиров, которые необходимо учитывать при проведении исследования

К ценным для исследования источникам можно причислить монографии по проблемам катастроф и чрезвычайных ситуаций, социальной защиты населения, научные статьи и материалы конференций³⁸ . Помимо общих теоретических выкладок, в данных монографиях и научных статьях очень важны описания реальных событий, в том числе описания процессов оказания помощи пострадавшим людям. Материалы конференций необходимы для выяснения наиболее острых проблем в данной сфере, а также о наиболее перспективных направлениях решения данных проблем.

³⁶ Государственный доклад «О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от
чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2001 году». М.: ВНИИ ГОЧС, 2002. 172
с; Отчет о работе функциональных подсистем РСЧС за 2002 год. Министерство по делам ГО и ЧС по
Саратовской области. Дело №74, и др.

³⁷ Российская социологическая энциклопедия. Под ред. Г.В. Осипова. М.: Норма-инфра-М, 1999. С.592;
Большой толковый социологический словарь (Colins). В 2-х томах. Пер. с англ. М.: Вече, ACT, 1999. Том 1-
544 с, том 2-528 с; Безопасность и предупреждение чрезвычайных ситуаций. Механизмы регулирования и
технические средства. Каталог - справочник. М.: Институт риска и безопасности, 1997. 251 с; ГОСТ Р
22.3.01 - 94 БЧС. Жизнеобеспечение населения в чрезвычайных ситуациях. Общие требования. 1994. 7 с; и
Др.

Бабосов Е.М. Катастрофы: социологический анализ. М.: Наука, 1995. 471 с; .Шойгу С.К., Воробьев Ю.Л., Владимиров В.А. Катастрофы и государство. М.: Энергоатомиздат, 1997 . 160 с; Гостюшкин А.В. Человек в экстремальной ситуации. М.: Армада-Пресс, 2001. 384 с; Блачев Р., Семенов И. Оценка социально-экономических последствий чрезвычайных событий // Вопросы экономики. 1992. № 1. С. 59.; Мозговая А.К. Управление риском - социологическая рефлексия, // Шестая всероссийская научно-практическая конференция «Управление рисками чрезвычайных ситуаций», г. Москва, 20-21 марта 2001 г. Доклады и выступления. М.: КРУ К, 2001. С. 311.и др.

14

Также, к используемым источникам относятся газетные статьи и материалы, опубликованные на сайтах Интернета³⁹ . Данные источники хорошо описывают фактические события, происходившие в результате тех или иных чрезвычайных ситуациях, а также по ним хорошо ориентироваться в текущих событиях, касающиеся изучаемой проблемы.

Объектом диссертационного исследования является экономические и социальные последствия чрезвычайных ситуаций в их многообразии, в неразрывной связи с совокупностью экономических, социальных, политических и иных отношений российского общества в условиях чрезвычайных ситуаций. Предметом исследования являются система социально-экономической защиты пострадавшего населения, ее основные формы, направления, и организация, социально-экономическое содержание государственной политики по обеспечению функционирования рассматриваемой системы.

Целью диссертационной работы является комплексное исследование основных форм и направлений социально-экономической защиты населения при чрезвычайных ситуациях для расширения знаний в этой слабо изученной области и разработки комплекса предложений по улучшению ее функционирования.

Достижение поставленной цели потребовало решение следующих основных задач:

-определить социальную сущность чрезвычайных ситуаций, их структуру и типологию, исходя из критериев социальной специфики и последствий данных явлений;

-выявить существенные зависимости между чрезвычайными ситуациями и социально-экономической защитой населения;

Ахундов А. Вода уходит: Правительство подсчитывает убытки от паводка // Известия. 24.05.2001. № 90; http://www.vkp.ru/sng/2.html; http://www.tarasei.narod.ru/ (с) 2002. и др.

15

-исследовать и характеризовать различные виды социально-экономических последствий, возникающие под воздействием природных и техногенных чрезвычайных ситуаций;

- проанализировать социально-экономическое содержание

государственной политики по социальной защите населения при чрезвычайных ситуациях;

-изучить экономические и социальные аспекты страхования как одного из перспективных видов социально-экономической защиты населения при чрезвычайных ситуациях;

-разработать рекомендации, способствующие повышению

эффективности функционирования системы социально-экономической защиты населения при данных ситуациях.

Диссертационное исследование базируется на основных принципах диалектики (взаимосвязи, развития, причинной обусловленности), а также на методологии системного подхода и структурно-функционального анализа. Основными методами исследования являлись метод моделирования генетический метод, проблемно-хронологический. В диссертации применялись, как общенаучные методы познания (анализ, синтез, индукция, дедукция), так и специфические научные методы: статистические (метод корреляционного анализа, средние величины) и социологические (метод анализа документов)

Метод системного анализа применялся нами практически на протяжении всего исследования. В особенности он касается исследования социальной сущности, структуры, типологии чрезвычайных ситуаций, форм, типов, видов социально-экономической защиты населения при данных ситуациях, социально-экономических последствий. Здесь также применялись структурализация и метод моделирования.

Метод корреляционного анализа и анализа трендов применялись нами для обработки статистических данных динамики чрезвычайных ситуаций, пострадавших и погибших от них людей. Статистические показатели

16

структуры вычислялись при анализе компенсационных выплат пострадавшим людям.

Метод анализа документов применялся при рассмотрении государственных докладов, нормативных документов, методических рекомендаций по организации компенсационных выплат пострадавшим территориям от стихийных бедствий.

Историко-генетический и проблемно-хронологический методы использовались при анализе законов, постановлений, государственных программ и т.д., касающихся социально-экономической защиты пострадавших людей и страхования в чрезвычайных ситуациях, а также фактических событий по организации социальной помощи.

Отметим, что чрезвычайные ситуации являются следствием неустойчивости в сложных системах, в том числе социальных, которую изучает синергетика, получившая в последнее время широкое распространение⁴⁰ . Мы учитываем в своем исследовании подходы социальной синергетики, изучающей общие закономерности социальной самоорганизации, т.е. взаимоотношения социального порядка и социального хаоса⁴¹ . Но автор в большей степени ориентируется на изучение избранной темы апробированными в социологии методами.

Поскольку социальная реальность является многомерной, то и ее познание требовало сочетания перечисленных выше научных подходов и методов. Каждый их перечисленных методов обладает достоинствами и ограничениями в зависимости от задач исследования, и в соответствии с этим в каждом разделе работы применялись те или иные конкретные методы исследования.

⁴⁰ Бранский В.П. Социальная синергетика как постмодернистская философия истории // ОНС. 1999. №6.

⁴¹ Капица СП., Курдюмов СП., Малинецкий Г.Г. Синергетика и прогнозы будущего. М.: Эдиториал
УРСС, 2001.288 с; Назаретян А.П. Синергетика в гуманитарном знании: предварительные итоги. //

ОНС.1997. №2. С.91; Е.Н. Князева, СП. Курдюмов. Синергетика как новое мироведение: диалог с И.Пригожиным //Вопросы философии. 1992. №12. C.3;. КнязеваЕ.Н., Курдюмов СП. Синергетика: начало нелинейного мышления. // ОНС. 1993. № 2. С.38.

17

Основным моментом новизны проведенного нами исследования является сама постановка научной проблемы в ее авторской трактовке. В социологической литературе эта проблема является слабо изученной, автору неизвестны диссертации и монографии по данному направлению исследований. Конкретно элементы новизны состоят в следующем:

-впервые рассмотрена социальная сущность чрезвычайных ситуаций, их генезис и структура;

-проанализирована общая система социально-экономической защиты населения применительно к чрезвычайным ситуациям;

-исследована и впервые систематизирована совокупность социально-экономических последствий различных типов чрезвычайных ситуаций;

-изучено социально-экономическое содержание государственной политики по социальной защите населения при чрезвычайных ситуациях в конкретно исторических условиях советской и постсоветской России;

-изучены основные проблемы в области существующих направлений социальной защиты населения при чрезвычайных ситуациях, намечены пути организации ее функционирования в современных условиях;

-определено экономическое и социальное содержание страхования от чрезвычайных ситуаций, его форм и видов;

-раскрыты направления, связанные с улучшением организации системы социального страхования от чрезвычайных ситуаций.

Структура глав диссертации определяется научно-практической значимостью темы, состоянием изученности проблемы, внутренней логикой самого исследования и его основными задачами. Диссертация включает введение, три главы, подразделяемые на параграфы, список использованной литературы и источников.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что результаты работы могут быть использованы для дальнейших научных исследований, для оптимизации деятельности в изучаемой области государственных и общественных

18

структур, для учебы работников министерств, ведомств и других организаций, занимающихся проблемами чрезвычайных ситуаций. Материалы диссертации могут использоваться при написании научно-методических пособий, в проведении лекций и семинаров, изучении курсов социологии. Результаты исследования ценны для организации управления системой социально-экономической защиты населения, способствуют минимизации негативных социально-экономических последствий чрезвычайных ситуаций.

Основные положения диссертации могут также найти применение в научно исследовательской деятельности, в преподавании курса экономической социологии, демографии и конфликтологии.

19

Глава 1. ЧРЕЗВЫЧАЙНЫЕ СИТУАЦИИ И СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА ОТ ИХ ПОСЛЕДСТВИЙ

1.1. Социальная сущность чрезвычайных ситуаций и социально-экономическая защита населения

Проблемы социально-экономических последствий многих аварий, стихийных бедствий не смотря на свою актуальность, до недавнего времени рассматривались преимущественно узко специализированными научными дисциплинами. Думается, что социологическое осмысление социально-экономических последствий чрезвычайных ситуаций логично начать с уяснения социальной сущности самих чрезвычайных ситуаций, выявление их связи с социальной защитой населения.

На определенных этапах истории человеческие сообщества испытывали и продолжают испытывать воздействие негативных факторов, именуемых по разному - бедствие, катастрофа, катаклизм, чрезвычайная ситуация. На первый взгляд кажется, что эти слова отражают одинаковое понимание происходящих процессов, но на самом деле, если подробно вникнуть в суть этих определений, это не так. Тем более, необходимо выяснить, в какой зависимости от перечисленных выше понятий находятся мероприятия по организации социально-экономической защиты пострадавших людей.

Наиболее общий признак всех выше перечисленных понятий - это выход за рамки нормального, привычного. Например, слово экстремальный (от лат. extremum - крайний) означает крайний, выходящий за рамки обычного по трудности, сложности¹ .

Васюкова И.А. Словарь иностранных слов. М.: Аст-Пресс, 1999. С, 622.

20

Так, в основном законе о защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера² чрезвычайная ситуация определена как обстановка на определенной территории, сложившейся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Думается, что для более полного уяснения данного понятия и отличия от других вышеперечисленных понятий, а также выявления связи с социально-экономической защитой необходимо предложить широкую трактовку данного понятия.

По нашему мнению, в широком смысле, чрезвычайную ситуацию
можно определить как совокупность сложившихся к данному моменту
негативных факторов, создающих определенную обстановку, в которой
происходит существенное отклонение от нормальных природных,
производственно-технологических и социально-экономических

процессов.

Под нормальным понимается такое протекание процессов или явлений, к которому социальные институты, общности, социальные группы, индивиды и различного рода социальные организации приспособилось путем длительной эволюции, исторического опыта, развития, отклонение от которого воспринимается как негативное³ .

Между экстремальной и чрезвычайной ситуацией существует отличие. Как правило экстремальная ситуация имеет отношение к

² Закон Российской Федерации от 21.12. 1994. № 68. О защите населения и территорий Российской
Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Статья 1 // СЗРФ. 1994.
№ 35. С. 3648.

³ Общая социология / Под ред. проф. А.Г. Эфендиева. М.: Инфра-М, 2000. С.523.; Социология / Под
ред. проф. А.Н. Елсукова. Мн.: Тетра-Системс, 2000. С. 227; Седов.Е. Информационно-энтропийные
свойства социальных систем. // ОНС.1993. № 5. С. 92.

21

человеку или группе людей, непосредственно находящиеся в зоне воздействия негативного фактора, которая требует для их выживания мобилизации значительных индивидуально-психологических и физических ресурсов⁴ . Чрезвычайная ситуация, как мы уже определи, является более общим понятием, предполагающая помимо общей оценки сложившейся негативной обстановки специализированными социальными группами и выработки необходимых управленческих решений, привлечение различных ресурсов из многих общественных сфер для ее ликвидации, которые этой обстановкой не затронуты. Отсюда видно, что чрезвычайная ситуация затрагивает большое число структурных элементов социальной системы, причем таким образом, в результате которого функции этих элементов существенно изменяются. Причем, как видно из анализа нормативно-правовых актов, регулирующие отношения в исследуемой области, чрезвычайная ситуация объявляется специальными комиссиями по чрезвычайным ситуациям, которая и уполномочена определить, является ли авария, стихийное бедствие, катастрофа и пр. чрезвычайной ситуацией⁵ . Только после этого, согласно законам, будет организовываться совокупность различных мероприятий, в том числе и по социальной защите населения.

Это говорит о том, что качество отражения той или иной ситуации как чрезвычайной во многом зависит от специфики социальных групп, общностей, организаций, а также влияет на их функционирование, протекающие в них социальные процессы, определяет будущее состояние.

⁴ Психология экстремальных ситуаций: Хрестоматия / Сост. А.Е. Тарас, К.В. Сельченок. М.: ACT, Мн:
Харвест, 2001. С.84.; Лосик Т. Поведение человека в экстремальных ситуациях. // ОБЖ. 2000. №11.
С. 55.

⁵ Постановление Правительства РФ от 14.01.2001. № 11. О Правительственной комиссии по
предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности //
СЗРФ.2003.№З.С228.

22

При анализе многих научных источников⁶ , посвященных рассмотрению чрезвычайных ситуаций, нами выявлено, что они имеют сложную структуру, определенные этапы своего возникновения и развития,. множество факторов, влияющих на их появление. Но информация по данной проблеме разрозненна, в каждом источнике не полна, из-за чего нельзя представить четкой картины. Поэтому нами предложена более уточненная типология и генезис чрезвычайных ситуаций, причем с учетом социальным процессов и связи с социально-экономической защитой населения.

Чрезвычайная ситуация условно состоит из четырех взаимосвязанных между собой элементов, каждый из которых включает в себя причины, определяющие возникновение последующего элемента. При этом от данных этапов также будет зависеть характер функционирования системы социально-экономической защиты населения. Это:

1. Негативный фактор (событие, происшествие, воздействие);

2. Чрезвычайные (экстремальные) условия;

3. Негативные последствия;

4. Негативная обстановка.

При этом под негативным фактором в широком смысле понимается событие (происшествие) космического, природного, антропогенного происхождения, заключающееся в воздействии, при появлении которого может произойти резкое отклонение от нормы протекающих процессов или явлений, оказывающих значительное отрицательное влияние на

⁶ Котляревский В.А. Аварии и катастрофы. Предупреждение и ликвидация последствий. Том 5. М.:Изд АСВ, 2001. 416 с; Акимов В.А., Новиков В.Д., Радев Н.Н. Природные и техногенные чрезвычайные ситуации: опасности, угрозы, риски. М.:, ЗАО ФИД «Деловой экспресс», 2001. 344 с; Шойгу С.К., Воробьев Ю.Л., Владимиров В.А. Катастрофы и государство. М.: Энергоатомиздат, 1997. 160 с; Катастрофы и человек: Книга 1. Российский опыт противодействия чрезвычайным ситуациям. Под ред. Ю.Л. Воробьева. М.: АСТ-ЛТД, 1997. С. 41; Безопасность и предупреждение чрезвычайных ситуаций. Механизмы регулирования и технические средства. Каталог - справочник. М.: Институт риска и безопасности, 1997.251 си др.

23

жизнедеятельность человека, функционирование экономики, социальную сферу и природную среду.

В более узком плане к негативному фактору можно отнести аварию, стихийное бедствие, опасное биолого - эпидемиологическое явление, экологическое бедствие, негативные социальные процессы в обществе.

В научной литературе существует много определений указанных выше негативных факторов⁷ . Но данные определения не учитывают всего многообразия социальных последствий, которые могут возникнуть в той или иной социальной системе.

Авария может вызвать негативные изменения в функционировании производственных коллективов и других социальных групп, в их статусно-ролевой и поло-возрастной структуре в связи с возможной гибелью членов этих групп. Стихийное бедствие вызывает отрицательные последствия для социально-экономической деятельности тех или иных социально-территориальных общностей, приводит к многочисленным человеческим жертвам, значительному материальному ущербу, негативным изменениям в социальной структуре и другим тяжелым последствиям. Опасное биолого — эпидемиологическое явление (например, эпидемия) может негативно воздействовать как на целые государства, так и на отдельные поселенческие образования (деревня, город). Данный тип негативных факторов отличен от всех других, что нет прямых поражающих факторов, способные мгновенно привести к большим материальным потерям (разрушение зданий, сооружений, уничтожение имущества), но с другой стороны чревато массовой гибелью людей. Это необходимо учитывать при организации социально-экономической защиты населения, для правильного распределения

⁷ Акимов В.А., Новиков В.Д., Радаев Н.Н. Природные и техногенные чрезвычайные ситуации: опасности, угрозы, риски. М.: ЗАО ФИД «Деловой экспресс», 2001. С.177; Ю.В. Еганов. Обеспечение защиты персонала предприятий и населения в чрезвычайных ситуациях. Обнинск.: ЦИПК Минатома России, 1992.209 с.

24

необходимых ресурсов в соответствующие сферы социально-экономической деятельности.

Экологическое бедствие очень сильно влияет на миграционные процессы и связанную с этим поло-возростную структуру того или иного региона, где возникло данное бедствие. Это также должно найти свое отражение в организации социально-экономической защиты населения при чрезвычайных ситуациях.

Негативные социальные процессы в обществе, представляющие собой условия и изменения в различных сферах общественной деятельности (политической, экономической, образовательной, военной, межнациональной и т.д.), также являются фактором, подталкивающим различные социальные группы, слои, организации, общественные движения к массовым выступлениям, создающие беспорядок, вооруженным и другим конфликтам, террористическим актам.

Итак, негативный фактор складывается из многих компонентов различных процессов, явлений, которые неоднозначную природу и приводящие к одному - к сильному отклонению от нормы жизнедеятельности конкретного индивида, социальных групп, и в целом функционирования социально-экономических и социотехнических систем. В последующем, исходя из анализа многих источников по данному направлению⁸ , негативный фактор приводит к формированию чрезвычайных (экстремальных) условий.

На наш взгляд, чрезвычайные условия - характерные черты общей обстановки, сложившейся в соответствующей зоне (на объекте, территории, в регионе) в результате воздействия негативного фактора и

⁸ Шойгу С.К., Воробьев Ю.Л., Владимиров В.А. Катастрофы и государство. М.: Энергоатомиздат, 1997; Котляревский В.А. Аварии и катастрофы. Предупреждение и ликвидация последствий. Том 5. М.: Изд АСВ, 2001; Акимов В.А., Новиков В.Д., Радев Н.Н. Природные и техногенные чрезвычайные ситуации: опасности, угрозы, риски. М.:, ЗАО ФИД «Деловой экспресс», 2001; Воробьев Ю. Глобальный характер стихийных бедствий и современные тенденции изменения их воздействия на общество // Управление риском. 1997. №3. С. 2.

25

других, одновременно с ним действующих, усугубляющих или стабилизирующих факторов, в том числе и сложившейся поло-возрастной и профессионально-должностной структуры, а также уровень, образ и качество жизни проживающего на данной территории населения⁹ . В дальнейшем на данной территории формируется определенная обстановка, которая может характеризоваться некоторой социальной напряженностью¹⁰ .

Нами выделено несколько уровней обстановки. Это: сверхсложная, не имеющая аналогов обстановка; сложная обстановка; приемлемая обстановка.

Следует отметить, что человек или группа людей, например семья, оказавшаяся в зоне действия чрезвычайной ситуации и характеризующаяся перечисленными выше вариантами обстановки, вызванные, например, наводнением или землетрясением, в одночасье могут лишиться крова, накопленных материальных ценностей, работы и перейти в категорию малоимущих, оказавшихся в трудной жизненной ситуации. Данное понятие отражено в законе¹¹ «О государственной социальной помощи» и трактуется как ситуация, объективно нарушающая жизнедеятельность гражданина (инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, сиротство, безнадзорность, малообеспеченность, безработица, отсутствие определенного места жительства, конфликты и жестокое обращение в семье, одиночество и тому подобное), которую он не может преодолеть самостоятельно. Поэтому можно сделать вывод о том, что между трудной жизненной ситуацией и чрезвычайной ситуацией есть

⁹ Радаев В.В. Экономическая социология. М.: Аспект Пресс, 2000. С. 223.

¹⁰ Чорнобой П.Д. Социальная напряженность: опыт измерения. // Социс. 1992. №7. С.94.; Соловьев
С.С. Методика измерения социальной напряженности в вооруженных силах. // Социс. 1994. № 12.
С. 68.; Руковишников В.О., Иванов В.Н., Козлов В.Б. и др. Социальная напряженность: диагноз и
прогноз. // Социс. 1992. № 3. С.З.

¹¹ Закон РФ от 17. 07. 99 № 178-ФЗ. О государственной социальной помощи // СЗРФ. 1999. № 29.
С. 3699.

26

сильная связь, причем отраженная в законе, касающийся социальной защиты населения.

В результате анализа литературы¹² нами добавлены характеристики
оценки обстановки, которые необходимо учитывать при организации
социально-экономической зашиты пострадавших людей. Это:
географические характеристики, временные, социально-экономические,'
социально-психологические, социально-политические, демографические,
организационно-управленческие, экологические, специфические

(мультипликационные) характеристики.

В научной литературе существует определение чрезвычайной ситуации американских исследователей, которые считают¹³ , что аварии, опасные природные явления (негативные факторы) превращаются в чрезвычайные ситуации в том случае, если вызванные ими негативные события и последствия угрожают существованию социальной структуры общества. Мы полагаем, что некоторые негативные факторы превращаются в чрезвычайные ситуации достаточно крупных масштабов тогда, когда вызванные ими события и условия угрожают сложившимся социокультурным нормам, существованию социальной структуры, традициям, устоявшимся социальным связям, приводят к продолжительной социально-психологической напряженности и конфликтам. Причем оценка параметров чрезвычайной ситуации и сроки ее объявления на той или иной территории и принятия в связи с этим необходимых защитных мероприятий практически целиком зависит от сложившейся правовой основы, регулирующая данную область отношений, а также от тех или иных социальных групп, устоявшихся в них

¹² Федоренко. О расширении классификации чрезвычайных ситуаций // ОБЖ. 2001. № 5. С. 58;
Катастрофы и человек: Книга 1. Российский опыт противодействия чрезвычайным ситуациям. Под
ред. Ю.Л. Воробьева. М.: ACT-ЛТД, 1997. С. 41.; Воробьев Ю. Стихийные бедствия и их социально-
политические последствия как угроза национальной безопасности // Управление риском. 1997. № 3.
С. 2.

¹³ Qurantelli E.L. Disaster Research Center, Universiti of Delaware // Disasters/ Vol. 15, N 3.1991.; Fritz Ch.
Disaster//Contemporary Social Problems. Washington, 1961.

27

норм, формальных и неформальных связей, целевых установок, которые задействованы для решения проблем в области чрезвычайных ситуаций.

Исходя из проделанного анализа мы полагаем, что формы и виды социально-экономической защиты пострадавших в чрезвычайных ситуациях людей должны дифференцироваться в зависимости от типологии чрезвычайных ситуаций. Исходя из этого, нами проанализированы многие источники¹⁴ , где рассматривается их типология, а также добавлены и расширены основания, на основе которых типология чрезвычайных ситуаций становится более полной. Данную типологию можно построить по следующим основаниям: природа возникновения, масштабы распространения, сущность и характер базовых явлений, скорость распространения, характер опасности, степень длительности, характер поражающих факторов, основные причины возникновения, характер воздействия на объекты, критерии риска, уровень управляемости, возможность предотвращения и т.д.

Анализ научных источников¹⁵ позволяет нам утверждать, что приведенная выше, система элементов из которых формируется чрезвычайная ситуация, может развиваться по катастрофическому сценарию.

В научной литературе существует ряд определений катастроф. По мнению В.И. Арнольда, катастрофа представляет собой скачкообразное изменение, возникающего в виде внезапного ответа системы на плавное изменение внешних условий¹⁶ .

¹⁴ Шойгу С.К., Воробьев Ю.Л., Владимиров В.А. Катастрофы и государство. М.: Энергоатомиздат,
1997. С. 21.; Катастрофы и человек: Книга 1. Российский опыт противодействия чрезвычайным
ситуациям. Под ред. Ю.Л. Воробьева. М.: ACT-ЛТД, 1997. С. 41.; Предупреждение и ликвидация
чрезвычайных ситуаций. Под ред. Ю.Л. Воробьева. М.: Издательская фирма «КРУК», 2002. С. 33.; В.
Федоренко. О расширении классификации чрезвычайных ситуаций. // ОБЖ. 2001. № 5. С. 58.

¹⁵ Шойгу С.К., Воробьев Ю.Л., Владимиров В.А. Катастрофы и государство. М.: Энергоатомиздат, 1997.
160 с; Порфирьев Б.Н. Организация управления в чрезвычайных ситуациях. М.: Знание. 1989.
202 с; Касти Д. Большие системы: связность, сложность и катастрофы. М.: Наука, 1982.

¹⁶ В.И. Арнольд. Теория катастроф. М. Наука, 1990. С. 128.

28

В процессе анализа научных источников¹⁷ нами выделен ряд периодов и стадий, по которому развивается катастрофический процесс в социально-экономической системе. Это: предкатастрофный период; период кризисного скачка; слабоуправляемый период; посткатастрофический период.

В предкатастрофный период система начинает ощущать пониженную адаптивность к внутренним и внешним изменениям, ослабление эффективности выполняемых ею функций, неустойчивость, нестабильность. Вслед за этим, по мере сгущения экстремальной атмосферы наступает второй этап катастрофических изменений, чаще всего скачкообразное нарастание кризисных процессов. В конечном итоге наступает третий этап - резкое падение управляемости системы. Утраченная управляемость вызывает лавинообразную волну массовых стихийных действий, осуществляемых главным образом в форме разрушительного поведения неорганизованных общностей типа толпы, а также неиституализированных, чаще всего противозаконных акций альтернативных власти движений и структур. В последствии в социальной системе, оказавшейся в катастрофической ситуации, становится все более угрожающим несоответствие наличных ресурсов -материальных, людских, организационных, властных целям и задачам выхода из экстремальной обстановки, вследствие чего система (или основные ее социальные структуры и институты) начинают разрушаться. Затем амплитуда тотальных или частичных разрушений экономического, социального, политического, духовного характера постепенно осложняются и экстремальные деструктивные изменения, социальная

¹⁷ Денисова П. Тайны катастроф. М.: «Рипол Классик», 2001. 336 с; Бабосов Е.М. Катастрофы: социологический анализ. Мн.: Наука, 1995, С.163; Бергсрен У.А., Кауверн Д.А., Гулд С.Д. Катастрофы и история Земли: Новый унивормизм. М.: Мир, 1986.471 с.

29

дезинтеграция, вызываемые ими общественные бедствия переходят в посткатастрофическую стадию/

Итак, из проделанного анализа можно сделать вывод о том, что чрезвычайная ситуация является синтетическим понятием, включающим в себя множество разнообразных элементов (негативный фактор, условия, последствия, обстановка, ущерб и т.д.) которые в свою очередь также подразделяются на части. Более того, чрезвычайная ситуация неразрывно связана с той или иной социальной системой, так как по существу принятие и объявление ситуации как чрезвычайной зависит не только от их классификации и критериев, а также от специфики функционирования уполномоченных в этой сфере социальных групп, действующих в них социальных норм¹⁸ , традиций. Также видно, что социальная сущность чрезвычайных ситуаций заключается в том, что здесь формируются устойчивые ожидания пострадавших людей по отношению к социальным группам, решающим задачи в области предупреждения ликвидации чрезвычайных ситуаций. В свою очередь эти группы в определенной степени организуют свое поведение в соответствии с ожиданиями пострадавшего населения.

Более того, негативные факторы, под воздействием которых может возникнуть чрезвычайная ситуация, влияют на социальную структуру общества неодинаково, что необходимо учитывать при организации мер социально-экономической защите пострадавшего населения. Выявлено и то, что социально-экономическая защита находится в неоднозначной зависимости между такими явлениями как катастрофа, стихийное бедствие, чрезвычайная, экстремальная ситуация, авария. Можно сказать, например, что стихийное бедствие вызывает катастрофу, которая влияет на масштабы чрезвычайной ситуации, отраженной в социальной системе, что

¹⁸ Плахов В.Д. Социальные нормы: философские основы обшей теории. М.: Мысль, 1985. 253 с; Смирнова Е.А., Курлов В.Ф., Матюшкина М.Д. Социальная норма и возможности ее измерения IJ Соте. 1999. № 1.С. 97.

30

в конечном итоге сказывается на комплексе и характере проведения мер по социально-экономической защите населения. Наиболее сильная связь социально-экономической защиты населения среди названных понятий наблюдается именно с чрезвычайными ситуациями, так как по отношению к данному понятию разработано определенное количество нормативно-правовых актов, регулирующие отношения и в сфере социальной защиты населения¹⁹ .

С учетом вышеизложенного и определения общих связей между системой социально-экономической защиты населения и чрезвычайными ситуациями, целесоообразно более детально рассмотреть ее элементы.

Необходимо отметить, что становление и развитие рыночной экономики в Российской Федерации сопровождается возникновением серьезных проблем социального характера, заключающееся в дифференциации доходов населения, росте безработицы и многих других проблемах . На эти проблемы накладывается рост катастроф, стихийных бедствий, террористических актов, обуславливающие чрезвычайные ситуации и сильные негативные последствия. В этих условиях предметом особого внимания государства должно стать обеспечение минимизации подобных негативных последствий с помощью эффективной системы социальной защиты населения²¹ .

Вообще, социально-экономическая защита населения представляет собой систему мероприятий, осуществляемые обществом и его различными структурами по обеспечению гарантированных минимально

¹⁹ Закон Российской Федерации от 21. 12. 1994. № 68. О защите населения и территорий Российской
Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера // СЗРФ. 1994. № 35.
С. 3648; Постановление Правительства Российской Федерации от 5. 11. 1995. № 1113. О единой
государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций // СЗРФ 1995. № 46.
С. 4459; Постановление Правительства РФ от 14. 01. 2001. №11.0 Правительственной комиссии по
предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности //
СЗРФ. 2003. №3. С. 228.

²⁰ Тарасов П.С. Социальная зашита населения: теория и опыт. Под ред. С.А. Булгаковой. Саратов:
Издат. центр СГСЭУ, 1999.192 с.

²¹ Гловицкая Н., Лазуренко С, Жукова И. Безопасность человека и общества: новые ориентиры
социально-экономического развития // Вопросы экономики. 1992. № 1. С. 41.

31

установленных условий жизни, поддержанию жизнеобеспечения и деятельного существования. Это комплекс мер в сфере денежного и натурального обращения, услуг и льгот, направленных на социальную поддержку нуждающихся граждан²² .

По мнению СП. Тарасова²³ сущность социальной защиты заключается в обеспечении стабильных условий трудовой деятельности, личного и коллективного потребления, отвечающих критериям развитого цивилизованного уровня, материального благосостояния и всестороннего развития человека. Анализируя данное определение, думается, что обеспечение стабильных условий трудовой деятельности изначально должно предполагать функционирование комплекса мероприятий по минимизации и смягчению воздействия негативных факторов природной, техногенной и социальной среды, в том числе и чрезвычайных ситуаций. Только тогда, по нашему мнению, когда данный комплекс мероприятий, включающий в себя также социально-экономическую защиту, будет достаточно организованным и эффективным, можно будет говорить о стабильных условиях трудовой деятельности, личного и коллективного потребления. Таким образом, данный комплекс мероприятий должен являться своеобразным базисом который создает положительные предпосылки и поддерживает надстройку, указанную в определении П.С. Тарасова.

По нашему мнению система социально-экономической защиты населения при чрезвычайных ситуациях должна придерживаться таких принципов как: адресность мероприятий, мониторинг социальных процессов и явлений, обратная связь между мероприятиями по защите людей и конкретным эффектом от них, дифференцированный подход при определении размеров и видов социальной помощи, комплексность

²² Яковлев И.П. Социология. СПб.:ИВЭСЭП, «Знание», 2000. С.131.

²³ Тарасов П.С. Социальная защита населения: теория и опыт. Под ред. С.А. Булгаковой. Саратов:
Издат. центр СГСЭУ, 1999. С. 14.

32

социальной помощи, предполагающих возможность предоставления нескольких видов помощи, доступность и преемственность форм и видов социальной защиты.

, По мнению ряда авторов²⁴ , для повышения стабильности государства, уровня жизни населения социально-экономическая защита населения должна иметь ряд таких направлений, как: обеспечение гарантии занятости; выплата пособий нетрудоспособным лицам, инвалидам и иным социально-уязвимым группам населения; обеспечение нормального уровня жизни населения на основе дохода от трудовой деятельности или выплачиваемых пособий; гарантии минимального равнодоступного обеспечения жильем, услугами здравоохранения и культуры, получения образования, необходимого для формирования современной квалифицированной рабочей силы.

На наш взгляд, здесь необходимо добавить еще ряд направлений, таких как: обеспечение нормального уровня жизни населения при чрезвычайных ситуациях; обеспечение социально-психологической стабильности населения в данных ситуациях.

Под социально-психологической стабильностью нами понимается отсутствие социальных конфликтов как горизонтальных, так и вертикальных, устойчивость социальных связей и отношений, социальных норм и традиций, отсутствие панических настроений и стрессов среди пострадавшего населения.

По нашему мнению, в зависимости от масштабов чрезвычайной ситуации к объектам социально-экономической защиты могут относиться: все пострадавшее население, что предполагает обеспечение безопасности жизни людей, восстановление утраченных средств

²⁴ Тарасов П.С. Социальная защита населения: теория и опыт. Под ред. С.А. Булгаковой. Саратов: Издат. центр СГСЭУ, 1999. С.28; Калашников С. О концептуальных основах российской социальной политики // Общество и экономика. 1999. №3-4. С. 124; Убайдулаева Р. Сильная социальная политика и развитие системы социальных гарантий // Общество и экономика. 1998. № 3. С. 132.

33

жизнеобеспечения, сохранение и укрепление здоровья, нормального психического климата и социальных отношений; отдельные группы и слои населения; социально - уязвимые группы населения (многодетные семьи, инвалиды, дети-сироты, малоимущие).

Думается, что к основным критериям обеспечения социально -экономической защиты населения при чрезвычайных ситуациях должно относиться: утрата имущества; частичное или полное разрушения жилья; частичная или полная утрата здоровья; гибель или утрата здоровья членов семьи; потеря работы; потеря трудоспособности; высокий риск возникновения чрезвычайной ситуации.

Мы полагаем, что социально-экономическая защита населения при чрезвычайных ситуациях может выступать в двух основных формах -ограниченной и абсолютной.

Ограниченная социальная защита - это обеспечение пострадавшим людям гарантированного минимального уровня жизни, защиты от тяжелых физических лишений за счет системы социально-экономической защиты на определенный срок. Другими словами ограниченная защита -это определенный минимум в еде, жилье и одежде, достаточного для поддержания здоровья и работоспособности.

Абсолютная социально-экономическая защита представляет собой обеспечение государством гарантированного относительного благополучия определенной категории граждан. По нашему мнению, к данной категории должны относится те граждане, которые выполняли особые функции на территории чрезвычайной ситуации с большим риском для собственного здоровья и жизни в пользу большинства людей.

Система социальных служб, осуществляющих социально-экономическую защиту населения, указанных в законе «Об основах

34

социального обслуживания населения в Российской Федерации»²⁵ , также подходят и к чрезвычайным ситуациям и должны существовать в различных организационных формах. При этом формы могут быть следующие:

- государственная система социальных служб - система,
состоящая как из государственных мероприятий и учреждений
социального обслуживания, являющихся собственностью
субъектов РФ и находящихся в ведении органов
государственной власти субъектов РФ.

- муниципальная система социальных служб - муниципальные
предприятия и учреждения социального обслуживания,
находящихся в ведении органов местного самоуправления.

- предприятия, учреждения, организации иных форм
собственности (акционерные общества, товарищества с
ограниченной ответственностью и т.д.);

- граждане (физические лица) без образования юридического
лица

На наш взгляд, социально-экономическую защиту населения при чрезвычайных ситуациях, в зависимости от их масштабов и последствий должны осуществлять определенные учреждения, относящиеся к тем или иным формам собственности. Данные учреждения, должны осуществлять государственную социальную помощь (если учреждение государственное) и, или социальное обслуживание населения пострадавших в тех или иных чрезвычайных ситуациях. В законе «О государственной социальной помощи»²⁶ государственная социальная помощь определяется как предоставление малоимущим семьям и

²⁵ Закон Российской Федерации от 10. 12.1995 № 195-ФЗ. Об основах социального обслуживания
населения в Российской Федерации, статья 4 // СЗРФ. 1995. N° 50. С. 4872.

²⁶ Закон РФ от 17.07.1999. № 178-ФЗ. О государственной социальной помощи. Статья 1 // СЗРФ.
1999. №29. С. 3699.

35

малоимущим, одиноко проживающим гражданам за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации социальных пособий, субсидий, компенсаций, жизненно необходимых товаров. Думается, что применительно к чрезвычайным ситуациям государственная социальная помощь должна представлять выделение средств пострадавшим гражданам не зависимо от того, являются они малоимущими или нет. Более того, данная помощь должна дифференцироваться в зависимости от того, в какой степени нанесен ущерб чрезвычайной ситуацией тем или иным гражданам, и каково их экономическое положение. Данная помощь должна оказываться в целях поддержания минимально приемлемого уровня жизни в том или ином регионе пострадавших в чрезвычайных ситуациях граждан, адресного и рационального использования бюджетных средств, а также подразделяться на виды - социальное пособие, субсидия, компенсация, дотация, льготы.

Социальное пособие - безвозмездное предоставление гражданам определенной денежной суммы за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ.

Субсидия - имеющая целевое назначение оплата представленных гражданам материальных благ или оказываемых услуг.

Компенсация - возмещение гражданам производимых ими расходов, установленных законодательством.

По нашему мнению, социально-экономическая защита населения при чрезвычайных ситуациях должна быть нескольких типов, например, натуральная помощь, денежная помощь, помощь в виде льгот и услуг каждый из которых подразделяется на виды. Это могут быть: социальные пособия, целевые одновременные выплаты, разовые компенсации, субсидии на строительство жилья, снабжение предметами первой

36

необходимости, продуктами, лекарственными препаратами, топливом, социально-психологическая реабилитация пострадавших и т.д.

Таким образом, социально-экономическая защита населения при чрезвычайных ситуациях представляет собой комплекс мероприятий, осуществляемый системой специализированных в данной области организаций различных форм собственности, а также физическими лицами и направленный на реализацию законодательно закрепленных прав, осуществления вех типов и видов социально-экономической помощи для поддержания приемлемого уровня жизни и социально-психологической стабильности пострадавших в данных ситуациях граждан.

Итак, в результате проделанного исследования выявлено, что такие понятия как катастрофа, стихийное бедствие, экстремальная и чрезвычайная ситуация имеют различные значения. Неодинаковость этих значений отражается прежде всего на степени и характере влияния их на общество, различные организационные структуры, социальные общности и группы. В свою очередь это определяет общую систему, конкретную специфику, формы и виды социальной защиты населения при чрезвычайных ситуациях. Нами выявлено, что наиболее социально значимым из всех выше перечисленных понятий является чрезвычайная ситуация. Именно по отношению к данному понятию разработано определенное количество нормативно-правовых актов, определяющие правовые, организационные, экономические и прочие отношения между различными организациями, ведомствами, предприятиями, учреждениями. Именно чрезвычайная ситуация обуславливает возникновение множества социальных фактов²⁷ , которые могут быть зафиксированы на различных ровнях социальной структуры общества.

²⁷ Российская социологическая энциклопедия. Под ред. Г.В. Осипова. М.: Норма-инфра-М, 1999. С. 592.

37

Возникшая в том или ином регионе чрезвычайная ситуация в зависимости от своих масштабов в определенной мере изменяет функционирование тех или иных социальных групп, влияет на систему социальных ожиданий, целевые установки, нормы и правила поведения, систему санкций и социального контроля. И конечно, все это накладывает определенный отпечаток на возможность применения тех или иных видов социальной защиты населения в сложившихся условиях.

Также выявлено, что негативные факторы, обуславливающие возникновение чрезвычайной ситуации уже до объявления ситуации таковой компетентными органами обуславливают на том или ином уровне социальной структуры негативные изменения. Причем характер изменений может быть различным в зависимости от конкретного вида чрезвычайного фактора. Рассмотренная и расширенная нами по различным основаниям типология чрезвычайных ситуаций создает необходимость дифференцированного подхода по организации мероприятий и применению тех или иных форм и видов социально-экономической защиты населения при чрезвычайных ситуациях.

В процессе исследования системы социально-экономической защиты населения относительно связи и применимости ее в условиях чрезвычайных ситуаций нами выявлено, что данная система должна основываться на ряде принципов, подразделяться на различные формы, виды и типы, как общего так и специфического характера, а также располагать определенным многообразием необходимых ресурсов. Например, к специфическим формам социально-экономической защиты населения при чрезвычайных ситуациях нами отнесено предоставление безвозмездных субсидий на строительство утраченного жилья в результате воздействия стихийных бедствий, бесплатное или льготное предоставление строительных материалов, страхование от рисков возникновения чрезвычайных ситуаций, в виде экстренной

38

психологической помощи. Между тем отмечено, что социально-экономическая защита населения при чрезвычайных ситуациях находится в сильной зависимости от типов чрезвычайных ситуаций, что заслуживает специальных социологических исследований, а также от тех социально-экономических последствий, которые данные ситуации оказывают.

Поэтому, установив необходимость и теоретически рассмотрев общую систему социально-экономической защиты населения . при чрезвычайных ситуациях, целесообразно рассмотреть социально-экономические последствия данных ситуаций, речь о которых пойдет в следующем параграфе.

39

1.2. Социально-экономические последствия чрезвычайных ситуаций

Развитие общества на современном этапе характеризуется все более нарастающим противоречием между человеком и окружающей его природной и технической средой. Техносфера стала мощным фактором, негативно воздействующим на природную среду, а также на самого человека. И как результат такого воздействия в мире повсеместно наблюдается возникновение техногенных и природных катастроф, обуславливающих собой чрезвычайные ситуации¹ .

Данные статистических исследований свидетельствуют о почти ежегодном росте числа техногенных и природных катастроф во всем мире. Так, если в 1963-67 гг. общее число катастроф, в которых погибло 100 и более человек, составило 89, то за 1988 - 1992 гг. их было уже 778² .

Проведенный нами анализ литературы свидетельствует о том, что количество природных катастроф в мире, связанные только с семью природными опасностями - землетрясениями, наводнениями, тайфунами, штормами, засухами, извержениями вулканами, экстремальными температурами и оползнями возросла в 1990 - 94 гг. по отношению к 1965 - 69 гг. почти в три раза. В последние годы ушедшего столетия (1995-1999) количество природных катастроф сохранилось на высоком уровне, хотя и несколько меньше, чем в предыдущие пятилетия.

Общее число людей, пострадавших от семи видов природных катастроф в мире за последние 35 лет, составляет 4,4 млрд. человек, т.е. почти 3/4 населения планеты.

О снижении защищенности людей от природных катастроф свидетельствует закономерный рост количества пострадавших в течение

¹ Воробьев Ю. Глобальный характер стихийных бедствий и современные тенденции изменения их
воздействия на общество. // Управление риском 1997. № 3. С.2.

² Дмитриев С.Н. Изменение в солнечной системе и на планете Земля. М.; Белые альвы, 2001. С.72.

40

всего исследуемого интервала времени (1965 - 1999). Количество пострадавших за это время выросло от 33 млн. чел. до 208 млн. чел. в год (1994-99) т.е. в 6,3 раза. Особенно быстро шел рост количества пострадавших от наводнений.

Стремительными темпами растут экономические потери от природных катастроф в мире. В целом, за 35 лет они увеличились в 74 раза (без учета инфляции доллара за это время). Суммарная величина экономических потерь за 1965 — 1999 гг. составила 895 млрд., в том числе за последние десятилетия прошлого века 676 млрд. долларов. Следует отметить, что эта цифра относится только к семи природным явлениям. При учете всех других опасностей, величина ущербов значительно увеличивается.

Если сопоставить темпы роста ущербов от природных катастроф с темпами роста глобального валового продукта, то в первом случае интенсивность роста значительно выше. Так, за последние 5 лет (1994-99 гг.) XX века прирост ущербов от природных катастроф составил в среднем 6%, а прирост валового продукта - около 2,2% в год. В абсолютных значениях экономические потери от природных катастроф в 1998 г. составил чуть более 9% от прироста глобальной валовой продукции. Если отношение темпов роста валового глобального продукта и ущербов от природных катастроф сохранится в ближайшие годы, то к 2010 г. потери от природных катастроф будут составлять около 15 %, к 2025 - 27% а к 2040 более половины всего валового национального продукта ⁴ .

Разрушительный эффект и социально - экономические последствия многих стихийных бедствий сравнимы или даже превосходят потери от

⁴ Осипов В.И. Оценка и управление природными рисками // Шестая всероссийская научно-практическая конференция «Управление рисками чрезвычайных ситуациях», г. Москва, 20-21 марта 2001 г. Доклады и выступления. М.: КРУК, 2001. С.34.

Р0ССИ11СКЛТ1

_АЛ ГОСУДАРСТВЕННАЯ

⁴ⁱ " БИБЛИОТЕКА

гражданский войн и вооруженных конфликтов⁵ . Такие события оставляют глубокий след в экономике подвергшейся стихии страны, отбрасывая ее на многие годы или даже десятилетия назад, принуждая правительство привлекать значительные средства на ликвидацию последствий чрезвычайной ситуации, возникшей в результате стихийного бедствия, и провидение восстановительных работ. Так, даже из наиболее развитых стран мира - Италии, до сих пор полностью не ликвидированы последствия разрушительного землетрясения 1980 года. В Мексике ущерб от землетрясения 1985 г. составил 3,6 млрд. долларов, а в последние 5 лет затраты составили 8,6 млрд. долларов. Более того, необходимость выполнения восстановительных работ заставила власти пересмотреть экономическую политику, урезать ряд социальных программ⁶ . Экономические потери от землетрясения в Турции 1999 года оценивается минимум в 50 млрд. долларов⁷ .

Во время землетрясения, потрясшего в 1923 г. Японию, была полностью разрушена Иокогама и частично Токио, погибло 11 тыс. человек и свыше 100 тыс. было ранено. В канун рождества 1972 г. землетрясением было фактически разрушено Манагуа, столица Никарагуа. Тогда погибло свыше 11 тыс. человек, более 30 тыс. потеряли кров. Около 260 жизней унесло землетрясение 1980 г. в Северной Италии. Но, пожалуй, самым разрушительным за последние время было землетрясение в густонаселенных районах Китая в 1976г., когда погибло па разным подсчетам от 750 тыс. до 1,5 млн. человек⁸ .

Среди других стихийных бедствий чаще всего наблюдаются наводнения. Самым трагичными по числу жертв (около 2000 человек)

^s Воробьев Ю. Глобальный характер стихийных бедствий и современные тенденции изменения их воздействия на общество // Управление риском 1997. № 3. С.4.

⁶ Воробьев Ю. Стихийные бедствия и их социально-экономические последствия как угроза
национальной безопасности // Управление риском. 1997. №4. С.2.

⁷ Катастрофы конца XX века. // Под. ред д.т.н. В.А. Владимирова. М.: Геополитика. 2001. С.70.

⁸ Бабосов Е.М. Катастрофы: социологический анализ. Мн.: Наука и техника. 1995. С.119.

42

наводнениями в Европе XX веке считаются нагонные наводнения на побережье Северного моря и в Германии 1 января 1953года (1836 жертв) и наводнение в г. Белено (Италия) 9 октября 1963 года.

Ущерб от наводнений, особенно в последние десятилетия растут с неимоверной быстротой. Площадь паводковых территорий на земном шаре составляет примерно 3 млн. км² , что сопоставимо с суммарной площадью всех государств Западной Европы. В районах, подверженным наводнениям, проживает примерно 1 млн. человек. Ежегодные убытки от наводнений составляют десятки млрд. долларов, а в отдельные годы превышают 200 млрд. долларов. В 1992 году от наводнений только в Китае пострадало 240 млн. человек, свыше 56 млн. человек пришлось временно эвакуировать. Погибли тысячи людей. О нарастании ущерба свидетельствуют и данные США. Среднегодовой ущерб в этой стране в начале XX века составил 100 млн. долларов, в 1980 - 90 гг. он превышал 1 млрд. долларов, а в последнее время в отдельные годы превышает 10 млрд. долларов¹⁰ .

Сильнейшее наводнение произошло в августе-сентябре 2002 г. в Западной Европе. За несколько дней непрерывного дождя под водой оказались территории Великобритании, Чехии, Германии, Словакии, Франции, Швейцарии, Австрии, Польши, Италии, Румынии, Испании, Венгрии, Молдовии. В результате погибли десятки человек, тысячи человек эвакуированы, были повреждены сотни объектов жилой, социально-, культурно-, бытовой и производственной сфер, ущерб насчитывался десятками миллиардов евро. По проведенным Еврокомиссией данным, только предварительный ущерб в Германии

¹⁰ Авакян А.Б., Истомина М.И. Наводнения как глобальная проблема. // Информационный сборник МЧС России. М.: ЦСИ ГЗ, 2001. С.14.

43

оценивался в 15 млрд евро, Австрии - в 2 млрд евро, Чехии - 3 млрд и Словакии - в 35 млн евро¹¹ .

Подверженность жителей различных стран природным катастрофическим явлениям тесно связано с уровнем социально -экономического развития этих стран. В соответствии с классификацией мирового банка все страны мира по их валовому национальному продукту можно подразделить на три группы: страны с низким доходом (валовой национальный продукт, приходящийся на одного человека, менее 635 долларов в год), средним доходом (от 635 до 7910 долларов в год) и высоким доходом (более 7910 долларов в год на человека). Анализ уязвимости к природным опасным явлениям трех групп стран с разным уровнем социально - экономического развития показывает, что наибольший социальный риск (гибель и увечье людей) характерен для стран с наиболее низким уровнем развития. На страны первой группы, население которой составляет 58% от всего населения Земли, приходится 88% погибших и 92% всех пострадавших людей от природных катастроф в мире за период 1968 - 1992 гг. Общее количество погибших и пострадавших в странах с низким уровнем дохода в 5,8 раз больше, чем в странах со средним доходом, и в 45,2 раза больше, чем в странах с высоким доходом¹² .

Абсолютные значения экономических потерь значительно больше в развитых странах, что объясняется сверхвысокой концентрацией богатств в этих странах. В тоже время отношение прямых потерь к объему валового национального продукта свидетельствует о том, что наибольшие относительные потери наблюдаются у стран с низким доходом. У стран со средним доходом это отношение в 2 раза, а у стран с высоким доходом

¹¹ Воробьев Ю.Л., Акимов В.А., Соколов Ю.И. Катастрофические наводнения начала XXI века. Уроки
и выводы. М.: ООО «ДЕКС-ПРЕСС», 2003. С.132.

¹² Осипов В. Природные опасности и риски на пороге XXI века // ОБЖ . 2001. № 11. С. 2.

44

- в 5,5 раз ниже. Таким образом, экономический ущерб от природных катастроф так же, как и социальный ущерб, наиболее тяжелым бременем ложится на экономику бедных развивающихся стран.

В течение XX века во всем мире также наблюдается рост числа техногенных чрезвычайных ситуаций. Из огромного количества таких ситуаций, более половины (56%) разразились в течение 2-х последних десятилетий прошлого столетия. Можно привести примеры крупных, но далеко не всех техногенных катастроф. Так, в 1978 г. в результате взрыва грузовика со сжиженным пропиленом в местечке Сан-Карлос-де-ла-Рапита (близ Барселоны, Испания) погибло 216 человек, примерно столько же получили ранения. В 1980 г. в Северном море произошел взрыв на Норвежской платформе по добыче нефти, в результате чего погибло 123 человека. В 1982 г. взрыв на нефтехранилище и последующий пожар на теплоэлектростанции в Токао (Венесуэлла) унесли из жизни 145 человек, около тысячи человек получили ожоги и ранения. В 1983 г. в результате взрыва рудничного газа в Зонгулдаке (Турция) погибло ПО человек, свыше 300 получили ранения. В 1984 г. вследствие разрыва нефтепровода, сопровождающегося взрывом в Кубатане, близ Сан-Паулу (Бразилия) погибло 508 человек. В том же году взрыв на хранилище сжиженного природного газа в Сан-Хуан-Искуателеке (Мексика) привели к гибели 452 человек, получили ранения 4,2 тыс. человек, около 300 тыс. было эвакуировано. В 1984 году произошла крупнейшая катастрофа на химическом предприятии в Бхопале, приведшая к гибели более 2500 (по некоторым данным - 3150) человек, к различным ранениям, ожогам, отравлениям - более 180 тыс. человек, 300 тыс. человек было эвакуировано¹³ .

Таким образом, повсеместный рост числа техногенных чрезвычайных ситуаций приводит к значительным потерям и

¹³ Бабосов Е.М. Катастрофы: социологический анализ. Мн.: Наука и техника. 1995. С.163.

45

последствиям. Техническая среда, вследствие научно технической революции становится все более сложной и интегрированной, включающей в себя множество взаимосвязанных компонентов. И поэтому становится все более сложным контролировать в этих системах безопасность происходящих процессов, выход которых за опасный уровень приводит к непредсказуемым, катастрофическим последствиям.

В России, также как и во всем мире, наблюдается рост числа природных и техногенных чрезвычайных ситуаций.

По материалам государственных докладов¹⁴ , а также других источников статистической информации¹⁵ нами проведен статистический анализ данных о чрезвычайных ситуациях с выявлением корреляционных зависимостей между признаками на территории России за 10 лет. Из динамического ряда всех чрезвычайных ситуаций по года видно, что начиная с 1992 года произошел резкий скачек их числа (в абсолютном значении прирост составил 667 чрезвычайных ситуаций, в относительном, почти в 3 раза).

Из проведенного анализа зависимостей между чрезвычайными ситуациями техногенного и природного характера, пострадавшими и погибшими от них людьми, видно, что наименьшая связь наблюдается между чрезвычайными ситуациями природного характера и погибшими людьми (коэффициент корреляции равен 0,19). В остальных случаях связь достаточно сильная (коэффициент корреляции равен 0,58; 0,62; 0,75). Это показывает, что динамику числа погибших людей в основном определяют техногенные чрезвычайные ситуации.

¹⁴ Государственный доклад «О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от
чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 1998 году». М.: ВНИИ ГОЧС, 1999.
С.З.

¹⁵ Данные о чрезвычайных ситуациях, происшедших в Российской Федерации в 1998 году //
Гражданская защита. 1999. № 6. С. 17; Печальная статистика минувшего года // Гражданская защита,
1998. №6. С. 74.

46

По заданию Госстроя России в 1990 г. впервые была осуществлена оценка среднемноголетних социальных и экономических потерь России от природных опасных явлений. Именно тогда было установлено, что ежегодно в России от стихийных бедствий гибнут от 60 до 140 человек (среднемесячное значение), хотя в отдельные годы, (в случае появления наиболее разрушительных природных катастроф редкой повторяемости), единовременные потери населения могут составлять тысячи и десятки тысяч человек. Тогда же были получены данные об экономических потерях от отдельных опасных природных явлений и их суммарных значениях, составляющих в конце 80-х годов от 15,5 до 19 млрд. руб. (в ценах 1990г.), когда рубль был примерно равен по покупательской способности доллару США¹⁶ .

В целом, по оценке МЧС России, наша страна по ущербу от природных опасностей занимает среднее положение в мире¹⁷ .

Какой социально - экономический ущерб приносят стихийные бедствия в России хорошо видно из примера Нефтегорского землетрясения на о.Сахалин в 1995 г. Оно повлекло за собой гибель 1841 человека с исчезновением целого населенного пункта - пос. Нефтегорск. В результате землетрясения рухнули 17 панельных 5 этажных 80 -квартирных домов, здания и сооружения социально - бытового и культурного назначения - школа, клуб, котельная, столовая, пекарня, здание управления «Восток-нефть», а также многие дома частного сектора.

¹⁶ Рагозин А.Л. Федеральная оценка природного риска - стратегическая основа уменьшения потерь от
стихийных и индуцированных бедствий на территории России // Шестая Всероссийская научно-
практическая конференция «Управление рисками чрезвычайных ситуаций», г. Москва, 20-21
марта 2001 г М.: КРУК, 2001. С. 192.

¹⁷ Шныпарков А.Л. Распространенность и режим природных ЧС в России // Шестая Всероссийская
научно-практическая конференция «Управление рисками чрезвычайных ситуаций», г. Москва, 20-
21 марта 2001 г. М.: КРУК, 2001. С.201.

47

По некоторым оценкам, только в Нефтегорске экономический ущерб от разрушения зданий и объектов инфраструктуры достиг 400 млрд. рублей (в ценах 1995 г.), а с учетом перечисленных повреждений вне

1 С

бывшего поселка нефтяников он должен быть увеличен еще на 15-20%.

Катастрофическое наводнение произошло на юге России в июне 2002 года. В результате проделанного нами анализа источников выявлено, что под воздействием стихии пострадало 389752 человек, погибло 114 человек, более 100 человек числились без вести пропавшими. Кроме того, более 40 человек были госпитализированы в больницы региона с ранениями различной степени тяжести, а 101911 человек были эвакуированы из зоны стихийного бедствия. Были разрушены и повреждены 55588 домов, подтоплено 37246 дома. Наводнением было 298 школ, 157 больниц. Был нанесен большой ущерб лесному и сельскому хозяйству. Погибло более 1 млн. сельскохозяйственных животных. Общий материальный ущерб составил 13577, 64 млн рублей¹⁹ .

Более того, около 100 тыс. чел. испытывали трудности с водой. Не было должного обеспечения санитарно-бытовыми условиями, не хватало элементарного - мыла, обуви, одежды.

Проанализированные нами исследования социально-

психологических последствий наводнений говорят о том, что даже через год после наводнения выявляются симптомы соматических и психогенных расстройств у 32 % тех, чьи дома были затоплены, и у 19 % тех, чьи дома оказались вне зоны затопления. Другие исследователи через год обнаруживали у 24 % обследованных фобии и депрессии. Осмотры пострадавших через два года после наводнения выявили симптомы тревоги, депрессии, напряженности, возбудимости, соматические

¹⁸ Катастрофы конца XX века.//Под. редд.т.н. Владимирова В.А. М., Геополитика, 2001. С. 119.

¹⁹ Воробьев Ю.Л., Акимов В.А., Соколов Ю.И. Катастрофические наводнения начала XXI века. Уроки
и выводы. М.: ООО «ДЕКС-ПРЕСС», 2003.С. 116; Лория Е., Гритчин Н. Потоп // Известия. 24. 06.
2002. №111.

48

расстройства, социальную изоляцию и изменение модели поведения. У 30 % эти нарушения имели место и через четыре—пять лет. В 30 % семей, пострадавших от наводнения, отмечалось повышение потребления алкоголя, в 44 % — сигарет, в 52 % — лекарств. Более чем у трех четвертей пострадавших отмечались нарушения засыпания и кошмарные сновидения²⁰ .

Это во многом объясняет характерную черту пострадавших — пассивную и в то же время обвинительную позицию жителей. Они постоянно ждали от властей, от мира помощи, часто почти не прилагая собственных усилий. У каждого человека, обратившегося за помощью к психологам, присутствовал страх перед будущим. У жителей затонувшего Ленска наблюдалась потеря интереса к жизни, физическое и эмоциональное истощение. Особенно это касалось поведения женщин. Многие из них не могли поверить, не могли найти в себе силы, чтобы принять ситуацию такой, как она есть. Мало сказать, что они были пассивны, у большинства проявлялись симптомы глубокой депрессии²¹ .

Таким образом, в результате наводнений можно выделить прямой и косвенный социально-экономический ущерб. Прямой ущерб заключается в:

- гибель людей и потеря здоровья;

- повреждение и разрушение жилых и производственных зданий,
железных и автомобильных дорог, линий электропередачи и
связи;

- гибель скота и урожая сельскохозяйственных культур,
уничтожение сырья, топлива, продуктов питания, кормов,
удобрений и т. п.;

- затраты на эвакуацию населения и перевозку материальных
ценностей;

²⁰ Воробьев Ю.Л., Акимов В.А., Соколов Ю.И. Катастрофические наводнения начала XXI века. Уроки
и выводы. М.: ООО «ДЕКС-ПРЕСС», 2003. С. 231.

²¹ Там же. С. 232.

49

- смыв плодородного слоя почвы;

- затраты на приобретение и доставку в пострадавшие районы
продуктов питания, строительных материалов, кормов для
скота и др.

Косвенный ущерб заключается в:

- сокращение выработки продукции;

- временное прекращение работы транспортных и др.
коммуникаций;

- ухудшение условий жизни населения;

- увеличение расходов на содержание зданий;

- появление стрессов, фобий у пострадавших людей;

- нарушение привычных социальных связей между людьми;

- увеличение потребления спиртных напитков, сигарет,
наркотиков;

- возникновение конфликтов;

- безработица;

- мародерство и др.

Не менее важной проблемой в России является ситуация относительно чрезвычайных ситуаций техногенного характера.

Ежегодно в России по данным РАН в различного рода авариях и техногенных катастрофах погибает более 50 тыс. человек и получают травмы более 250 тыс. человек. Мелкие аварии в последние годы практически стали нормой жизни. Так, в химических отраслях промышленности России ежегодно происходит 1500 аварий, связанных со

²² Государственный доклад «О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2001 году». М.: ВНИИ ГОЧС, 2002. С. 6; Волошин С.Н., Хлобыстов Е.В. Анализ риска чрезвычайных ситуаций с учетом социально-экономических последствий // Шестая Всероссийская научно-практическая конференция «Управление рисками в чрезвычайных ситуациях». г.Москва, 20-21 марта. М.: КРУК, 2001. С. 282.

50

сбоями в технологических системах, возгараниями, взрывами, сбросами отравляющих веществ в водоемы.

На территории России эксплуатируются 800 ядерных и 1800 других объектов повышенной радиационной опасности, где раз в 10-15 лет происходят аварии с ущербом более 1 млрд. руб., раз в 18-12 месяцев -с ущербом до 1млрд. руб., раз в 15-45 дней - с ущербом до 200 млн. руб. (в ценах 1993 года)²³ .

В последние годы не снижается уровень аварийности работы атомных электростанций и других объектов атомной промышленности. Но более страшную аварию, чем на Чернобыльской АЭС, трудно представить. По предварительным оценкам, проведенным в 1986 - 1987 г., экономический ущерб от аварии на ЧЭАС по официальным данным составил около 8 млрд. руб., а по данным независимых экспертов - до 200 млрд. руб.

В справке Минфина СССР от 16. 07. 90 г. отмечается, что затраты, связанные с ликвидацией последствий аварии на ЧАЭС, составляют за период с 1986 по 1990г. 12,6 млрд. руб. (в ценах 1986 года).

Зарубежные эксперты приводят оценки нанесенного Чернобыльской аварией ущерба, равные 100-150 млрд долларов.

Белорусскими учеными оцениваются потери от аварии (в ценах 1992г. на период до 2015 г.) как прямой и косвенный ущерб 78,3 млрд. руб., упущенная выгода - 190 млрд. руб., дополнительные затраты по ликвидации последствий - 430,2 млрд. руб²⁴ .

Более того, на протяжении многих лет, прошедших после взрыва на ЧАЭС, количество таких депрессивных состояний, как страхи, тревожность, пессимистичность, беспомощность у людей, попавших в зону сильного воздействия радиации, практически не снижается.

²³ Защита населения и территорий в чрезвычайных ситуациях. Под. общей редакцией М.И. Фалеева.
Калуга. ГУП «Облиздат», 2001. С. 24.

²⁴ Там же. С. 24.

51

Посткатастрофные стрессы в районах, подвергшихся радиоактивному загрязнению, именно в силу своей длительности, широкой воспроизводимости, недостаточной изученности, способны, как показывает опыт мониторингового социологического исследования²⁵ , спровоцировать непредсказуемые поведенческие реакции, которые хотя и проявляются по разному у людей в зависимости от их пола, возраста, образования и культурного уровня, тем не менее все чаще становятся источником социально — негативного поведения (чрезмерная озлобленность, приверженность алкоголю, немотивированная агрессивность и др.), а также возрастания социальной напряженности.

К тому же Чернобыльская катастрофа явилась мощным стимулятором для выявления в семье, группе сверстников, коллег по работе, в территориально - поселенческой общности (деревня, город) скрытых противоречий двух социально - психологических ориентации: возник достаточно ощутимый конфликт рационального и эмоционального начала в мироощущениях многих людей.

Очень многие, особенно женщины, имеющие маленьких детей, охвачены настроением тревожности и страха, не веря рациональным объяснениям существующей посткатастрофной ситуации. Кроме того, в массовой психологии сотен тысяч людей, испытавших на себе воздействие радиации, сложилось отчетливо выраженное различие в восприятии естественных природных катастроф и вызванных нерациональной антропогенной деятельностью технологических катастроф. Последнее имеют явно более мощные и долговременно действующие негативные последствия для психосоциальной ситуации.

Под воздействием Чернобыльской катастрофы среди пострадавшего населения возникали различные типы социальных конфликтов, например,

²⁵ Бабосов Е.М. Катастрофы: социологический анализ. Мн.: Наука и техника,1995. С. 250.

52

вертикальные, которые выразились в недовольстве вдоль оси
политической и организационной иерархии — население и власть²⁶ .
Причем напряженность между населением и управленческими

структурами отчетливо коррелирует с уровнем радиационной загрязненности. В частности, в Гомельской области ухудшение отношений с представителями органов власти отмечали 37,5% респондентов, в Могилевской - 39,6%, а в значительно более чистой в радиационном отношении Минской области — вдвое меньше: 18,6%.

Еще более резко выражено ухудшение отношений вплоть до острых конфликтов больших групп населения с работниками торговли и бытового обслуживания. В . радиоактивно загрязненных районах Гомельской области такую негативную тенденцию в 1994 году отмечали почти половина опрошенных (47,9%), в Могилевской области - 45,6%, а в Минской опять таки вдвое меньше - 22,5%. Особенно резко ухудшилось отношения населения с организациями торговли в Хойникском и Брагинском районах Гомельской области, где острую неприязнь к действиям работников торговли вызывают соответственно 58,3 и 56,1% респондентов.

Как правило, в тех регионах, где отношения населения с управленческими структурами хуже, степень восприятия различных видов риска выше. Так, если общая численность людей, опасающихся заболевания в связи с высокой степенью радиологического риска в загрязненных районах Гомельской области в целом в 1994 году составила 72,6% от общего количества опрошенных, то в Хойникском районе этой области она достигла 77,2%.

Сопоставляя эмпирические данные всех этапов проведенных исследований социально - психологических последствий Чернобыльской

²⁶ Бабосов Е.М. Катастрофы: социологический анализ. Мн.: Наука и техника,1995. С. 299

53

катастрофы²⁷ можно сделать вывод о том, что произошла крутая ломка устоявшихся веками традиций, ценностных ориентации и повседневного образа жизни. Исследования свидетельствует об углубляющейся неудовлетворенности населения практически всеми сторонами жизни и труда, о недоверии органам власти, сомнении в их способности эффективно преодолевать негативные последствия радиации, связанном с этим обострением социальной напряженности.

Социальная защита населения, пострадавшего от аварии в Чернобыле, остается основным источником напряжения в социальных ожиданиях и ориентациях населения. В Гомельской области только 2,8% опрошенных считают, что меры по социальной защите пострадавших от катастрофы можно признать достаточными, противоположные оценки высказывают 81,9% респондентов. Большинство людей, живущих под черной тенью радиации, считают себя обделенными вниманием и заботой, особенно со стороны органов власти и здравоохранения.

Почти треть обследованных страдает психосоматическими расстройствами, а это приводит к резким нарушения личной и социальной адаптации, способствует росту невротических реакций -нарушению сна, состоянию подавленности, слабости. Совокупное действие названных объективных и субъективных стрессогенных факторов оказывает деструктивное влияние на психическое состояние и социальную деятельность людей, снижает эффективность их труда, резко усиливает тревогу за состояние здоровья и будущее как свое, так и детей.

²⁷ Бабосов Е.М. Катастрофы: социологический анализ. Мн.: Наука и техника, 1995. С. 299; Бабосов Е.М. Боль Чернобыля // Социс. 1992. № 6. С. 14; Бабосов Е.М. Катастрофа как объект социологического анализа // Социс. 1998. № 9. С. 19; Демичев Д.М. Феномен социально-антропогенного воздействия // Социс. 1998. № 9. С. 32; Золотников А.Г. Гомельская область: хроника постчернобыля // Социс. 1998 . № 9. С. 38; Шавель С.А. Социальная политика в отношении пострадавших от аварии на ЧАЭС // Социс. 1998. № 9. С.25; Мимандусова Г.И., Привалова Ю.А., Саенко Ю.Л. Социальный мониторинг постчернобыльской ситуации // Социс. 1999. № 10. С. 114; Крылова И. Чернобыль: отдаленные социально-экологические последствия // Диалог. 1999. № 4. С.80; Несветайлов Г.А. Общество после катастрофы // Чернобыль-индекс. 1991. № 1. С. 108-115.

54

Из - за отсутствия полноценной информации о реальной угрозе тем или иным группам населения в районах с различной степенью радиоактивного загрязнения нередко возникают серьезные расхождения между объективными показателями радиационного риска и его восприятии в сознании людей, особенно женщин, имеющих детей. С этим связано несколько негативных социально - психологических явлений. Так, повышенная тревожность за здоровье детей и их будущее ведет к снижению уровня рождаемости. Только 4,3% опрошенных женщин в возрасте до 40 лет хотели бы прибавления семейства в ближайшей перспективе, 78,7% считают это несвоевременным.

Вследствие недостаточной помощи населению, испытавшему и продолжавшему испытывать чернобыльский стресс, в районах радиоактивного загрязнения возникают условия, приводящие к формированию интеллектуально и социально ограниченных юношей и девушек. Это сказывается на их прожективных установках. Только 5,9% опрошенных.старшеклассников Гомельской области считают высокими свои шансы поступить в институт, а более 20% согласны на любую работу.

Забота о детях, об их здоровье, будущем является главной, хотя не единственной причиной, побуждающих тысячи людей покидать насиженные места и искать счастье в «чистых» районах²⁸ . Миграционные ориентации в зоне бедствия выражены вполне отчетливо. К началу 1992 г. отсюда переселено свыше 30 тыс. семей. Однако не всегда переселение проводится обдуманно и организованно. Переселением неудовлетворенны в среднем 63% опрошенных. Это объясняется тем, что в местах, куда отселяют людей из зоны радиоактивного загрязнения, отсутствуют надлежащие социально - бытовые условия, а отдельные руководители не склонны принимать к себе стариков и

28

Бабосов Е.М. Боль чернобыля // Социс. 1992. № 6. С. 18.

55

малоквалифицированных работников. Из - за отсутствия четкой стратегии эвакуации жителей из мест с сильной степенью радиационной опасности возникает множество социальных проблем.

Вот некоторые из них. Во-первых, в структуре населения Гомельской и Могилевской областей увеличивается удельный вес лиц старших возрастов при одновременном значительном сокращении доли трудоспособного населения. Во — вторых, отток квалифицированных кадров оказывает негативное воздействие на структуру занятости. В третьих, оставшиеся в зоне радиоактивного загрязнения старики ощущают себя жертвами, о которых некому позаботится, это подогревает настроение потребительства, социальной неполноценности и озлобленности, приводит к значительным отклонениям от нормы практически во всех сферах межличностного и межгруппового взаимодействия²⁹ .

Один из феноменов чернобыльской катастрофы является появление в эвакуированных зонах «самоселов». Это те, кто возвращается или переселяется сюда из других конфликтных регионов, которые для мигрантов оказались гораздо опаснее радиационных последствий постчернобыля. Данная зона оказалась прибежищем и для «бомжей». Всего таких дополнительно к вышеуказанной цифре на начало 1996 г. было учтено 48 семей численностью 84 человека, а также 49 одиночек³⁰ .

Представляет интерес еще один пример крупной техногенной чрезвычайной ситуации, которая произошла 3 июля 1989 г. на территории Башкирской АССР. Два встречных пассажирских поезда Новосибирск-Адлер (20 вагонов) и Адлер-Новосибирск (17 вагонов), следовавших в расходящихся направлениях, в 23 час. 10 мин одновременно оказались в зоне скопившейся на местности углеводородной смеси, образовавшейся в

²⁹ Бабосов Е.М. Боль чернобыля // Социс. 1992. № 6. С. 19.

³⁰ Злотников А.Г. Гомельская область: Хроника постчернобыля. // СОЦИС. 1998. № 9. С. 39.

56

результате разрыва трубы продуктопровода Западная Сибирь - Урал -Поволжье.

Предположительно из-за искрения токоприемника локомотива возник пожар и произошел объемный взрыв, энергия которого по расчетным данным соответствует энергии взрыва тротила массой около 300 т.

Ударной волной от поездов было оторвано и сброшено под откос 11 вагонов (5 одного поезда и 6 другого), из которых 7 полностью сгорели. В поездах предположительно находилось 1284 человека, в том числе детей - 383, работников поездных и локомотивных бригад - 86. Погибло свыше 780 человек. Ликвидация катастрофы потребовала напряжения сил многих тысяч людей³¹ .

Изменение психофизиологического состояния людей, пострадавших в результате данной железнодорожной катастрофы, показало, что те или иные изменения в психологической сфере обнаруживается практически у 100% обследуемых. Среди наблюдаемых психопатологических синдромов преобладали астенодепрессивные состояния (у 56% обследуемых) и психогенный ступор (23%). Гораздо реже наблюдается общее психомоторное возбуждение (11%), выраженный негативизм (4%), бредовогаллюцинаторные состояние (3%), неадекватность поведения (3%). Наблюдались существенные изменения у обследованных членов аварийно - спасательных команд. 98% из них отмечали, что испытывали «страх и ужас от увиденного», 68% указывали на чувство растерянности и слабости в конечностях. В 20% случаев собственное состояние спасателей по прибытии на место катастрофы характеризовалось ими как предобморочное. Ориентировочная оценка снижения работоспособности в первые часы после прибытия на место катастрофы составляло около 50%. Выявлены специфические особенности психических расстройств у

³¹ Катастрофы конца XX века. Под ред. Владимирова В.А. М.: Геополитика, 2001. С. 266.

57

детей и подростков, пострадавших в железнодорожной катастрофе. На первом этапе (от начала взрыва до начала организованных спасательных работ) у них наблюдались аффективно - шоковые реакции с паническим страхом, бессмысленным, бесцельным психомоторным возбуждением, отсутствием критической оценки ситуации (реакции по типу «двигательной бури). На последующих этапах у младших детей преобладали тревожность, раздражительность, страхи, поведенческие реакции протеста и отказа, у подростков - чувство вины перед погибшими, страх смерти, утрата надежд на восстановление социальных позиций. Особые переживания у подростков вызывали косметические дефекты открытых частей тела: лица, волосистой части головы, шеи, кистей рук, которые обусловили формирование у них сверхценного симптомокомплекса. Их сильно угнетала обезображенность своего облика, с тревогой относились они к тому впечатлению, которые производят или могут произвести на окружающих в связи с косметическими дефектами³² .

Социально - психологические исследования, проведенные с лицами, испытавшими на себе негативное воздействие и при многих других чрезвычайных ситуациях, вызванных различного роды авариями и стихийными бедствиями (землетрясения, взрыв нефтепровода, авария на железнодорожном транспорте, взрыв атомного реактора и т.д.), убеждают, что во всех без исключения случаях в аномальных условиях возникают стрессовые ситуации и синдром тревожности.

Американскими исследователями посттравматических стрессовых нарушений (Дж. X. Лайонс и др.) выделены основные социальные факторы, влияющие на успешность адаптации жертвы психической травмы: (уродство, инвалидность), . прочное финансовое положение,

³² Психология экстремальных ситуаций. /Сост. А.Е.Тарас, К.В. Сельченок. Мн: Харвест, 2001. С. 227; Котик М.А. Психология и безопасность. Таллинн: Валгус, 1981.

58

сохранение прежнего социального статуса, наличие социальной поддержки со стороны общества и особенно группы близких людей. При этом последний фактор успешно влияет на преодоления последствий травматического стресса в наибольшей степени (Фишер К., Смит Дж.). Если такая поддержка отсутствует, то возрастает вероятность дезадаптации жертв травмирующего события (Беррет Т., Майрес Дж., Кард Дж., Фостер Д.)

В чрезвычайных ситуациях имеют тенденцию к обострению различные типы социальных конфликтов. В частности социологические исследования³³ зафиксировали усиление в таких ситуациях структурных конфликтов, связанных с противостоянием притязаний различных индивидов или социальных групп на одни и те же виды ресурсов. Например, нехватка экологически чистых. продуктов для детей, проживающих в радиоактивно загрязненных районах (по мнению большинства респонденток-матерей в возрасте до 30 лет (62%))³⁴ , приводит к возникновению межличностных конфликтов. Само же наличие структурных конфликтов подобного рода (а они обусловлены не только нехваткой экологически чистой продукции, но необходимых лекарств, медицинского оборудования, гуманитарной помощи и т.п.) приводит к возникновению и достаточно широкому распространению в посткатастрофных условиях конфликтов неструктурных. Такого рода конфликты, как правило, свидетельствуют о сбоях, нарушении деятельности адаптационных механизмов и вытекают обычно из несовершенства функционирования должностных лиц, располагающих властью, либо организационных структур, что осложняет совместную жизнь и межличностные отношения людей, их совместную деятельность.

³³ Несветайлов Г.А. Общество после катастрофы // Чернобыль-индекс. 1991. № 1. С. 108.

³⁴ Бабосов Е.М. Катастрофы: социологический анализ. Мн.: Наука и техника,1995. С. 259.

59

В чрезвычайных ситуациях нередки конфликты, возникающие вследствие существенного расхождения программ по преодолению последствий катастрофы с материальными, финансовыми, организационными ресурсами осуществления таких программ.

Обобщая сказанное, можно сделать заключение, что вероятность социальных конфликтов различных типов в обществе, находящееся в чрезвычайной ситуации, находится в обратной зависимости от содержания правительственных и иных программ по ликвидации последствий катастрофы и ресурсного обеспечения таких программ³⁵ .

Однако необходимо принимать во внимание и другую зависимость: социальные конфликты, разъединяя стремление и действия людей, противопоставляя их друг другу, оказывает негативное влияние на эффективность борьбы с последствиями чрезвычайных ситуаций и посткатастрофных процессов. Такой результат обусловлен тем, что социальный конфликт осложняет координацию усилий по преодолению негативных последствий как самой катастрофы, так и возникающих после и вследствие ее различных посткатастрофных процессов.

Таким образом, для человека, попавшего в чрезвычайную ситуацию, охарактеризованное состояние социальной системы реально выступает как неожиданное, резкое, быстрое и непредсказуемое, т.е. тяжелое, чаще всего катастрофическое изменение социальной среды. Это может привести к таким следствиям, как: деформация социальных норм и традиций, средств социального контроля, которые регулировали его социальные действия, обеспечивая их личностную и социальную приемлемость; потеря индивидуального жизненного ресурса - состояния здоровья, накопленных материальных ценностей, соответствующего опыта и навыков; необходимость осуществления быстрой адаптации к новым сложившимся условиям, изменения модели поведения, жизненных

35

Бабосов Е.М. Катастрофы: социологический анализ. Мн.: Наука и техника, 1995. С. 260.

60

установок; резкая мобилизация и перераспределение своих возможностей в целях выживания и сохранения здоровья.

На уровне социальных взаимодействий происходит дисбаланс интересов между группами населения, резко снижается их уровень и качество жизни, увеличиваются и усиливаются конфликтные ситуации. Возникают межличностные, межгрупповые, межнациональные, межтерриториальные и иные типы конфликтов, нередко принимающие иррациональность. Также, в зонах крупномасштабных чрезвычайных ситуаций возникают негативные миграционные процессы, что приводит к увеличению в поло-возрастной структуре региона удельного веса людей пожилого возраста.

В результате проделанного нами анализа, помимо вышеперечисленных социально-экономических, демографических и психологических последствий, как природные так и техногенные чрезвычайные ситуации затрудняют реализацию программ развития тех или иных регионов, государств. Картину механизма воздействия возникших чрезвычайных ситуаций на программу развития можно получить путем рассмотрения следующих пяти категорий последствий:

- потеря ресурсов

- приостановка программ развития и использование
наиважнейших ресурсов для решения краткосрочных проблем;

- оказание воздействий на частный сектор;

- негативное воздействие, оказываемое на климат инвестирования;

- создание условий для политической дестабилизации³⁶ .
Рассмотрим эти последствия. Потеря ресурсов, использованных на

социально - экономическое развитие происходит, когда катастрофа уничтожает их результат. При этом первичная потеря ресурсов развития

³⁶ Шойгу С.К., Воробьев Ю.Л., Владимиров В.А. Катастрофы и государство. М.: Энергоатомиздат, 1997. С. 101.

61

происходит от ущерба, нанесенного основному капиталу и производственным запасам. Это наиболее характерное последствие внезапно наступающих катастроф.

Потеря ресурсов развития сокращает в дальнейшем производство товаров и потребление услуг. Это происходит вследствие наносимой катастрофой разрушений и незамедлительно проявляющихся локальных воздействий и следующего за этим ростом цен на товары и услуги. В тоже время снижение доходов, вызванное производственными потерями, влечет за собой сильное падение покупательской способности потребителя. Потеря способности к производству вследствие возникших катастроф может обернутся также утратой рынка сбыта (экспорта) товаров. Таким образом, возникающие катастрофы ведут к целому ряду взаимосвязанных причин, вызывающих потерю ресурсов развития.

Возникающие катастрофы могут воздействовать на осуществляемый в стране процесс социально - экономического развития. При этом, в зависимости от масштабов катастроф, текущие программы развития могут быть прерваны в целях перекачки ресурсов из долгосрочных программ на конкретные краткосрочные программы по ликвидации последствий катастроф и осуществлению программ реконструкции.

Вторичные эффекты катастроф также подрывают процесс социально-экономического развития. Они включают в себя инфляцию, проблемы с платежным балансом, увеличение финансовых расходов и сокращение валютных резервов. Увеличение внешнего долга страны означает, что с возрастанием затрат, связанных с долгом, страна располагает меньшими ресурсами для инвестирования в рентабельные предприятия. В результате замедляется экономический рост, аннулируется или задерживается осуществление программ развития, падает привлекательность для новых капиталовложений.

62

Возникающие катастрофы, особенно повторяющиеся в течение короткого времени, как правило, оказывают негативное влияние на состояние и стимулирование дальнейшего инвестирования. Ведь чтобы обнадежить инвесторов, необходимы стабильность и уверенность. На индивидуальном уровне повторные убытки от катастроф расхолаживают созидательное инвестирование. В условиях неопределенности инвесторы очень осторожно походят к вопросу поддержки предпринимательской деятельности и инвестирования. Таким образом, катастрофы чаще всего омрачают инвестиционную картину, что ведет к росту безработицы, а через нее к спаду рыночного спроса, застою во всех отраслях экономики.

Возникающие катастрофы особенно негативно влияют на частный сектор. Ущерб, наносимый катастрофами частному сектору, часто недооценивают, так как нарушение в этой части экономики, как правило, не принимают в расчет. Вместе с тем в этом секторе задействована значительная часть населения. Неформальная экономика - частный сектор - несет при катастрофах как прямые так и косвенные убытки. Прямые убытки исчисляются стоимостью ущерба, нанесенного оборудованию и жилым сооружениям. Косвенные убытки включают потерю работы, потерю доходов. Иногда отдельные виды поступающий извне помощи ведут к тому, что производители теряют интерес к производству.

Таким образом, возникающие катастрофы существенно влияют на выполнение текущих и перспективных программ социально-экономического развития, нередко приводят к их свертыванию, перераспределению ресурсов прежде всего на ликвидацию последствий катастроф, восстановление разрушенного.

Итак, можно сделать вывод, что негативные последствия чрезвычайных ситуаций являются серьезной проблемой не только для России, но и для многих других государств мира. Широкий спектр

63

социальных, экономических, демографических и психологических негативных последствий чрезвычайных ситуаций, вне всякого сомнения, требуют эффективной и устойчивой системы социально-экономической защиты пострадавших людей. При этом мы наглядно убедились, что негативным воздействиям подвергается как отдельный пострадавший индивид во всех четырех планах последствий (социальном, экономическом, демографическом, психологическом), так и группа людей, поселенческая и трудовая социальная общность, регион, государство. Причем характер и специфика данных последствий дифференцируется от социально-демографических, психологических и экономических характеристик конкретного пострадавшего человека и региона, в котором произошла чрезвычайная ситуация.

Проанализированные последствия могут иметь комбинированный характер, т.е. социальные последствия негативно влияют на психическое состояние человека, что сказывается на ухудшении его здоровья и работоспособности, а в конечном итоге на целостность и устойчивость различных социальных групп, членом которых он является, в том числе и трудовых, что сказывается на падении производительности того или иного предприятия, организации, учреждения.

Все это негативно сказываются на восстановлении экономики пострадавшего региона. Панические настроения у людей, отсутствие необходимых специалистов из-за их гибели или потери здоровья, большой текучести кадров в организациях по причине того, что люди стремятся выехать из пострадавшего региона, сильно затрудняет восстановление различных поврежденных и разрушенных объектов экономики. Поэтому, как правило, пострадавший регион в результате крупной катастрофы не может самостоятельно восстановить экономику и требуется привлечение сил и средств из других регионов.

64

Подробное знание всех тонкостей социально-экономических, демографических и психологических последствий чрезвычайных ситуаций является очень важным для формирования как общей системы социально-экономической защиты пострадавших людей, так и для организации конкретных мероприятий социальной защите в зоне чрезвычайной ситуации.

Можно перечислить направления социально-экономической защиты населения при чрезвычайных ситуациях, где знания рассмотренных выше последствий, а также закономерности их протекания, должны влиять на формирование данных направлений. Это:

- разработка общей стратегии организации помощи
пострадавшим людям;

- утверждение нормативно-правовых актов;

- определение видов помощи;

- распределение гуманитарной и другой помощи;

- определение льгот, компенсаций, субсидий и дотаций;

- выработка социальных нормативов обеспечения
продуктами и товарами первой необходимости, а также
другими услугами;

- мониторинг социально-экономических, демографических
и психологических последствий в пострадавшем регионе;

Конечно, проведенное в данном параграфе исследование социально-экономических последствий чрезвычайных ситуаций не является исчерпывающим. Данная проблема является настолько сложной, что заслуживает многих специальных социологических исследований, с разработкой конкретных целей, задач, инструментария. Но, тем не менее, полученные нами результаты адекватно отражают общую картину в данной сфере и могут быть применены на практике.

65

Глава 2. СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СОДЕРЖАНИЕ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ ПО СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ

НАСЕЛЕНИЯ ПРИ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЯХ

2.1. Нормативно-правовые акты по социальной защите населения при

чрезвычайных ситуациях

Формирование социальной защиты людей в бывшем СССР и России, пострадавших от наводнений, землетрясений, взрывов, пожаров проходило неоднозначно, как бы вызревая из тех отдельных случаев недавнего прошлого, когда такие явления еще не приобрели массовый характер. Проблемы социально-экономической защиты, возникающие при стихийных бедствиях и других катастрофах, оставались вне поля зрения широкой общественности. Основной проблемой в таких ситуациях было скорейшее восстановление инженерных конструкций, обеспечение функционирования систем жизнеобеспечения.

Более - менее подробные данные о ходе выполнения мероприятий по обеспечению социально-экономической защиты людей, пострадавших при чрезвычайных ситуациях в бывшем СССР, можно найти, начиная с 1948 года, когда произошло Ашхабадское землетрясение.

После землетрясения, которое случилось в ночь с 5-го на 6-е октября, утром 6-го октября состоялось совместное заседание ЦК КПСС и совета Министров республики, на котором была создана республиканская правительственная комиссия по ликвидации последствий землетрясения. В состав комиссии вошли руководители правительства, командующий войсками Туркменского военного округа и другие ответственные лица республики. Эта комиссия занималась вопросами организации

66

медицинской помощи, продовольственного снабжения, связи, энергетики, коммунального хозяйства, строительства, эвакуации и размещения пострадавших в городах и районах области. Также сюда вошли вопросы социальной помощи. Это:

- организация питания для оставшихся в живых и участников
аварийно-спасательных работ;

- обеспечения населения предметами первой необходимости.
Рассматривая организацию питания, то с первого дня после

землетрясения в Ашхабад стали поступать необходимые продукты. Только 8-го и 9-го октября из разных концов страны поступило 12 вагонов хлеба, 54 вагона муки и крупы, 99 вагонов других продуктов. Первая выпечка хлеба по 2-2,5 т. за смену началась в городе с 13 октября после расчистки завалов и восстановления одного из хлебозаводов.

Несмотря на значительные трудности по восстановлению экономики в послевоенный период, Правительством СССР в распоряжение Туркменской республики было выделено 25 млн. рублей, из них 10 млн. рублей для выдачи единовременных пособий особо нуждающемуся населению и 15 млн. рублей для организации бесплатного питания в больницах, госпиталях и через сеть общественного питания. Кроме того, распоряжением Правительства страны было выделено 30 млн. рублей для выдачи единовременного пособия в размере, не превышающий месячный оклад, всем рабочим и служащим Ашхабада, находившимся в городе на момент землетрясения.

От различных организаций в адрес руководства республики поступило более 7 млн. рублей на организацию лечения пострадавших. Кроме того, колхозы и колхозники на 2 года получили освобождение от

67

всех видов денежных налогов, что обеспечило дополнительные ресурсы для восстановления их хозяйства¹ .

Предпринятые меры позволили практически заново восстановить разрушенный город, несмотря на то, что страна находилась в тяжелом положении из-за недавней Великой Отечественной Войны. По нашему мнению, быстрому восстановлению способствовала сложившаяся во время войны стройная система оперативной мобилизации различных ресурсов и переброски их в нужное место.

Следует отметить, что в документальных описаниях последствий землетрясений, в частности социально-психологических, ничего не сказано о преодолении стрессов и панических настроений среди людей, разрешения конфликтных ситуаций между социальными группами, которые, несомненно, в таких ситуациях должны были проявиться.

Таким образом, социально-экономическая защита населения в данном случае сводилась к финансовому, материальному обеспечению людей, смягчению налогового бремени.

Следующий интересный пример социально-экономической защиты людей в чрезвычайных ситуациях представляет собой Спитакское землетрясение, произошедшее 7 декабря 1988 года² .

На момент землетрясения в СССР не был отработан механизм преодоления последствий стихийных бедствий крупного масштаба. Опыт ликвидации Ашхабадского землетрясения был забыт (прошло 40 лет). По этой причине руководство всем процессом ликвидации последствий Спитакского землетрясения взяло на себя Политбюро ЦК КПСС во главе с председателем совета Министров СССР.

Массовая эвакуация за пределы республики была начата 11 декабря и велась с нарастающим темпом. Персональная регистрация отьежающих

¹ Катастрофы конца XX века. Под ред. д.т.н. В.А. Владимирова. М. Геополитика. 2001. С. 15.

² Там же. С. 19.

68

при формировании эшелонов не была налажена, что крайне затруднило в последствии поиск родственников и близких. Десятки тысяч людей оказались разлученными, семьи были разобщены и длительное время не могли найти друг друга. Пришлось организовать специальные информационные службы «Надежда» и «Поиск», чтобы помочь людям найти друг друга, восстановить семьи.

Оказание материальной и финансовой помощи пострадавшим с первых дней ликвидации последствий приобрела весьма важное не только социальное, но и политическое значение. На специальные счета госбанка СССР и Внешэкономбанка с первых дней стали поступать денежные средства от пожертвований различных организаций и частных лиц. По данным в конце 1989 года сумма поступлений составила примерно 1,5 млрд. рублей и около 23 млн. инвалютных рублей. Выплаты населению были начаты с 25 декабря и в дальнейшем велись с нарастающим темпом. Но распределение этой помощи на принципах справедливости в условиях бедствия представляло собой трудно выполнимую задачу. Опыта и специальных механизмов для реализации материальной и финансовой помощи в кризисных ситуациях в республике не было. Кроме того, в ходе ликвидации последствий не удалось создать четкой системы распределения продуктов, товаров и денежных средств, а ведь реализация помощи - одна из важнейших функций и задач социального управления в условиях чрезвычайной ситуации.

Значительная часть продовольствия и промышленных товаров была направлена в Армению безвозмездно. Только в течение декабря в пострадавшие от землетрясения районы было направлено продовольственных товаров на сумму 15 млн. рублей, промышленных товаров широкого потребления на сумму 32 млн. рублей, в том числе из-за рубежа на сумму более 9 млн. рублей. Однако правильно распорядиться полученными в порядке помощи ресурсами, довести продукты и предметы

69

первой необходимости до наиболее остро нуждающихся удавалось не всегда³ .

В первые дни питание жителей пострадавших городов осуществлялось сухими пайками в виде продовольственных наборов. Снабжение хлебом было налажено с хлебозаводов Еревана и других районов, где выпечка хлеба была значительна увеличена.

Для обеспечения пострадавшего населения в условиях зимы срочно требовались теплая одежда, обувь, одеяла, подушки, матрацы, раскладные кровати, свечи, фонари, лампы, спички, посуда, мыло, моющие средства и т.п. Их поставка и распределение осуществлялось через пункты вещевого снабжения. Товары, поступавшие из-за рубежа и других районов страны распределялись комиссиями органов местного самоуправления на местах. Однако в организации этого распределения были существенные издержки, допускались случаи хищения, злоупотребления, спекуляции и т.п. Это в большинстве случаев также было следствием неподготовленности соответствующих органов и служб к решению подобного рода задач в экстремальных условиях бедствия.

В связи с землетрясением советом министров СССР было принято Постановление «Об оказании помощи населению Армянской ССР, пострадавшему в результате землетрясения»⁴ . Этим постановлением определялись единовременные выплаты одиноким людям и семьям в зависимости от количества человек, компенсации за утраченное имущество, пенсии по инвалидности и по случаю потери кормильца, сохранение заработной платы потерявшим работу и т.д. Например, в п.1 Постановления говорится, «Совету министров Армянской ССР выплатить гражданам, пострадавшим в результате землетрясения единовременное

³ Катастрофы конца XX века. Под ред. д.т.н, В.А. Владимирова. М. Геополитика. 2001. С. 46.

⁴ Постановление Совета министров СССР от 15.12.1988. № 1424. Об оказании помощи населению
Армянской ССР, пострадавшему в результате землетрясения.

70

пособие в размере 200 рублей на человека, а семьям, потерявшим кормильца, дополнительно 2 тыс. рублей. Кроме того, выплатить пособие в размере 500 рублей на расходы, связанные с похоронами каждого погибшего члена семьи». Интересен п.8, который касается женщин: «...сохранять за женщинами, имеющих несовершеннолетних детей и утратившим работу в результате землетрясения, на период со дня прекращения работы до момента трудоустройства, но не более 6 месяцев, среднюю заработную плату и непрерывный трудовой стаж».

Вместе с тем в данном Постановлении ничего не сказано о конкретных механизмах распределения и выдачи пособий, компенсаций за утраченное имущество, а также не сказано о механизмах контроля за выполнением данного Постановления. В условиях сильной организационной неразберихи, вызванной землетрясением, отсутствие механизма контроля выполнения мер по социальной защите граждан не позволяет проследить использование денежных и материальных средств, что в конечном итоге ведет к их неэффективному использованию. Характерно и то, что при крупных людских и материальных потерях (погибло 25 тыс. человек), не было принято ни какой государственной программы по реабилитации пострадавшего региона.

Еще одно крупное землетрясение, уже на территории России, произошло в 1995 году. Практически полностью был разрушен п. Нефтегорск на острове Сахалин.

В целях оказания помощи пострадавшему региону Правительство РФ приняло три важных документа: два постановления и одно распоряжение. Указанными документами регламентировалось предоставление финансовой помощи пострадавшей территории на общую сумму 107 млрд. рублей, а также единовременной материальной помощи и

71

компенсационных выплат гражданам⁵ . Согласно этим документам, каждому пострадавшему предусматривалось выделение 5 млн. рублей на захоронение, 20 минимальных окладов (около 1 млн. рублей) первоочередной помощи; до 50 млн. рублей - компенсации за утрату жилья и имущества; 200 минимальных окладов (около 10 млн. рублей) компенсации за погибших. Спустя три дня после землетрясения такие выплаты получили 889 пострадавших.

Характерно то, что в Постановлении №539 четко определены критерии, по которым человек относится к пострадавшему в результате землетрясения, что очень важно для расчета компенсаций, а также расписан механизм выдачи компенсаций и контроля за расходованием средств на социальную помощь пострадавшим. Так, в п. 10 сказано, что администраций Сахалинской области ежемесячно представляет Министерству финансов РФ отчеты о расходовании средств, выделенных для предоставления единовременной материальной помощи и компенсационных выплат. Поэтому можно сделать вывод, что некоторые недостатки по организации социальной помощи пострадавшим от Спитакского землетрясения в Нефтегорской трагедии были учтены.

Нефтегорское землетрясение, как и другие землетрясения, приносившие большие разрушения, резко поставили серьезную, неотложную проблему обеспечения жильем пострадавших людей. В целях оказания помощи по приобретению жилья гражданам, Правительство РФ приняло Постановление «О государственных жилищных сертификатах, выдаваемых гражданам РФ, лишившихся жилья в результате

⁵ Постановление Правительства РФ от 2.07 1995. № 539.0 порядке предоставления единовременной материальной помощи и компенсационных выплат гражданам, пострадавшим в результате землетрясения в Сахалинской области // СЗРФ. 1995. № 23. С. 2237; Постановление Правительства РФ от 2.07.1995. № 541.0 финансовой помощи на ликвидацию последствий землетрясения в Охинском районе Сахалинской области // СЗРФ. 1995. № 23. С. 2238; Распоряжение Правительства РФ от 3.07. 1995. № 739-р.

72

чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий»⁶ . В нем говорится о признании необходимости выпустить государственные жилищные сертификаты для граждан РФ, лишившихся жилья в результате чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий.

Согласно Постановлению, государственные жилищные сертификаты выдаются из расчета предоставления гражданам жилой площади по социальной норме, определенной органами исполнительной власти субъектов РФ по месту предоставления жилья, но не менее 18 кв.м. общей площади на одного члена семьи из двух и более человек и 29-33 кв. метра общей площади на одинокого гражданина. Предоставление жилья по данным сертификатам осуществляется в трехмесячный срок со дня его получения.

Выпуск сертификатов осуществляется в течении 2 месяцев с момента стихийного бедствия. Срок действия сертификатов составляет один год со дня выдачи. В случаи истечения срока действия сертификата он подлежит аннулированию.

Министерство финансов РФ в установленном порядке осуществляет перечисление средств органу исполнительной власти субъекта РФ на компенсации стоимости жилья, предоставляемого владельцу сертификата или на оплату жилья (части жилья) по договору купли-продажи.

Таким образом, данное постановление предоставляет человеку, потерявшему жилье в результате чрезвычайной ситуации свободу выбора места будущего проживания, но с другой стороны, по нашему мнению, в реалиях экономики России, не всегда средства на погашение данных сертификатов перечисляются во время и в нужном количестве.

Наряду с землетрясениями, наводнения также приносят большие материальные потери и человеческие жертвы, требующие организации

⁶ Постановление Правительства Российской Федерации от 7.07.1995 № 561.0 государственных жилищных сертификатах, выдаваемых гражданам РФ, лишившихся жилья в результате чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий // СЗРФ. 1995. № 24. С. 2286.

73

социальной защиты людей. Так, в результате катастрофического наводнения, вызванного прорывом плотины Киселевского водохранилища в 1993 году г. Серову Свердловской области был нанесет огромный ущерб. Оказание материальной и финансовой помощи населению и городу в целом осуществлялось за счет средств федерального бюджетов, бюджета области, а также средств местных предприятий и организаций. Также, администрация города запросила льготный кредит в размере 1млрд. рублей для восстановления поврежденных предприятий.

Такая помощь была городом получена в размере 3 млрд. 200 млн. рублей их бюджета РФ и 2 млрд. 642 млн. рублей было получено из бюджета области.

В дальнейшем была разработана программа строительства жилья в 1993-1994 годах. Были определены зоны, в которых запрещено восстановление и строительство жилого фонда .

Анализируя принятое Постановление Правительства РФ⁸ о мерах по оказанию помощи в ликвидации последствий наводнения в г. Ленске и др. городов республики Саха (Якутия), можно выделить существенный момент в области социальной помощи. Было принято предложение Пенсионного фонда РФ о выделении 80 млн. рублей на оказание адресной материальной помощи неработающим пенсионерам. Также, на основании утвержденных Правительством республики Саха списков пострадавших граждан, являющиеся владельцами целевых чеков на приобретение легковых автомобилей в 1993-1995 годах и целевых вкладов внести изменения в закон «О государственных долговых товарных обязательствах», предусматривающих погашение в 2001 году в первоочередном порядке указанных чеков и вкладов. Кроме того, в

⁷ Катастрофы конца XX века. / Под ред. д.т.н Владимирова В.А. М.: Геополитика, 2001. СПб.

⁸ Постановление Правительства РФ от 22.06. 2001. № 478. О комплексе мер по ликвидации
последствий наводнения 2001 года в республике Саха (Якутия).

74

постановлении было предусмотрено осуществить финансирование мероприятий по обеспечению отдыха и оздоровления 4,1 тыс. детей из населенных пунктов, пострадавших от наводнения.

Российское правительство по заявке Якутии выделило республике 888 государственных жилищных сертификатов. Для их выдачи еще в июне были составлены и утверждены поименные списки семей, лишившихся из-за наводнения жилья и желающих обрести его за пределами Якутии (всего 2712 человек). Но когда результаты раздачи проверили (выборочно) аудиторы Счетной палаты, они выявили 64 случая получения сертификатов людьми, не имеющими на это права⁹ .

Нестандартные меры по организации социально-экономической защиты людей от наводнений фиксируют и другие нормативные акты. Так, в результате наводнения в Пенжинском районе Корякского автономного округа Правительством РФ было принято решение разрешить администрации Корякского автономного округа реализовать за плату различным юридическим лицам квоты вылова рыбы сверх установленных объемов, чтобы использовать полученные средства на финансирование мероприятий по ликвидации последствий наводнения.

Для ликвидации последствий наводнения в республике Бурятия 1993 года было внесено решение обеспечить пропуск 10 тыс. тон дизельного топлива, 5 тыс. тонн бензина, 200 тонн дизельного масла и 50 тонн автола в Монголию и Китайскую Народную Республику для организации Советом министров Республики Бурятия работ по заготовке кормов на территории этих государств и вывозу их в республику Бурятия с целью ликвидации

г- -10

последствии стихийных бедствии .

⁹ Воробьев Ю.Л., Акимов В.А., Соколов Ю.И. Катастрофические наводнения начала XXI века. Уроки и выводы. М.: ООО «ДЕКС-ПРЕСС», 2003. С. 205.

Распоряжение Правительства РФ от 20 октября 1993 годаХа 1861-р.

75

Хотелось бы более подробно остановиться на проделанном нами анализе организации социально-экономической защиты пострадавшего населения в результате наводнения на юге России в июне 2002 года.

В связи с данной чрезвычайной ситуацией Правительством Российской Федерации было принято постановление¹¹ , в котором регламентировался порядок финансирования, суммы выделяемой помощи, порядок учета граждан, лишившихся жилья, предоставление безвозмездных субсидий и другие мероприятия, направленные на ликвидацию последствий наводнения. Помимо данного Постановления по отношению к ликвидации последствий наводнения также был принят ряд распоряжений¹² .

В соответствии с этим распоряжением Краснодарскому краю было выделено 400 млн. рублей, Ставропольскому краю — 230 млн. рублей, Республике Адыгея — 100 млн. рублей, Республике Дагестан — 50 млн. рублей, Республике Ингушетия — 40 млн. рублей, Кабардино-Балкарской республике — 40 млн. рублей, Карачаево-Черкесской республике — 45 млн. рублей, Республике Северная Осетия — Алания — 55 млн. рублей¹³ .

На селекторном совещании с руководителями Южного федерального округа премьер М. Касьянов сообщил, что согласно постановлению от 1 июля было выделено 3 млрд рублей, а теперь сумма увеличена до 6,5 млрд. Эти деньги распределялись на девять субъектов Федерации.

На первом этапе финансирование шло через ссуды федерального бюджета, но после внесения в ноябре изменений в текущий бюджет все предоставленные ссуды на восстановительные работы были переоформлены в безвозвратные средства.

¹¹ Постановление Правительства Российской Федерации от 1.07.2002. № 492.0 первоочередных
мерах по ликвидации последствий паводка, произошедшего в июне 2002 г. на территории Южного
Федерального округа // СЗРФ. 2002. № 27. С. 2703.

¹² Распоряжение Правительства Российской Федерации от 12.07.2002. № 955-р; от 27.07.2002.
№ 1037-р

¹³ Воробьев Ю.Л., Акимов В.А., Соколов Ю.И. Катастрофические наводнения начала XXI века. Уроки и
выводы. М.: ООО «ДЕКС-ПРЕСС», 2003. С..

76

Несмотря на то, что практически все финансовые вопросы были решены, возникал определенный конфликт финансовых интересов Центра и регионов по многим позициям. Если регионы мобилизовали свои финансовые ресурсы для решения задач ликвидации последствий наводнения в течение двух-трех недель, то Центр выделяет ссуды крайне медленно, с большим опозданием. Последняя ссуда в 230 миллионов рублей поступила на так называемые блокированные счета для выдачи гражданам через два месяца после стихии. Финансовых средств на строительство жилья, плату подрядчикам не хватало. Причем уроки прошлых наводнений (например, в Ленске) в данном вопросе не были учтены. Между тем, ответственность за ход восстановления была полностью возложена на регионы, а денег регионам как главным заказчикам аварийно-восстановительных работ не давали.

Также возникали необоснованные финансовые разницы в стоимости строительства жилья для пострадавших, что сказывалось на их психическом состоянии. Так, на первом этапе в Ставрополье для пострадавших расходы были определены в 6 300 рублей за квадратный метр. А в Краснодарском крае, на другом берегу Кубани, аналогичный норматив был доведен в сумме до 7 500 рублей. Получается, что у одной и той же беды разная цена.

В один из населенных пунктов (с.Надзорное Ставропольского края) пострадавший от наводнения, пришло достаточно техники для разборки завалившихся домов и вывоза сотен тысяч тонн мусора и ила. Были восстановлены коммуникации, появилась вода, еда, была налажена уличная розничная торговля. Но возникла другая острая проблема. У кого были деньги, тот мог купить все необходимое, но денег у большинства людей не было. Появились длинные очереди за гуманитарной помощью, особенно за моющими средствами, часто возникали конфликтные ситуации. У многих селян возникало сильное напряжение и беспокойство

77

по поводу приближающейся зимы, так как большинство домов разрушено, которые они сами восстановить не в силах.

Главным объектом негодования и критики жителей села была организация раздачи гуманитарной помощи. Данные события хорошо описаны в книге «Катастрофические наводнения начала XXI века: уроки и выводы»¹⁴ . Авторы пишут, что «...с притоком в зону бедствия «гуманитарки» на охоту за ней ринулись толпы алкашей и бичей. Местные выпивохи, прибарахлившись за счет «гуманитарки», ходили франтами. Циничной активности кочующей публики никто не противостоял, проверять, кто есть кто, было некому и некогда. Списки пострадавших на получение первой денежной помощи муниципальные власти составляли тоже через пень-колоду. В итоге в них столько поналезло наглецов, знающих о стихии лишь из «телека», что министр финансов краевого правительства Татьяна Погорелова жестко обвинила местных чиновников в безответственности и высказала опасение, что до трети компенсационных сумм могут быть выплачены впустую, то есть не тем, кто действительно пострадал. И чем несчастнее был человек, тем дальше он оказывался и от хорошей «гуманитарки», и в хвосте очередей, в которых мало что доставалось. В основном это старики и непробивные селяне, не способные толкаться локтями даже в чрезвычайных обстоятельствах».

После потопа в Новороссийске пострадавшие жители также жаловались на порядок выдачи гуманитарной помощи, когда отстоявший три-четыре часа в очереди человек с документом, заверенным печатью местной власти, получал отказ из-за того, что у него «бланк не того формата». Управление социальной защиты населения городской администрации Новороссийска заявило, что оно к распределению

¹⁴ Воробьев Ю.Л., Акимов В.А., Соколов Ю.И. Катастрофические наводнения начала XXI века. Уроки и выводы. М.: ООО «ДЕКС-ПРЕСС», 2003. С. 239.

78

гуманитарной помощи не имеет никакого отношения. Всем распределением занимается «Красный Крест», а все попытки наладить с ним контакты были безуспешны. Было также неясно, по какому принципу «Красный Крест» распределяет гуманитарную помощь. Представительство «Красного Креста» обвиняло в неразберихе местную администрацию. В Южном федеральном округе было возбуждено 18 уголовных дел, связанных с нарушениями в распределении гуманитарной помощи, поступившей для пострадавших от наводнения¹⁵ .

В связи с событиями в результате наводнения на юге России Госстрой России разработал и утвердил важный документ¹⁶ , регламентирующий порядок использования средств безвозмездных субсидий, который спустя 2 месяца претерпел изменения¹⁷ .

В результате проведенного анализа данных документов, мы выяснили, что весь механизм запускается с момента выдачи гражданину «Свидетельства о предоставлении субсидии гражданину, лишившемуся жилья или части его в результате стихийного бедствия, и членам его семьи».

Это именное свидетельство, подтверждающее, что человеку будет предоставлена субсидия. Оно дает право открыть в одном из учреждений Сберегательного банка РФ именной блокированный счет, предназначенный для ее зачисления. Размер субсидии можно узнать, посчитав по формуле: Р = Н х С,

где: Н — социальная норма общей площади (на одного человека — 33 кв. метра, на семью из двух человек — 42 кв. метра, а из трех человек и

¹⁵ Там же. С.

¹⁶ Приказ Госстроя России от 9. 07. 2002. № 130. Порядок использования средств безвозмездных
субсидий, предоставляемых гражданам, лишившимся жилья в результате паводка, произошедшего в
июне 2002 года на территории Южного федерального округа// Российская газета. 17.07.2002. № 129.

¹⁷ Приказ Госстроя России от 18. 09. 2002 № 210 «О внесении изменений и дополнений в порядок
использования средств безвозмездных субсидий, предоставляемых гражданам, лишившихся жилья в
результате паводка, произошедшего в июне 2002 года на территории Южного федерального округа //
Российская газета. 9.10.2002. № 191.

79

более — 18 кв. метров, умноженные на количество членов семьи); С — расчетная стоимость 1 кв. метра (в рублях).

Размер субсидии рассчитывает тот, кто выдает свидетельство, например, администрация района. Владельцу свидетельства предоставляется некоторая свобода в использовании денег. Он может купить готовое жилье, заключить договор с подрядчиком или построить сам. Он также может привлечь дополнительные средства — собственные и заемные. Срок действия свидетельства — 6 месяцев с момента первого перечисления денег на именной блокированный счет.

Процедура выдачи свидетельств на руки следующая. Сначала органы исполнительной власти формируют и утверждают сводные списки семей, лишившихся в результате паводка всего жилья или его части. Затем списки согласуются с Госстроем и дробятся на три части — тот же орган исполнительной власти делает отдельные списки семей, давших согласие на: 1) приобретение жилья по договору купли-продажи; 2) строительство или восстановление подрядным способом; 3) восстановление собственными силами. Копии указанных списков обязательно передаются в территориальные управления Федерального казначейства и банки. После этого орган исполнительной власти выдает людям свидетельства на руки.

Теперь пострадавший действует сам. Он должен сдать свидетельство в банк, а банк — открыть блокированный счет на имя гражданина. Есть главное условие: субсидия предоставляется только при наличии договора — либо купли-продажи (в простой письменной форме), либо подряда — с подрядной организацией, либо же договора на строительство собственными силами — с органом исполнительной власти.

Финансирование субсидий из федерального бюджета осуществляет Минфин РФ. Тут необходимо подчеркнуть, что финансирование может идти только в форме безналичных расчетов — «живые» деньги пострадавшему не выдают.

80

Если пострадавший гражданин решил купить жилье, то сначала необходимо зарегистрировать договор купли-продажи в учреждении юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, после чего отдать договор в орган исполнительной власти, в администрацию района. В течение пяти дней здесь производится необходимая проверка и, если не возникнет замечаний, в территориальный орган федерального казначейства передаются копии этого договора, свидетельства, а также платежный документ на зачисление средств на блокированный счет для последующего их перечисления продавцу жилья. В свою очередь банк в течение двух дней зачисляет требуемую сумму, а не позднее следующего рабочего дня (если имеется поручение вкладчика на оплату) перечисляет деньги продавцу жилья.

При выборе человеком подрядных работ принцип тот же, что и при купле-продаже, только подрядчик получает деньги не сразу, а по ходу выполнения этапов работ. Аванс — 20 %. По завершении всех работ, чтобы окончательно рассчитаться с подрядной организацией, орган исполнительной власти представляет в казначейство акт приемки законченного строительства или восстановленного объекта приемочной комиссией и перечисляет через казначейство остаток средств.

Порядок финансирования в случае строительства и восстановления жилья собственными силами мало чем отличается от предыдущего. Все затраты должны быть документально подтверждены. Оплата должна производится четко по графику: фундамент —20%, коробка с кровлей — 30 %, внутренние инженерные системы — 10 %, отделочные работы — 15 %, а оставшиеся 5 % — после утверждения акта приемки объекта специальной комиссией.

Как только деньги выплачены, счет закрывается. Банк направляет в орган исполнительной власти выписки с именного блокированного счета и подлинник свидетельства.

81

Надо сказать, что выполнение на местах положений приказа Госстроя России № 130 оказалось очень затруднено и у администраций субъектов Российской Федерации было много претензий к качеству отработки данного документа и к самой схеме выделения федеральных средств. Опасаясь расхищения средств, как это было в Ленске, чиновники Госстроя России пошли в другую крайность, отказав региональным органам власти в функции единого заказчика по объектам жилищного строительства. Федеральные средства стали поступать на индивидуальные блокированные счета граждан, а затем уж через трехсторонние договоры (между пострадавшим, администрацией и подрядчиком) в строительные организации. Таким образом, людей, переживших стресс, разъехавшихся по родственникам, престарелых, малограмотных и не смыслящих в строительном деле, в банковских операциях и документации, заставили заниматься задачами заказчиков, выбором строительных организаций, о большинстве которых было мало что известно. Составление трех списков пострадавших (желающих приобрести жилье на вторичном рынке, заключить договор подряда или строить самим) превратилось с помощью муниципальных администраций в долгую процедуру с многочисленными ошибками при заполнении документов, с огромными очередями в банках, оформлявших субсидии, ажиотажем и всевозможными домыслами.

В результате этого в Ставропольском крае к середине октября 2002 года договоры подписали лишь немногим более двух третей семей пострадавших. Было объявлено, что после 31 декабря договоры на покупку или строительство жилья подписываться не будут, федеральная программа финансирования будет закрыта. В то же время приказ № 130 не определяет сроков, в которые должны уложиться люди при подписании договоров¹⁸ .

¹⁸ Воробьев Ю.Л., Акимов В.А., Соколов Ю.И. Катастрофические наводнения начала XXI века. Уроки и выводы. М.: ООО «ДЕКС-ПРЕСС», 2003. С. 220.

82

Рассмотрев меры по социально-экономической защиты населения в наиболее крупных стихийных бедствиях, произошедшие на территории России и бывшего СССР, думается, что следует остановиться на чрезвычайных ситуациях техногенного характера.

Анализируя источники¹⁹ , мы выяснили, что первой крупномасштабной чрезвычайной ситуацией такого рода на территории бывшего СССР был взрыв одной из емкостей-хранилищ с радиоактивными отходами на производственном объединении Маяк в 1957 году в Челябинской области. Также к крупномасштабным негативным последствиям привел сброс этим объединением с 1949 по 1951 год радиоактивных отходов в реку Теча, сброс жидких радиоактивных отходов о озеро Карачай., ветровой разнос в 1967 году радионуклидов с берегов этого озера. В связи с этим, спустя почти 35 лет, в 1991 году Минатом России, ПО «Маяк», администрации Челябинской, Свердловской и Курганской областей и Российская академия наук выступили инициаторами разработки региональной программы по преодолению последствий радиационной аварии с целью превращения ее в государственную на основе целенаправленной инвестиционной и компенсационной политики. В результате распоряжения Президента РСФСР от 10 сентября 1991 года была введена в действие Государственная программа по радиационной реабилитации Уральского региона и мерах по оказании помощи пострадавшему населению на период до 1995 года.

Основными целями программы явились:

- локализация источников и предотвращение радиационного загрязнения Уральского региона;

¹⁹ Шойгу С.К., Воробьев Ю.Л., Владимиров В.А. Катастрофы и государство. М.: Энергоатомиздат, 1997. С.34; Катастрофы и человек: Книга 1. Российский опыт противодействия чрезвычайным ситуациям. Под ред. Ю.Л. Воробьева. М.: АСТ-ЛТД, 1997. С. 29; Предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций. Под общей редакцией Ю.Л. Воробьева. - М.: Издательская фирма «КРУК», 2002. С. 184; Катастрофы конца XX века. / Под ред. В.А. Владимирова. М.: Геополитика, Флайст, 2001. С. 128; Белов П. Сущность, принципы и методы регулирования техногенного риска // Управление риском. 1998 . №4. С. 14.

83

- экологическое оздоровление загрязненной радионуклидами
территорий;

- развитие системы мониторинга эколого-радиационной
обстановки на загрязненных территориях;

- повышение уровня медицинского обслуживания и охраны
здоровья населения;

- развитие социальной и производственной инфраструктуры,
повышение уровня обеспечения населения пострадавших
территорий объектами социальной сферы до средних
показателей.

Общий объем запланированных затрат на реализацию программы в течение 1992 -1995 годов составляло 19 триллионов рублей (в ценах 1995 года).

Даная программа явилась серьезным многообещающим актом. Однако трудная экономическая обстановка, сложившаяся в стране и недостаточность финансирования программы не позволили в полном объеме осуществить запланированные мероприятия.

В целях довыполнения незаконченных работ была принята еще одна программа. Здесь предусмотрен широкий спектр мероприятий, в том числе социально-психологическая реабилитация пострадавшего населения и экономическая реабилитация территорий, подвергшихся радиационному загрязнению. Предполагалось решить такие задачи, как:

- организация службы социально-психологической и правовой
поддержки населения загрязненных радионуклидами
территорий, ее методическое обеспечение и сопровождение;

- формирование системы отношений со средствами массовой
информации, партиями и общественными движениями,
культурно-национальными центрами, экологическими
организациями;

84

- организация социологического и психологического
мониторинга на территориях, подвергшихся радиационному
воздействию;

- обеспечение социально-педагогической помощи детям и
подросткам.

Экономическая реабилитация территорий предусматривала:

- повышение благосостояния населения, проживающего на
радиоактивно загрязненных территориях, ликвидация
отставания в социальном развитии пострадавших районов,
доведения обеспеченности населения местами в
общеобразовательных школах, детских дошкольных
учреждениях и клубах до средних показателей по Курганской,
Свердловской и Челябинской областях;

- обеспечение жителей, подвергшихся воздействию радиации,
благоустроенным жильем;

- переселение жителей, пострадавших в результате радиационных
аварий в производственном объединении «Маяк», в первую
очередь эвакуированных и участников ликвидации последствий
аварии, из ветхих и аварийных домов в благоустроенные дома;

- улучшение обеспечения населения питьевой водой,
соответствующей по качеству действующим нормативам,
центральным отоплением, горячим водоснабжением, газом а
также инженерного обустройства населенных пунктов.

Планировалось строительство жилых домов общей площадью 168,6 тыс.кв.м., общеобразовательных школ на 9268 ученических мест, детских дошкольных учреждений на 1640 мест, домов-интернатов для престарелых на 924 места, газовых сетей протяженностью 408 км.

Также в научном обосновании программы планировалось прогнозирование социально-экономического развития территорий,

85

подвергшихся радиационному загрязнению и разработка рекомендаций по совершенствованию системы социальных гарантий, включающих законодательные и нормативные акты. На решение данных задач планировалось выделить 640 млн. руб.

Анализируя финансирование мероприятий Программы по данным вопросам видно, что финансирование предусматривалось не для всех поставленных задач. Так, в программе отсутствует финансирование мероприятий по формированию системы отношений со средствами массовой информации, культурными, экологическими центрами по вопросам преодоления последствий катастрофы, а также нет финансирования мероприятий по прогнозированию социально-экономического развития и разработки рекомендаций по социальным гарантиям.

Вместе с тем, несмотря на стремление Правительства РФ компенсировать допущенные отставания в выполнении предыдущей программы, итоги реализации новой программы также оставались неудовлетворительными по каждому из направлений деятельности. Объем фактического финансирования был резко снижен и составил от плана всего 8,2% в Челябинской, и 6,5% в Курганской областях. Учитывая, что объем ассигнования федерального бюджета, предусмотренный Программой, составил не более 55% от необходимого, то к 2000 году были реализованы только самые неотложные мероприятия, выполнения которых не могло быть перенесено на более поздний срок²⁰ .

По причине катастрофических последствий деятельности ПО «Маяк» в 1998 году был принят федеральный закон, устанавливающий нормы социальной защиты пострадавших людей²¹ . Практически все гарантии,

²⁰ Катастрофы конца XX века. Под ред. д.т.н. Владимирова В.А. М.: Геополитика, 2001. С. 137.

²¹ Закон Российской Федерации от 26. И. 1998. №175-ФЗ. О социальной защите граждан Российской
Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии на производственном объединении
«Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча // СЗРФ. 1998. № 48. С. 5850.

86

указанные в данном законе, ссылаются на федеральный закон, принятый вследствие чернобыльской катастрофы. Например, в данном законе написано (ст. 12), что детям первого и второго поколения граждан, страдающих заболеваниями вследствие воздействия радиации на их родителей, гарантируется предоставление льгот и компенсаций, указанных в частях первой и второй статьи 25 Закона РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС».

То, что данный закон при предоставлении льгот все время ссылается на чернобыльский закон, мягко говоря, настораживает. Как мы выяснили, любая чрезвычайная ситуация по своим последствиям специфична и по многим социально-психологическим параметрам не схожа с другими. Данный закон указывает на шаблонность принятия решений по таким важнейшим проблемам, как социально-экономическая защита людей, пострадавших при чрезвычайных ситуациях, вызванных авариями на радиационно-опасных объектах. Несерьезный подход к решению таких проблем указывает и срок принятия данного закона - спустя 41 год после аварии.

Следующей крупномасштабной чрезвычайной ситуаций техногенного характера, по причине которой были приняты закон²² о социальной защите граждан и утверждена Государственная программа²³ ликвидации последствий, была авария на Чернобыльской АЭС.

В результате проделанного нами анализа закона мы пришли к выводу, что статусы людей, которые имеют права на льготы, можно классифицировать в зависимости от состояния здоровья, ведомственной

²² Закон Российской Федерации от 15. 03. 1991. №1244-1. О социальной защите граждан, подвергшихся
воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС // Ведомости СНД и ВС РСФСР.
1991. №2. С. 699.

²³ Постановление Правительства Российской Федерации от 28.08.1997. № 1112. О Федеральной целевой
программе по защите населения Российской Федерации от воздействия Чернобыльской катастрофы на
период до 2000 года // Сборник законодательства Российской Федерации. 1997. № 34. С. 4300.

87

принадлежности, условий проживания на радиационно загрязненных территорий, статуса радиационно загрязненных территорий, времени пребывания на данных территориях, возраста пострадавших.

Проанализированные льготы, услуги, указанные в законе, можно также классифицировать по следующим видам социальной защиты, таким как медицинское, финансовое обеспечение, обеспечение жильем и льготами (коммунальные услуги, транспорт и средства связи, налогообложение, работа, отдых, образование, различные виды обслуживания), обеспечение продовольственными товарами.

Следует отметить, что данный закон определяет широкий спектр услуг и льгот пострадавшим в результате аварии на атомной станции. Но с другой стороны, в перечисленных выше льготах и услугах мы не увидели таких важных компонентов как профессиональная переподготовка и ориентация, социально-психологическая реабилитация пострадавшего человека, страхование. Тем более, многие льготы в процессе действия данного закона были отменены.

Льготы по таможенной пошлине установлены законом РФ от 21.05.93 №5003-1 «О таможенном тарифе», вводимым в действие Постановлением Верховного Совета РФ от 21.05.93 №5005 -1с июля 1993 года. Согласно 5.4 Постановления с 01.07.93 отменены все ранее предоставляемые льготы, касающиеся уплаты ввозных и (или) вывозных пошлин.

Таким образом, все ранее предоставленные льготы, касающиеся уплаты таможенной пошлины, в том числе и для участников ликвидации последствий на ЧАЭС, отменены.

Что касается обеспечения другими видами льгот, в особенности выплаты денежных компенсаций и пособий, то здесь также много различных проблем, связанных с запаздыванием финансирования органов, занимающихся проблемами чернобыльцев. В связи с этим, обеспечение по

многим льготам сокращается и на местном уровне иногда вообще не обеспечиваются.

По нашему мнению, приведенные выше неувязки в законодательстве говорят о низкой заинтересованности государственных органов в обеспечении достойной социальной защиты пострадавших людей, в плохой отработанности механизмов реализации изданных законов.

В 1997 году по отношению к чернобыльской трагедии Правительством РФ была принята федеральная программа по защите населения от последствий катастрофы²⁴ .

Помимо всех прочих мероприятий, в программе были предусмотрены социально-психологическая и экономическая реабилитация граждан: Это:

- информационно-просветительская работа среди населения;

- обеспечения функционирования центров социально-
психологической реабилитации населения и участников
работ по ликвидации последствий чернобыльской
катастрофы;

- строительство межрегиональных центров социально-
психологической реабилитации граждан, пострадавших от
чернобыльской катастрофы;

- строительство и реконструкция объектов социальной и
производственной сферы на радиоактивно загрязненных
территориях;

- строительство жилья гражданам, переселенным
(переселившихся) из загрязненных районов Брянской
области в другие районы.

²⁴ Постановление Правительства Российской Федерации от 28.08.1997. № 1112.0 Федеральной целевой программе по защите населения Российской Федерации от воздействия Чернобыльской катастрофы на период до 2000 года // Сборник законодательства Российской Федерации. 1997. №34. С. 4300.

89

На социально-психологическую реабилитацию граждан предполагалась затратить 5 млрд 904 млн.руб (в ценах 1998 года). Также в научном обеспечении программы предусматривалось системно-аналитическое обеспечение, куда вошли анализ и прогнозирование медико-демографической, социально-психологической обстановки на территории пострадавших регионов.

Но данная программа, как и программа по реабилитации территорий, подвергшихся радиационному воздействию в результате аварии на ПО «Маяк», также не была доведена до конца. Недостаточность финансирования не позволила до конца реализовать мероприятия по социально-экономической реабилитации населения и территорий.

По результатам социологического опроса, проведенного Союзом «Чернобыль России» в 1998 году²⁵ , требования действующего законодательства о социальной защите чернобыльцев, исполняются на 20-30% от числа тех случаев, когда они подлежали применению. Работа органов государственной власти всех уровней по социальной защите чернобыльцев оценивается союзом, как неудовлетворительная. Подтверждением этому служили и служат акции гражданского протеста инвалидов - чернобыльцев.

В результате анализа источников²⁶ можно выделить следующие причины нарастания проблем, связанных с социальной защитой инвалидов-чернобыльцев:

1. В стране до сих пор не дана правовая оценка уроков чернобыльской катастрофы не только как техногенной, но и гуманитарной. Это существенно снижает степень правовой ответственности государства за человеческие и материальные потери;

²⁵ http: // www. sbornet. ru/13/55. htm.

²⁶ http: // www.isir. minsk. by/rus/books/health/chapt4. html.

90

2. В условиях кризисного развития общества и становления
рыночных отношений законы по социальной защите людей, не
имеющих механизмов прямого действия, не могут быть
реализованы в интересах большинства людей;

3. В Федеральном бюджете расходы, связанные с социальными
выплатами и компенсациями граждан, пострадавших от
Чернобыльской катастрофы, не соответствуют реальным
объемам;

4. Награждение ликвидаторов государственными наградами не
всегда подкрепляется выплатами по социально-необходимым
компенсациям;

5. Практика правоохранительных и судебных органов не в полной
степени применяется для защиты закона прав и интересов
пострадавших людей;

6. Недооценка роли общественных объединений граждан,
принявших участие в ликвидации последствий катастрофы на
Чернобыльской АЭС, отсутствие государственной поддержки
их деятельности.

В 2001 году, по решению судов, вступивших в законную силу, образовалась задолженность федерального бюджета по выплатам чернобыльцам в размере более 300 млн. рублей .

Существует еще ряд законодательных актов, регулирующие социальную защиту людей, пострадавших от радиационных аварий²⁸ . Но

²⁷ Приказ Министерства труда и социального развития Российской Федерации от 13. 03. 2002. № 49. О
порядке работы Минтруда России и органов социальной защиты населения субъектов Российской
Федерации по организации исполнения актов судебных органов о взыскании с органов социальной
защиты населения за счет средств федерального бюджета денежных сумм в возмещение вреда,
причиненного здоровью граждан вследствие чернобыльской и других радиационных катастроф,
вынесенных в период по 31 декабря 2001 года//Экономика и жизнь. 2002. №41.

²⁸ Закон Российской Федерации от 10. 01. 2002. № 2-ФЗ. О социальных гарантиях гражданам,
подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском
полигоне // Сборник законодательства Российской Федерации. 2002. № 2. С. 128.; Приказ Минобороны
Российской федерации от 15. 07. 1996. № 266. О порядке предоставления бесплатных путевок в

91

их реализация столкнулась с такими же проблемами, как описанные выше законодательные и подзаконные акты.

Виду того, что в последнее время возросла угроза терроризма, что по своей сути является фактором чрезвычайного характера, необходимо коснуться вопроса социальной защиты людей и в этой сфере.

В правовых документах, регламентирующих социальную защиту людей, пострадавших от террористических актов удалось найти только один - постановление Правительства РФ указывающее общие направления осуществления социальной реабилитации лиц, пострадавших от террористических акций. Здесь говорится о видах помощи, которые могут получить пострадавшие - психологической, педагогической, информационной. Проблемы из-за потери жилья регламентируется решать путем выдачи жилищного сертификата или путем предоставления безвозмездной субсидии для приобретения или строительства жилья. Интересен п.9 постановления, который говорит о том, что орган исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого совершена террористическая акция, с учетом характера и последствий акции, а также других обстоятельств, принимает в первоочередном порядке меры, направленные на выявление и учет пострадавших, определение видов необходимой помощи, в том числе по социальной реабилитации, ее объемов, обращая особое внимание на организацию временного размещения пострадавших, создания необходимых условий, обеспечение их питанием, одеждой и медикаментами.

Из данного пункта становится непонятным, каким образом нужно определять виды необходимой помощи (кроме медицинской) и сколько ее нужно, какое количество одежды и медикаментов необходимо

санаторно-курортные и другие оздоровительные учреждения либо выплаты денежной компенсации лицам, подвергшимся воздействию радиации // Российские вести. 1996. № 230.

²⁹ Постановление Правительства Российской Федерации от 6. 02. 2001. N° 90. О порядке осуществления социальной реабилитации, пострадавших в результате террористических акций // Сборник законодательства Российской Федерации. 2001. № 7. С. 658.

92

пострадавшим. Т.е. в данном постановлении нет никаких методических
рекомендаций по данному вопросу, нет описания механизмов реализации
профессиональной реабилитации пострадавших, а также механизмов
контроля эффективности исполнения социальной реабилитации

пострадавших.

В связи с этим представляет интерес проанализировать методические рекомендации по организации работы региональных органов, осуществляющих деятельность по обеспечению социальной защиты населения³⁰ .

Среди задач органов социальной защиты в данных методических рекомендациях есть и социальная защита граждан, пострадавших при чрезвычайных ситуациях. Это:

организационно-методическое руководство и коррекция деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ по реализации мероприятий социальной защиты граждан, пострадавших в результате радиационных и других техногенных аварий и катастроф;

- участие в социальной реабилитации граждан, пострадавших
вследствие террористических актов и межэтнических
конфликтов;

оказание социальной помощи гражданам, пострадавшим вследствие стихийных бедствий;

- назначение и выплата ежемесячных денежных компенсаций
(сумм) в возмещение вреда, причиненного здоровью
гражданам вследствие радиационных аварий;

- организация предоставления льгот ветеранам подразделений
особого риска;

³⁰ Постановление Министерства труда и социального развития Российской Федерации от 26. 11. 2001. № 82. Об утверждении методических рекомендаций по организации работы региональных органов, осуществляющих деятельность по социальной защиты населения.

93

- организация учета гражданам, пострадавших при чрезвычайных ситуациях, в том числе пострадавших вследствие радиационных аварий и выдача им соответствующих удостоверений.

Таким образом видно, что отражены только общие направления деятельности по оказанию помощи людям, пострадавшим в разного рода чрезвычайных ситуациях. Никаких конкретных методик нет.

Итак, из проведенного исследования можно сделать выводы о том, что система социально-экономической защиты людей, пострадавших в различных чрезвычайных ситуациях, складывалась не как централизованная политика государства, а складывалась под натиском этих чрезвычайных ситуаций, которые, в свою очередь, обуславливали вынужденность создания такой системы.

Хотя, с другой стороны, рискованный характер производства и жизнедеятельности, если следовать логике, уже должен автоматически определять такую систему.

Мы также убедились, что характер обеспечения социально-экономической защиты населения при чрезвычайных ситуациях находится в зависимости от государственного строя, сложившейся системы отношений в данном обществе (на примере Ашхабадского землетрясения 1946 года и землетрясения в Армении 1988 года).

Из того многообразия различных по масштабам и последствиям чрезвычайных ситуаций, которые приносят огромные материальные и человеческие потери, государственные структуры уделяют особое внимание только некоторым из них. Особое внимание заключается в принятии Федеральных целевых программ по реабилитации пострадавших территорий и специальных законов по социальной защите людей. Но даже эти меры не доводятся до конца. Причем программы и законы вступают в

94

силу спустя несколько лет после катастрофы, а то и даже несколько десятилетий.

Далее, программы и законы не снабжаются конкретными механизмами реализации на местах, а также нет правовой безопасности данных законов. Принятые законодательные акты в других сферах своими положениями отменяют некоторые льготы пострадавшим людям. В связи с этими и многими другими проблемами многим пострадавшим приходится обращаться в суд.

Проанализированные конкретные катастрофы и стихийные бедствия на предмет оперативной организации социальной защиты людей говорит о том, что основные проблемы возникают при распределении гуманитарной помощи, продуктов питания, предметов первой необходимости, обеспечения населения временным жильем. Из-за неотработанности механизмов распределения помощи возникают такие проблемы, как дисбаланс выдаваемых продуктов и предметов первой необходимости различным категориям людей, хищения, чрезмерная экономия в одних случаях и растрата в других, предоставление помощи тем, кто в ней не нуждается. В тоже время, из проанализированных выше чрезвычайных ситуаций видно, что практически отсутствует механизм психологической помощи людям в первые дни после бедствия.

Следует отметить, что анализ проводимых мероприятий по социальной защите людей в данном пункте проводился, минуя конкретный анализ в этой области деятельности МЧС и Российской системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, поэтому следующий параграф будет посвящен именно этой проблеме.

95

2.2. Социально-экономическая защита населения в государственной структуре предупреждения чрезвычайных ситуаций

МЧС России является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в области защиты населения и территорий от различного рода чрезвычайных ситуаций. Министерство выступает в качестве общегосударственного органа по организации обеспечения безопасности населения и государства при различных катастрофах, в качестве центра, организующий необходимые исследования и интегрирующий достижения науки и техники, мировой опыт в этой области, а также штаба, координирующего усилия органов исполнительной государственной власти всех уровней, органов местного самоуправления и соответствующих сил в сфере гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, организации мер по социально-экономической защите пострадавшего населения.

. В целях углубления и более качественного обеспечения защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 1995 г. образовалась Российская система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС)³¹ .

Основная цель создания этой системы - объединение усилий центральных органов власти, органов представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, городов и районов, а также организаций, учреждений и предприятий, их сил и средств в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Среди комплекса решаемых задач также присутствует осуществление мероприятий по

³¹ Постановление Правительства Российской Федерации от 5. 11. 1995 г. №1113. О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций // Сборник законодательства Российской Федерации. 1995. № 46. С. 4459.

96

социальной защите населения, пострадавшего от чрезвычайных ситуаций, проведение гуманитарных акций.

В системе РСЧС существует два основных законодательных акта, в которых выделены отдельными пунктами осуществление мероприятий по социальной защите населения, пострадавшего от чрезвычайных ситуаций, а также проведение гуманитарных акций³² .

Более полную характеристику мероприятий по социальной защите населения в системе РСЧС демонстрирует проект Федерального закона «Об оказании помощи при стихийных бедствиях»³³ .

В данном проекте помощь при стихийных бедствиях понимается как действия, направленные на сохранение жизни и здоровья физических лиц и ликвидацию последствий стихийных бедствий. В статье 5 данного проекта указаны виды помощи при стихийных бедствиях. Это «..государственная, муниципальная, благотворительная, гуманитарная».

Государственная и муниципальная помощь при стихийных бедствиях, согласно данному проекту, может быть оказана в виде:

- аварийно-спасательных работ;

- лечебно-эвакуационного обеспечения физических лиц;

- укрытия, эвакуации, размещения и первоочередного
жизнеобеспечения физических лиц;

- единовременного пособия гражданам, лишившихся жилья в
результате стихийных бедствий;

- предоставление информационных услуг.

³² Закон Российской Федерации от 21. 12. 1994. № 68. О защите населения и территорий Российской
Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера // Сборник
законодательства Российской Федерации. 1994. №35. С. 3648. Ст. 4. Постановление Правительства
Российской Федерации от 5. 11. 1995 г. №1113. О единой государственной системе предупреждения и
ликвидации чрезвычайных ситуаций // Сборник законодательства Российской Федерации. 1995. № 46.
С. 4459.

³³ Проект Российской Федерации. Федеральный закон «Об оказании помощи при стихийных бедствиях».
Министерство по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям по Саратовской области.
Дело № 74.

97

Согласно проекту, физическим лицам, которые были эвакуированы из зоны стихийного бедствия, предоставляется незамедлительно, но в срок не более 24 часов с момента обращения в органы местного самоуправления, место временного пребывания и питания во временных пунктах проживания (домиках, палатках), домах маневренного фонда, жилых помещениях из фонда жилья для переселенцев, гостиницах, санаториях, домах отдыха, кемпингах, туристических базах, пансионатах, а также иных помещениях и строениях. Места временного пребывания и питания предоставляется в течение необходимого срока, но не более чем на один месяц.

В статье 16 и 17 говорится о возмещении ущерба, причиненного пострадавшим от стихийных бедствий. Так, пострадавшие от стихийных бедствий возмещают ущерб имуществу за счет выплат по добровольному имущественному страхованию. Федеральные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления не несут обязательств по возмещению ущерба имуществу пострадавшего от стихийных бедствий.

Таким образом, из рассмотренного законопроекта видно, что он направлен на оказание помощи в короткие сроки, не более чем на месяц. Тем более данный проект закона еще находится в стадии рассмотрения.

В МЧС России действует документ, на анализе которого хотелось бы
остановиться более, подробно. Он называется «Методические

рекомендации по оформлению документов для выделения средств из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации стихийных бедствий»³⁴ . В данных методических рекомендациях обозначен перечень документов, а также порядок их оформления для обоснования ущерба от стихийных бедствий с целью его компенсации из резервного фонда Правительства Российской

³⁴ Методические рекомендации по оформлению документов для выделения средств из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации стихийных бедствий. М: МЧС России. Департамент федеральной поддержки территорий. Экспертно-аналитический отдел, 2003.

98

Федерации. Здесь также есть документы на обоснование выплат единовременной материальной помощи, материальной помощи в связи с утратой имущества, для выделения государственных жилищных сертификатов.

Согласно данным методическим рекомендациям, сумма единовременной материальной помощи не может превышать 100 минимальных размеров оплаты труда, но реально сумма помощи не может превышать 1000 рублей на человека.

С материальной помощью в связи с утратой имущества в данных методических рекомендациях дело обстоит еще сложнее. Для того, что бы ее выделили из резервного фонда, необходим целый пакет документов.

Ключевым документом здесь является постановление Правительства Российской Федерации по конкретной чрезвычайной ситуации. Если его нет, то никакой материальной помощи в связи с утратой имущества не будет, даже если оно действительно утеряно. Но с другой стороны, правительство Российской Федерации просто физически не сможет принять постановления на десятки чрезвычайных ситуаций, которые ежемесячно происходят в России. Так, например, в результате проделанного нами анализа статистических данных о происшествиях, авариях и чрезвычайных ситуациях на территории Саратовской области за 2001 и 2002³⁵ года мы выяснили, что в 2002 году произошло 692 происшествия, аварии и в том числе 6 чрезвычайных ситуаций с общим материальным ущербом более 11 млн. рублей. По сравнению с 2001 годом произошел рост числа аварий и происшествий почти в 3 раза. Паводок в Саратовской области 2003 года нанес ущерб почти на 50 млн. рублей. У многих людей были повреждены дома и утеряно имущество, но помощь

³⁵ Анализ происшествий, аварий и чрезвычайных ситуаций на территории Саратовской области в 2002 году. Прогноза на 2003 год // Министерство по делам ГО и ЧС по Саратовской области. Дело № 74.

99

по случаю его утери они получить не смогут из-за организационно-правовой и кадровой сложности в этой сфере.

Согласно данным методическим рекомендациям, компенсировать ущерб от стихийных бедствий можно только по затратам на аварийно-спасательные и аварийно-восстановительные работы. Остальной ущерб не рассматривается. Причем восстановление объектов здравоохранения нужно проводить через Минздрав России, школ - через Минобразования России, федеральных дорог - через Минтранс России, объектов сельского хозяйства - через Минсельхоз России и т.д. Тем более, на каждый документ нужно собрать большое количество подписей различных организаций и должностных лиц. К этому еще необходимо прибавить большое количество тонкостей при оформлении документов, которые в методических рекомендациях совершенно не оговариваются, но в конечном итоге, при проверке в последней инстанции, играют решающую роль по утверждению конечной суммы компенсации из резервного фонда.

Таким образом, компенсация ущерба и выплата материальной помощи пострадавшим гражданам по данным методическим рекомендациям превращается в очень сложную и рутинную задачу, с большими затратами времени и сил персонала. Люди получают компенсации не ранее чем через 4-6 месяцев после стихийного бедствия.

Проанализированные нами государственные доклады о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, издаваемых МЧС России³⁶ , говорят о том, что социальная защита населения, пострадавшее от чрезвычайных ситуаций, занимает одно из приоритетных мест в общей системе мер, осуществляемых МЧС России. Выполнение указанных мероприятий

³⁶ Государственный доклад «О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 1998; 1999; 2000; 2001 году». М.: ВНИИ ГОЧС, 1999-2002.

100

осуществляется в тесном сотрудничестве с другими органами исполнительной власти.

Основными направлениями МЧС России в этой области деятельности являются:

- совершенствование законодательной и нормативной базы по
вопросам социальной защиты населения, пострадавших от
чрезвычайных ситуаций;

- организация выплаты единовременной помощи гражданам;

- компенсационные выплаты гражданам за материальный
ущерб или увечья (заболевания), возникшие в связи с ЧС, а
также выполнение работ по ликвидации последствий ЧС и
оказание гуманитарной помощи пострадавшим.

Исследуя данное направление, мы установили, что совершенствование нормативно-правовой базы в основном заключается в доработке ранее принятых законов о социальной защите граждан, пострадавших от радиационных аварий.

Так, в соответствии с распоряжениями и поручениями Правительства Российской Федерации МЧС России разработало, согласовала с заинтересованными министерствами и 26 декабря 2000 г. представило в Правительство Российской Федерации проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вслед­ствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»³⁷ в части, касающейся устранения содержащихся в «чернобыльском» законодательстве противоречий по отнесению территорий к зонам радиоактивного загрязнения и приведения этого законодательства к одному критерию оценки вреда, причиненного радиоактивным воздействием здоровью

³⁷ Закон Российской Федерации от 15. 03. 1991. № 1244-1. О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 2. С. 699.

101

граждан, по величине среднегодовой эффективной дозы облучения населения.

Для реализации отдельных положений Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», МЧС России, а также Минтрудом России и Минфином России, разработано утверждено Положение о порядке оформления и выдачи удостоверения участника ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС. Установлен новый порядок оформления и выдачи удостоверения участникам ликвидации последствий катастрофы и форма удостоверения российского образца. В соответствии с новым Положением организована и проведена кампания по обмену ранее выданных удостоверений союзного образца на удостоверения нового образца.

Для реализации отдельных положений Федерального закона от 26 ноября 1998 г. № 175-ФЗ «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» МЧС России совместно с Минобороны России, Минатомом России, Минтрудом России, Минздравом России, Минтрансом России подготовлено Положение о порядке оформления и выдачи удостоверений гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на ПО «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча, зарегистрированное в Минюсте России 2 июня 2000 г. № 2256 .

Во исполнение поручений Правительства Российской Федерации МЧС России совместно с Минздравом России, Минтрудом России подготовлена и принята постановлением Правительства Российской Федерации программа «Дети Чернобыля, на 2001-2002 годы», являющаяся частью общей программы «Дети России».

102

Для упорядочения выплат в возмещение вреда инвалидам вследствие радиационных катастроф приняты предложенные Минтрудом России изменения и дополнения в Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (Федеральный Закон от 12 февраля 2001 г; № 5-ФЗ). Начата выплата в более высоких размерах возмещения вреда, причиненного чернобыльской катастрофой, что позволило улучшить материальное положение большинства инвалидов чернобыльцев. Согласно рассматриваемых докладов, около 34 тысяч инвалидов стали получать увеличенные в среднем, почти на 70%, фиксированные выплаты в возмещение вреда. Одновременно в целях обеспечения социальной справедливости максимальный размер возмещения вреда ограничен 10 000 рублей. Кроме того, с 15 февраля 2001 г. произведен перерасчет ежемесячных денежных компенсаций и выплат получателям пенсий и неработающим родителям-получателям государственных пособий на детей, проживающим на загрязненных территориях; произведен расчет задолженности и начата выплата недополученных денежных компенсаций в возмещение вреда, причиненного здоровью в связи с радиоактивным воздействием вследствие чернобыльской катастрофы, либо выполнением работ по ликвидации последствий катастрофы на ЧАЭС в установленных законом размерах.

Однако нужно отметить, что в целом в связи с несвоевременным и неполным финансированием федерального бюджета расходов на выполнение законов и программ по социальной защите пострадавшего от воздействия радиации обеспечиваются не в полном объеме. Проанализированные нами статистические данные по компенсационным выплатам в субъектах Российской Федерации пострадавшим в результате аварий на Чернобыльской АЭС и по «Маяк» говорят о том, сто существует значительная дифференциация компенсационных сумм, начиная от 820

103

рублей и заканчивая 7358 рублей на одного человека в месяц. Также существует дисбаланс между количеством пострадавших в том или ином регионе и величиной компенсации на одного человека. Например, в Краснодарском крае зарегистрировано 3916 пострадавших, что в общей доле пострадавших составляет 8,2%, но доля компенсация на одного человека в месяц здесь составляет 0,86% (1602,8 руб.), когда как в Ханты Мансийском АО доля пострадавших составляет 0,01%, а доля компенсации на одного человека составляет 3,94%

Мы пришли к выводу, что в МЧС России основными направлениями для социально-экономической поддержки населения, пострадавшего в чрезвычайных ситуациях является: осуществление комплекса экономических, организационных, инженерных мероприятий, таких как восстановление водоснабжения, обеспечение населения продовольствием, что входит в виды социальной помощи.

Например, 2001 год характеризовался действиями МЧС России по организации жизнеобеспечения населения Чеченской Республики, пострадавшего населения Республики Саха (Якутия) и ряда других регионов³⁹ .

В данном году организационные структуры МЧС России продолжали работу на Северном Кавказе по восстановлению социальной сферы, экономики и систем жизнеобеспечения в населенных пунктах, пострадавших в ходе проведения контртеррористической операции, и созданию условий для возвращения граждан, временно покинувших Чеченскую Республику.

Основными задачами МЧС России на данном этапе являлись:

³⁸ Государственный доклад «О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от
чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2001 году». М.: ВНИИ ГОЧС, 2002.
С. 101.

³⁹ Там же. С. 91.

104

- участие в проведении работ по жизнеобеспечению
пострадавшего населения;

- организация доставки, сопровождение и передача местной
администрации грузов гуманитарной чрезвычайной помощи;

- обезвреживание взрывоопасных предметов;

- проведение радиационного и химического контроля на
освобожденной территории;

- разработка нормативно-правовых актов деятельности
подразделений МЧС России на территории Чеченской
Республики;

- организация работы и координация деятельности органов
управления по делам ГОЧС Чеченской Республики.

Эта работа велась в тесном взаимодействии с МВД России, Минобороны России, администрации Чеченской Республики, правительствами Дагестана и Ингушетии и другими субъектами Российской Федерации. По состоянию на конец декабря 2001 г. на территории республик Ингушетии, Северной Осетии, Алании, Дагестана и Ставропольского края размещено (по разным оценкам) более 150 тыс. вынужденных переселенцев. В места постоянного проживания в Чеченской Республике из указанных выше субъекте Российской Федерации вернулись более 97 тыс. человек.

В 2001 году в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации и Комплексным планом мероприятий по ликвидации последствий наводнения 2001 г. в Республике Саха (Якутия) в оперативном порядке была проведена значительная работа по восстановлению г. Ленска и других пострадавших от наводнения населенных пунктов. Согласно докладам, намеченные работы удалось выполнить в установленные сроки.

105

Все лишившиеся крова 3200 семей были обеспечены жильем, построены 322 дома с прилегающей инфраструктурой и инженерными коммуникациями. Семьям, пожелавшим переехать на постоянное место жительства в другие регионы, было выделены 888 государственных жилищных сертификатов и куплено 350 квартир. Отремонтированы 4643 квартиры муниципального и частного жилого фонда. Новые жилые кварталы были обеспечены почтовыми услугами, телефонной связью и пожарными депо⁴⁰ .

Были восстановлены все объекты образования, здравоохранения, социально-культурного и бытового назначения. В двенадцати отремонтированных, укомплектованных новым оборудованием и учебниками школах учебный процесс начался без опозданий.

Согласно анализируемым докладам своевременное финансирование из федерального бюджета мероприятий по ликвидации наводнения позволило обеспечить выполнение восстановительных работ и оказать пострадавшим гражданам материальную и финансовую помощь, которая зачислена на их лицевые счета и полностью выплачена. Для выполнения строительных и восстановительных работ было привлечено более 9000 строителей из различных регионов страны и около 1000 военнослужащих и сотрудников МЧС России.

Но анализ других источников показывает, что финансирование работ по ликвидации последствий наводнения в Якутии было не своевременным, с большим опозданием. Так, в книге «Катастрофические наводнения начала XXI века: уроки и выводы»⁴¹ четко написано, что: «ход финансирования Минфином России восстановительных работ не соответствовал потребности ни по срокам, ни по объемам. Якутии было

⁴⁰ Государственный доклад «О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от
чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2001 году». М.: ВНИИ ГОЧС, 2002.
С. 92.

⁴¹ Воробьев Ю.Л., Акимов В.А., Соколов Ю.И. Катастрофические наводнения начала XXI века: уроки и
выводы. М.: ООО «ДЕКС-ПРЕСС», 2003. С. 206.

106

выделено две ссуды на 660 млн. рублей, причем лишь в июне. Оставалось два с небольшим месяца, а очередную ссуду в 500 млн. руб. предполагалось выделить в июле. Очевидно, что финансовые ресурсы нужны были еще в конце мая — начале июня, когда должны были заключаться контракты на поставку домов, строительных материалов, а также обеспечение завоза необходимого количества рабочих». Также, в данных докладах ничего не говорится о выявлении 64 случаев получения государственных жилищных сертификатов гражданами Якутии, не имеющие на это никакого права.

МЧС России также осуществляет проведение гуманитарных акций, оказание гуманитарной помощи. Но здесь также существуют проблемы, это:

- грузы, отправляемые в район чрезвычайной ситуации из
субъектов Российской Федерации не проходят предварительной
проработки на приемных пунктах, не проводится контроль
качества надзорными органами;

- гуманитарные грузы, перевозимые автомобильным транспортом
иногда не сопровождаются охраной, что приводит к хищениям;

- поступающие грузы гуманитарной помощи длительное время
хранятся на складах;

- не всегда удается наладить должный учет за поступлением,
распределением гуманитарных грузов;

- в некоторых случаях поступление и движение гуманитарных
помощи проводится без документального учета и надлежащего
оформления;

- случаи распределения гуманитарной помощи лицам, которым
она не предназначена;

107

- органы социальной защиты населения не в полной мере задействуют свои силы для распределения гуманитарной помощи, хотя имеют соответствующие структуры и могут с высоким качеством выполнить эту задачу⁴² .

Проанализированные нами существующие некоторые нормы обеспечения населения при чрезвычайных ситуациях, на основе которых должна формироваться гуманитарная помощь, говорят о необходимости их доработок. Так, по нашему мнению, необходима разработка нормативов обеспечения товарами первой необходимости, продуктами питания, одеждой, коммунальными услугами, временным жильем в зависимости от типов и масштабов чрезвычайных ситуаций, специфики того или иного региона, половозрастного состава.

Представляет большой интерес анализ Федеральной целевой программы «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2005 года» непосредственным исполнителем которой является МЧС России⁴³ . Целью Программы является значительное снижение природных и техногенных рисков и смягчение последствий стихийных бедствий и катастроф в Российской Федерации в интересах повышения уровня безопасности личности, общества и окружающей среды в условиях возможных чрезвычайных ситуаций и создания необходимых условий для устойчивого развития России.

Реализовать Программу планируется в два этапа:

⁴² Салов С.С. Особенности проведения гуманитарной операции по восстановлению жизнедеятельности
города, пострадавшего от наводнения // Седьмая всероссийская научно-практическая конференция
«Гуманитарные операции при чрезвычайных ситуациях и вооруженных конфликтах. Москва, 29-30 мая
2002 г. Доклады и выступления / под общей ред. Ю.Л. Воробьева. М.: «Крук-Престиж», 2002. С. 55.

⁴³ Информационный бюллетень Федеральной целевой программы «Снижение рисков и смягчение
последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до
2005 года». 2001. № 1-2. С. 35.

108

- разработка научных основ, организационных, правовых и
экономических механизмов снижения рисков и смягчения по­
следствий аварий, катастроф и стихийных бедствий;

- полномасштабная практическая реализация комплекса
программных мероприятий по всем направлениям.

Всего в программе финансируется 63 мероприятия. Из этих
мероприятий организации социально-экономической защиты населения
посвящены три. Это совершенствование нормативно-правовой системы
регулирования выплат пособий лицам, пострадавшим от чрезвычайных
ситуаций, разработка и внедрение правовой и нормативно-методической
базы страхования и перестрахования от чрезвычайных ситуаций,
разработка и внедрение методов проведения социологических
исследований восприятия рисков для оценки социальных последствий
чрезвычайных ситуаций. На эти мероприятия предусматривается выделить
24,4 млн. рублей. Если сравнивать данное финансирование с
финансированием других мероприятий, то эти мероприятия стоят не на
первом месте по значимости. В Программе наибольшее внимание
уделяется созданию автоматизированных систем управления рисками
чрезвычайных ситуаций, их прогнозирования и анализа. Например, на
такие мероприятия, как разработка и внедрение функционального
комплекса информационной поддержки процессов управления Единой
государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных
ситуаций, совершенствование единой государственной

автоматизированной системы мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций и их последствий предусмотрено финансирование в размере 307,8 млн. рублей. Разница существенная — в 283,4 млн. рублей.

Итак, в результате проведенного исследования мы пришли к выводу, что государственная политика по социально-экономической защите населения при чрезвычайных ситуациях формировалась не как стройная

109

система, учитывающая объективность данных ситуаций, а вынужденно,
под негативным воздействием таких ситуаций. Целенаправленность такой
политики стала проявляться лишь в последнее десятилетие XX века, когда
образовалась Министерство Российской Федерации по делам

гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и вышел ряд нормативно-правовых актов в этой области. Но при анализе этих документов мы убедились, что там лишь обозначены направления социальной защиты без их конкретизации.

Исследование показало, что характер социально-экономического содержания государственной политики в данной области зависит как от государственного строя в стране, так и от характера общественных отношений, сложившейся социальной структуры и стратификации как в зоне бедствия, так и в государственных учреждениях и ведомствах. Более того, на характер проводимых государством мероприятий по организации помощи пострадавшим гражданам также влияют межведомственные отношения, поскольку крупные чрезвычайные ситуации оказывают влияние практически на все стороны общественной деятельности. Также имеет свое воздействие и характер взаимоотношений регионов и центра, сложившаяся государственная структура в самих регионах. Все это проявляется в особенностях финансирования пострадавших регионов, снабжения, интенсивности проведения восстановительных работ и т.д.

Многие необходимые законы в данной сфере принимались с большим опозданием, что негативно сказывалось на пострадавших регионах. Тем более, некоторые законы имеют шаблонный характер, слабый учет всего многообразия социально-экономических и психологических последствий чрезвычайных ситуаций, недостаточное финансирование и отсутствие эффективных механизмов реализации. В результате данные законы не реализуются в должном объеме и срокам, что опять негативно сказывается

по

на пострадавших людях. Тем более, что когда статистика говорит об увеличении в последнее время опасности для населения со стороны всевозможных чрезвычайных ситуаций, до сих пор не разработан комплексный закон об обеспечении социально-экономической защиты людей, пострадавших в разного рода чрезвычайных ситуациях (природных, техногенных, биолого-социальных, социально-экономических, экологических, военно-политических).

Таким образом, можно сделать вьшод о том, что социально-экономическое содержание государственной политики по социальной защите населения при чрезвычайных ситуациях в России развито слабо и состоит из таких разрозненных и не до конца отработанных направлений, как: организация специального управления в данной области; разработка, принятие и реализация специальных законов и других правовых документов; проведение гуманитарных акций; организация аварийно-восстановительных работ; эвакуация из зоны чрезвычайной ситуации; финансирование; создание резервов финансовых и материальных средств; выплата материально помощи, компенсаций, субсидий; предоставление жилья.

О таком важном направлении социально-экономической защиты населения при чрезвычайных ситуациях в России как страхование, речь пойдет в следующей главе.

Ill

Глава 3. СТРАХОВАНИЕ КАК НАПРАВЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНО- ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ ПРИ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЯХ

3.1. Экономические и социальные аспекты страхования от чрезвычайных ситуаций

Анализ последствий разного рода чрезвычайных ситуаций показал, что материальные потери от них огромны и в полной мере невосполнимы. Их ликвидация требует значительных финансовых затрат, которые, естественно, приходится отвлекать из различных бюджетов, фондов, резервов и тем самым приостанавливать и сокращать программы развития, снижать темпы социально-экономического роста.

Отвлечение финансовых, материальных, людских ресурсов из других сфер для устранения последствий чрезвычайных ситуаций не является быстрым, лишенным трудностей процессом и может быть достаточно проблематичным. Социальная система во многом является инертной, тем более в тех случаях, когда возникает необходимость перераспределения большого количества ресурсов для ликвидации негативных последствий. Вовремя не ликвидированные последствия, в особенности те, которые являются факторами негативных социально-экономических и психологических изменений в зонах чрезвычайных ситуаций начинают структурироваться, приобретая устойчивые связи в социальных группах, нормах их поведения, психике людей, что в последствии становится очень трудно реабилитируемым. Как показало проведенное нами исследование, в своем принципе, система страхования от различных техногенных и природных рисков, способные повлечь за собой чрезвычайные ситуаций, позволяет во многом избежать вышеуказанных проблем.

112

Рискованный характер общественного производства неизбежно порождает между юридическими и физическими лицами отношения по предупреждению, преодолению, локализации разрушительных последствий различного рода бедствий, а также по возмещению нанесенного ими ущерба. В этих отношениях страхование представляет собой солидарную замкнутую раскладку ущерба. Эти отношения, отличающиеся определенной спецификой, в совокупности составляют социально-экономическую категорию страховой защиты общественного производства.

В результате анализа источников¹ , мы установили, что главной задачей страховой защиты в области чрезвычайных ситуаций является обеспечение экономической поддержки мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций, осуществляемые государственными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, предприятиями и организациями (не зависимо от организационно-правовых форм собственности) и страхового покрытия ущерба в случае их возникновения.

Нормальное функционирование системы страхования приводит к концентрации ресурсов государства, частных страховых компаний и предприятий в решении проблем снижения риска в чрезвычайных ситуаций и ущерба от них. Государство в этих отношениях должно выступать гарантом по регулированию отношений в области страхования рисков ответственности организаций, эксплуатирующих опасные промышленные объекты. Государство также должно выступать гарантом обязательств, возникающих вследствие причиненного вреда жизни и здоровью граждан, имущественным интересам физических и юридических

¹ Москалец А.П. Эколого-правовые средства минимизации и предотвращения ущерба от чрезвычайных ситуаций в России и США. М.: ВНИИ ГОЧС, 2001. С. 56; Государственный доклад «О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2000 году». М.: ВНИИ ГОЧС, 2001. С.115.

113

лиц, а также играть роль гаранта-перестраховщика по отношению к национальным страховым компаниям. По мере накопления страховыми компаниями средств, получаемых от страхователя, можно будет ставить вопрос о компенсации основной доли потерь от чрезвычайных ситуаций за счет страховых фондов и уменьшению тем самым затрат из федеральных и региональных бюджетов.

В конечном итоге эффективность и действенность страховой защиты населения, объектов экономики и в целом национального достояния страны от чрезвычайных ситуаций определяется экономической и правовой поддержкой государством страховщиков и страхователей, выполнением государственных программ управления рисками возникновения чрезвычайных ситуаций и инвестиционных программ, направленных на их предупреждение и смягчения негативных последствий. Организационные основы создания частных, резервных, в том числе страховых «пудовых» и других фондов, также во многом определяет эффективность данного механизма.

Как показывает анализ, в настоящее время созданию «пуловых» или объединенных страховых фондов придается большое значение, так как группой юридических и физических лиц образуется общественный фонд для совместного финансирования мероприятий по обеспечению своей безопасности и компенсации потенциальных потерь при возникновении чрезвычайных ситуаций. К примеру, в Российской Федерации созданы солидарный «ядерный страховой пул» для страхования гражданской ответственности организаций, эксплуатирующих объекты с использованием атомной энергии. В его состав входят такие российские страховые компании, как: «Макс», «Интеррос-Соглашение», «Военно-страховая компания», «Росно», «Ингосстрах» и др. Высокий суммарный лимит ответственности страховых компаний, входящих в данный фонд,

114

повышает гарантии компенсаций ущерба другим лицам при промышленных авариях² .

Заключая страховые договора с физическими лицами и организациями, страховые компании берут на себя определенные финансовые обязательства по компенсации потерь, связанных с последствиями чрезвычайных ситуаций. Чтобы создать более благоприятные условия для своей финансовой деятельности, национальные страховые компании могут, в свою очередь, заключать договора с международными перестраховочными компаниями и таким образом вовлекать последних в общий процесс страховой деятельности. В случае крупных затрат по страховым обязательствам страховые компании могут использовать финансовые возможности своих международных партнеров и избегать таким образом финансового банкротства.

За рубежом страховые и перестраховочные компании все чаще участвуют совместно в выплате страховых потерь. Так, например, даже в условиях мощного рынка страховых услуг в США, в случае крупной природной катастрофы свыше половины общего потенциального ущерба (до 14 млрд. долларов США) будет возмещено совместно национальными и иностранными перестраховочными компаниями³ .

Деятельность страховых и перестраховочных компаний во многом совпадает с интересами государства, поскольку в конечном итоге она позволяет организовать своевременную помощь пострадавшим и способствует повышении безопасности проживания людей, являя собой один из способов защиты от чрезвычайных ситуаций. Страховые организации добиваются этого страховым регулированием риска путем включения в договора требований к страхуемым субъектам по

² Государственный доклад о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и
техногенного характера в 1999 году. М.: ВНИИ ГОЧС. 2000. С.99.

³ Воробьев Ю.Л., Акимов В.А., Соколов Ю.И. Катастрофические наводнения начала XXI века: уроки и
выводы. М.: ООО «ДЕКС-ПРЕСС», 2003. С. 269.

115

соблюдению установленных правил по безопасному размещению принадлежащей им собственности, знанию и соблюдению правил поведения в случае чрезвычайной ситуации и т. д. Одной из крайних мер может быть, например, отказ от страхования при размещении объекта страхования на крайне опасных участках территории, например, в пойме реки.

Поскольку страховые компании не могут определять вслепую размер страховых выплат, то, чтобы сделать это, им необходима определенная информация о риске отдельных территорий, связанном с возможными чрезвычайными ситуациями. Для получения такой информации компания должна поддерживать тесные контакты с учеными и специалистами, занимающимися оценкой риска, и даже частично инвестировать ведение этих работ.

Наличие информации об опасных природных и техногенных событиях и связанных с ними экономических, экологических и социальных потерь дает возможность страховым и перестраховочным компаниям разработать вероятные сценарии страховых услуг для каждого региона и страны в целом. Для оценки всевозможных страховых убытков страховщики определяют общие финансовые обязательства, взятые ими по страховым договорам, и умножают их на коэффициент убытков, полученный на основе оценок опасности чрезвычайных ситуаций и прогнозируемого риска. В итоге получается сумма выплат, в соответствии с которой корректируется величина взимаемых страховых отчислений. Таким образом, только на основе научно обоснованной оценки риска, страховые компании могут добиться положительного сальдо баланса доходов и расходов, тем самым гарантируя свое существование.

Практически решение проблем компенсации ущерба, причиненного чрезвычайными ситуациями, путем страхования встречает ряд трудностей. Прежде всего, это невозможность достаточно четкой прогнозной оценки

116

страхового риска, возможность катастрофических событий с огромным ущербом, требующий для своей компенсации очень больших страховых фондов. Все это осложняет развитие страхования в целом, приводит к разнообразию систем страхования в различных странах.

В процессе формирования и функционирования страховой защиты населения от чрезвычайных ситуаций необходимы такие социально-значимые факторы как: согласованное действие органов государственной власти всех уровней по вопросам развития рынка страховых услуг, формирования благоприятных условий для привлечения средств страховых компаний в систему предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий. Также необходимо обеспечение доступности страхования для страхователя, повышение страховой культуры потенциальных страхователей.

Исследование показало, что инициатором и ответственным исполнителем реализации системы страховой защиты населения от техногенных рисков выступил Госгортехнадзор России при непосредственном участии МЧС России⁴ . В Российской системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, возглавляемый МЧС России данный механизм страховой защиты занимает особое место.

Нормативно-правовая основа страхования гражданской ответственности предприятий - источников повышенной опасности определяется в Федеральном законе «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»⁵ . При страховании данной ответственности (в отличие от имущественного и личного страхования) в договорные отношения вступают три стороны - страховщик (страховая компания), страхователь (владелец, эксплуатант опасного производства) и

⁴ Государственный доклад о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2000 году. М.: ВНИИ ГОЧС. 2001. СПб.

³ Закон Российской Федерации от 29. 07. 1997. № 116. О промышленной безопасности опасных производственных объектов // Сборник законодательства Российской Федерации. 1997. № 30. С. 3588..

117

третья сторона (выгодоприобритатель), которой наносится ущерб в результате аварии на опасном производстве. В общем случае, страхование ответственности за причинение вреда должно быть выгодно как страхователю, так и третьей стороне.

Для населения (или третьих лиц, пострадавших в результате аварии) такое страхование - гарантия прав на получение возмещения ущерба жизни, здоровью и имуществу, в том числе за экологический урон от аварии. При этом к третьим лицам относятся, помимо населения, инспекторы надзора, экспедиторы, ремонтники, находившихся на предприятии, не связанных с ним трудовыми отношениями и пострадавших от аварии.

Для предприятий (страхователей) страхование ответственности создает финансовый резерв для ликвидации последствий аварии и возмещения ущерба пострадавшим гражданам и организациям, а также юридическую поддержку по претензиям и искам. При отсутствии страховых случаев может осуществляться финансирование превентивных мероприятий, направленных на повышение безопасности и противоаварийной устойчивости опасного объекта, а также «распыление» риска, т.е. убытки, которые были бы весьма ощутимы для одного страхователя, распыляются по всей системе страхования.

Для органов власти и управления страхование ответственности дает финансовый резерв на ликвидацию последствий аварий и возмещения ущерба пострадавшим гражданам и организациям, а также контроль со стороны страховой компании за безопасность и противоаварийной устойчивостью опасных объектов. Страховой компании невыгодны аварии и, теоретически, она должна предпринимать все меры, чтобы их предотвратить⁶ .

⁶ Предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций / Под общей редакцией Ю.Л. Воробьева. М.: Издательская фирма «КРУК», 2002. С. 121.

118

В целях создания денежного резерва для возмещения ущерба при страховом случае, страхователи оплачивают страховой взнос (страховая премия), исчисляемая как произведение страховой суммы на страховой тариф для категорий опасных производств и видов опасных веществ. Величины тарифов могут корректироваться в зависимости от конкретных условий размещения и эксплуатации, с учетом информации о безопасности промышленного объекта.

По материалам проведенного в Екатеринбурге 16-18 марта 1999 года Общероссийского семинара «О создании в субъектах РФ реестров потенциально-опасных объектов и обеспечения страховой защиты от аварий, катастроф и стихийных бедствий», в 1999 году был издан приказ МЧС России № 21. Данный приказ возлагает на Департамент предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и Департамент финансово-экономической деятельности координацию работы органов, специально уполномоченных решать задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций при органах исполнительной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления. В обязанности этих органов входит разработка и реализация ими программ страховой защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также программ по предупреждению и смягчению последствий промышленных аварий и стихийных бедствий, финансируемых за счет страхования. Госгортехнадзору, как специально уполномоченному органу в области промышленной безопасности, поручением Правительства РФ было дано указание разработать методические рекомендации по внедрению этого вида страхования, а также организовать контроль с целью обеспечить участие в этой процедуре страховых компаний, зарекомендовавших себя на рынке страховых услуг.

119

Согласно разработанным методическим указаниям⁷ при выборе методов проведения анализа техногенных рисков необходимо учитывать этапы функционирования опасного промышленного объекта, происходящие экономические процессы, цели анализа, критерии приемлемого риска, тип анализируемого предприятия, наличие ресурсов для проведения анализа, опыт и квалификацию исполнителей, наличие необходимой информации и другие факторы.

Так, на стадии идентификации опасностей и предварительных расчетов рекомендуется применять методы качественного анализа и оценки риска, опирающиеся на продуманную процедуру, специальные вспомогательные средства (анкеты, бланки, опросные листы, инструкции) и практические опыт исполнителей..

Практика показывает, что использование сложных количественных методов анализа риска зачастую дает значение показателей возможного экономического ущерба, точность которых для сложных технических систем невелика. В связи с этим проведение полной количественной оценки риска более эффективно для сравнения источников опасностей или различных вариантов страхования объекта, чем для выдачи заключений о степени безопасности опасного производства. Однако, количественные методы оценки риска всегда очень полезны, а в некоторых случаях и единственно допустимы, в частности для сравнения опасностей различной природы, оценки экономических и социальных последствий крупных техногенных чрезвычайных ситуаций.

Обеспечение необходимой информацией является важным условием проведения оценки риска и его последующего страхования. По причине недостатка статистической информации данными методическими указаниями рекомендуется использовать экспертные оценки и методы

⁷ Постановление Госгортехнадзора России от 24.08.2001. № 37. О введении в действие методических указаний по проведению анализа риска опасных производственных объектов.

120

ранжирования риска, основанные на упрощенных методах количественного анализа риска. В этих подходах рассматриваемые события или элементы обычно разбиваются по величинам вероятности и тяжести последствий возможных опасностей на несколько групп, например, с высоким, промежуточным, низким или незначительным уровнем риска. При таком подходе высокий уровень риска может считаться неприемлемым (или требующим особого рассмотрения), промежуточный уровень риска требует выполнения программы работ по его уменьшению, низкий уровень риска считается приемлемым, а незначительный вообще может не рассматриваться.

Термин «риск» появился на рубеже средних веков и Нового времени, который был востребован тогда, когда у людей появилось осознание ответственности за принятые решения⁸ . Его происхождение точно неизвестно. Этимология указывает только на те области жизни, где впервые зародилось чувство риска - морская торговля.

Многообразие трактовок понятия «риск» в отечественных и зарубежных работах, в толковых и психологических словарях можно свести в следующие три группы. В первой риск понимается как специфический процесс выбора вариантов действия, исход которых определяется случаем; единство обязательств и индивидуально-групповых предпочтений (критериев оценки ситуации), на основе которых принимаются оперативные решения. Во второй группе риск раскрывается через непосредственное действие субъекта: действие наудачу в надежде на счастливый исход; образ действий в неясной, неопределенной обстановке; поведение при наличии опасности, угрозы. В третьей делается акцент на вероятность отрицательного характера последствий: вероятность ошибки или неуспеха в ситуации с несколькими альтернативами; ущерб, связанный с реализацией решения или вызванный неблагоприятными

^! Луман Н. Понятие риска//THESIS, 1994. Вып 5. С. 135.

121

факторами среды; возможность наступления нежелательных последствий в результате действия случайных факторов; событие, наступление которого содержит возможность каких-либо потерь. Соединение второго и третьего подходов позволяет рассматривать риск как действие, направленное на привлекательную цель, достижение которой сопряжено с угрозой потери, или как ситуативную характеристику деятельности, включающую неопределенность исхода и неблагоприятные последствия в случае неуспеха⁹ .

В практике проведения работ в области страхования риска для персонала промышленных объектов и населения чаще всего пользуются классическими определениями индивидуального и социального риска. Под индивидуальным риском понимается вероятность гибели человека в год от совокупности причин в определенной точке пространства. Социальный риск - зависимость возникновения частоты событий, вызывающих поражение некоторого числа людей в общей численности населения и характеризующая масштаб возможных чрезвычайных ситуаций.

Как показал анализ источников по страхованию рисков¹⁰ , теория и практика выработала определенные критерии, позволяющие считать предполагаемый риск страховым, и, следовательно, возможность этот риск застраховать:

а) риск-событие предполагаемое, но не неизбежное, т.е. он должен
быть возможным, а наступление его имеет случайный характер;

б) факт наступления события, являющегося страховым риском,
должен быть неизвестен как во времени, так и в пространстве;

⁹ Зубков В.И. Риск как предмет социологического анализа // Социс. 1999. № 4. С. 4.

¹⁰ Москалец А.П. Эколого-правовые средства минимизации и предупреждения ущерба от чрезвычайных
ситуаций в России и США. М. ВНИИ ГОЧС. 2002. С.184; Кривое В. Проблема рисков при принятии
управленческих решений // Управление риском, 2000 . № 4. С. 15; Суслонов Д. Страновый риск и
методы его измерения // Управление риском. 2000 . № 2; Белов П. Особенности страхования от
техногенного риска // Управление риском. 1999. № 2. С. 17; Белов П. Сущность, принципы и методы
регулирования техногенного риска//Управление риском. 1998. № 4. С. 14.

122

в) по отношению к страховому риску должен быть применим закон
больших чисел, чтобы случайное проявление конкретного риска могло
быть соотнесено с однородной совокупностью схожих рисков;

г) последствия возможного наступления риска должны быть
объективно измерены, в том числе и в денежном выражении;

д) действия страхователя или иных застрахованных лиц не должен
находится в причинно-следственной связи с фактом реализации страхового
риска.

Анализ хода страхования показывает, что в настоящее время,
несмотря на сложную финансово-экономическую ситуацию в стране,
можно сделать вывод, что механизм страхования ответственности в части
обязательного страхования ответственности организаций,

эксплуатирующих опасные производственные объекты, в принципе действует.

В 2001 году программы страховой защиты утверждены в 9 субъектах РФ, на стадии согласования или утверждения - в 32 субъектах РФ, на стадии разработки - в 37 субъектах РФ, в 3 субъектах РФ приняты постановления о начале разработки такой программы ^п .

Но с другой стороны, в процессе внедрения механизмов страхования рисков возникновения чрезвычайных ситуаций, возникают явные трудности при взаимодействии страховых агентов и предприятий-страхователей. Чтобы повысить доверие страхователей к данному виду страхования в 2001 году МЧС России совместно с Фондом защиты прав страхователей на основе заключенного соглашения проводило работу по реализации программы «Доверие к страхователю». Программа являлась механизмом общегосударственного контроля выполнения обязательств страховыми организациями, который на деле способен решить задачу

¹¹ Государственный доклад о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2001 году. М.: ВНИИ ГОЧС. 2002. С.128.

123

стимулирования населения и предприятий к более широкому использованию страхования как средства защиты их имущественных интересов¹ .

Реализация Программы выражается в соблюдении общественных интересов при страховании посредством создания независимой профессиональной инфраструктуры страхового рынка - консультационных центров по вопросам страхования при органах управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что государство проявляет достаточно сильный интерес к организации системы страхования от чрезвычайных ситуаций. Данный интерес оправдан и теоретически способен вызвать сильный эффект, поскольку на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций можно направить большие финансовые средства без отвлечения бюджетных средств. Но с другой стороны, данная система страхования является весьма сложной для согласованных действий и управления, поскольку в ней задействованы социальные группы с весьма различными нормативно-целевыми, статусно-ролевыми и культурными составляющими. Думается, что с помощью только одного финансового интереса очень трудно будет согласовать все эти составляющие множества социальных групп в государственном, частном и промышленном секторах, чтобы система страхования оказывала достаточно эффективную социально-экономическую помощь при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

¹² Государственный доклад л защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2001 году. М.: ВНИИ ГОЧС. 2002. С.128.

124

3.2. Формы и виды страхования от различных типов чрезвычайных ситуаций

Анализ источников¹³ показал, что существует две формы страхования: добровольное и обязательное. К настоящему времени преобладает мнение о ряде положительных черт обязательного страхования, прежде всего имущественного. К ним относятся, например, создание устойчивого страхового фонда при относительно незначительных размерах страхового тарифа, гарантии возмещения причиненного ущерба независимо от каких либо субъективных факторов (непредусмотрительности собственника, бесхозяйственности руководителя и пр.). Положительным является и то, что данное страхование является сплошным, поскольку охватывает все объекты, подлежащие обязательному страхованию во всех хозяйствах независимо от формы их собственности. Наряду с этим признается, что обязательное страхование в том виде, в каком оно осуществлялось и проведение которого диктовалось нормативными документами, по сути дела воспринималось как принудительное изъятие определенных денежных средств, т.е. носило налоговый характер.

Во всех дискуссиях о соответствии обязательного и добровольного страхования неизбежно рождается тезис о том, что обязательное страхование целесообразно и необходимо там, где необходимо защищать социально значимые общественные интересы. Вместе с тем отмечается, что приоритеты тех или иных общественных интересов, выражающиеся в частичном общественном страховании некоторых объектов на определенных этапах развития общества могут меняться. В условиях формирования рыночной экономики неизбежно меняется как роль самого

¹³ Закон Российской Федерации от 21.11.1992. № 4016-1. «Об организации страхового дела в Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N° 2. С. 56.

125

страхования, так и формы его проведения. Однако сама по себе форма обязательного страхования не утрачивает своего значения и более того, получает новое развитие¹⁴ .

Как показал анализ источников, обязательное страхование в сфере техногенных рисков и чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации регулируется Федеральным законом «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» и Федеральным законом «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»¹⁵ .

Цель страхования предусмотренного законом №116-ФЗ состоит в повышении уровня промышленной безопасности путем создания финансового резерва для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и для возмещения ущерба лицам, пострадавшим от чрезвычайных ситуаций. Названный финансовый резерв, при отсутствии страховых случаев, должен направится на финансирование мероприятий по повышению промышленной и экологической безопасности производства.

В статье 15 данного закона говориться, что «Организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана страховать ответственность за причинение вреда жизни, здоровью и имуществу других лиц и окружающей природной среде в случае аварии на опасном производственном объекте». Далее в статье указываются минимальные размеры страховых сумм, которые разбиты на три категории - семьдесят тысяч минимальных размеров оплаты труда, десять тысяч минимальных размеров оплаты труда и одна тысяча минимальных размеров оплаты труда. Указанные суммы устанавливаются в зависимости от класса

¹⁴ Москалец А.П. Эколого-правовые средства минимизации и предотвращения ущерба от чрезвычайных
ситуаций в России и США. М.: ВНИИ ГОЧС, 2001. С. 56.

¹⁵ Закон Российской Федерации от 29. 07. 1997. № 116. О промышленной безопасности опасных
производственных объектов // Сборник законодательства Российской Федерации. 1997. № 30. С. 3588;
Закон Российской Федерации от 24. 07. 1998. № 125-ФЗ. Об обязательном социальном страховании от
несчастных случаях на производстве и профессиональных заболеваний // Сборник законодательства
Российской Федерации. 1998. №31. С. 3803

126

опасности, производственного объекта, а также от количества и видов
производящихся, хоронящихся, перерабатывающихся,

транспортирующихся, уничтожающихся на данном объекте опасных веществ.

Следует отметить, что статьей 15 рассматриваемого закона регулируются далеко не все отношения, которые могут возникнуть при страховании риска ответственности. Например, в соответствии с п.З приложения 1 к закону, к опасным производственным объектам также относятся объекты, на которых используются стационарные грузоподъемные механизмы, эскалаторы, канатные дороги, фуникулеры, т.е. под действие закона попадает великое множество хозяйствующих субъектов, эксплуатирующих устройства, использующих технологические процессы, применяющих вещества, которые в силу присущих им свойств и качеств, способны вызвать опасность в виде аварии и катастрофы. Нетрудно заметить, что ДЭЗы, ЖЭК и прочие объекты, в домах которых работают лифты, метрополитен с неотъемлемыми эскалаторами, турбазы и курорты со своими фуникулерами — все они в соответствии с вышеприведенной формулировкой в ФЗ №116-ФЗ, должны быть признаны организациями, эксплуатирующих опасные объекты. Что касается физических лиц, то к ним могут быть отнесены, например, граждане, эксплуатирующих широко рекламируемые мини-спиртзаводы, либо вовсе не рекламируемые аппараты, именуемые самогонами. Однако, при отсутствии системы учета и регистрации таких лиц влияние на них данного закона весьма проблематично.

Далее, риски от которых должны быть застрахованы опасные объекты в ФЗ №116-ФЗ не указаны. В статье 1 «Основные понятия» названы обязательства, которые следует относить к рискам: собственно, это лишь то обстоятельство, названное аварией.

127

Вместе с тем, серьезные недостатки имеют место в организации идентификации опасных объектов. Не отработан механизм использования средств из страховых премий для осуществления предупредительных мероприятий по снижению риска возникновения аварий и чрезвычайных ситуаций, зачастую страхуется гражданская ответственность владельцев объектов, не представляющих угрозу жизни и здоровью или имуществу третьих лиц и окружающей природной среде в случае возникновения на них аварий.

Правила регулируют процедуру страховых выплат таким образом, что возмещение ущерба осуществляется только по суду, причем третью сторону (пострадавших) представляет страховщик. В этой ситуации страховщик, как финансовый институт, минимизирующий свои затраты и максимизирующий прибыль, скорее будет стремиться к снижению размера компенсации ущерба.

Более того, темпы реализации данного закона недостаточно высоки. Так, на конец 2001 года уровень страховой защиты опасных производств составлял 26%, а опасных гидротехнических сооружений — 1,7%¹⁶ .

Учитывая сложившуюся обстановку, МЧС России инициировало разработку Федерального закона «Об обязательном страховании ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасных объектов». Предложение МЧС России поддержали Министерство экономики, Министерство природных ресурсов, Министерство топлива и энергетики, Министерство транспорта, Министерство сельского хозяйства и продовольствия России и другие ведомства¹⁷ .

Предполагается, что этот закон позволит надежно защитить имущественные интересы опасного объекта и третьих лиц, а также решить

¹⁶ Предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций. Под общей редакцией Ю.Л. Воробьева. - М.:
Издательская фирма «КРУК», 2002. С. 120.

¹⁷ Государственный доклад «О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от
чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2001 году». М.: ВНИИ ГОЧС, 2002.
С.127.

128

проблему межведомственных несогласований и противоречий существующей нормативно-правовой базы в области страхования и создать предпосылки для образования современного рынка страхования гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасных объектов.

Отличительной чертой данного законопроекта является страхование ответственности за причинение вреда для крупных рисков при значительном повышении эффективности государственного регулирования. Важнейшее значение имеют нормы взаимоувязывания величины максимально возможного ущерба и размера страховой суммы с учетом установленного лимита ответственности по данному виду страхования, правила определения страховой премии на основе анализа риска наступления страхового случая и проведение необходимых предупредительных мероприятий, процедуры возмещения ущерба и другие вопросы.

Указанный законопроект определяет опасные объекты, владельцы которых должны осуществлять страхование своей гражданской ответственности. К ним относятся: опасные производственные объекты, гидротехнические сооружения и транспортные средства, осуществляющие перевозку опасных грузов, эксплуатация которых в результате аварии может привести к причинению вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и окружающей природной среде.

В 2001 году законопроект поддержан Экспертным советом Государственной Думы и направлен в Правительство Российской Федерации на заключение¹⁸ .

В систему страхования населения от техногенных чрезвычайных ситуаций также входит Федеральный закон «Об обязательном социальном

¹⁸ Государственный доклад «О защите населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2001 году». М. ВНИИ ГОЧС. 2002. С. 127.

129

страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»¹⁹ .

Обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний является видом социального страхования и предусматривает: обеспечение социальной защиты застрахованных и экономической заинтересованности субъектов страхования в снижении профессионального риска; возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью застрахованного при исполнении им обязанностей по трудовому договору (контракту) путем предоставления застрахованному в полном объеме всех необходимых видов обеспечения по страхованию, в том числе оплату расходов на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию; обеспечение предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний.

Следует отметить, что данный закон устанавливает широкий спектр прав и видов обеспечения по страхованию. Так, страховые выплаты в случае смерти застрахованного выплачиваются: несовершеннолетним - до достижения ими возраста 18 лет; учащимся, старше 18 лет - до окончания учебы в учебных учреждениях по очной форме обучения, но не более чем до 23 лет; женщинам, достигшим возраста 55 лет, и мужчинам, достигшим возраста 60 лет - пожизненно; инвалидам - на срок инвалидности; одному из родителей, супругу (супруге), либо другому члену семьи, неработающему и занятому уходом за находившимся на иждивении умершего его детьми, внуками, братьями и сестрами, - до достижении ими возраста 14 лет либо изменения состояния здоровья.

Согласно данному закону, обеспечение по страхованию осуществляется: в виде пособия по временной нетрудоспособности;

¹⁹ Закон Российской Федерации от 24. 07.1998. № 125-ФЗ. Об обязательном социальном страховании от несчастных случаях на производстве и профессиональных заболеваний // Сборник законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. С. 3803.

130

единовременных и ежемесячных страховых выплат; единовременной страховой выплаты; в виде оплаты дополнительных расходов, связанных с повреждением здоровья застрахованного.

Размер пособия по временной нетрудоспособности в связи с несчастным случаем на производстве определяется законом на уровне среднего заработка застрахованного (100% от его величины), исчисляемых в соответствии с законодательством о пособиях по временной нетрудоспособности. Единовременные страховые выплаты определяются в соответствии со степенью утраты застрахованным профессиональной трудоспособности исходя из шестидесятикратного минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законом на день такой выплаты.

Следует отметить, что данный закон выполняется не в полном объеме. Например, из всех тех видов обеспечения по страхованию выполняются только единовременные страховые выплаты. Выплаты на дополнительную медицинскую помощь, санаторно-курортное лечение, протезирование и т.д. осуществляют в мизерных объемах или вообще не производятся ввиду отсутствия денежных средств.

В данном законе указано, что оплату дополнительных расходов, связанных со страхованием берет на себя страхователь (юридическое лицо, предприятие), но только в том случае, если учреждением медико-социальной экспертизы установлено, что застрахованный нуждается в указанных видах помощи, обеспечения или ухода. Таким образом, застрахованный становится перед двумя барьерами: с одной стороны большинство страхователей пытается по возможности как можно больше сэкономить денежных средств, а страховка для них является по существу убыточной, с другой - учреждения медико-социальной экспертизы также могут потребовать деньги для проведения экспертизы, что достаточно часто распространено в реалиях Российской рыночной экономики.

131

Существует еще один закон, определяющий страхование от рисков возникновения чрезвычайных ситуаций, который называется «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателя»²⁰ . Данный закон относится только к страхованию спасателей.

В статье 31 «Страховые гарантии спасателей» написано, что спасатели подлежат обязательному бесплатному личному страхованию. Страхование спасателей производится при назначении их на должности спасателей профессиональных аварийно-спасательных служб, а также в случае привлечения в индивидуальном прорядке. Страхование спасателей производится на сумму не менее двухсоткратного минимального размера оплаты труда, установленного законодательством Российской Федерации. Финансирование указанных выплат осуществляют органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы, создающие профессиональные аварийно-спасательные службы.

В данном законе есть ряд особенностей, которые связаны с дифференциацией страховых выплат при наступлении страхового случая. Так, в случае гибели спасателей профессиональных аварийно-спасательных служб, формирований, наступившая при исполнении ими своих профессиональных обязанностей, возложенных на них трудовым договором, либо в случае смерти, наступившей до завершения одного года со дня увольнения из аварийно-спасательной службы, членам их семей, женам (мужьям), детям, не достигшим возраста 18 лет, отцам и матерям выплачивается (в равных долях) единовременное пособие в размере 120 окладов месячного денежного содержания.

В случае получения увечья или контузии при исполнении спасателями своих профессиональных обязанностей, им выплачивается

²⁰ Закон Российской Федерации от 11.08.1995. № 151-ФЗ. Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателя // Сборник законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. С. 3503.

132

единовременное пособие в размере 60 окладов месячного содержания. При гибели или увечье спасателей нештатных или общественных аварийно-спасательных формирований выплачивается единовременное пособие в размере тысячи минимальных размеров оплаты труда.

Положительным моментом в данной системе страхования является то, что оно не требует страховых взносов. Это позволяет не отвлекать финансовые средства на страховые взносы и направлять их на другие нужды. Отрицательным моментом является то, что данная система не предусматривает ни каких дополнительных расходов в связи с медицинским обслуживанием пострадавших спасателей. Не предусмотрены также отчисления на санаторно - курортное лечение в связи с утратой здоровья спасателя при исполнении своих обязанностей, на протезирование, посторонний уход, переобучение.

Теперь рассмотрим страхование от чрезвычайных ситуаций природного характера, а конкретно, от наводнений. Целесообразно провести сравнительный анализ деятельности в этой области на примере США.

В США, где проблема наводнений, как и у нас, является очень острой, и страховое дело развито очень высоко, давно пришли к выводу, что защита от стихийных бедствий требует серьезного правового обеспечения на федеральном и местом уровнях. В США действуют законы о государственном страховании от наводнений и о защите от наводнений, которые предусматривают правовую защиту владельцев собственности при условии соблюдения местными властями установленных в общегосударственном масштабе правил землепользования. В случае невыполнения всех условий государственная программа страхования не распространяется на данный штат или общину.

Закон о страховании от наводнений был принят Конгрессом США в 1968 году. По этому закону страховой фонд составляется из денежных

133

сумм, поступающих от страховых компаний и от федерального страхового ведомства. Ряд последующих катастрофических наводнений стимулировал рост страхового фонда, который, однако, оказался недостаточным, чтобы скомпенсировать некоторые наиболее крупные из них. В соответствии с законом 1968 года максимальная сумма страховки составляла 17,5 тысячи долларов для обычного односемейного дома. Полис предусматривал страховые отчисления в пользу страховых компаний в размере 2 % от страховой суммы. На каждые 100 долларов суммы страхования владелец вносил 35 центов в год .

В 1973 году в США был принят специальный закон о защите от наводнений («Flood disaster protection act»). Этот закон обязывает заемщиков по ипотеке страховаться от наводнения, если соответствующий объект расположен в местности, подверженной угрозе наводнения. Данный закон и закон о страховании от наводнений имели целью установить территории, подверженные угрозе наводнений, и определить их границы, а также содержали ряд других дополнительных требований.

Согласно данному закону заемщик обязан обеспечить страхование от наводнения в случае получения ссуды, застрахованной или гарантированной федеральными органами, если ссуда предоставлена для приобретения имущества или осуществления строительства в районах, где существует угроза наводнения. Требования страхования действуют вне зависимости от того, участвует ли соответствующая власть данной территории в реализации конкретной программы или нет, а также в случае, когда банк берет себе процент по закладной на соответствующее имущество. Если имущество расположено в зоне, подверженной угрозе наводнения в пределах данной территории, то банк должен потребовать от заемщика обеспечение страхования от наводнений. Размер страховой

²¹ Воробьев Ю.Л., Акимов В.А., Соколов Ю.И. Катастрофические наводнения начала XXI века: уроки и выводы. М.: ООО «ДЕКС-ПРЕСС», 2003. С. 269.

134

суммы должен быть равен меньшей из двух величин — неоплаченному остатку основной суммы долга или максимальному лимиту покрытия (обеспечения), предусмотренному для данного вида имущества, являющегося предметом сделки. Банк должен потребовать от заемщика письменное подтверждение того, что заемщик осознает факт расположения имущества, используемого в качестве обеспечения ссуды, в зоне, где существует угроза наводнения, и что он получил от банка обязательное уведомление о федеральной помощи в случае стихийного бедствия. Такое уведомление должно быть вручено заемщику до закрытия ссуды.

Закон США «О защите от наводнений» установил, что штаты и местные общины могут рассчитывать на федеральную помощь только в том случае, если они будут участвовать в федеральной программе по страхованию от наводнений и принимать соответствующие общенациональным стандартам эффективные меры по уменьшению ущерба от них. Строительные организации, осуществляющие свою деятельность в угрожаемых наводнениями зонах и получающие государственную помощь, должны представлять договор страхования от наводнений на полную стоимость дома или сумму, эквивалентную максимально разрешенной законом о страховании от наводнений. Шкала страховых взносов, применяемых в различных районах, устанавливается специальным органом управления в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций FEMA на основе специальных карт ставок страхования от наводнений, которые в свою очередь способствуют рациональному землепользованию и ограничению использования территорий, подверженных затоплению, выносу строительства промышленных объектов и жилых домов за пределы таких зон, проведению предупредительных приятии и снижению ущерба от наводнений.

135

В 1986 году в США была разработана национальная программа страхования от наводнений, которую затем преобразовали в федеральную. Она представляет большие возможности в плане разработки и утверждения местных правил относительно использования затапливаемых земель. Бюро страхования, входящее в федеральное агентство по ликвидации чрезвычайных ситуаций, осуществляет надзор за страхованием от наводнений, подготавливает карты затапливаемых территорий, а также определяет критерии местного правового регулирования. Конгрессом Соединенных Штатов санкционировано создание национальной ассоциации агентов, занимающихся страхованием от наводнений. Если, например, по заключению министерства жилищного строительства и развития городов ущерб не может быть возмещен частными фирмами, федеральное правительство может взять на себя частичное или полное удовлетворение претензий.

В 1994 году был принят закон США «О реформе национальной системы страхования от наводнений». Основная идея этого закона состоит в том, что предупредительные мероприятия касаются каждого и нет смысла государству, а следовательно, и налогоплательщикам, нести все бремя расходов на их реализацию. И главное, население должно быть в обязательном порядке информировано о своей собственной ответственности. Государственная защита и страховая компенсация возможны только в случае выполнения предписанных предупредительных мер, включая рекомендованные FEMA по вопросам землепользования. Если администрации штатов и местного самоуправления, предприятий и учреждений, общественные объединения и граждане их не реализуют, то страховое возмещение не может быть ими получено²² .

²² Воробьев Ю.Л., Акимов В.А., Соколов Ю.И. Катастрофические наводнения начала XXI века: уроки и выводы. М.: ООО «ДЕКС-ПРЕСС», 2003. С. 269.

136

В России страхование от природных опасностей ведется в соответствии с Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»²³

Насколько действенно он работает, можно проследить на конкретных примерах.

Ущерб от весенних наводнений 2001 года в Якутии и Иркутской области достигал сотен миллионов долларов. В любой экономически развитой стране большую долю убытков возместили бы страховые компании. У нас же все обстоит иначе. Так, по оценкам министра финансов Алексея Кудрина, только в Якутии объем средств, необходимых для восстановления разрушенного наводнением жилья, оценивался в сотни миллионов долларов. При этом планировалось, что более половины выплатит компания «АЛРОСА», а остальное — бюджет. О выплатах страховщиков речь даже не шла.

Лидерами по страхованию зданий, сооружений и личного имущества граждан в регионах России являются территориальные компании, входящие в систему «Росгосстраха». Однако в управлении «Росгосстраха» по Республике Саха (Якутия) сообщили, что в 2001 году они умышленно не пошли на страхование большого числа объектов, которые могли пострадать в результате наводнения. В частности, в городе Ленске страховые операции вообще не осуществлялись. Дело в том, что риски затоплений многих населенных пунктов на Лене слишком высоки, а наводнения, правда, меньшей силы, там происходят почти каждый год. В итоге «Росгосстрах» не смог полностью расплатиться по убыткам еще за прошлые годы. Не было информации о наличии или отсутствии страховой защиты у разрушенной наводнением нефтебазы в г. Ленске. Однако,

²³ Закон Российской Федерации от 21. 12. 1994. № 68. О защите населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера // Сборник законодательства Российской Федерации. 1994. № 35. С. 3648.

137

скорее всего, полноценное страхование имущества и ответственности не осуществлялось. При этом ущерб природе и имуществу от наводнения был просто грандиозен, ведь на нефтебазе было повреждено 89 резервуаров с бензином, мазутом и дизельным топливом. Приблизительная сумма ущерба водным ресурсам от попавших в реку 18 тыс. тонн топлива составляла около 100 млн. долларов²⁴ .

Во время зимнего наводнения на Кубани в наибольшей степени пострадал город Темрюк. Темрюкский филиал «Росгосстраха» выплатил 500 тысяч рублей 35 семьям. Выплаты были небольшие — от 16 до 80 тысяч, в зависимости от страховой суммы. Люди экономят, страхуют только дом, а имущество предпочитают не страховать.

В «Росгосстрах-Ставрополь» на 15 июля 2002 года поступило 1 683 заявления о возмещении ущерба от частных лиц из 11 районов края. Из 1 659 заявлений о полной или частичной гибели строений и 24 заявления о порче имущества. Наиболее пострадали Минераловодский район (876 заявлений) и Кочубеевский район (114 заявлений). Ущерб С АО «Росгосстрах-Ставрополь» составил около 5 млн. рублей. Ущерб по Дагестану составил всего 200 тыс. рублей. Это связано с тем, что, как отмечали в территориальном управлении «Росгосстраха» по Республике Дагестан, пострадали в основном горные районы, где число застрахованных было минимально. Но даже многие из хозяйств, пострадавшие от наводнения, не оформили страховки, хотя об этом много раз предупреждали и на этом настаивало правительство Ставропольского края, а другие страховали свое имущество не полностью. «Росавтодор» смог выделить в 2001 году на страхование 26 тыс. км федеральных дорог (всего их около 40 тыс.) 90 млн. рублей (для сравнения: 1 км построенной недавно Каширской трассы стоит 60 млн.) Ущерб «Росгосстраха» составил

²⁴ Воробьев Ю.Л., Акимов В.А., Соколов Ю.И. Катастрофические наводнения начала XXI века: уроки и выводы. М.: ООО «ДЕКС-ПРЕСС», 2003. С. 271.

138

около 20 млн. рублей, но для восстановления всех трасс дорожникам понадобится денег в несколько раз больше.

Суммарные выплаты страховщиков в результате наводнения на юге России в 2002 году не превысили 2-3% от общего ущерба, который составил около 16 млрд. руб.²⁵

Для полноты исследования системы страхования необходимо рассмотреть, что происходит по данному направлению на региональном уровне, а в частности в Саратовской области.

Под страховой защитой населения и территорий Саратовской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера понимается система мер правового, экономического и организационного характера, обеспечивающая проведение предупредительных мероприятий и компенсации потерь, наносимых стихийными бедствиями и техногенными авариями путем формирования достаточных страховых резервов и их целевого использования.

В 2002 году Правительством Саратовской области была принята Программа развития страховой защиты населения и территорий от

~ 26

чрезвычайных ситуации природного и техногенного характера . Предусмотренное Программой развитие страхового рынка имеет целью осуществить реальную оперативную компенсацию убытков, нанесенных природными и техногенными чрезвычайными ситуациями за счет резервов страховых организаций при снижении нагрузок на бюджет.

Меры по развитию страхового рынка предусматривают создание широкого спектра страховых услуг. При этом государственная поддержка направлена на развитие наиболее важных для социально-экономического

139

развития области видов страхования. К таким видам страхования в соответствии с настоящей Программой отнесено страхование рисков, последствия которых отнесены к чрезвычайным ситуациям в соответствии с действующим законодательством, в том числе: страхование гражданской ответственности за причинение вреда третьим лицам (страхование ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасных производственных объектов и инженерной инфраструктуры жилых зданий, гидротехнических сооружений, перевозку опасных грузов и др; имущественное страхование; страхование от природных рисков; обязательное и добровольное медицинское страхование, экологическое страхование.

Данная Программа предусматривает достаточно сильное влияние государственных структур на частные страховые компании в части распределения средств, что может быть воспринято последним как настораживающий фактор. Более того, данная Программа предусматривает не только страхование рисков природных и техногенных чрезвычайных ситуаций, но и решение за счет сформированных фондов других социально важных задач, причем каких не указывается. На наш взгляд эти условия создают достаточную неопределенность в расходовании средств на предупреждение чрезвычайных ситуаций, а также затрудняет контроль эффективности вложенных средств. Думается, для того, чтобы система страхования от природных и техногенных рисков возникновения чрезвычайных ситуаций действительно работала эффективно и приносила реальную пользу пострадавшему человеку, предприятию или организации необходима Программа, конкретно направленная на решение именно этой, весьма сложной задачи. Если вернутся к проведенному нами анализу страхования от наводнений в США, то там только этому конкретному виду страхования посвящено три закона и одна национальная программа, что показывает существенную разницу в подходах государства к решению

140

данных проблем не только на региональном, но и на федеральном уровне.

Рассмотренное нами федеральное законодательство в области страхования по исследуемой проблеме имеет те или иные недостатки, что затрудняет их реализацию и снижает общую эффективность мероприятий по защите людей от чрезвычайных ситуаций. Между тем разрабатываются новые законы, учитывающие недостатки ныне действующих законов, но на данный момент все они находятся на стадиях согласования и доработок, что пока создает неопределенность их дальнейшего действия.

Итак, из проделанного исследования видно, что страхования как один из элементов системы социально-экономической защиты населения при чрезвычайных ситуациях в Российской Федерации находится в стадии формирования, на этапе разработки конкретных действенных механизмов функционирования данной системы. Причем вырисовывается тенденция к страхованию только техногенных рисков и чрезвычайных ситуаций игнорируя природные и биологические (землетрясения, ураганы, засухи, эпидемии и т.д.), от которых наносится колоссальный ущерб экономике и другим сферам общественной деятельности. Также, сдерживающим фактором данного вида страхования в Российской Федерации является то, что на данном этапе ни российские страховщики, ни государство, ни тем более предприятие не в состоянии по отдельности решить проблему полного восстановления потерь (прямых и косвенных) от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Большинство страхуемых рисков от чрезвычайных ситуаций, согласно установленным нормам единовременного покрытия страховых рисков размере 10% от уставного капитала, не может быть взято на ответственность отдельной страховой компанией или даже группой страховых компаний²⁷ .

С целью решения данной проблемы необходимо формирование

²⁷ Государственный доклад «О защите населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2000 году». М. ВНИИ ГОЧС. 2001. С.117.

141

системы перестраховочных фондов как на федеральном так и на региональном уровнях при активном участии государства. Причем по данному направлению имеется богатый опыт зарубежных стран.

Наряду с этим, активности страхового бизнеса и расширению рынка страховых услуг должны способствовать развитие и совершенствование системы прогнозирования чрезвычайных ситуаций, а также методов оценок риска их возникновения, т.е. величины вероятности наступления страхового случая.

Действующие на данный момент методики не позволяют реально оценить риск в страховании. Следствием этого, как показывает мировая практика, является то, что страховые и перестраховочные компании, не имеющие возможности подсчитать более или менее точно вероятность возникновения чрезвычайных ситуаций (величину вероятности наступления страхового случая), снижают общую сумму риска, покрываемую договором страхования, размеры своих страховых премий, а природные риски вообще отказываются страховать .

Таким образом, страхование от природных и техногенных рисков как элемент системы социально-экономической защиты населения при чрезвычайных ситуациях на данный момент в Российской Федерации является слабо развитым и недостаточно эффективным, но с другой стороны, здесь уже сформировалась необходимая инфраструктура, нормативно-правовая база, определенные средства взаимодействия государства, страховых компаний, предприятий, физических лиц, что создает благоприятную базу для дальнейшего развития данной системы.

Для улучшения функционирования системы страхования необходима гибкая программа, сочетающая в себе обязательную и добровольную форму, основной принцип которой заключается в том, что при

²⁸ Государственный доклад «О защите населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 1999 году». М. ВНИИ ГОЧС. 2000. С.100.

142

рациональном использовании потенциально-опасных объектов и территорий, страхователю выплачивается большая сумма, чем в случае неисполнения им важных рекомендаций. Данная программа должна предусматривать гибкое взаимодействие системы страхования с системой мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций, их социально-экономических и психологических последствий, необходимого для выявления риска на тех или иных территориях, что в конечном счете влияет на страховую сумму. При этом страховые организации должны вкладывать определенную долю финансов в развитие системы мониторинга. Здесь должна быть предусмотрена гибкая система консультирования реальных и потенциальных страхователей, а также действенный механизм использования части страховых фондов на предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций. Более того, на наш взгляд, часть системы страхования в данной области должна входить в общую систему социально-экономической защиты населения с единым органом управления, что в свою очередь входит в систему государственного управления. Эта часть функционирует по вопросам целевого распределения страховых фондов на предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций, предоставление страховым компаниям необходимой мониторинговой, прогнозной и другой необходимой информации, разработка нормативно-правовых документов по вопросам страхования.

143

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Итак, проведенное нами исследование показало, что общество, чрезвычайные ситуации и социально-экономическая защита населения при данных ситуациях являются взаимосвязанными компонентами, характер взаимовлияния которых друг на друга зависит от их свойств. Негативные факторы как ситуации чрезвычайные, общество воспринимает сквозь сложность своего функционирования и организационной структуры, стараясь преодолеть их негативное воздействие с помощь выработанных и организованных систем защиты, в том числе исследуемой нами системы социально-экономической защиты в данных ситуациях.

Если мы представим общество как совокупность связей и взаимодействий между людьми в виде схемы с наложением на географическую карту, то увидим уплотнения, как правило, образующиеся на государственно-территориальных единицах. Это показывают высокую интенсивность социальных взаимодействий, в тоже время ослабевающих на границах территориальных образований¹ . Но, как мы выяснили, ослабевать данная интенсивность может и при воздействии широкомасштабных аварий, стихийных бедствий, эпидемий, превращаясь для общества в чрезвычайные ситуации. На нашей гипотетической схеме представленные нами нити интенсивности будут редеть и вовсе исчезать, образуя собой ничем не заполненные белые пятна на той или иной территории, где произошла чрезвычайная ситуация.

Представленная нами схематичная, но в тоже время при тех или иных чрезвычайных ситуациях реальная утрата системы социальных взаимодействий чревата для общества потерей ее основных свойств, таких как универсальность, автономность, интегративность.

Универсальность нарушается в том плане, что в зонах широкомасштабных чрезвычайных ситуаций общество утрачивает

¹ Общая социология / Под ред. проф. А.Г. Эфендиева. М.: Инфра-М, 2000. С. 504.

144 способность создания благоприятных условий для удовлетворения

потребностей индивидов и представления последним широких возможностей для самоутверждения и самореализации. Нарушение свойства самостоятельного существования в результате потери жизненно важных ресурсов пострадавшими социальными группами, накопление которых достигалось за счет высокого уровня внутренней саморегуляции, обеспечивающий поддержку воспроизводства системных социальных отношений, приводит к потере автономности той или иной общности. Потеря интегративности ведет к утрате индивидом возможности включаться в единый контекст социальной жизни, воспроизводить комплекс социальных норм, связей и отношений, которые ранее делали его жизнь устойчивой и перспективной.

В результате данных процессов, образовавшиеся под действием чрезвычайных ситуаций, наступает девиация и неблагополучие той или иной социальной общности. Социальная жизнь дезорганизуется, нормативный, институциональный порядок перестает выполнять свою регулирующую роль, что способствует развитию аномии. Пострадавшее население перестает ориентироваться на статусно-ролевые предписания, следовать еще недавно общепринятым нормам поведения. Люди становятся не способными поддерживать свой нормативный жизненный уровень привычным способом, главной проблемой для них становится проблема физического выживания, подавляющая все ранее выработанные социальные установки на исполнение ролевых стандартов. Происходит делегитимация, т.е. размывания исходных ценностных основ нормативного порядка, обеспечивающих целостность, интегративность общества.

Критически настрой многих пострадавших в стихийных бедствиях, авариях, экологических катастрофах в отношении тех идеалов, представлений, убеждений, которые еще недавно казались им важными и жизненно необходимыми является существенным признаком

145 делегитимации. Также происходит делегитимация политической власти.

Утрата доверия пострадавших людей к государственным органам вследствие неэффективных действий по защите населения, резко сужает возможности правового регулирования, что является фактором утраты способности быстро восстанавливать нарушенное общественное равновесие. Такая ситуация ведет к неопределенности и непредсказуемости развития последствий. В социальной системе нарушается логика причинно-следственных связей и любое случайное, и на первый взгляд малозначимое событие может вызвать неожиданные последствия. Нарушается процесс развития той или иной социальной общности с необходимыми причинно-следственными зависимостями. Облик пострадавших социальных групп, общностей может измениться самым неожиданным образом, ибо обычные регуляторы воспроизводства институциональных связей не срабатывают в силу разбалансированности внутренних механизмов самовоспроизводства системы² .

Проведенное нами исследование социально-экономической защиты населения при чрезвычайных ситуациях, определенная как комплекс мероприятий, осуществляемый системой специализированных в данной области организаций различных форм собственности, а также физическими лицами и направленный на реализацию законодательно закрепленных прав, осуществления вех типов и видов социально-экономической помощи для поддержания приемлемого уровня жизни и социальной стабильности пострадавших граждан, может способствовать устранению таких перечисленных выше негативных социальных явлений как девиация и аномия.

Но в процессе исследования социально-экономических последствий аварий и стихийных бедствий, социально-экономического содержания государственной политики по социальной защите населения при

^! Общая социология / Под ред. проф. А.Г. Эфендиева. М.: Инфра-М, 2000. С. 525.

146 чрезвычайных ситуациях, а также страхования мы пришли к выводу, что

на данный момент в Российской Федерации не приходиться говорить о четкой, отлаженной, эффективной системе в исследуемой нами области. Каждое из рассмотренных нами направлений отражает те или иные недостатки. Мы выяснили, что государственная политика в области социально-экономической защиты населения при чрезвычайных ситуациях формировалась не как стройная система, учитывающая объективность данных ситуаций, а вынужденно, под негативным воздействием таких ситуаций. Многие необходимые законы в данной сфере принимались с большим опозданием, что негативно сказывалось на пострадавших регионах. Тем более, некоторые законы имеют шаблонный характер, слабый учет всего многообразия социально-экономических, демографических и психологических последствий чрезвычайных ситуаций, недостаточное финансирование и отсутствие эффективных механизмов реализации. В результате данные законы не реализуются в должном объеме и срокам, что опять негативно сказывается на пострадавших людях. Тем более, что когда статистика говорит об увеличении в последнее время опасности для населения со стороны всевозможных чрезвычайных ситуаций, до сих пор не разработан комплексный закон об обеспечении социально-экономической защиты людей, пострадавших в разного рода чрезвычайных ситуациях (природных, техногенных, биолого-социальных, социально-экономических, экологических, военно-политических).

Федеральные целевые программы по реабилитации пострадавших территорий и специальные законы по социальной защите людей не доводятся до конца. Причем программы и законы вступают в силу спустя несколько лет после катастрофы, а то и даже несколько десятилетий.

Проанализированные конкретные катастрофы и стихийные бедствия на предмет оперативной организации социальной защиты людей говорит о том, что основные проблемы возникают при распределении гуманитарной

147 помощи, продуктов питания, предметов первой необходимости,

обеспечения населения временным жильем. Из-за не разработанности механизмов распределения помощи возникают такие проблемы, как дисбаланс выдаваемых продуктов и предметов первой необходимости различным категориям людей, хищения, чрезмерная экономия в одних случаях и растрата в других, предоставление помощи тем, кто в ней не нуждается. Также существуют проблемы при организации гуманитарных акций пострадавшим регионам, которые негативно сказываются на эффективности данных мероприятий.

Страхование как направление социально-экономической защиты населения при чрезвычайных ситуациях в Российской Федерации находится в стадии формирования, на этапе разработки конкретных действенных механизмов функционирования. Причем вырисовывается тенденция к страхованию только техногенных рисков и чрезвычайных ситуаций, игнорируя природные и биологические (землетрясения, ураганы, засухи, эпидемии и т.д.).

Рассмотренное нами федеральное законодательство в области страхования по исследуемой проблеме в Российской Федерации имеет те или иные недостатки, что затрудняет их реализацию и снижает общую эффективность мероприятий по защите людей от чрезвычайных ситуаций. Между тем разрабатываются новые законы, учитывающие недостатки ныне действующих законов, но на данный момент все они находятся на стадиях согласования и доработок, что пока создает неопределенность их дальнейшего действия.

Но с другой стороны, хоть и существует множество недостатков в социально-экономической защите пострадавших людей, все-таки есть основа, необходимый опыт и соответствующая, пусть до конца не доработанная инфраструктура, достаточные для того, чтобы произвести процесс интеграции данных направлений в эффективную действующую систему.

148

По нашему мнению, интегрирующим и системообразующим звеном в данной ситуации должна явится структура в системе государственного управления, входящая уже в ныне функционирующие органы на всех уровнях - федеральном, региональном, местном. Основной целью данной структуры должно быть обеспечение эффективной социально-экономической защиты пострадавшего в чрезвычайных ситуациях населения и ликвидация негативных социально-экономических последствий.

Для достижения данной цели предложенной нами структуре необходимо решать следующий взаимоувязанный комплекс задач:

- организация мониторинга и прогнозирования социально-
экономических, демографических и психологических
последствий в реальных и предполагаемых чрезвычайных
ситуациях;

- разработка нормативно-правовых документов, касающиеся
обеспечения социально-экономической защиты пострадавших
людей;

- организация включения уже действующих разнообразных
организаций по социальной защите, реабилитации,
психологической помощи людям и т.д. в единый процесс
оказания помощи населению на случай чрезвычайных ситуаций;

- разработка социальных нормативов обеспечения пострадавших
людей различными видами помощи в зависимости от типов,
масштабов, последствий чрезвычайных ситуаций, а также от
региональной специфики, сопоставляя все это с такими
категориями как уровень, качество жизни, прожиточный
минимум;

- разработка механизмов эффективной организации гуманитарной
помощи и гуманитарных акций пострадавшим в чрезвычайных
ситуациях людям;

149

- организация и содействие проведению необходимых научных
исследований в области методов предотвращения и ликвидации
социальных, экономических, демографических и
психологических последствий чрезвычайных ситуаций, методов
прогнозирования развития данных последствий;

- осуществление и совершенствование системы страхования в
области природных и техногенных рисков;

- консультирование граждан и юридических лиц по вопросам
предоставления социальной и других видов помощи, страховых
услуг;

- взаимодействие с необходимыми организациями, имеющих
отношение к решаемому кругу задач;

- применение различных методов по стабилизации социально-
психологической обстановки на территории чрезвычайной
ситуации.

Предложенная структура, при условии реализации

функционирования и интеграции перечисленных элементов, включения наиболее главных структурных связей и расположения на соответствующей нише государственного управления с должным финансированием и управлением, может помочь обеспечить эффективную социально-экономическую защиту пострадавших людей, сохранить распадающиеся социальные общности, уменьшить девиацию, аномию, делегитимацию и различные конфликты на территориях, подвергшихся воздействию чрезвычайных ситуаций.

150 СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

1. Законы

1. Закон Российской Федерации от 15. 03. 1991. № 1244-1.
О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации
вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС // Ведомости СНД и ВС
РСФСР. 1991. №2. С. 699.

2. Закон Российской Федерации от 21. 11. 1992. № 4016-1. «Об
организации страхового дела в Российской Федерации» // Ведомости СНД
и ВС РФ. 1993. №2. С. 56.

3. Закон Российской Федерации от 21. 12. 1994. № 68. О защите
населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера // Сборник законодательства
Российской Федерации. 1994. № 35. С. 3648.

4. Закон Российской Федерации от 10. 07. 1995. № 100 - ФЗ. Об
исключительном праве на поступление в учреждениях среднего
профессионального образования выпускников школ, пострадавших от
землетрясений в Охинском районе Сахалинской области // Сборник
законодательства Российской Федерации. 1995. № 29. С. 2756.

5. Закон Российской Федерации от 11. 08. 1995. № 151-ФЗ. Об
аварийно-спасательных службах и статусе спасателя // Сборник
законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. С. 3503.

6. Закон Российской Федерации от 10. 12. 1995. № 195-ФЗ. Об
основах социального обслуживания населения в Российской Федерации //
Сборник законодательства Российской Федерации. 1995. № 50. С. 4872.

7. Закон Российской Федерации от 29. 07. 1997. № 116.
О промышленной безопасности опасных производственных объектов //
Сборник законодательства Российской Федерации. 1997. № 30. С. 3588.

151

8. Закон Российской Федерации от 26. 11. 1998. № 175-ФЗ.
О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся
воздействию радиации вследствие аварии на производственном
объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча //
Сборник законодательства Российской Федерации. 1998. № 48. С. 5850.

9. Закон Российской Федерации от 24. 07. 1998. № 125-ФЗ. Об
обязательном социальном страховании от несчастных случаях на
производстве и профессиональных заболеваний // Сборник
законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. С. 3803

10. Закон Российской Федерации от 16. 07. 1999. № 165-ФЗ. Об
основах обязательного социального страхования // Сборник
законодательства Российской Федерации. 1999. № 29. С. 3686.

11. Закон Российской Федерации от 17. 07. 1999. № 178-ФЗ.
О государственной социальной помощи // Сборник законодательства
Российской Федерации. 1999. № 29. С. 3699.

12. Закон Российской Федерации от 10. 01. 2002. № 2-ФЗ.
О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному
воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском
полигоне // Сборник законодательства Российской Федерации. 2002. №2.
С. 128.

13. Закон Российской Федерации от 25. 06. 2002. № 136 - ФЗ. О
социальной защите граждан занятых на работах с химическим оружием //
Сборник законодательства Российской Федерации. 2002. № 30. С. 3033.

152 2. Постановления

14. Постановление Совета Министров СССР от 15. 12. 1988. № 1424.
Об оказании помощи населению Армянской ССР, пострадавшему в
результате землетрясения.

15. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации от 14. 06. 1991. № 1643 - III - ГД. О чрезвычайной
ситуации, сложившейся в г. Барнауле Алтайского края в результате
наводнения // Сборник законодательства Российской Федерации. 2001.
№ 26. С. 2635.

16. Постановление Правительства Российской Федерации от 2. 06.
1995. № 541. О финансовой помощи на ликвидацию последствий
землетрясения в Охинском районе Сахалинской области // Сборник
законодательства Российской Федерации. 1995. № 23. С. 2238.

17. Постановление Правительства Российской Федерации от 7. 06.
1995. № 561. О государственных жилищных сертификатах, выдаваемых
гражданам РФ, лишившимся жилья в результате чрезвычайных ситуаций и
стихийных бедствий // Сборник законодательства Российской Федерации.
1995. №24. С. 2286.

18. Постановление Правительства Российской Федерации от 2. 07.
1995. № 539. О порядке предоставления единовременной материальной
помощи и компенсационных выплат гражданам, пострадавшим в
результате землетрясения в Сахалинской области // Сборник
законодательства Российской Федерации. 1995. № 23. С. 2237.

19. Постановление Правительства Российской Федерации от 11. 08.
1995. № 803. О мерах финансовой поддержки акционерного общества
«Сахалинторгнефтегаз» в целях ликвидации последствий землетрясения
// Сборник законодательства Российской Федерации. 1995. № 34. С. 3456.

153

20. Постановление Правительства Российской Федерации от 9. 10.
1995. № 982. Об утверждении Порядка выпуска и погашения
государственных жилищных сертификатов, выдаваемых гражданам
Российской Федерации, лишившихся жилья в результате чрезвычайных
ситуаций и стихийных бедствий // Сборник законодательства Российской
Федерации. 1995. № 24. С. 2286.

21. Постановление Правительства Российской Федерации от 5. 11.

1995. № 1113. О единой государственной системе предупреждения и
ликвидации чрезвычайных ситуаций // Сборник законодательства
Российской Федерации. 1995. № 46. С. 4459.

22. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации от 10. 11. 1995. № 1299-1 ГД. О чрезвычайной
ситуации в Приморском и Хабаровском краях, Сахалинской, Магаданской
и Камчатской областях, вызванной ураганом // Сборник законодательства
Российской Федерации. 1995. № 47. С. 4492.

23. Постановление Правительства Российской Федерации от 3. 08.

1996. № 924. О силах и средствах единой государственной системы
предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций // Сборник
законодательства Российской Федерации. 1996. № 33. С. 3998.

24. Постановление Правительства Российской Федерации от 29. 08.

1996. № 1036. О дополнительных мерах по оказанию помощи гражданам,
пострадавшим в результате землетрясения на севере Сахалинской
области // Сборник законодательства Российской Федерации. 1996. № 34.
С. 4302.

25. Постановление Правительства Российской Федерации от 28. 08.

1997. № 1112. О Федеральной целевой программе по защите населения
Российской Федерации от воздействия Чернобыльской катастрофы на
период до 2000 года // Сборник законодательства Российской Федерации.
1997. №34. С. 4300.

154

26. Постановление Правительства Российской Федерации от 13. 05.
1998. № 577. О Федеральной целевой программе «Социальная и
радиационная реабилитация населения и территорий Уральского региона,
пострадавших вследствие деятельности производственного объединения
«Маяк» на период до 2000 года» // Сборник законодательства Российской
Федерации. 1998. № 21. С. 2505.

27. Постановление Правительства Российской Федерации от 30. 05.
1998. О государственной поддержке Чеченской Республики в ликвидации
последствий оползневых процессов // Сборник законодательства
Российской Федерации. 1998. № 23. С. 2541.

28. Постановление Правительства Российской Федерации от 26. 10.

2000. О порядке выделения средств из резервного фонда Правительства
Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных
ситуаций и последствий стихийных бедствий // Сборник законодательства
Российской Федерации. 2000. № 45. С. 4472.

29. Постановление Правительства РФ от 14. 01. 2001. № 11.
О Правительственной комиссии по предупреждению и ликвидации
чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности // Сборник
законодательства Российской Федерации. 2003. № 3. С. 228.

30. Постановление Правительства Российской Федерации от 6. 02.

2001. № 90. О порядке осуществления социальной реабилитации,
пострадавших в результате террористических акций // Сборник
законодательства Российской Федерации. 2001. № 7. С. 658.

31. Постановление Государственной Думы Федерального собрания
Российской Федерации от 12. 07. 2001. №1805-111 ГД. О чрезвычайной
ситуации, сложившейся в Кемеровской области в результате сильного
урагана // Сборник законодательства Российской Федерации. 2001. № 30.
С.3109

155

32. Постановление Правительства Российской Федерации от 3. 09.

2001. № 651. О внесении изменений в Порядок выпуска и погашения
государственных жилищных сертификатов, выдаваемых гражданам
Российской Федерации, лишившихся жилья в результате чрезвычайных
ситуаций и стихийных бедствий // Сборник законодательства Российской
Федерации. 2001. № 37. С. 3691.

33. Постановление Министерства труда и социального развития
Российской Федерации от 26. 11. 2001. № 82. Об утверждении
методических рекомендаций по организации работы региональных
органов, осуществляющих деятельность по социальной защиты населения.

34. Постановление Правительства Российской Федерации от 1. 07.

2002. № 492. О первоочередных мерах по ликвидации последствий
паводка, произошедшего в июне 2002 г. на территории Южного
Федерального округа // Сборник законодательства Российской Федерации.
2002. №27. С. 2703.

35. Постановление Правительства Саратовской области от 27.09.2002
№ 91-П. О Программе развития страховой защиты населения области от
чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Министерство по делам ГО и ЧС по Саратовской области. Дело № 74.

3. Распоряжения, указы, приказы

36. Указ Президента Российской Федерации от 12. 07. 1996. № 1029.
О дополнительных мерах по оказанию помощи гражданам, пострадавшим
в результате землетрясения на Севере Сахалинской области // Сборник
законодательства Российской Федерации. 1996. № 29. С. 3482.

37. Приказ Минобороны Российской федерации от 15. 07. 1996.
№ 266. О порядке предоставления бесплатных путевок в санаторно-
курортные и другие оздоровительные учреждения либо выплаты денежной

156

компенсации лицам, подвергшимся воздействию радиации // Российские вести. 1996. № 230.

38. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11. 09.
1998. № 1329 - р. О выделении средств администрации Приморского края
на ликвидацию последствий урагана, произошедшего в апреле 1998 года //
Сборник законодательства Российской Федерации. 1998. № 38. С. 4829.

39. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 3. 11.
1998. № 1577 - р. О государственных жилищных сертификатах для
жителей Ленского, Алданского, Усть-Малайского, Кобийского, Усть-
Алданского, Жиганского и Таттинского улусов, лишившихся жилья в
результате наводнения, произошедшего в мае — июне 1998 года // Сборник
законодательства Российской Федерации. 1998. № 45. С. 5583.

40. Распоряжение правительства РФ от 3. 09. 1999. № 1362-р.
О выделении средств Правительству республики Ингушентия на
ликвидацию последствий землетрясений, произошедших в январе-феврале
// Сборник законодательства Российской Федерации. 1999. № 37. С. 4525.

41. Распоряжение Правительства РФ от 5. 06. 2001. № 882-р.
О выделении МЧС России в 2001 году средств из резервного фонда
Правительства Российской Федерации для оказания гуманитарной
помощи населению Азербайджанской Республики, пострадавшему в
результате землетрясения 25 ноября 2000 года // Сборник законодательства
Российской Федерации. 2001. № 29. С. 3036.

42. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 18. 06.
2001. № 818. Об осуществлении в период летних школьных каникул 2001
г. дополнительных мер по оздоровлению детей школьного возраста (до 15
лет включительно), проживающих в населенных пунктах, подвергшихся
затоплению в результате наводнения на р. Лене и ее притоках в
Республике Саха (Якутия) // Сборник законодательства Российской
Федерации. 2001. № 27. С. 2787.

157

43. Приказ Министерства труда и социального развития Российской
Федерации от 13. 03. 2002. № 49. О порядке работы Минтруда России и
органов социальной защиты населения субъектов Российской Федерации
по организации исполнения актов судебных органов о взыскании с органов
социальной защиты населения за счет средств федерального бюджета
денежных сумм в возмещение вреда, причиненного здоровью граждан
вследствие чернобыльской и других радиационных катастроф, вынесенных
в период по 31 декабря 2001 года // Экономика и жизнь. 2002. № 41.

44. Приказ Госстроя России от 9. 07. 2002. № 130. Порядок
использования средств безвозмездных субсидий, предоставляемых
гражданам, лишившимся жилья в результате паводка, произошедшего в
июне 2002 года на территории Южного федерального округа // Российская
газета. 17.07. 2002. № 129.

45. Приказ Госстроя России от 18. 09. 2002. № 210. О внесении
изменений и дополнений в порядок использования средств безвозмездных
субсидий, предоставляемых гражданам, лишившихся жилья в результате
паводка, произошедшего в июне 2002 года на территории Южного
федерального округа//Российская газета. 9. 10. 2002. № 191.

4. Документы, отчеты Министерства Российской Федерации по делам

гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям и ликвидации

последствий стихийных бедствий

46. Государственный доклад «О состоянии защиты населения и
территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного
и техногенного характера в 1998 году». М.: ВНИИ ГОЧС, 1999. 136 с.

158

47. Государственный доклад «О состоянии защиты населения и
территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного
и техногенного характера в 1999 году». М: ВНИИ ГОЧС, 2000. 132 с.

48. Государственный доклад «О состоянии защиты населения и
территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного
и техногенного характера в 2000 году». М.: ВНИИ ГОЧС, 2001. 154 с.

49. Государственный доклад «О состоянии защиты населения и
территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного
и техногенного характера в 2001 году». М.: ВНИИ ГОЧС, 2002. 172 с.

50. Информационный бюллетень Федеральной целевой программы
«Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2005
года». 2001. № 1-2. С. 44.

51. Информационный бюллетень Федеральной целевой программы
«Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2005
года». 2001. №3-4. С. 48.

52. Информационный бюллетень Федеральной целевой программы
«Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2005
года». 2002. № 1-2. С. 30.

53. Информационный бюллетень Федеральной целевой программы
«Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2005
года». 2002. № 3-4. С. 36.

54. Методические рекомендации по оформлению документов для
выделения средств из резервного фонда Правительства Российской
Федерации по предупреждению и ликвидации стихийных бедствий. М.:

159

МЧС России. Департамент федеральной поддержки территорий. Экспертно-аналитический отдел, 2003.

5. Документы, отчеты Министерства по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям по Саратовской области

55. Отчет о работе функциональных подсистем РСЧС за 2002 год.
Дело № 74.

56. Доклад об организации и итогах подготовки населения в области
защиты от чрезвычайных ситуаций в 2002 году. Дело № 8.

57. Отчет о состоянии работы по прогнозированию и
предупреждению чрезвычайных ситуаций за 2002 год. Дело № 74.

58. Анализ происшествий, аварий и чрезвычайных ситуаций в
Саратовской области за 2001 год. Прогноз на 2002 год. Дело № 74.

59. Анализ происшествий, аварий и чрезвычайных ситуаций в
Саратовской области за 2002 год. Прогноз на 2003 год. Дело № 74.

бО.Методические рекомендации по организации защиты населения и территорий на объекте экономики. Дело № 74.

6. Материалы конференций

61. Воробьев Ю.Л. Основные направления государственной
стратегии снижения рисков чрезвычайных ситуаций на пороге XXI века //
Шестая всероссийская научно-практическая конференция «Управление
рисками чрезвычайных ситуаций», г. Москва, 20-21 марта 2001 г. Доклады
и выступления. М: КРУК, 2001. С. 12.

62. Воробьев Ю.Л. Гуманитарные операции при чрезвычайных
ситуациях и в вооруженных конфликтах // Седьмая всероссийская научно-
практическая конференция «Гуманитарные операции при чрезвычайных

160

ситуациях и вооруженных конфликтах. Москва, 29-30 мая 2002 г. Доклады и выступления / под общей ред. Ю.Л. Воробьева. М.: «Крук-Престиж», 2002. С. 9.

63. Волошин С.Н., Хлобыстов Е.В. Анализ риска чрезвычайных
ситуаций с учетом социально-экономических последствий // Шестая
всероссийская научно-практическая конференция «Управление рисками
чрезвычайных ситуаций», г. Москва, 20-21 марта 2001 г. Доклады и
выступления. М.:КРУК,2001. С. 282.

64. Грацианский Е.В. Ресурсное обеспечение и экономические
механизмы управления рисками // Шестая всероссийская научно-
практическая конференция «Управление рисками чрезвычайных
ситуаций», г. Москва, 20-21 марта 2001 г. Доклады и выступления. М.:
КРУК,2001.С.323.

65. Измалков В.И., Измалков А.В. Анализ рисков управления
гражданской безопасностью и защитой социально-экономических систем и
оценка его эффективности // Шестая всероссийская научно-практическая
конференция «Управление рисками чрезвычайных ситуаций», г. Москва,
20-21 марта 2001 г. Доклады и выступления. М.: КРУК, 2001. С. 167.

66. Микеев А.К. Социально-экономическая оценка риска пожаров как
ЧС // Шестая всероссийская научно-практическая конференция
«Управление рисками чрезвычайных ситуаций», г. Москва, 20-21 марта
2001 г. Доклады и выступления. М.: КРУК, 2001. С. 307.

67. Мозговая А.К. Управление риском - социологическая рефлексия //
Шестая всероссийская научно-практическая конференция «Управление
рисками чрезвычайных ситуаций», г. Москва, 20-21 марта 2001 г. Доклады
и выступления. М.: КРУК, 2001. С. 311.

68. Осипов В.И. Оценка и управление природными рисками // Шестая
всероссийская научно-практическая конференция «Управление рисками

161

чрезвычайных ситуациях», г. Москва, 20-21 марта 2001 г. Доклады и выступления. М: КРУК, 2001. С. 34.

69. Порфирьев Б.Н. Социально-экономические и правовые проблемы
управления рисками в чрезвычайных ситуаций // Шестая всероссийская
научно-практическая конференция «Управление рисками чрезвычайных
ситуаций», г. Москва, 20-21 марта 2001 г. Доклады и выступления. М.:
КРУК, 2001. С. 54.

70. Салов С.С. Особенности проведения гуманитарной операции по
восстановлению жизнедеятельности города, пострадавшего от наводнения
// Седьмая всероссийская научно-практическая конференция
«Гуманитарные операции при чрезвычайных ситуациях и вооруженных
конфликтах. Москва, 29-30 мая 2002 г. Доклады и выступления / под
общей ред. Ю.Л. Воробьева. М.: «Крук-Престиж», 2002. С. 55.

71. Самсонов К.П. Экономические аспекты оценки рисков
чрезвычайных ситуаций // Шестая всероссийская научно-практическая
конференция «Управление рисками чрезвычайных ситуациях», г. Москва,
20-21 марта 2001 г. Доклады и выступления. М.: КРУК, 2001. С. 328.

72. Теняков Б.В. Страховой механизм защиты территорий и населения
в чрезвычайных ситуациях // Шестая всероссийская научно-практическая
конференция «Управление рисками чрезвычайных ситуациях», г. Москва,
20-21 марта 2001 г. Доклады и выступления. М.: КРУК, 2001. С. 314.

73. Шныпарков А.Л. Распространенность и режим природных ЧС в
России // Шестая всероссийская научно-практическая конференция
«Управление рисками чрезвычайных ситуациях», г. Москва, 20-21 марта
2001 г. Доклады и выступления. М.: КРУК, 2001. С. 201.

162 8. Книги, монографии, статьи.

74. Арнольд В.И. Теория катастроф. М: Наука, 1990. С. 128.

75. Акимов В. методические аспекты экономической безопасности
России // Управление риском. 1999. № 3. С. 3.

76. Акимов В., Кузьмин И. Управление рисками катастроф как
необходимое условие развития России // Управление риском. 1997. № 3.
СП.

77. Акимов В.А., Новиков В.Д., Радев Н.Н. Природные и техногенные
чрезвычайные ситуации: опасности, угрозы, риски. М.:, ЗАО ФИД
«Деловой экспресс», 2000. 344 с.

78. Авакян А.Б., Истомина М.Н. Наводнения как глобальная
проблема. // Информационный сборник. М.: ЦСИ ГЗ МЧС России, 2000.
С. 14.

79. Ахундов А. Вода уходит: Правительство подсчитывает убытки от
паводка // Известия. 24. 05.2001. № 90.

80. Асеев В.Г., Шкаратан О.И. Социальные нормативы и социальное
планирование. М.: Профиздат. 136 с.

81.Багданов А.А. Тектология (Всеобщая организационная наука). Кн.1. М.: Экономика, 1989. С. 69.

82. Бестужев - Лада. Преодоление проблемных ситуаций в
управлении социальными процессами // Вопросы экономики. 1992. № 1.
С.31.

83. Буржуалов Ф.Э. Современная социальная политика: между планом
и рынком. М.: Гардарика, 1996.272 с.

84. Бурков В., Щепкин А. Механизмы обеспечения безопасности:
оценка эффективности // Вопросы экономики. 1992. № 1. С. 52.

85. Бабосов Е.М. Катастрофы: социологический анализ. Мн.: Наука и
техника, 1995.471 с.

163

86. Бабосов Е.М. Боль Чернобыля // Социс. 1992. № 6. С. 14.

87. Бабосов Е.М. Катастрофа как объект социологического анализа
//Социс. 1998. № 9. С. 19.

88. Багрецов С. А., Кулганов В.А., Горелов И. П. Социально-
психологические аспекты изучения личности и коллектива. СПб.: Вика,
1996. 305 с.

89. Бранский В.П. Социальная синергетика как постмодернистская
философия истории //ОНС. 1999. № 6. С. 117.

90. Бернер Г., Юнсон Л. Теория социально-психологической работы.
М., 1992.

91. Безопасность жизнедеятельности / Под ред. проф. Э.А.
Арустамова. М.: Издательский дом «Дашков и К», 2000. 678 с.

92. Быков А. Перспективы развития исследований по комплексному
анализу риска и безопасности человека и окружающей среды
// Управление риском. 1997. № 4. С. 16.

93. Белов П. Сущность, принципы и методы регулирования
техногенного риска // Управление риском. 1998 . № 4. С. 14.

94. Белов П. Особенности страхования от техногенного риска
// Управление риском. 1999 . № 2. С. 17.

95. Белов П. Методические основы национальной безопасности
России // Управление риском. 2000. № 4. С. 3.

96. Бондарчук Е. Процедура оповещения о риске при адаптации
методологии оценки риска здоровью населения от загрязнения
окружающей среды //Управление риском. 1999. № 1. С. 45.

97. Бергсрен У.А., Кауверн Д.А., Гулд С.Д. Катастрофы и история
Земли: Новый унивормизм. М.: Мир, 1986.471 с.

98. Блачев Р., Семенов И. Оценка социально-экономических
последствий чрезвычайных событий // Вопросы экономики. 1992. № 1.
С. 59.

164

99. Вебер М. Избранное. Образ общества. М.: Юрист. 1994. 704 с.

100. Вебер М. Избранные произведения. М.: Прогресс, 1990. 805 с.

101. Воробьев Ю.Л. Международные механизмы снижения риска
социально-политических последствий катастроф (Российский опыт). М.:
КРУК,1997. 160 с.

102. Воробьев Ю.Л., Акимов В.А., Соколов Ю.И. Катастрофические
наводнения начала XXI века: уроки и выводы. М.: ООО «ДЕКС-ПРЕСС»,
2003. 352 с.

103. Воробьев Ю.Л., Малинецкий Г.Г., Махутов Н.А. Управление
рисками и устойчивое развитие. Человеческое измерение // ОНС. 2000.
№ 6. С. 150.

104. Воробьев Ю. Стихийные бедствия и их социально-
политические последствия как угроза национальной безопасности
// Управление риском. 1997. № 4. С. 2.

105. Воробьев Ю. Глобальный характер стихийных бедствий и
современные тенденции изменения их воздействия на общество
// Управление риском. 1997. № 3. С. 2.

106. Воробьев Ю. Региональные и отраслевые проблемы
предупреждения и ликвидации ЧС // Гражданская защита. 1999 . № 1.
С. 22.

107. Возженников А. Особенности и недостатки существующей
системы обеспечения национальной безопасности, пути ее
совершенствования // Управление риском. 1998. № 1. С. 3.

108. Волович В.Г. Человек в экстремальных условиях природной
среды. М.: Мысль, 1983. 223 с.

109. Гвишиани Д.М. Организация и управление. М., 1998.

ПО. Гловицкая Н., Лазуренко С, Жукова И. Безопасность человека и общества: новые ориентиры социально-экономического развития // Вопросы экономики. 1992. № 1. С. 41.

165

111. Грачев Л.К. Программа социальной работы с семьями,
имеющих детей-инвалидов. М.: Наука, 1992.

112. Грейвс Р. Мифы древней Греции. М.: Прогресс, 1992. 624 с.

113. Гостюшкин А.В. Человек в экстремальной ситуации. М.:
Армада-Пресс, 2001. 384 с.

114. Дарендорф Р. Элементы и теории социального конфликта
// Социс. 1994. №5. С. 142.

115. Доэл М., Шардлоу С. Практика социальной работы./ Пер. с
англ. М., 1995.

116. Дыскин А.А., Танюхина Э.И. Социально-бытовая и трудовая
реабилитация инвалидов и пожилых граждан: Руководство для подготовки
социальных работников. М.: Логос, 1996. 244 с.

117. Денисова П. Тайны катастроф. М.: «Рипол Классик», 2001.
336 с.

118. Домнина И. Разработка и использование социальных
нормативов // Экономист. 1999. № 4. С. 54.

119. Демичев Д.М. Феномен социально-антропогенного
воздействия // Социс. 1998. № 9. С. 32.

120. Дмитриев С.Н. Изменение в солнечной системе и на планете
Земля. М.; Белые альвы, 2001. С. 72.

121. Данные о чрезвычайных ситуациях, происшедших в
Российской Федерации в 1998 году // Гражданская защита. 1999. № 6.
С. 17.

122. Дюркгейм Э. Самоубийство. М., 1994.

123. Дорогин Н., Малышев В. Терроризм - угроза обществу // ОБЖ
2000. №3. С. 5.

124. Еганов Ю.В. Обеспечение защиты персонала предприятий и
населения в чрезвычайных ситуациях. Обнинск.: ЦИПК Минатома России,
1992.209 с.

166

125. Ениколапов С.Н. Психологические аспекты землетрясения в
Армении //Природа. 1989. № 12.

126. Емельянов Ю.В. Рождение и гибель цивилизаций. М.: Вече,
1999. 544 с.

127. Журавлева И.В. Отношение населения к здоровью. М.: Наука.
1993.

128. Заславская Т.И., Рывкина Р.В. Социология экономической
жизни. Новосибирск: Наука, 1991. С. 49.

129. Зубков В.И. Риск как предмет социологического анализа
//Социс. 1999. №4. С. 3.

130. Злотников А.Г. Демографическая ситуация в Гомельской
области (последствия аварии на ЧАЭС) // Социс. 1990. № 12. С. 104.

131. Злотников А.Г. Гомельская область: хроника постчернобыля //
Социс. 1998. №9. С. 38.

132. Защита населения и территорий в чрезвычайных ситуациях.
Под ред. д.т.н. Фалеева М.И. Калуга, ГУП «Облиздат», 2001. 368 с.

133. Здравомыслов А.Г. Социология конфликта. М.: Аспект Пресс,
1996.317 с.

134. История социологии / Под ред. А.Н. Елсукова. Мн.: Выш. шк,
1997. С. 168.

135. Использование европейского опыта в целях предупреждения и
ликвидации чрезвычайных ситуаций техногенного характера в России.
M.-.FINRUS 9806,2002. 242 с.

136. Катастрофы и человек: Книга 1. Российский опыт
противодействия чрезвычайным ситуациям. Под ред. Ю.Л. Воробьева. М:
АСТ-ЛТД, 1997. С. 41.

137. Куценко Г.И., Новиков Ю.В. Книга о здоровом образе жизни.
М.: Профиздат, 1987. 250 с.

167

138. Коронкевич Н.Н., Малик Л.К., Барабанова Е.А.
Катастрофический затопления // Военные знания. 1998. № 10. С. 3.

139. Крылова И. Чернобыль: отдаленные социально-экологические
последствия // Диалог. 1999. № 4. С. 80.

140. Кривое В. Проблема рисков при принятии управленческих
решений // Управление риском. 2000. № 4. С. 15.

141. Калашников С. О концептуальных основах российской
социальной политики // Общество и экономика. 1999. № 3-4. С. 124.

142. Князева Е.Н., Курдюмов С. П. Синергетика: начало
нелинейного мышления // ОНС. 1993. № 2. С. 38.

143. Князева Е.Н., Курдюмов СП. Синергетика как новое
мироведение: диалог с И. Пригожиным // Вопросы философии. 1992.
№ 12. С. 3.

144. Катастрофы конца XX века. Под ред. д.т.н. Владимирова В.А.
М.: Геополитика, 2001. 424 с.

145. Капица СП., Курдюмов СП., Малинецкий Г.Г. Синергетика и
прогнозы будущего. М.: Эдиториал УРСС, 2001.288 с.

146. Котляревский В.А. Аварии и катастрофы. Предупреждение и
ликвидация последствий. Том 5. М.: Изд АСВ, 2001.416 с.

147. Каста Д. Большие системы: связность, сложность и
катастрофы. М.: Наука, 1982.

148. Курушин М.Ю. Подводная лодка «Курск»: Рождение. Жизнь.
Версии гибели. Подробности. М.: Олимп, 2000. 160 с.

149. Котик М.А. Психология и безопасность. Таллинн: Валгус,
1981.

150. Капитонов Э.А. Социология XX века. Ростов-на-дону.: Феникс,
1996. С. 461.

151. Курбатов В.И. Социальное проектирование. Ростов н/Д:
Феникс, 2001.416 с.

168

152. Козер Р. Функции социального конфликта: Завершение
конфликта. В кн.: Современная зарубежная социология. М., 1993.

153. Лебон Т. Психология народов и масс. СПб., 1995.

154. Лосик Т. Поведение человека в экстремальных ситуациях
//ОБЖ. 2000. №11. С. 55.

155. Лория Е., Гритчин Н. Потоп // Известия. 24. 06.2002. №111. •

156. Леннер-Аксельсон Б, Тюлефорс И. Психосоциальная помощь
населению. М.: Прогресс, 1995.

157. Луман Н. Понятие риска // THESIS, 1994. Вып 5. С. 135.

158. Мертон Р.К. Явные и латентные функции. В кн: Американская
социологическая мысль. М., 1994.

159. Мимандусова Г.И., Привалова Ю.А., Саенко Ю.Л. Социальный
мониторинг постчернобыльской ситуации // Социс. 1999. № 10. С. 114.

160. Москалец А.П. Эколого-правовые средства минимизации и
предотвращения ущерба от чрезвычайных ситуаций в России и США. М.:
ВНИИ ГОЧС, 2001. 168 с.

161. Маслоу А.Г. Мотивация и личность. СПб., 1999.

162. Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения. М.:
Международный центр финансово-экономического развития, 1997. 208 с.

163. Назаретян А.П. Синергетика в гуманитарном знании:
предварительные итоги // ОНС. 1997. № 2. С. 91.

164. Назаретян А. Катастрофы и нравственность // ОНС. 1998. № 1.
С. 90.

165. Несветайлов Г.А. Общество после катастрофы // Чернобыль-
индекс. 1991. № 1.С. 108.

166. Никитин СМ., Феофанов К.А. Социологическая теория риска в
поисках предмета //Социс. 1992. № 10. С. 120.

167. Общая социология / Под ред. проф. А.Г. Эфендиева. М.:
Инфра-М, 2000. С. 523.

169

168. Облучение жестокостью // Советская Россия. 17. 05. 2001.
№57.

169. Осипов В. Природные опасности и риски на пороге XXI века
//ОБЖ.2000.№11.С.2.

170. Плахов В.Д. Социальные нормы: философские основы общей
теории. М.: Мысль, 1985. 253 с.

171. Порфирьев Б.Н. Организация управления в чрезвычайных
ситуациях. М.: Знание, 1989. 202 с.

172. Постон Т., Стюарт И. Теория катастроф и ее приложения. М.:
Мир, 1980. 607 с.

173. Психология экстремальных ситуаций. /Сост. А.Е. Тарас, К.В.
Сельченок. Мн: Харвест, 2001. С. 84.

174. Пригожий А.И. Социодинамика катастроф // Социс. 1989.
№ 3. С. 35.

175. Пригожий А. И. Феномен катастрофы (дилеммы кризисного
управления) // ОНС. 1994 г. № 2. С. 114.

176. Пригожий А.И. Современная социология организаций. М.:
Интерпрайс, 1995.

177. Печальная статистика минувшего года // Гражданская защита.
1998 .№ 6. С. 74.

178. Парсонс Т. Человек в современном мире. М.: Прогресс, 1986.
427 с.

179. Парсонс Т. Система современных обществ. М.: Аспект-Пресс,
1998.270 с.

180. Предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций / Под
общей редакцией Ю.Л. Воробьева. - М.: Издательская фирма «КРУК»,
2002. 367 с.

181. Радаев В.В. Экономическая социология. М.: Аспект Пресс,
2000. 386 с.

170

182. Руткевич М. Н. Общество как система: Социологические
очерки. СПб.: Алетейя, 2001. 444 с.

183. Русские философы (конец XIX - сер. XX века):
Библиографические очерки / Сост. Л.Г. Филонова. М.: Кн. Палата, 1996.
324 с.

184. Руковишников В.О., Иванов В.Н., Козлов В.Б. и др.
Социальная напряженность: диагноз и прогноз // Социс. 1992. № 3. С. 3.

185. Романовский Н.В. Социология и социолог перед лицом
глобальных катаклизмов // Социс. 1999. № 3. С. 3.

186. Рахманин А.Ю., Новиков СМ., Шашина Т.А., Абалкина И.Л.
Оценка и снижение стратегических рисков в социальной сфере
// Информационный сборник № 15. М.: ЦСИ ГЗ МЧС России, 2002. С. 69.

187. Сапе М., Уэлсс К. Опыт социальной работы: Введение в
профессию. М.: Институт социальной работы. 1994.

188. Спицнадель В.Н. Основы системного анализа. СПб.: Бизнесс-
пресса, 2000. 326 с.

189. Социальная защита семьи и детей (зарубежный опыт). М.,
1998.

190. Сорокин П. Человек. Цивилизация. Общество. М.: Политиздат.
1992.543 с.

191. Сибирские города по колено в воде // Советская Россия. 22. 05.
2001. №59.

192. Седов. Е. Информационно - энтропийные свойства социальных
систем // ОНС.1993. № 5. С. 92.

193. Соловьев С.С. Методика измерения социальной
напряженности в вооруженных силах // Социс. 1994. № 12. С. 68.

194. Суслонов Д. Страновый риск и методы его измерения //
Управление риском. 2000. № 2.

171

195. Смирнова Е.А., Курлов В.Ф., Матюшкина М.Д. Социальная
норма и возможности ее измерения // Социс. 1999. № 1. С. 97.

196. Сапранов В. Глобальные угрозы и безопасность // ОБЖ. 1998.
№4.

197. Социология / Под ред. проф. А.Н. Елсукова. Мн.: Тетра-
Системс, 2000. С. 227.

198. Тарасов П.С. Социальная защита населения: теория и опыт.
Под ред. С.А. Булгаковой. Саратов: Издат. центр СГСЭУ, 1999. 192 с.

199. Убайдулаева Р. Сильная социальная политика и развитие
системы социальных гарантий // Общество и экономика. 1998. № 3. С. 132.

200. Фролов В. Психологическая готовность к опасности
// Гражданская защита. 2000. № 1. С. 33.

201. Фролов B.C. Теория катастроф: мифы или действительность? //
Знак вопроса. 2001. № 3. С. 99.

202. Федоренко В. О расширении классификации чрезвычайных
ситуаций // ОБЖ. 2001. № 5. С. 58.

203. Фурман В. Методические рекомендации по оценке социально-
экономического ущерба от нарушения здоровья населения,
обусловленного загрязнением атмосферного воздуха // Управление
риском. 1999. №3. С. 51.

204. Философия. Растов н/Д: «Феникс», 2001. С. 73.

205. Философия. / Г.Г. Кириленко, Е.В. Шевцов. М.: Слово, 1999.
С. 257.

206. Чорнобой П.Д. Социальная напряженность: опыт измерения
//Социс. 1992. №7. С. 94.

207. Шавель С.А. Социальная политика в отношении пострадавших
от аварии на ЧАЭС // Социс. 1998 . № 9. С. 25.

208. Шойгу С.К., Воробьев Ю.Л., Владимиров В.А. Катастрофы и
государство. М.: Энергоатомиздат, 1997. 160 с.

172

209. Щуко Л.П. Законодательство по социальной защите различных
категорий граждан в Российской Федерации. М.: Издательский торговый
домГерда, 1998.280 с.

210. Ядов В.А. Социологические исследования: методология,
программы, методы. М.: Наука, 1987. 245 с.

211. Яницкий О.Н. Экологическая социология как риск - рефлексия
//Социс. 1999. №6. С. 50.

212. Яковлев И.П. Социология. СПб.: ИВЭСЭП, «Знание», 2000.
С. 131.

213. Яновский Р.Г. Наука, мировоззрение, перестройка: Пять
проблем. М.: АОН при АОН ЦК КПСС, 1990. 192 с.

9. Энциклопедии, словари, справочники, ГОСТы

214. Большая Советская Энциклопедия. 2-е изд. T.I. M.: Советская
энциклопедия, 1970. С. 48.

215. Большой толковый социологический словарь (Colins). В 2-х
томах. Пер. с англ. М.: Вече, ACT, 1999. Том 1-544 с, том 2-528 с.

216. Безопасность и предупреждение чрезвычайных ситуаций.
Механизмы регулирования и технические средства. Каталог - справочник.
М.: Институт риска и безопасности, 1997. 251 с.

217. Васюкова И.А. Словарь иностранных слов. М.: Аст-Пресс,
1999. С. 622.

218. ГОСТ Р 22.3.01 - 94 БЧС. Жизнеобеспечение населения в
чрезвычайных ситуациях. Общие требования. 1994. 7 с.

219. Краткий словарь по социологии. / Под ред. Д.М. Гвишиани,
Н.И. Лапина. М.: Политиздат, 1989. С. 169.

220. Краткий философский словарь. / Под ред. А.П. Алексеева. М.:
Проспект. 2000. С. 342.

173

221. Современная западная социология: Словарь. / Сост.
Ю.Н. Давыдов и др. М.: Политиздат, 1990. 132 с.

222. Социальная энциклопедия / Ред. кол. А. П. Горкин, Г.Н.
Карелова и др. М.: Большая Российская энциклопедия, 2002.438 с.

223. Российская социологическая энциклопедия. Под ред. Г.В.
Осипова. М.: Норма-инфра-М, 1999. С. 592.

10. Диссертации

224. Воробьев Ю.Л. Диссертация на соискание ученой степени
кандидата политических наук «Развитие международного сотрудничества
в области ликвидации социально - политических последствий стихийных
бедствий и обеспечение сейсмической безопасности России». М.: МЧС
России, 1996.

11. Иностранная литература

225. Dombrovsky W.R. Katastrophe und Katastrophenschutz.
Wiesbden. 1989.

226. Qurantelli E.L. Disaster Research Center, University of Delaware
// Disasters / Vol. 15, N 3. 1991.

содержание   ..  553  554  555   ..