Главная      Лекции     Лекции (разные) - часть 9

 

поиск по сайту           правообладателям

 

 

 

 

 

 

 

 

 

содержание   ..  184  185  186   ..

 

 

Социальная политика и пенсионное обеспечение

Социальная политика и пенсионное обеспечение

ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА

Социальная политика

и пенсионное обеспечение

Издание Государственной Думы

Москва 2010

Авторы: депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации С.П.Горячева, депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, д.э.н., профессор О.Г.Дмитриева.

Социальная политика и пенсионное обеспечение – М.: Издание Государственной Думы, 2010. – 97 с.

В настоящем издании анализируется современное состояние пенсионного обеспечения в России и за рубежом. Особое внимание уделяется пенсионной реформе 2009 года. Анализируется сравнительная эффективность двух вариантов пенсионной системы: накопительной и распределительной, основанной на договоре поколений. Анализ перехода от распределительной системы в накопительной на примере России показывает, что доходность пенсионных накоплений не покрывает инфляцию, значительно отстает от индексации страховой части пенсии и еще больше – от роста средней заработной платы. Модельные расчеты свидетельствуют, что при периоде накоплений 40 лет, периоде дожития 19 лет и снижении соотношения численности работающих и пенсионеров накопительная пенсионная система более эффективна лишь при доходности накоплений не ниже темпов роста ВВП и нулевых расходах на ее функционирование. Предлагается комплекс мер по корректировке пенсионного обеспечения в России.

Ó Аппарат Государственной Думы, 2010

Содержание

Введение. 4

Международные сравнения. 14

Пенсионные реформы: зарубежный опыт. 19

Пенсионная реформа 2009 года. 28

«Эффект двойного бремени» при переходе от распределительной пенсионной системе к накопительной. 44

Относительная эффективность накопительной и распределительной систем пенсионного обеспечения. 54

Теоретический подход к эффективности накопительной и распределительной систем пенсионного обеспечения. 60

Что можно сделать. 74

Об авторах. 97

Введение

В настоящее время по уровню жизни Россия находится на 71 месте в мире, разрыв между бедными и богатыми (по данным Всемирного Банка) более 20 раз (в США – 4 раза). К бедному населению относятся не только пенсионеры и безработные, но и работающие граждане, и это, прежде всего, представители бюджетной сферы – учителя, врачи. За 2008 г. 2/3 работающего населения имели доходы ниже средней по России, а средняя зарплата составляла 17 тыс. рублей. За равный труд в России платят в 4 раза меньше, чем в Европе. В здравоохранении средняя зарплата составляет 67% от средней по России, в образовании еще меньше – 59%, а в сельском хозяйстве – 43%.

Всероссийский центр уровня жизни считает, что в России средний класс составляет лишь 10%, состоятельных же граждан только 3%. Не трудно посчитать, сколько нищего и бедного населения. По западным же меркам (доходы, жилье, возможность откладывать на будущее 50% заработка) у нас к среднему классу относится лишь 1% из 10, о которых говорилось выше.

Проблемы бедности как одна из основных проблем в социальной политике впервые была поставлена в 1997-1998 годах, а первые целенаправленные усилия стали предприниматься с 2000-2001 годов. В 1998 году 24 % населения находилось за чертой бедности (табл.1).

Таблица 1.

Зарплата и МРОТ

1993

1998

2005

2006

2007

2008

2009

МРОТ, руб.

14,62

83,49

800

1 100

2 300

2 300

4 330

Средняя зарплата, руб.

58,7

1 051,5

8 554,9

10 633,9

13 518,0

17 112

21 924

Прожиточный минимум, руб.

20,60

493,30

3 060

3 437

4 005

4 693

5 144

Численность населения с доходами ниже прожиточного минимума, млн. чел.

46,9

34,2

25,4

21,7

23,0

24,5

н/д

В настоящее время за чертой бедности находится 17,3% населения. Это результат, прежде всего общего роста доходов населения (за это время номинально заработная плата выросла в 21 раз, а официальный прожиточный минимум лишь в 10,5 раз) (табл.1). Государством осуществлялись также определенные усилия по подтягиванию до черты бедности самых низко обеспеченных слоев населения. Это выразилось в установлении минимального размера оплаты труда. МРОТ за 10 лет вырос в 43 раза. И хотя на настоящий момент он на 15% ниже прожиточного минимума, ускоренное повышение МРОТ безусловно, сыграло свою роль в подтягивании уровня оплаты труда у самых низкооплачиваемых слоев населения.

Осуществлен ряд мер и по адресной социальной помощи: так, ежемесячное пособие на детей до 16 лет стали получать лишь семьи с доходами ниже прожиточного минимума, ряд регионов приняли решение о введении пособий по бедности для пенсионеров и инвалидов с доходами ниже прожиточного минимума. Субсидии на оплату жилищно-коммунальных услуг также стали предоставляться в зависимости от душевых доходов семьи.

Комплекс этих мер привел к снижению уровня нищеты. Однако, как свидетельствуют социологи, снижение количества нищих одновременно привело к расширению количества бедных, то есть людей и семей, балансирующих на черте бедности.

Если с точки зрения подтягивания самых низших доходных групп до черты бедности мы можем констатировать определенные успехи, то с точки зрения выравнивания доходов и достижения в обществе социально-приемлемого уровня дифференциации доходов таковых не наблюдается. Дифференциация доходов продолжает расти по различным индикаторам: коэффициенту фондов и коэффициенту Джинни и раза в два выше уровня ОЕСД, что не может не сказаться на социальной напряженности в обществе (табл.2).

Таблица 2.

Дифференциация доходов

2005

2006

2007

2008

2009

Коэффициент Джинни, OECD

Коэффициент фондов, раз

15,2

16,0

16,8

16,8

16,7

Коэффициент Джинни, Россия

0,406

0,416

0,422

0,422

0,422

0,269

Помимо сверхвысокой дифференциации доходов, существенна и дифференциация в заработках между отраслями (табл.3). Особенно тревожная ситуация - это чрезвычайно низкий уровень зарплаты в здравоохранении и образовании, то есть отраслях, где работодателем преимущественно выступает государство. Это тем более несправедливо, что в этих секторах заняты люди с высоким уровнем образования и трудовой мотивации. Сейчас предпринимаются определенные усилия по подтягиванию заработной платы в этих отраслях до уровня средней, но эти попытки недостаточно последовательны.

Непрофессионализм в социальной политике приводит к демографическим проблемам, нежеланию семьи иметь детей, стабильному из года в год снижению рождаемости. За 10 лет число детей (до 16 лет) сократилось в полтора раза (с 36 млн. до 27 млн.). Две трети детей живут в городах, 1/3 – в сельской местности. 126 тыс. детей в 2008 г. стали жертвами насилия, около 2 тыс. – погибло, 21 тыс. пропало без вести, 760 тыс. подростков живут в социально опасных условиях, 578 тыс. дети-сироты, из которых только 10% остались сиротами в результате смерти родителей, а остальные брошены своими семьями.

Таблица 3.

Средняя зарплата

2009

Средняя зарплата в РФ

21 924

100%

в том числе по отраслям[1] :

тяжелая промышленность

16 570

75,6%

сельское хозяйство

9 334

42,6%

добывающая промышленность

33 885

154,6%

здравоохранение

14 604

66,6%

образование

12 945

59,0%

финансы

40 334

184,0%

государственная служба

23 004

104,9%

Достаточно сказать, что из 42 млн. семей каждая вторая, имеющая ребенка, живет ниже черты прожиточного минимума. А в многодетных семьях (их всего 4%) бедность наблюдается в 80% домохозяйств. Каждый седьмой ребенок воспитывается в неполной семье, и 4% матерей из-за бедности оставляют детей в роддомах.

Россия, как и большинство европейских стран, столкнулась с проблемой падения рождаемости и отрицательного естественного прироста (табл.4). Кроме того, как показывали обследования доходов семей, самыми низко обеспеченными оказывались семьи с детьми. Доля семей, находящихся за чертой бедности в два раза выше, чем средняя. В 2007 году была введена в действие программа по экономическому стимулированию рождаемости и улучшению материального обеспечения семей с детьми. При этом основным приоритетом программы стало стимулирование рождения второго ребенка. Так, с 2007 года женщина, рожающего второго ребенка, получила право на «материнский капитал» в объеме 250 тыс. рублей (9,8 тыс. долларов США по среднегодовому курсу), который она может потратить на улучшение жилищных условий, накопительную часть пенсии или на образование детей. В 2009 году сумма «материнского капитала» была проиндексирована до 312,2 тыс. рублей (9,55 тыс. долларов США по среднегодовому курсу). В 2-9 раз увеличено пособие по уходу за ребенком до 1,5 лет. При этом размер пособия на второго ребенка в два раза выше, чем на первого. Пока рано судить о результатах в смысле повышения рождаемости, однако то, что предпринятые меры будут способствовать повышению уровня материального благосостояния молодых семей с детьми - это бесспорно.

Таблица 4.

Материнство и детство, демография

2005

2006

2007

2008

2009

Население, млн. чел.

143,5

142,8

142,2

141,7

141,9

Естественный прирост, убыль (-) населения

-5,9

-4,8

-3,4

-2,6

-1,7

Пособия, рублей

Материнский капитал

----------

--------

250 000

271 250

312 162

При рождении ребенка

8 000

8 000

8 000

8 000

8 000

По уходу за ребенком до 1,5 лет

500

700

1 500 –

6 000

1 500 –

6 000

1 500 –

6 000

Максимальный размер пособия по беременности и родам (ежемесячное, в течение 2 месяцев до родов и 2-х месяцев после родов)

12 480

15 000

16 125

23 400

25 390

Вопросы пенсионного обеспечения занимают важное место в экономической и социальной политике любого государства. В России от величины пенсионных выплат зависит уровень жизни четверти населения, социальные взносы во многом определяют налоговую нагрузку на фонд оплаты труда. За последние 20 лет в нашей стране проведено четыре реформы пенсионного законодательства, три раза принципиально изменяли налоговое законодательство или законодательство о социальных взносах. При этом проблемы пенсионного обеспечения не решены.

В России сформирована ущербная система пенсионного обеспечения – несправедливая, неработоспособная, экономически неэффективная. Сегодня 25 процентов населения России – пенсионеры. Своим трудом и интеллектом они создали то достояние, за счет которого продолжает жить страна. Горнодобывающий и оборонный комплексы, металлургию, энергетику, аэрокосмическую отрасль – ничего нового за последние 20 лет не появилось. Инновационный, научно-технологический потенциал – тоже прошлый задел. Казалось бы, создатели этого огромного достояния заслужили спокойную и обеспеченную старость, за которую должны быть в ответе общество, государство, и те, кто трудится сегодня.

Самый большой порок пенсионной системы – это чрезвычайно низкий размер пенсий, как в абсолютном размере, так и по отношению к средней заработной плате. Это подтверждает коэффициент замещения – соотношение пенсии к зарплате. В западных странах он составляет 55-70 процентов (это, что касается обязательной государственной системы без дополнительного пенсионного обеспечения) и по рекомендации МОТ (Международной организации труда) не может быть менее 40 процентов. Коэффициент замещения пенсии в Финляндии 58%, Испании 81%, средний по Европе – 40%, а в России в 2009 году – 28,3% (табл. 5).

Таблица 5.

Замещение пенсией предыдущего заработка

(коэффициент замещения)

1992

1995

1998

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Средний размер назначенных пенсий, тыс. рублей

1,6

188,1

399,0

1 023,5

1 379

1 660

1 945

2 395

2 726

3 086

4 199

5 311

Средний размер начисленной заработной платы, тыс. рублей

6,2

472,4

1 051,5

3 240,4

4 360

5 499

6 740

8 555

10 728

13 518

17 112

18 785

Соотношение среднего размера назначенных пенсий со средним размером начисленной заработной платы, %

26,0

39,8

37,9

31,6

31,6

30,2

28,9

28,0

25,4

22,8

25,1

28,3

В советское время это соотношение выдерживалось, хотя и тогда зависимость между трудовым стажем, заработком и пенсией была недостаточной. Затем порядок пенсионного обеспечения трижды пересматривался: в 1990-ом, 1997-м и 2001-м годах. В результате каждого реформирования коэффициент замещения снижался, и в 2007 году достиг своего минимума: 22,8 процента. Чтобы как-то это оправдать, сравнивают размер пенсий с прожиточным минимумом, который в России рассчитывается как уровень физического выживания. Прожиточный минимум пенсионеров еще и урезали на 30 процентов по сравнению с минимумом для работающих и на 20 процентов со средним по стране. Объясняют: все рассчитано «по науке» – у пожилых людей меньше расходы на одежду, предметы длительного пользования, транспорт значит, им и средств нужно меньше. Однако с возрастом потребности людей не становятся дешевле – более качественными, щадящими (естественно, дорогими), должны быть продукты питания, да и лекарства “съедают” половину стариковских денег.

Второй порок сложившейся пенсионной системы – это ее несправедливость по отношению к отдельным категориям пенсионеров и уравнительность. Эта несправедливость впервые появилась при введении новой формулы расчета пенсий в 1997 году, закрепленная федеральным законом № 113. В соответствии с ним введены новые правовые нормы пенсионного обеспечения, ухудшающие положение пенсионеров. Многим из них уменьшили учитываемый трудовой стаж, изъяли так называемые «нестраховые» периоды – учебу в вузе, аспирантуре, службу в армии. Было отменено и льготное исчисление стажа – за работу на Севере, за участие в боевых действиях. Несправедлив и предельный коэффициент учета заработной платы, который равен 1,2. Это означает, что при расчете пенсии учитывается только 20 процентов превышения индивидуального заработка человека над средней зарплатой по стране. Если гражданин получал в 2 раза выше среднего, в 2,5 раза больше, то это при исчислении пенсии не учитывается. От уравниловки наиболее страдают самые профессиональные, квалифицированные, образованные специалисты, люди, занятые на вредных производствах, работающие в тяжелых условиях. При очевидной несостоятельности и ущербности многих положений 113-го федерального закона все они были продублированы в новом пенсионном законе (федеральном законе "О трудовых пенсиях в Российской Федерации"), принятом Государственной Думой в ноябре 2001 года. Таким образом, пенсионная реформа 2001-2002 года не устранила противоречий в пенсионном обеспечении, а лишь добавила новые. Совершенно надуманно было разделение пенсии на страховую и базовую часть. При этом базовая и страховая часть индексировались в разные сроки и в разном размере. В целом базовая часть пенсии, которая у всех граждан одинаковая, индексировалась в значительно большем размере, чем страховая, которая хоть как-то зависит от стажа и заработка. Тем самым еще в бо льшей степени произошло выравнивание пенсий.

Одной из причин такого низкого уровня пенсионного обеспечения явилась концепция пенсионной реформы, которая была запущена с 1 января 2002 года, и целью которой явилась замена «распределительной системы», основанной на договоре поколений, на накопительную. При этом в мире нет примеров такой радикальной смены пенсионных систем. Такая реформа продолжалась бы 60-70 лет и потребовала бы огромных дополнительных средств. Иными словами государство выстраивает благополучие будущих пенсионеров за счет сегодня живущих. При этом произошел обман и тех, и других. Переход от распределительной к накопительной системе породил эффект двойного бремени. Когда из тех же самых взносов нужно платить пенсии нынешним пенсионерам и накапливать пенсии будущим. Это можно сделать либо за счет повышения налогов, либо за счет сокращения относительного размера пенсии нынешних пенсионеров. С 2002 года по 2009 реформа шла по пути сокращения относительного размера пенсий. Началась она со старта, когда пенсии составляли 32% от средней заработной платы, к 2007 году коэффициент замещения снизился до 22,8% и несколько повысился в 2008-2009 годах за счет дотаций из федерального бюджета до 28,3%. С 1 января 2011 года сделана попытка осуществить реформу за счет повышения налогов с 26% до 34% от заработной платы.

Если кардинально не поменять существующую пенсионную систему и не отказываться от обязательного накопительного элемента, то Россия обречена либо на повышение взносов (налогов), либо на сокращение пенсий. При этом накопительный элемент ничего не даст и будущим поколениям. Переход к накопительной системе для будущих поколений имеет смысл лишь в том случае, если доходность по пенсионным накоплениям выше, чем темп роста средней заработной платы, скорректированный на коэффициент снижения соотношения работающих и пенсионеров, то есть в наших условиях доходность должна быть примерно равной 22-23% ежегодно. Однако даже на уровне инфляции доходность по обязательным пенсионным накоплениям была лишь в 2005 году, и составила 12%. Все остальное время она была в два и более раз ниже инфляции. В 2008 году, с учетом кризиса, доходность частных управляющих компаний ожидалась минус 27.88%, а доходность государственной управляющей компании ВЭБа – минус 0,46%. Но и в 2007-м, не кризисном году, доходность частных управляющих компаний была фактически нулевой.

Все это доказывает, что накопительная система, во-первых, очень рискованная. Во-вторых, даже в не кризисный период не дает требуемого прироста накоплений.

Предложенная пенсионная реформа в виде двух законов, которые были приняты Государственной Думой и вступили в силу с 1 января 2010 года, по сути, реформой не является, а сохраняет все пороки существующей системы, плюс добавляет новые противоречия. Во-первых, сохраняется обязательный накопительный элемент, и для того, чтобы его сохранить, а деньги откуда-то взять, предложено усиление налогообложения с 2011 года. Во-вторых, на фоне усиления налогообложения сохраняется регрессия по социальным взносам, то есть богатый в процентном отношении будет платить меньше, чем бедный. При этом расчеты показывают, что отмена обязательного накопительного элемента и регрессии (введение плоской шкалы по социальным взносам) по сумме дают больше средств в Пенсионный фонд, чем увеличение налогов. В-третьих, не устраняются несправедливости в пенсионном обеспечении, более того усиливается дискриминация лиц, имевших периоды подготовки к профессиональной деятельности, другие т.н. «нестраховые периоды» и более высокую заработную плату. В-четвертых, порядок расчета пенсий не позволяет выйти на коэффициент замещения пенсий предыдущего заработка на уровне 40% ни в среднем по стране, ни для большинства категорий пенсионеров ни сейчас, ни в будущем.

В связи с этим видится несколько характерных черт социальной сферы России – застойная бедность работающего населения, нищенство пенсионеров, повышение налогового пресса на низкодоходную часть общества и те сектора экономики, которые следует развивать.

Международные сравнения

Сколько тратят на социальную сферу другие страны?

Общемировой показатель – на социальную сферу тратится 13,5% ВВП, в том числе образование -3,6%, здравоохранение – 2,5%.

Развитие страны : на социальную политику направляется 25% ВВП, т.е. каждый четвертый доллар, образование – 5,0%, здравоохранение – 6,6%.

Страны Африки : 14% – социальная сфера, образование – 4,6%, здравоохранение – 1,8%.

Россия : на социальную сферу тратится 10,6% ВВП: образование – 4,4%, здравоохранение – 2,7%.

Таким образом, ежегодно формируя бюджеты, правительством закладываются мизерные средства, и тем самым программируется бедность. Как видно из приведенных выше цифр, другие страны, даже отсталая пока Африка, делает прямо противоположное.

По мнению многих ученых-экономистов (часто об этом говорил академик Львов), существующей в России налоговой системой утрачиваются стимулы к труду.

В стоимости ВВП 75% приходится на природные ресурсы, за счет труда создается только 5% национальных богатств. Но 70% налогов приходится от фонда оплаты труда, 20% - на основные фонды и 10% - природную ренту.

В развитых странах как раз наоборот. 75% - природная рента, 20% - основной капитал, и 5% – налог на труд. Поэтому там и выгодно поднимать, а не укрывать зарплату.

И, наконец, еще одна важная причина бедности – процветающий монополизм и галопирующая инфляция, за которой не поспевают незначительно растущие зарплаты и пенсии.

По российской статистике за последние 10 лет цены в России выросли более чем в 4,5 раза (по инфляции за период 1999-2009 годы включительно, цены выросли в 4,67 раза). В это же время в Китае, Франции за десятилетие цены выросли только на 15%, Германии – на 14%, Швеции – на 10%, а в Японии сократились на 0,4%. У наших соседей – в Казахстане – рост за это же время составил 2,8 раза – гораздо меньше, чем в России. В текущем 2010 году рост коммунальных платежей, электроэнергии вырос более чем на 20%. И конца этому не видно.

В такой самодостаточной стране как Россия нет никаких объективных причин для бедности населения: территории огромны и плодородны, людской потенциал достаточно образован, чтобы создавать национальные богатства.

Теперь о том, куда тратятся в развитых странах средства, выделяемые на социальную политику.

Это, прежде всего, образование, в т.ч. и высшее.

Во Франции на образование тратится 7,1% от ВВП (у нас, как уже говорилось выше – 4,4% от ВВП). Куда же идут эти средства. На одного гражданина во Франции от детского сада до бакалавриата (15 лет) тратится 92 тыс. евро (кстати, это средняя цифра по странам ЕС). Доля государственных вложений на одного молодого человека – 63%, из которых 20% – обязанность территориальных органов и только 8% - вклад семьи от общих затрат на обучение подростка.

Доля расходов семьи от общих затрат на образование в Норвегии 4%, Австрии 2,9%, Португалии 3,5%, США – 19%. В России – 1,6%. Затраты государства на высшее образование на одного студента (в долларах) в России – 1 024 дол., в США – 9,6 тыс.дол., Норвегии – 19,2 тыс. дол., Дании – 24 тыс.дол., Швейцарии – 19 тыс.дол.

Вот так в развитых странах заботятся о молодежи. Из цифр видно, что делается это не на словах, а серьезной финансовой поддержкой.

Кстати, в связи с бесконечными реформами образования в России, в том числе и высшего, нелишне привести международный опыт. В России из 1 046 вузов 654 – государственные, остальные 392 – частные, в Германии же все 556 вузов – государственные, в Англии из 169 вузов – 168 государственные и только 1 – частный, в Финляндии все 50 вузов – государственные.

Аналогичная картина и с медицинским обслуживанием.

Бюджетная модель здравоохранения существует в Англии, Дании, Швеции. Страховая – в Германии, Нидерландах, Франции. Но на здравоохранение государственные расходы в Англии составляют 80% и только 20% – частные, также и в Германии; в Швеции 85% – государственные, 15% – частные; Дании – 86% - государственные, 14% – частные.

В России здравоохранение все больше и больше становится платным.

Система здравоохранения в РФ имеет в своем составе следующие основные элементы:

- обязательное медицинское страхование;

- добровольное медицинское страхование;

- бесплатная медицинская помощь за счет бюджетов всех уровней;

- платные медицинские услуги.

Кроме того, существует система дополнительного лекарственного обеспечения инвалидов и ветеранов, в том числе ветеранов ВОВ.

Непосредственное финансирование здравоохранения через бюджеты направляется на следующие цели:

- скорая медицинская помощь:

- медицинская помощь гражданам, страдающим социально-значимыми заболеваниями (туберкулез, ВИЧ-инфекции, психические расстройства и т.д.);

- высокотехнологическая и дорогостоящая медицинская помощь.

Какие основные проблемы здоровья населения в России: низкая продолжительность жизни, особенно у мужчин; высокая смертность в трудоспособном возрасте.

Понятно, что эти проблемы лишь отчасти связаны с состоянием здравоохранения, а отчасти с общим уровнем благосостояния, образом жизни и социальным самочувствием. Однако продолжительность жизни и смертность в трудоспособном возрасте являются одним из главных индикаторов существующих проблем в области здравоохранения и реализации основного социального права гражданина - права на жизнь.

Какие основные причины того, что система здравоохранения не справляется с поставленными задачами? Учитывая, что показатели обеспеченности врачами и средним медицинским персоналом в России выше, чем в большинстве стран ОЕСД (205 человек на 1 врача против 272-294 человек соответственно), доля государственных расходов (включая расходы системы обязательного медицинского страхования) составляют 3 - 3,5% от ВВП, что существенно ниже минимального уровня рекомендованного ВОЗ - 5%, и уровня достигнутого в ЕС - 9% (табл.6).

Таблица .6

Здравоохранение и образование

2005

2006

2007

2008

2009

OECD

Доля расходов на образование в ВВП, %

3,7%

3,8%

4,3%

4,1%

4,4%

6,2%

Доля расходов на здравоохранение в ВВП, %

3,0%

3,2%

3,5%

3,0%

2,7%

9,0%

Соотношение количества работников в системе здравоохранения и финансирования приводит к тому, что оплата труда в системе здравоохранения крайне низка – средняя заработная платы составляет 72,3% (табл.3) от среднего уровня по стране, что также противоречит общемировой практике и не может не сказаться на качестве медицинских услуг.

В системе медицинского страхования основной проблемой является то, что для пациента не достигнута свобода выбора лечащего врача и медицинского учреждения. По сути, сохраняется система прикрепления врача к пациенту по территориальному принципу. Реально не существует страхования по сложным дорогостоящим случаям. Эта помощь оказывается не в системе ОМС, а за счет прямого государственного финансирования по квотам. Поэтому существует очередь на сложные операции.

Что делается?

Принят национальный проект "Здоровье", который действует уже пятый год и предполагает повышение заработной платы врачам в первичном звене, оснащение аппаратурой первичного звена и дополнительное финансирование дорогостоящего лечения. Этот проект дал определенные результаты, поскольку доля расходов на здравоохранение по отношению к ВВП выросла за 4 года на 0,6 процентных пункта (табл.6). Однако эти меры следует расширять и наращивать для приближения уровня расходов как минимум к 5%.

Пенсионные реформы: зарубежный опыт.

Реформирование пенсионных систем происходит не только в России, но и во всех странах мира, имеющих национальные системы социальной защиты и социального страхования. Это связано как с увеличением средней продолжительности жизни и сокращением численности трудоспособного населения по отношению к количеству пожилых граждан, так и непрерывным ростом социальных стандартов и качества жизни. В многочисленной литературе, посвященной вопросам международного сравнительного анализа функционирования и реформирования пенсионных моделей, предпринимаются попытки их анализа и классификации по разным признакам. Не существует полностью одинаковых систем пенсионного обеспечения и путей их реформирования. В каждой стране – своя система, своя реформа, свой позитивный и негативный опыт.

Существует два финансовых механизма, используемых в системах пенсионного обеспечения, – распределительный и накопительный. В дореформенный период во всех странах государственное пенсионное обеспечение было основано на распределительном механизме. В семидесятых-восьмидесятых годах прошлого века, когда наметились вышеуказанные демографические тенденции (прежде всего в промышленно развитых западных странах), пенсионные реформы рассматривались как полный отказ от распределительных систем и переход к новым моделям, основанным на различных накопительных схемах и их сочетаниях. Накопительные механизмы представлялись как полностью адекватные рыночной экономике и способные решить нарастающие пенсионные проблемы за счет более высокой эффективности этих механизмов. Постепенно в большинстве стран взгляды на реформу стали менее радикальными, и к настоящему времени сформировалось три направления реформирования государственных пенсионных систем:

1) Поддержание курса на сохранение приоритета классической распределительной системы, использование «параметрического подхода» с применением мер коррекции отдельных параметров системы:

- сокращение расходов пенсионной системы за счет повышения пенсионного возраста и отмены пенсионных льгот;

- увеличение доходов путем повышения ставок пенсионных взносов, расширения базы взимания взносов (например, включения премиальных выплат и отпускных пособий, отмена «потолка» заработной платы, использования новых источников);

- оптимизация доходов и расходов посредством замены или модификации расчетных формул (переход к условно-накопительным расчетным моделям, увеличение трудового стажа для получения права на полную пенсию).

- повышение уровня собираемости пенсионных взносов (активизация административных рычагов, использование системы льгот для усиления прямой заинтересованности в платежах).

«Параметрический подход» означает, что в условиях «старения населения» и изменения соотношения работающих и пенсионеров, отдается предпочтение не встраиванию накопительных элементов, а изменение параметров распределительной системы. Это дает значительно больший эффект при меньших рисках.

2) Сохранение основ распределительной системы с введением накопительного элемента. В разных комбинациях одновременно совершенствуется распределительная система и постепенно добавляется накопительная часть в виде поступлений установленной доли пенсионных взносов на накопительные счета государственных или частных пенсионных фондов. Используются также схемы отчислений в накопительную часть только с определенного уровня заработной платы.

3) Переход на полностью накопительную пенсионную систему с передачей прав распоряжения пенсионными средствами частным пенсионным фондам. Радикальность реформ усиливается тем, что вновь вступающим на рынок труда предлагается только накопительная система.

Нельзя не отметить то, как сформировавшиеся направления реформирования государственной пенсионной системы распространились между странами: от сохранения классической распределительной системы с модификацией ее отдельных параметров в развитых промышленных странах до тотального введения накопительной модели под управлением частных финансовых компаний в странах с развивающейся экономикой. В таких государствах, как США, Германия, Франция, Бельгия, Италия, Испания, Португалия, Швейцария, Австрия, Норвегия, Япония, где сохранение социальной стабильности является одной из приоритетных политических задач, избрали путь «параметрических» реформ. К ним присоединились также немногочисленные бывшие страны Восточной Европы, например Чехия и Словения. Уровень гражданского самосознания в этих странах настолько высок, что любые, даже косметические поправки, вызывали здесь большое недовольство. Особенно это касается увеличения тарифов пенсионных взносов или пенсионного возраста. Поэтому государства вынуждены действовать очень гибко. Например, переход к увеличению пенсионного возраста планируется на протяжении длительного срока (до 2030 года в Японии, до 2027 года в США) или устанавливается не возраст выхода на пенсию, а максимальный возраст, ранее которого невозможно принудить к выходу на пенсию (67 лет в Швеции), а также право на получение полной пенсии привязывается не только к пенсионному возрасту, но и к величине трудового стажа (Франция). Отменили в ходе реформ «потолок» заработной платы, с которой начисляются взносы в пенсионную систему, в Бельгии, Италии, Португалии и Швейцарии.

Второе направление реформ (с введением накопительного элемента) имеет место в таких развитых странах как Швеция, Великобритания, Финляндия, большинство стран Восточной Европы и бывшего СССР – Польша, Венгрия, Болгария, Литва, Эстония, а также часть государств Латинской Америки – Аргентина, Колумбия, Перу, Уругвай. Во всех этих странах в основе государственной пенсионной системы остается распределительная модель, накопительная часть играет вспомогательную роль «второй опоры». В Швеции в рамках распределительного механизма была полностью изменена формула расчета пенсии путем перехода к условно-накопительным счетам (для установления более точной зависимости величины пенсии от заработной платы и трудового стажа). На специальные накопительные счета направляется не более 2% пенсионных взносов с их последующей капитализацией и передачей гражданам при выходе на пенсию. В Швеции переход к частично накопительной системе был направлен на реальное сокращение коэффициента замещения и это было сделано сознательно, поскольку коэффициент замещения на уровне 65-67% при достаточно уравнительной пенсионной системе стал дестимулировать экономическую активность. Такая же модель (с использованием условно-накопительных счетов и специальных накопительных счетов) с некоторыми модификациями была принята в Польше. Что касается указанных стран Латинской Америки, то их выбор промежуточного варианта реформ является реакцией на неоднозначный Чилийский опыт полного перехода на накопительную пенсионную систему.

Наиболее развитая распределительно-накопительная система сложилась на протяжении длительного периода «естественным» путем в Великобритании. При этом распределительный механизм формирует базовые пенсии, равные для всех граждан, независимо от их заработной платы. Накопительный элемент обеспечивает дифференциацию пенсий. При этом работникам на выбор предлагается участвовать или в государственной накопительной схеме, или в частной. Выбор частной схемы стимулируется налоговыми льготами.

По третьему пути пенсионных реформ рискнули отправиться всего четыре страны Латинской Америки – Чили, Боливия, Мексика, Сальвадор и единственная страна бывшего СССР – Казахстан. Накопительная модель в этих странах носит абсолютный характер, подразумевающий отсутствие права выбора для всех граждан, вновь вступающих на рынок труда. Для Чили, в которой до этого существовала относительно отлаженная распределительная система, кардинальный переход на накопительную модель в 1981 году был обусловлен, кроме прочего, благоприятной экономической конъюнктурой (большой бюджетный профицит) и жесткой административной формой управления государством. Постепенно ситуация изменилась и спустя тридцать лет можно констатировать, что накопительная пенсионная система распространяется только на работающих граждан с постоянным доходом[2] . Граждане, имеющие случайные или временно-постоянные заработки (а таких почти 50% из числа работающих), из системы автоматически исключаются. Они могут рассчитывать только на небольшое государственное пособие размером не более 35-40% от минимальной заработной платы[3] . Нередко пенсии части нынешних пенсионеров, оставшихся в распределительной системе, превышают пенсии граждан, перешедших на накопительные пенсии[4] . Это очень важный показательный результат, поскольку анализ накопленного пенсионного капитала в России за 8 лет реформ также показывает, что пенсии у тех, кто останется на полностью распределительном принципе окажется выше, чем у тех граждан, кто будет иметь накопительный элемент. Кроме того, как показывают последние данные, частное управление средствами пенсионных фондов оказалось очень затратным и составляет до 25% от величины ежегодных взносов[5] . А это намного превосходит проценты, начисляемые на эти взносы, в то время как в распределительных системах норма административных расходов установилась на уровне не более 1-1,5%[6] от суммы собираемых взносов. В Боливии, Мексике и Сальвадоре существуют аналогичные проблемы, но усугубляющиеся еще большей бедностью населения.

Одним из аргументов перехода к полностью накопительной системе в Казахстане в 1998 году была необходимость запуска и развития отсутствующего в стране фондового рынка. Предполагалось появление свободных денег и заинтересованных игроков. Таким образом, не наличие развитых рыночных институтов явилось основой для формирования накопительного механизма (как это естественно происходит в экономически развитых странах), а накопительный механизм должен был породить рыночные институты. Очевидно, что этот «оригинальный» реформаторский ход обусловил серьезные трудности в становлении новой пенсионной системы. До сих пор нынешние пенсионеры не доверяют реформе, предпочитают оставаться в распределительной системе. По данным обследований не верят в перспективы накопительной модели и молодые граждане, вновь вступающие на рынок труда.

Главным результатом реформ является величина коэффициента замещения пенсией заработной платы. В США и промышленно развитых странах Западной Европы, сохранивших распределительную государственную систему, охватывающую более 90% наемных работников, коэффициент замещения фактически остается на неизменном уровне и достигает 80% от средней заработной платы в таких странах, как Австрия, Италия, Португалия. Высокий уровень (50-60%) сохраняется в Германии и Франции[7] . В США этот показатель равен 40-50%, в Японии – более 30%[8] .

Страны, в которых был введен накопительный элемент, показывают разную динамику. В некоторых странах, как указывалось, выше снижение коэффициента замещения на несколько процентов до 60% являлось косвенной целью. В Польше установлен минимальный уровень – 28% от средней заработной платы, более низкие пенсии компенсируются из государственного бюджета[9] .

Что касается стран, перешедших полностью на накопительную пенсионную модель, то в Чили коэффициент замещения колеблется в зависимости от вида пенсии (накопительная или распределительная) от 30% до 50%[10] . В Казахстане коэффициент опустился с 27,3% в 2000 году до 21,7% 2007 году[11] . Примечательно, что такая же динамика, как будет показано далее, наблюдается и в России. Для сравнения, в таких странах бывшего СССР как Украина и Беларусь, где сохранилась традиционная (советская) распределительная система, за этот же период величина коэффициента замещения изменилась соответственно с 36,5% до 53,6% в Украине и с 47,5% до 45,2% в Беларуси[12] .

Реформы пенсионной системы касаются не только государственной (обязательной) части пенсий. Происходит построение более сложных многоуровневых структур, включающих кроме обязательной части дополнительные (как правило, профессиональные) схемы и индивидуальные частные пенсионные планы. Дополнительные схемы основаны на механизме коллективно-договорных соглашений на уровне предприятий, крупных компаний, профессиональных сообществ, муниципалитетов. Наибольшее развитие такие схемы (преимущественно, накопительные) получили в промышленно развитых странах, где на фоне общего роста доходов населения увеличивается доля высокодоходных групп граждан, желающих зарезервировать часть доходов на будущее с целью сохранения достигнутого уровня жизни. Во Франции дополнительные профессиональные пенсии получают до 90% населения, в Германии и Великобритании – до 50%. В Италии и Португалии доля получающих дополнительные пенсии ниже (5-15% населения), так как значительная часть пенсии обеспечивается государственной распределительной системой (до 80% от средней заработной платы). Получают развитие частные накопительные пенсионные планы, особенно в США. Чтобы снять первоначальное недоверие к накопительным пенсиям многие страны, прежде всего США, создают все более благоприятные и надежные условия для их развития – обеспечивают прямое государственное страхование, отделяют от бизнеса, вводят гражданскую и уголовную ответственность.

Для обеспечения перехода к распределительно-накопительным или полностью накопительным моделям пенсионного обеспечения использовались различные источники финансирования перехода:

- повышение государственного долга (Венгрия);

- использование доходов от приватизации государственной собственности (Польша);

- использование кредитов международных организаций (Казахстан);

- постепенное формирование пенсионных резервов из средств, остающихся после выплаты пенсий в распределительной системе (Финляндия);

- объединение средств государственных пенсионных фондов со средствами других фондов с целью получения дополнительного инвестиционного дохода (Норвегия).

Анализ пенсионных реформ в разных странах позволяет сделать следующие выводы:

1) Чем выше уровень развития стран, тем менее радикальными являются реформы. Основной акцент делается на сохранении и дальнейшем совершенствовании базовой распределительной системы. Накопительные модели используются для расширения спектра дополнительных государственных и негосударственных коллективных, прежде всего профессиональных, схем с целью повышения общего уровня пенсий, а также усиления их дифференциации. Частные накопительные схемы применяются для обеспечения индивидуальных потребностей высокооплачиваемых групп населения в сохранении достигнутого высокого уровня доходов на протяжении всей жизни.

2) Распределительно-накопительные схемы оправданы только в тех странах, где или высокий уровень замещения в распределительной части пенсии, или накопительный элемент создавался постепенно естественным путем за счет появления дополнительных средств, остающихся после формирования распределительных пенсий.

3) Полностью накопительные пенсионные системы не оправдали себя. Они не обеспечили рост коэффициента замещения, а высокие расходы на содержание частных пенсионных фондов ставят под сомнение их эффективность.

Пенсионная реформа 2009 года

До 1 января 2010 года по единому социальному налогу (далее – ЕСН) в России существовала так называемая регрессивная шкала налогообложения. Суть регрессии, в отличие от прогрессии, означает, что чем больше получаешь, тем меньше платишь. Так, 26% платили граждане, точнее их работодатель, с зарплаты до 280 тысяч рублей в год. При зарплате от 300 до 600 тысяч рублей в год платили 10%. И свыше 600 тысяч рублей в год – 2%. Это и есть существовавшая раньше регрессивная шкала.

В новом законе, который вступил в силу с 1 января 2010 года, регрессия не только сохраняется, но и усиливается. ЕСН заменяется на страховой взнос, который предлагается начислять на фонд оплаты труда общей суммой не более 415 тысяч рублей в год. А дальше – вообще ничего не облагается. Не важно, какая годовая зарплата у гражданина – 415 тыс. рублей или 1 415 тыс. рублей – взимать страховой взнос в обоих случаях будут только с 415 тыс. рублей.

Введенная шкала уплаты социальных взносов представляет собой суперрегрессию, где богатый платит в процентном отношении существенно меньше, чем бедный. В итоге налогом (социальным взносом) облагаются низкие и средние доходы. Регрессия начинается на очень низком уровне – выше средней зарплаты налоги уже не начисляются. Регрессивная шкала, во-первых, фактически освобождает от налогообложения примерно 30-40% фонда оплаты труда. Во-вторых, освобождены от налогообложения социальными взносами сверхкрупные выплаты – бонусные, опционные, все вознаграждения членов советов директоров.

Предусмотрен переходный период: ставка социальных взносов в 2010 году составит 26%, а с 2011 года будет равна 34%. Посмотрим, что это за собой влечет.

Допустим, работник получает 20 тысяч рублей в месяц. С каждого рубля заработной платы его работодатель платит социальных взносов 34 копейки (в условиях 2011 года). А если работник, допустим, рядовой сотрудник банка, получает 68 тысяч рублей в месяц, то на каждый рубль его заработной платы приходится уже всего 17 копеек. А если топ-менеджер какой-либо естественной монополии получает 340 тысяч рублей в месяц, то на каждый рубль его заработной платы приходится лишь 3,5 копейки социальных взносов. То есть богатый платит существенно меньше, чем бедный (табл.7).

Таблица 7.

Эффективная ставка налогообложения в зависимости от заработка

Заработная плата, рублей в месяц

Эффективная ставка, %

2010 год

2011 год

20 000

26,00

34,00

34 000

26,00

33,98

68 000

13,22

17,29

136 000

6,61

8,65

272 000

3,31

4,32

340 000

2,64

3,46

551 000

1,63

2,13

1 000 000

0,89

1,18

При такой регрессии с учетом резкой неравномерности в распределении фонда оплаты труда, из-под налогообложения выводится около 30% фонда оплаты труда, что затруднит сбалансированность доходов и расходов Пенсионного фонда.

Введенный порядок уплаты страховых взносов стимулирует еще большую дифференциацию в оплате труда в организации. Он дает неверные приоритеты для политики доходов. Каждому работодателю понятно: деньги, которые он выплачивает топ-менеджменту – это дешевые деньги, поскольку они в значительной степени не облагаются налогом. А деньги, которые он выплачивает работникам, – это дорогие деньги, где каждый рубль еще стоит дополнительных 34 копейки налога.

Специфика российской экономики заключается в большой дифференциации заработной платы на предприятиях, достигающей 100 и более раз. Превышение заработной платы топ-менеджмента над средней заработной платой на предприятиях составляет 10-30 раз. Введение однопороговой регрессивной шкалы означает, что эффективная ставка обложения среднего работника на предприятии составляет 34%. Чтобы, повысить ему заработную плату на 5000 рублей, нужно с каждого рубля заплатить 34% налога. С другой стороны, при повышении на 5000 рублей заработной платы менеджера, получающего 100 000 рублей в месяц, работодатель ничего не платит. Поэтому повышение заработной платы рядовым работникам – это дорогие деньги, а повышение заработной платы топ-менеджменту – это дешевые деньги (таблица 8).

Таблица 8.

Р А С Ч Е Т

налогов (взносов) на одного занятого и эффективная ставка

налогообложения в зависимости от заработка

Годовой заработок, руб.

Действующая система

Предлагаемая схема

уплаченный ЕСН, руб.

эффективная ставка, %

уплаченные страховые взносы, руб.

эффективная ставка, %

1

2

3

4

5

(ст.2 : ст.1) х 100

(ст.4 : ст.1) х 100

до 280 000

72 800

26,00

95 200

34,00

415 000

86 300

20,80

141 000

33,98

600 000

104 800

17,47

141 000

23,50

700 000

106 800

15,26

141 000

20,14

800 000

108 800

13,60

141 000

17,63

900 000

110 800

12,31

141 000

15,67

1 000 000

112 800

11,28

141 000

14,10

1 100 000

114 800

10,44

141 000

12,82

1 200 000

116 800

9,73

141 000

11,75

1 300 000

118 800

9,14

141 000

10,85

1 400 000

120 800

8,63

141 000

10,07

1 500 000

122 800

8,19

141 000

9,40

1 600 000

124 800

7,80

141 000

8,81

1 700 000

126 800

7,46

141 000

8,29

1 800 000

128 800

7,16

141 000

7,83

1 900 000

130 800

6,88

141 000

7,42

2 000 000

132 800

6,64

141 000

7,05

2 100 000

134 800

6,42

141 000

6,71

2 200 000

136 800

6,22

141 000

6,41

2 300 000

138 800

6,03

141 000

6,13

2 400 000

140 800

5,87

141 000

5,88

2 410 000

141 000

5,85

141 000

5,85

2 500 000

142 800

5,71

141 000

5,64

2 600 000

144 800

5,57

141 000

5,42

2 700 000

146 800

5,44

141 000

5,22

2 800 000

148 800

5,31

141 000

5,04

2 900 000

150 800

5,20

141 000

4,86

3 000 000

152 800

5,09

141 000

4,70

Страховые взносы в такой конфигурации оказывают дискриминирующее влияние на отрасли с заработной платой средней и ниже среднего – обрабатывающая промышленность, образование, здравоохранение. То есть как раз на те отрасли, куда требуется осуществлять структурный сдвиг. Так, эффективная ставка налогообложения фонда оплаты труда в сельском хозяйстве – 34%, в текстильной промышленности, образовании и здравоохранении – 32.7%, а в финансовой сфере – 24%, добывающей промышленности – 26%. (таблица 9).

Кроме того, происходит значительное усложнение администрирования и увеличение числа контролирующих органов для предпринимателей, увеличиваются расходы на содержание Пенсионного фонда. Если раньше сбор средств ЕСН осуществляла Федеральная налоговая служба вместе с другими налогами, то теперь отдельно будет собирать свои налоги налоговая служба, Пенсионный фонд будет собирать средства своего бюджета и бюджета медицинского страхования, а фонд социального страхования будет собирать свою часть взносов.


Таблица 9.

Эффективная ставка налогообложения

фонда оплаты труда по отраслям

Сельское
хозяйство,
охота и лесное хозяйство

Добыча полез-
ных ископа-
емых

Производ-
ство и распре-
деление электро-
энергии, газа и воды

Строи-
тель-
ство

Оптовая и рознич-
ная торговля; ремонт авто-
транспор-
тных средств, мотоцик-
лов, бытовых изделий и предметов личного пользо-
вания

Транс-порт
и
связь

Финан-
совая деятель-
ность

Научные исследо-
вания и разра-
ботки

Образо-
вание

Здраво-
охране-
ние и предо-
ставле-ние со-циаль-ных услуг

Эффективная налоговая нагрузка на фонд оплаты труда, %.

33,99

26,24

30,77

29,52

27,67

29,6

24,7

29,75

32,78

32,77

Для предпринимателей – это будет существенное усложнение администрирования. Попытка сократить контролирующие органы специальным законом от 26.12.2008 г. №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» будет нейтрализована увеличением количества контролирующих органов.

Помимо усложнения налогового администрирования для предпринимателей, отказ от ЕСН и переход к уплате страховых взносов, которые будут учитываться каждым фондом отдельно, приведет к увеличению численности сотрудников Пенсионного фонда, занятых сбором средств. Уже на 2010 год планируется в этих целях увеличить численность работников Пенсионного фонда на 3000 человек, в последующие годы планируется дальнейшее увеличение численности. Если раньше при системе ЕСН сбор средств осуществлялся за счет расходов федерального бюджета на Федеральную налоговую службу, то в системе сбора средств в форме социальных взносов все расходы на администрирование пойдут за счет Пенсионного фонда и Фонда социального страхования, то есть за счет пенсий и пособий.

Регрессивная шкала единого социального налога с первым пороговым значением в 280 тыс. рублей была установлена в 2005 году. После этого эта шкала ни разу не индексировалась. За это время средняя заработная плата выросла в 2 раза, а по прогнозу к 2010 году она должна вырасти в 2,6 раза. Следовательно, порог, с которого должна применяться регрессивная шкала в 2010 года, если сохранить идеологию 2005 года, должен составить 735 тыс. рублей. Кроме того, шкала регрессии для 10% отчислений должна быть проиндексирована и действовать на интервале с 735 тысяч рублей до 1 574 846 рублей. Это то, какой должна была бы быть регрессивная шкала в случае ее индексации на темп роста средней заработной платы.

Следует отметить, что предлагаемый порядок уплаты страховых взносов по заработкам свыше 2 410 000 рублей (200 тыс. рублей в месяц) имеет более льготный порядок, чем ныне действующая непроиндексированная регрессивная шкала (таблица 10).

Так, при доходах, составляющих 25 000 000 рублей в год в существующих условиях размер обложения оказывается выше, чем в предлагаемом законопроекте. Как показывают исследования[13] , доходы (не только от заработной платы) свыше 4 млн. рублей в год имеют 0,8% населения и на них приходится 30% совокупных доходов.

Ставка страховых взносов повышается до 34%, то есть на 8 процентных пунктов. До повышения ставки для граждан, не имеющих накопительного элемента – 1966 года рождения и старше – страховой капитал считается, исходя из отчислений на страховую часть пенсии в 14%. В новых условиях, несмотря на значительное увеличение тарифа (8%), отчисления на пополнение страхового пенсионного капитала составят 16%, то есть увеличатся всего на 2 процентных пункта.

Таблица 10.

С Р А В Н Е Н И Е

пороговых значений для регрессивной шкалы

с 01 января 2005 года

2005 год

2008 год

2010 год

предложение Правительства РФ

сохранение условий 2005 года

8 554,90

17 112,00

22 454,00

22 454,00

Средняя заработная плата за год

102 658,80

205 344,00

269 453,00

269 453,00

I порог регрессии

280 000,00

280 000,00

415 000,00

735 606,69

Отношение I порога регрессии

к средней заработной плате

2,73

1,36

1,54

2,73

II порог регрессии

600 000,00

600 000,00

0

1 574 845,99

Отношение II порога регрессии

5,845

2,92

0

5,845

к средней заработной плате

Таким образом, в старых условиях солидарная часть отчислений в пенсионный фонд составляла 6%, теперь солидарная часть составит 10%. Если ставилась задача увеличить солидарную составляющую, то это было сделано за счет обложения средних и низкодоходных групп населения, а высокие доходы исключили из налогообложение.

Высококвалифицированные работники (лишенные права включать в страховой стаж периоды учебы в ВУЗе, аспирантуре, докторантуре), имеющие доход, превышающий 415 000 рублей в год, теряют возможность компенсировать потери, связанные с получением квалификации, путем наращивания с 1 января 2002 года своего пенсионного капитала за счет приобретенного квалификационного потенциала. Для получения приличной пенсии, адекватной их заработку, высокооплачиваемых работников стимулируют к дополнительному (добровольному накопительному) пенсионному обеспечению, а, следовательно, к необходимости взять на себя все риски этой системы и терпеть существенно более низкую доходность, чем индексация страхового пенсионного капитала. Это ограничение никак не затрагивает государственных служащих, так как их пенсия рассчитывается по специальной формуле, жестко привязана к размеру заработной платы (до 75 процентов среднемесячного заработка) и ограничена размером самой заработной платы.

Пенсионная реформа 2009 года не только не устраняет несправедливости, которые существовали в пенсионном обеспечении, начиная с 1997 года, но даже усиливает их.

Основная формула, по которой осуществляется оценка пенсионных прав на 1 января 2002 года остается прежней и повторяет формулу закона №113-ФЗ: «стажевый» коэффициент умножается на коэффициент по заработной плате и на среднюю заработную плату на тот момент (которая определяется как 1 671 рубль). При этом при расчете «стажевого» коэффициента не учитываются периоды учебы, ухода за ребенком, проживание жен военнослужащих в местах, где не было возможности трудоустроиться, а также периоды льготного исчисления стажа («северные», работа в тылу в период ВОВ, участие в боевых действиях). При расчете коэффициента по заработной плате заработок учитывается с превышением над средним лишь на 20%. То есть коэффициент 1,2 к средней заработной плате по-прежнему является максимальным.

Таким образом, сохраняются все недостатки предыдущей пенсионной системы: не учитываются периоды учебы, ухода за ребенком и недостаточный учет заработка. В итоге дискриминируются пенсионеры, учившиеся по очной форме обучения в техникумах, училищах, вузах, а также имевшие высокие заработки. В особенности сохраняется дискриминация пенсионеров, работавших по списку №1 и №2 (Список №1 производств, работ, профессий, должностей и показателей на подземных работах, на работах с особо вредными и особо тяжелыми условиями труда, и Список №2 производств, работ, профессий, должностей и показателей с вредными и тяжелыми условиями труда, утвержденные Постановлением Кабинета Министров СССР от 26 января 1991 г. N 10, и используемые при досрочном назначении трудовой пенсии по старости).

При валоризации эта дискриминация ещё более усиливается. Одной из главных позиций пенсионной реформы по замыслу авторов является валоризация расчетного пенсионного капитала. Сумма валоризации определяется как 10 % от расчетного пенсионного капитала на 01.01.2002 года плюс 1 % за каждый год стажа до 1991 года. При этом для расчета валоризации в стаже не учитываются периоды учебы, периоды ухода за ребенком и инвалидом первой группы и ребенком-инвалидом, и проживание супругов военнослужащих и загранработников в местах, где не было возможности трудоустроиться.

Поскольку сумма валоризации рассчитывается за счет умножения заниженного размера расчетного пенсионного капитала вследствие исключения периодов учебы, ухода за ребенком, и заработка на определенный коэффициент. Далее размер этого коэффициента также занижается на периоды учебы и ухода за ребенком. Например, женщина 1939 года рождения (табл. 11). Начала работать по рабочей специальности в 1956 году и имеет стаж до 1991 года в размере 34 лет. Соответственно, коэффициент валоризации у нее будет 0,44 или 44%. Женщина того же года рождения, имеющая специальность учителя, приступит в работе в 1963 году и стаж до 1991 года у нее будет 29 лет, соответственно, коэффициент валоризации у нее будет 0,39 или 39%.

Более того, валоризация порождает новые диспропорции. Допустим, и та и другая женщина вышли на пенсию с одинаковым стажем. Женщина - рабочая (специальность без периодов подготовки к профессиональной деятельности) - в 57 лет, в 1996 году, а женщина-учитель на 5 лет позже в 62 года в 2001 году. У обеих были одинаковые пенсии на 31 декабря 2009 года.

Таблица 11.

Расчёт пенсий женщин 1939 года рождения

с разной трудовой биографией.

Вид трудовой деятельности

Год начала работы

Год выхода на пенсию

Стаж к моменту выхода на пенсию

Коэффи-циент по зарплате

Стажевый коэффициент

Страховая часть пенсии

Валори-зация

ИТОГО трудовая пенсия

Женщина 1939 года рождения, специальность без периодов подготовки к профессиональной деятельности (выход на пенсию в 57 лет)

1956

1996

40

1,0

0,75

4254,3

1299,9

6816,3

Женщина 1939 года рождения, учитель - высшее образование, учеба - 5 лет (выход на пенсию в 57 лет)

1961

1996

35

1,0

0,70

3679,4

1032,4

6241,4

Женщина 1939 года рождения, учитель - высшее образование, учеба - 5 лет, дорабатывает 5 лет, не учтённых за учёбу (выход на пенсию в 62 года)

1961

2001

40

1,0

0,75

4106,6

1152,2

6668,6

И все эти годы они получали одинаковые пенсии. Однако в результате валоризации пенсия женщины-рабочей будет на 148 рублей больше, чем у женщины-учителя. Такой парадокс будет чрезвычайно обидным: во-первых, женщина-учитель вышла на пенсию позже на 5 лет; во-вторых, эта дискриминация возникает уже после того, как пенсионерка, работая еще 5 лет, полностью нейтрализовала дискриминацию при расчете пенсии по 113 федеральному закону.

Далее, поскольку в соответствии с пунктом 2 статьи 301 в целях валоризации включаются те периоды трудовой деятельности, которые были включены в расчет пенсионного капитала при переоценке пенсионных прав на 01.01.2002 по формуле 113 закона, эти периоды не учитываются при увеличении пенсионного капитала на 1% за каждый год стажа до 01.01.1991 года. Таким образом, при валоризации периоды ухода за ребенком и проживания жен военнослужащих в местах, где не было возможности трудоустроиться, также не учитываются, как и периоды учебы.

Следует отметить, дискриминация людей, имеющих периоды учебы, имеет место в третий раз при расчете повышения фиксированного базового размера страховой части пенсии по стажу, превышающему 30 лет (для мужчин; для женщин – 25 лет), который должен вступить в силу с 2015 года.

В таблице 12 приведены расчеты по размеру пенсий мужчин и женщин, которые показывают дискриминацию пенсионеров, которые имеют периоды подготовки к профессиональной деятельности.

Таблица 12.

Расчёт пенсий мужчин и женщин, впервые оформляющих пенсию

в 2010 году (максимальный уровень).

Вид трудовой деятельности

Год начала работы

Год выхода на пенсию

Стаж к моменту выхода на пен-сию

Коэффи-циент по зарплате

Стажевый коэффициент

Коэффициент валориза-ции

Страхо-вая часть пенсии

Валори-зация

ИТОГО трудовая пенсия

Женщина 1955 года рождения, специальность без периодов профессиональной подготовки

1972

2010

38

1,2

0,64

0,28

6809,3

858,2

9371,3

Женщина 1955 года рождения, врач

1978

2010

32

1,2

0,58

0,22

6085,6

576,9

8647,6

Мужчина 1950 года рождения, специальность без периодов профессиональной подготовки

1967

2010

43

1,2

0,64

0,33

6923,1

1011,4

9485,1

Женщина 1955 года рождения, специальность без периодов профессиональной подготовки, уход за ребёнком 3 года (с 1975 по 1978 годы)

1972

2010

35

1,2

0,61

0,25

6440,8

710,9

9002,8

Так, максимальная пенсия женщины 1955 года рождения, которая всегда получала максимальную заработную плату, учитываемую при начислении взносов, но имеет "нестраховых периодов" 6 лет, может получить пенсию в размере 8647,6 рублей. Женщина того же года рождения, имевшая ту же заработную плату, но не имевшая периодов подготовки к профессиональной деятельности, получит пенсию в размере 9371,3 рублей, то есть «штраф» за учебу в данном конкретном случае составляет 723,7 рублей. Далее, в данной пенсионной системе существует штраф для женщин за то, что они женщины, а, следовательно, у них более ранний период выхода на пенсию. Так, при прочих равных условиях пенсия для женщины 1955 года рождения, оформляющей ее впервые в 2010 году, будет меньше на 113,8 рубля пенсии мужчины 1950 года рождения, у которого пенсионный возраст также наступает в 2010 году. В нынешней пенсионной системе существует также штраф за рождение детей, уход за престарелым и так далее.

С 2015 года при назначении трудовой пенсии по старости впервы е, предлагается изменять сумму фиксированного базового размера страховой части трудовой пенсии по старости в зависимости от страхового стажа. Если страховой стаж превышает 30 лет (для мужчин; для женщин – 25 лет), то сумма фиксированного базового размера страховой части пенсии увеличивается на 6 процентов за каждый полный год сверх 30 лет (для мужчин; для женщин – 25 лет). Если страховой стаж ниже 30 лет (для мужчин; для женщин – 25 лет), то гражданин «наказывается», так как его фиксированная базовая часть уменьшается на 3 процента за каждый полный год страхового стажа, недостающего до 30 лет (для мужчин; для женщин – 25 лет). Эти нормы полностью деформируют зависимость пенсий от стажа и заработка. Так, профессор-врач, получавший весь период среднюю заработную плату, будет получать пенсию меньше, чем уголовник, который всю жизнь получал заработную плату, равную МРОТ (табл. 13[14] ). Далее, профессору нужно отработать после пенсии еще 2 года, чтобы достичь пенсии уголовника. Чтобы профессору-врачу выработать пенсию, равную пенсии рабочего без периодов подготовки к профессиональной деятельности, надо отработать еще 14 лет после пенсии и выйти на пенсию в 74 года. То же самое женщине - врачу: чтобы достичь пенсию женщины без периодов подготовки к профессиональной деятельности, необходимо отработать еще более 5 лет и выйти на пенсию в 60 лет.

Таблица 13.

Расчёт пенсий с учётом повышения фиксированной базовой части пенсии.

Вид трудовой деятельности

Год начала работы

Год выхода на пенсию

Стаж к момен-ту выхо-да на пенсию

Коэффи-циент по зарплате

Стаже-вый коэф-фици-ент

Коэффи-циент валориза-ции

Страхо-вая часть пенсии

Валоризация

Увеличенная фиксирован-ная базовая пенсия

ИТОГО трудовая пенсия

Женщина 1955 года рождения, специальность без периодов профессиональной подготовки

1972

2010

38

1,0

0,64

0,28

3812,5

637,9

4560,4

8372,9

Женщина 1955 года рождения, врач

1978

2010

32

1,0

0,58

0,22

3225,9

420,1

3638,0

6863,9

Мужчина 1950 года рождения, профессор, врач (6 лет - очная форма обучения, 3 года - аспирантура, 2 года - докторантура)

1978

2010

32

1,0

0,55[15]

0,22

2832,7

349,2

2869,4

5702,1

Уголовник 1950 года рождения, мужчина (попадание в места лишения свободы с 15 лет)

1965

2010

45

0,6

0,66

0,35

1171,8

272,5

4867,8

6039,6

Заложенный механизм индексации в сочетании с механизмом налогообложения не создает никакой зависимости между темпом роста средней заработной платы и индексацией страховой части пенсии. Она будет произвольной в зависимости от влияния разных факторов - политических, субъективных, расходов на доставку пенсий и администрирование и т.п. Это означает, что субъективной будет и индексация пенсионного капитала на страховую часть пенсии. Поэтому взносы разных лет будут обесцениваться по-разному.

Коэффициент индексации размера страховой части трудовой пенсии "определяется Правительством РФ исходя из уровня роста цен за соответствующий период" (при этом не сказано каких цен: потребительских, цен производителей или каких либо других). Далее, если годовой индекс роста среднемесячной заработной платы превысит суммарный коэффициент индексации, то размер страховой части пенсии должен быть проиндексирован на эту разницу. Однако это «дополнительное» увеличение «… не может превышать индекс роста доходов бюджета Пенсионного фонда РФ в расчете на одного пенсионера, направляемых на выплату страховой части пенсий по старости и трудовых пенсий по инвалидности и по случаю потери кормильца».

Следует отметить, что на выплату пенсий направляются средства не доходов, а расходов Пенсионного фонда на соответствующую цель. В доходах Пенсионного фонда поступления от страховых взносов на страховую часть пенсии делятся на 10% - солидарная часть и 16%, учитываемая на индивидуальном лицевом счете. Поступления в пенсионный фонд от страховых взносов служат источником финансирования расходов на содержание самого пенсионного фонда, расходов на доставку пенсий и т.п. Источником финансирования выплат страховой части пенсии могут служить не только страховые взносы, но и межбюджетные трансферты из федерального бюджета на покрытие дефицита, в том числе и из Фонда национального благосостояния. Поэтому можно сделать вывод, что в законодательстве отсутствуют четко определенные доходы пенсионного фонда, жестко привязанные к выплатам страховой части пенсии.

Кроме того, в силу регрессивной шкалы налогообложения не всегда рост средней заработной платы будет приводить к росту поступлений страховых взносов. Если заработная плата будет расти за счет увеличения заработной платы лиц, получающих больше 415 000 рублей в год, то это не приведет к росту страховых взносов. Кроме того, в условиях резкой регрессивной шкалы списание фонда заработной платы на нескольких человек является наиболее эффективной формой ухода от налогообложения.

«Эффект двойного бремени» при переходе от распределительной пенсионной системе к накопительной.

При переходе от распределительной пенсионной системы к накопительной неминуемо возникает так называемый «эффект двойного бремени». Что такое «эффект двойного бремени»? Это рост затрат на пенсионное обеспечение в связи с тем, что надо одновременно из взносов работающего поколения сформировать пенсии нынешнему поколению пенсионерам и обеспечить накопление пенсионного капитала работающих. Этот эффект тем больше, чем быстрее осуществляется переход к накопительной системе и тем более длительный, чем более плавно этот переход осуществляется.

Каков будет срок перехода, а, следовательно, период «двойного бремени» в конкретном случае в Российской Федерации?

Переход на накопительную пенсию начался в 2002 году и с граждан, которым на этот момент было 35 лет (1967 года рождения) и младше. Для упрощения анализа не будем принимать во внимание категорию работающих женщин 1957 по 1966 года включительно, мужчин 1953 по 1966 год рождения включительно, которые были включены, а затем исключены из системы накопительных пенсий (табл.14).

Они накапливали взносы всего три года по 2%, поэтому накопительная пенсия, если про нее кто-нибудь вспомнит, будет ничтожна. Таким образом, первые представители поколения, имеющие накопительный элемент в общем случае появятся через 20 лет после старта, если сохранится тот же пенсионный возраст для женщин – 55 лет. Первые бенефициарии накопительных пенсий будут женщины 1967 года рождения. Однако, у этого поколения накопительный элемент будет иметь место в ограниченных размерах.

Таблица 14.

Распределение тарифа на страховую и накопительную

части пенсий в Российской Федерации

База для начисления страховых взносов на каждое физическое лицо – 280 000 рублей в год:

Тариф взноса на накопительную часть пенсии, %

Лица 1966 года рождения и старше[16]

Лица 1967 года рождения и моложе

2002

2,0

3,0

2003

2,0

3,0

2004

2,0

4,0

2005

0,0

4,0

2006

0,0

4,0

2007

0,0

4,0

2008

0,0

6,0

2009

0,0

6,0

2010

0,0

6,0

Например, женщины 1967 года рождения имели возможность накапливать лишь последние 20 лет своей трудовой биографии, а первые 17 лет – все взносы направляли в распределительную систему (если предположить, что возрастная когорта в среднем начинает работать с 18 лет). Поэтому первое поколение, которое имело возможность отчислять взносы на накопительную часть пенсии в течение всей трудовой биографии пойдет на пенсию в 2039 году (женщины при сохранении того же пенсионного возраста). Однако эффект двойного бремени сохранится до тех пор пока пенсию должны будут получать поколения пенсионеров, либо не имеющие накопительного элемента (граждане 1966 года рождения и старше), либо граждане, не имевшие возможность накапливать пенсию в течение всей своей трудовой биографии. Таким образом, в среднем возрастные когорты, делавшие отчисления только в распределительную часть пенсии, по актуарным расчетам с убыванием будут ее получать до 2040 года, а граждане, копившие накопительную пенсию не всю трудовую биографию, будут иметь значимые по численности возрастные когорты (при «сроке дожития» 19 лет) до 2054 года. Таким образом, эффект двойного бремени будет ощущаться в постоянно снижающемся размере вплоть до 2054 года. То есть более 50 лет, считая с 2002 года. Это в случае, если соотношение отчислений на распределительную и накопительную пенсии остается неизменным. Если в дальнейшем будет принято решение об увеличении отчислений на накопительную часть пенсии, то эффект двойного бремени увеличится на 39 лет, с момента нововведений, если новое соотношение распространится сразу на всех работающих.

Размер эффекта двойного бремени можно оценить фактически и спрогнозировать, в какой год он достигнет максимальной величины. Фактический «эффект двойного бремени» равен отчислениям на накопительную часть пенсии. Это та часть взносов, которая уплачивается работающим поколением, но не идет на выплату нынешним пенсионерам, а инвестируется через государственную, частные управляющие кампании и негосударственные пенсионные фонды (далее – НПФ). Постоянный рост этих взносов определяется не только инфляцией, увеличением ставки, но и постоянным увеличением доли фонда оплаты труда, приходящейся на лиц, 1967 года рождения и младше, то есть тех, кто делит свои взносы на распределительную (страховую часть) и накопительную. Увеличение «эффекта двойного времени» становится очевидным при анализе динамики страховых взносов на накопительную часть пенсии за 8 лет (табл.15).

Исходя из общих соображений понятно, что в любом случае максимальное значение двойного беремени будет, когда среди работающих почти не останется тех, кто не производит отчисления на накопительную часть пенсии, а среди пенсионеров еще не будет пенсионеров, имеющих накопительную часть пенсии.

Таблица 15

Фактическое значение эффекта двойного бремени 2002-2009

(Объём страховых взносов на накопительную часть пенсии)

Год

Объём взносов, млн. рублей

2002

37 865,8

2003

47 618,1

2004

76 886,8

2005

72 842,4

2006

94 273,4

2007

131 319,9

2008

253 667,8

2009[17]

265 280,0

ИТОГО за 2002-2009 годы:

979 754,2

Предположим следующие условия. ФОТ – годовой фонд оплаты труда граждан одной возрастной когорты (одного года рождения). В каждый данный момент времени работает 39 возрастных когорт.

Условно принято год начала работы 18 лет и уход на пенсию в 57 лет (поскольку в этой модели нет разделения на мужчин и женщин). Время пребывания на пенсии принято равным сроку дожития, то есть 19 лет. Тогда, в каждый данный момент времени на пенсии находятся 19 возрастных когорт. Размер пенсии пенсионеров одной когорты равен П. Тогда в целом потребность в выплате пенсий равна:

ПФ = 19*П.

В этом условном примере предполагается, что инфляции либо нет, либо темп роста фонда оплаты труда полностью соответствует инфляции. Иными словами реальное значение фонда оплаты труда и пенсии не изменяется. Далее численность каждой возрастной когорты одинакова.

Отчисления на страховую часть пенсии до перехода к накопительной пенсии составляло 14%. Тогда средства для распределения на пенсию по распределительной системе равны:

ПФ2001 = ФОТ * 39 * 0,14= 19П

С переходом в 2002 году к накопительной системе поступления в распределительную пенсионную систему равны:

ПФ2002 = ФОТ * 22* 0,14 + ФОТ17 *0,08,

Где ФОТ * 22 – означает, что 22 возрастные когорты (с 1944 по 1966 годы рождения) отчисляют от своего заработка 14% в распределительную, а 17 возрастных когорт– 8% в распределительную, и 6% на накопительную пенсию.

Через «i» лет поступления на выплату страховых пенсий (в распределительную систему) будут выглядеть следующим образом:

ПФ 2002+i = ФОТ(22-i) *0,14 + ФОТ(17+ i)*0,08

Если предполагается, что уровень пенсионного обеспечения тот же, соответственно дополнительное бремя в i-ом году после начала реформы будет равно:

Б2002+ i = ФОТ (17+i) * 0.06

Максимальное значение:

maxi Б2002+i при i=22

В первый год получения накопительной части пенсии первой возрастной когортой необходимость компенсаций уменьшается на сумму накопительной пенсии, которую будет получать лишь одна из 19 когорт пенсионеров в размере:

НП2024+1 = 0,42*П*0,56

или

НП = .

НП2024+ i = .

Соответственно, эффект двойного бремени исчезает в году 2024+i, когда

maxДБ = ФОТ*39*0,06 = НП2024+ i = .

Очевидно, что в реальных условиях совокупный размер пенсии пенсионеров разных возрастных когорт будет разным, инфляция, соотношения темпа роста ВВП и фонда оплаты труда, также повлияют на параметры как срока двойного бремени, так и его размера. Указанная модель исходит из очень оптимистичных предположений, что накопительные взносы не обесцениваются инфляцией и более того, доходность их равна темпу роста фонда оплаты труда, что, как будет показано далее, вряд ли достижимо. Следовательно, если фонд оплаты труда (вернее его доля в ВВП) увеличивается на протяжении рассматриваемого периода, а доходность по пенсионным накоплениям ниже темпа роста фонда оплаты труда, то время на преодоление эффекта двойного бремени будет еще больше. Кроме того, если доходность по пенсионным накоплениям оказывается ниже, чем инфляция, то для сохранения уровня пенсионного обеспечения более молодых когорт помимо компенсации эффекта двойного бремени потребуется и компенсация более низкой доходности пенсионных накоплений по сравнению с индексацией страхового капитала в распределительной системе.

Таким образом, период «двойного бремени» продлится около 50 лет; соответствующий эффект достигнет максимума в 2024 г. Его величина будет равна 37% совокупного объёма пенсионных выплат за исключением ее фиксированной (базовой части) при соотношении расходов на накопительную пенсию и полных отчислений на страховую и накопительную части 6 : 16 (оно заложено во вводимых с 2011 г. тарифах страховых взносов на пенсионное обеспечение). При действующих тарифах расходы на финансирование «двойного бремени» составляют 43% размера пенсии (соотношение 6 : 14).

Кто и как будет оплачивать «двойное бремя»? Здесь возможны следующие варианты:

– пенсионеры за счет снижения относительного размера пенсий;

– работающее поколение и работодатели из-за повышения ставок налогов;

– государство из других источников финансирования (налоги, передача пакетов акций приватизированных предприятий и т. п.).

В 2002–2007 гг. оплата «двойного бремени» происходила за счет пенсионеров, что выразилось в уменьшении относительного размера пенсий. Это было вызвано также снижением тарифа страховых взносов, введением регрессии по страховым взносам и замораживанием ее пороговых значений (они не индексировались в соответствии с темпом роста средней заработной платы).

Так, на старте пенсионной реформы коэффициент замещения был равен 31,2%, к 2007 г. он снизился до 22,8%. В 2009 г. этот индикатор вырос до 28,7% благодаря увеличению дотаций из федерального бюджета (см. табл. 16).

Таблица 16

Динамика коэффициента замещения (1992-2010)

1992

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Средний размер назначенных пенсий, тыс. рублей

1,6

188,1

302,2

328,1

0,39

0,45

0,69

Средний размер начисленной заработной платы, тыс. рублей

6,2

472,4

790,2

950,2

1,05

1,52

2,22

Соотношение среднего размера назначенных пенсий со средним размером начисленной заработной платы, %

26,0

39,8

38,2

34,0

37,9

29,5

31,2

 

 

 

 

 

 

 

содержание   ..  184  185  186   ..

 

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008