|
Понятие и виды финансово-правовых норм
-v*«»-,f f
Финансово-правовые нормы
— это исходные первичные элементы, из которых состоит
финансовое право как отрасль права. Им свойственны все общие черты правовой нормы, но
присущи и особенности, характерные именно для данной отрасли права.
Как и любая другая норма права, финансово-правовая норма представляет собой установленное и
охраняемое государством правило поведения участников общественных отношений, выраженное
в их юридических правах и обязанностях.
Особенности финансово-правовой нормы
обусловлены тем, что она, в отличие от норм других
отраслей права, регулирует отношения, возникающие в процессе планового образования, распре-
деления и использования государством и органами местного самоуправления финансовых
ресурсов, необходимых им для осуществления своих задач.
Это выражается в особенностях:
а) содержания финансово-правовых норм;
б) характера установленных в них предписаний;
в) мер ответственности за нарушение предусмотренных правил;
г) порядка защиты прав участников финансовых отношений. Содержание
финансово-правовых
норм составляют правила поведения в общественных отношениях, возникающих в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Эти правила выражаются в предоставлении участникам данных отношений таких юридических прав и возложении на них юридических- обязанностей, осуществление которых обеспечивает планомерное образование, распределение и использование централизованных и децентрализованных денежных фондов (доходов) государства и органов местного самоуправления соответственно их задачам в каждый конкретный период времени, вытекающим из политики по социально-экономическому развитию страны. Это общее содержание финансово-правовых норм имеет разнообразное конкретное выражение, что обусловлено разнообразием финансовых отношений, многозвенностью финансовой системы. Они содержат правила взимания налогов и других обязательных платежей с граждан и предприятий, аккумуляции и расходования бюджетных средств, создания и распределения кредитных ресурсов и страховых фондов и т.д.
Содержание финансово-правовых норм обусловило их в основном императивный
(повелительный) характер.
Как правило, они содержат требования, выраженные в
категорической форме и не допускающие их произвольного изменения, точно определяют
объемы прав и обязанностей участников финансовых отношений. Эти права и обязанности
направлены на обеспечение в целом ин-тересов государства и муниципальных образований, а
также интересов каждого из участников финансовых отношений, в том числе предприятий
всех форм собственности, граждан. Например, в финансово-правовых нормах содержатся
адресованные предприятиям и гражданам требования вносить установленные налоги в
государственный или местный бюджет при наступлении предусмотренных сроков,
представлять отчеты и иные документы для проведения контроля со стороны компетентных
органов, совершать другие действия, обеспечивающие аккумуляцию в распоряжении
государства и органов местного самоуправления денежных средств и их использование в
соответствии с утвержденными планами. Вместе с тем в целях соблюдения прав и интересов
плательщиков установлены обязанности государственных органов возвращать им излишне
взысканные платежи. В финансово-правовых нормах закреплен обязательный для всех их
уровней порядок формирования бюджетов, использования внебюджетных и бюджетных
целевых фондов и т.д. с определением прав и обязанностей участников этой деятельности.
Имеются особенности и в юридических свойствах прав и обязанностей,
установленных
финансово-правовой нормой. Эти особенности обусловлены участием в финансовых
отношениях таких субъектов, как государственные органы, органы местного самоуправления,
организаций и учреждений, компетенция которых определяется в положениях и уставах. При
этом их финансово-правовые обязанности нередко сливаются с правами, выражаясь в едином
полномочии. Это хорошо видно на примере норм права, закрепляющих права и обязанности
органов государственной власти и местного самоуправления в области финансов. Так, ис-
пользование бюджетных средств на социально-экономические программы соответствующей
территории — одновременно их право и обязанность. Однако это не означает, что нормы
финансо-вого права не содержат обособленных прав и обязанностей. Прежде всего это касается граждан, предприятий, предпринимателей и основывается на конституционном праве
собственности, праве свободного использования имущества для не запрещенной законом
экономической деятельности.
Таким образом, финансово-правовая норма (норма финансового права) — это установленное
государством и обеспеченное мерами государственного принуждения строго определенное
правило поведения в общественных финансовых отнбЫёниях, возникающих в процессе
планового образования, распределения и использования государственных (и муниципальных)
денежных фондов и доходов, которое закрепляет юридические права и юридические
обязанности их участников.
Лучшему уяснению особенностей и роли финансово-правовых норм способствует их
классификация. Ее можно провести по нескольким основаниям.
В зависимости от способа воздействия на участников финансовых отношений,
определяющего характер их юридических прав и обязанностей, финансово-правовые нормы
подразделяются на три вида: обязывающие, запрещающие
и уполномочивающие
(управомочивающие).
Обязывающие
финансово-правовые нормы требуют от участников финансовых отношений
(государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, граждан и др.)
совершить определенные действия, устанавливают их обязанности в сфере этих отношений.
Они, например, предписывают __________налоговым органам известить граждан-налогоплательщиков о
суммах и сроках предстоящих платежей, а гражданам — уплатить своевременно эти платежи.
Органы власти субъектов Федерации и местного самоуправления обязаны использовать
строго по целевому назначению выделенные им из вышестоящего бюджета денежные
средства в форме субвенций1. Большая часть финансово-правовых норм имеет именно такой
характер. В этом проявляется основной, императивный метод финансово-правового
регулирования — метод властных предписаний.
Запрещающие
финансово-правовые нормы содержат запрет на совершение определенных
действий, устанавливают обязанность участников финансовых отношений воздержаться от
них.
Так, запрещено придавать обратную силу законодательным актам, ухудшающим положение
налогоплательщиков. Субъектам РФ и органам местного самоуправления запрещено устанав-
ливать (вводить) налоги, не предусмотренные федеральным законодательством (ст. 5, 12 НК РФ).
На территории РФ запрещено введение других денежных знаков, кроме рубля, и выпуск денежных
суррогатов. Центральному банку РФ запрещено предоставлять кредиты Правительству РФ для
финансирования бюджетного дефицита за исключением случаев, когда это особо
предусматривается законом о федеральном бюджете1.
Однако число запрещающих финансово-правовых норм сравнительно невелико, что объясняется
тем, что при регулировании финансовых отношений преобладают нормы обязывающего ха-
рактера. Предписывая совершение строго определенных действий, они обычно исключают
необходимость специального установления связанных с этими действиями запретов.
Но в некоторых случаях в целях усиления гарантий прав участников финансовых отношений,
подчеркивания особой важности соблюдения финансовой дисциплины в какой-то области
предусматриваются запреты. В других случаях запрещающие нормы определяют пределы
дозволенных действий. Например, закон запрещает определять условия и порядок предоставления
налоговых льгот, носящих индивидуальный характер (ст. 56 НК РФ).
Уполномочивающие
финансово-правовые нормы устанавливают права участников финансовых
отношений на совершение определенных самостоятельных действий в предусмотренных рамках.
Они предоставляют возможность принятия самостоятельных решений в области финансов, но в
строго установленных границах. Таким образом, и этим нормам свойственна императивность,
поскольку не допускается выход за эти границы. Например, представительные органы власти
субъектов РФ при введении региональных налогов вправе решать вопросы, круг которых опреде-
лен федеральным законодательством о налоговых льготах, о ставках налогов, сроках уплаты и др.
(ст. 12 НК РФ). Предприятия вправе распоряжаться своей прибылью, но после выполнения
обязанностей по платежам в бюджет.
Уполномочивающие финансово-правовые нормы призваны развивать инициативу в финансово-
хозяйственной деятельности
исходя из общегосударственных и региональных задач. Поэтому их применение расширяется в
условиях перехода к рыночным отношениям при усилении экономических рычагов
регулирования. Это связано также с повышением самостоятельности хозяйствующих субъектов,
органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
В зависимости от содержания нормы финансового права могут быть материальными
и
процессуальными.
Материальные
финансово-правовые нормы закрепляют состав финансовой системы, виды и
объем денежных обязательств предприятий и граждан перед государством и муниципальными
образованиями, источники формирования кредитных ресурсов банков, виды расходов,
включаемых в бюджеты и внебюджетные государственные фонды, и т.п., т.е. материальное
(денежное) содержание юридических прав и обязанностей участников финансовых отношений.
Процессуальные (процедурные)
финансово-правовые нормы устанавливают порядок деятельности
в области формирования, распределения и использования государственных и муниципальных
денежных фондов (доходов). Они требуют соблюдения предусмотренных процедурных правил в
этой деятельности: сроков, участия определенных органов, установленной юридической формы
принимаемых решений и т.п.
В отличие от некоторых других отраслей права финансовое право концентрирует в единой
совокупности материальные и процессуальные нормы. Его разделы и институты, как правило, в
единстве представляют материальные и процессуальные нормы. Исключением является
бюджетное право, в котором от материальных норм довольно четко обособляется совокупность
норм, регулирующих бюджетный процесс. В БК РФ особо выделена часть третья под названием
«Бюджетный процесс в Российской Федерации». Такое обособление было свойственно и
действовавшему до него Закону РСФСР от 10 октября 1991 г. «Об основах бюджетного устройства
и бюджетного процесса в РСФСР»1. Значительное внимание формированию процессуальных норм
уделено в НКРФ.
Высокий уровень разработанности и четкое соблюдение процессуальных финансово-правовых
норм способствуют эффективности использования механизма финансов, служат важной гаран-
тией реализации материальных прав и обязанностей в области финансов в полном объеме,
являются необходимым условием формирования правового государства.
Норма финансового права по своей логической структуре
состоит из трех основных
элементов: гипотезы, диспозиции и санкции, каждый из которых отражает особенности этой
отрасли права.
Гипотеза
указывает на условия действия финансово-правовой нормы. Чаще всего гипотеза
финансово-правовой нормы имеет сложную форму и содержит ряд четко сформулированных
условий, при наличии которых требуется или предоставляется право совершить определенные
действия в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований.
Например, обязанность предприятия уплатить в государственный бюджет налог на прибыль
реализуется при условии, если оно имеет расчетный счет в банке и самостоятельный
(отдельный) баланс, а также получает подлежащую налогообложению прибыль и др.
Диспозиция
устанавливает содержание самого правила поведения, т.е. предписывает
совершение определенных действий по формированию, распределению или использованию
государственных и муниципальных финансовых ресурсов, выражает содержание прав и
обязанностей участников финансовых отношений. Диспозиция требует определенного
поведения от участников финансовых отношений и не допускает отклонения от этих требова-
ний.
Санкции
предусматривают последствия нарушения правовой нормы, определяют виды и меру
юридической (финансово-правовой) ответственности нарушителей финансово-правовых
норм1. Посредством санкций осуществляется государственное принуждение к исполнению
финансово-правовых норм. Основанием для применения финансово-правовых санкций
является нарушение норм финансового права (финансовое правонарушение), то есть
несоблюдение установленных ими правил: нецелевое использование средств,
несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям, несоблюдение нормативов
финансовых затрат, неуплата или неполная уплата налогов, нарушение правил учета доходов
и расходов и объектов налогообложения, представление коммерческим банком недостоверной
информации Центральному банку РФ и т.п.
Итак, финансово-правовая санкция
— это мера юридической ответственности за
нарушение нормы финансового права.
Финансово-правовым санкциям в сравнении с санкциями норм других отраслей права
свойственен ряд особенностей.
Они имеют, как правило, денежный характер и содержат меры принудительного воздействия
на нарушителя через его денежные фонды и средства (прямым или косвенным путем). Таковы
наложение штрафа, начисление пени, принудительное изъятие бюджетных средств,
приостановление операций подсчетам в банках, запрет на осуществление банком отдельных
банковских операций и т.д.
При изъятии денежных средств путем финансово-правовых санкций характерным является
зачисление их в государственную (федеральную и субъектов РФ) или муниципальную казну.
Данные санкции распространяются на всех участников финансовых правоотношений — РФ,
субъектов Федерации, муниципальные образования (например, принудительное списание
средств с единого счета федерального бюджета, со счетов других соответствующих
бюджетов), органы государственной власти и местного самоуправления, организации,
должностных лиц и граждан (блокировка расходов получателя бюджетных средств,
наложение штрафов и пеней, приостановление операций по счетам, штрафы за несоблюдение
порядка ведения кассовых операций предприятиями, учреждениями и организациями и т.п.).
При этом возможно одновременное применение финансово-правовой санкции к
должностному лицу и организации, учреждению.
Меры финансово-правовой ответственности применяются государственными органами и их
должностными лицами. К таким органам относятся Федеральное казначейство,
Государственный таможенный комитет РФ, Центральный банк РФ, Министерство по налогам
и сборам РФ со своими структурными подразделениями. Они применяют санкции в
административном порядке
(без судебного разбирательства). Такой порядок является
наиболее распространенным в связи с направленностью финансово-правовых санкций на
обеспечение общегосударственных интересов в области финансов и необходимостью
быстрого реагирования на финансовые правонарушения. Однако это не исключает в соответ-
ствующих случаях необходимости принятия судебных решений (арбитражного суда или суда
общей юрисдикции) по применению финансово-правовых санкций (в частности, при наличии
спора при взыскании штрафов и пеней).
Финансово-правовые санкции соединяют в себе правовосста-новительные и штрафные
(карательные) элементы.
Для современных условий характерны расширение круга финансово-правовых санкций,
большее разнообразие их в сравнении с допереходным к рыночным отношениям периодом.
С учетом основных направлений финансовой деятельности можно выделить следующие
группы финансово-правовых санкций: бюджетные, налоговые, кредитно-денежные,
валютные.
Помимо рассмотренных санкций за нарушения в области финансовой деятельности могут
быть применены меры дисциплинарного, административного, уголовно-правового и иного
воздействия, то есть установленные нормами других отраслей права. Основанием этого
являются правонарушения соответствующего характера.
§ 2. Финансовые правоотношения: понятие, особенности, виды
Финансовые правоотношения
— это урегулированные нормами финансового права общественные
отношения, участники которых выступают как носители юридических прав и обязанностей,
реализующие содержащиеся в этих нормах предписания по образованию, распределению и
использованию государственных и муниципальных денежных фондов и доходов.
Правовая урегулированность этих отношений необходима для достижения целей,
поставленных государством и органами местного самоуправления в области финансовой
деятельности. Урегулированные нормами финансового права, они становятся финансово-
правовыми отношениями: возникают на основе норм финансового права, их участники
находятся во взаимной связи через субъективные юридические права и обязанности, такие
связи (отношения) охраняются принудительной силой государства.
Следует иметь в виду, что в процессе финансовой деятельности государства возникают также
отношения, не нуждающиеся в правовой регламентации (при осуществлении
организационной, подготовительной, информационной, аналитической, массово-разъ-
яснительной и иной деятельности государственных органов и органов местного
самоуправления). Однако именно финансово-правовые отношения выражают основное
содержание этой деятельности, придают ей целенаправленность и четкую организованность.
Вне правовых отношений финансовая деятельность
неосуществима. Только при взаимосвязанных юридических правах и обязанностях,
реализация которых гарантируется мерами государственного принуждения, может быть
обеспечено получение государством и органами местного самоуправления запланированных
доходов, их распределение и использование соответственно намеченным планам и
программам.
Обладая общими с другими правоотношениями чертами, финансовые правоотношения имеют
и особенности.
Основная особенность, которая определяет и другие отличительные черты фи-
нансовых правоотношений, заключается в том, что они возникают в процессе планового
образования, распределения и использования государственных (а также муниципальных) де-
нежных фондов и доходов, т.е. в процессе финансовой деятельности государства и органов
местного самоуправления.
Отсюда и другая их особенность: финансовые правоотношения
являются разновидностью имущественных, имеющих публичный характер,
так как возникают
по поводу денежных средств, точнее — финансовых ресурсов государства и муниципальных
образований, используемых на общезначимые потребности. Такой объект правоотношений
налицо, например, при их возникновении между государством и предприятиями в случаях
внесения обязательных платежей в бюджет или, напротив, при получении из него
ассигнований; при оказании финансовой помощи органом государственного управления
подведомственным организациям, между Центральным банком РФ и Правительством РФ при
использовании банковского кредита для покрытия бюджетного дефицита; между
государством или органами местного самоуправления и гражданами в связи с уплатой налогов
и т.д.
Урегулированные нормами финансового права отношения процедурного характера, связанные
с использованием определенных форм и порядка деятельности (процессуальные финансовые
правоотношения), также обеспечивают движение финансовых ресурсов.
Следующая особенность финансовых правоотношений состоит в том, что одной из сторон в
них всегда выступает государство и его уполномоченный орган, муниципальное образование и
соответствующий орган местного самоуправления.
Это обусловлено тем, что само
государство (или орган местного самоуправления) в интересах общества осуществляет
финансовую деятельность: организует поступление денежных средств в различные государст-
венные (муниципальные) денежные фонды, распределяет и использует их на социально-
экономические программы и другие общественно необходимые потребности. При этом государственные органы наделены властными полномочиями: они вправе издавать предписания, обязательные для исполнения другими участниками финансовых правоотношений — предприятиями, организациями, учреждениями, гражданами. Такого рода предписания могут быть адресованы также другим государственным органам согласно подчиненности и подконтрольности. Однако государственные органы, выступая в финансовых правоотношениях от имени государства, имеют не только право властных предписаний, но и обязанности, связанные с правами других участников финансовых правоотношений. Аналогично взаимодействуют с участниками финансовых правоотношений и органы местного самоуправления. Права всех участников финансовых правоотношений находятся под защитой государства, реализация их, как и выполнение финансовых обязанностей, обеспечивается его принудительной силой.
Для финансового правоотношения должны быть налицо все рассмотренные специфические
черты в комплексе, характеризующие финансовые правоотношения как государственно-власт-
ные имущественные (денежные) отношения1. Воля государства, его предписания по
образованию, распределению и использованию финансовых ресурсов на определенные
периоды времени конкретизируются в финансовых планах (квартальных, годовых) или
нормативах, лимитах и т.п. Они утверждаются соответствующими государственными
органами в установленном порядке и подлежат обязательному исполнению. Наличие
финансового плана также можно отнести к характерным чертам финансовых
правоотношений. Однако в некоторых предусмотренных законом случаях они могут быть
оформлены договором (например, предоставление отсрочки по уплате налога в форме
налогового кредита на основании ст. 65 НК РФ). В настоящее время расширяется применение
договорной формы в финансовых отношениях. Она упоминается, в частности, в ст. 159 и др.
БК РФ.
Властно-имущественными являются и финансовые правоотношения с участием, как одной из
обязательных сторон, органов местного самоуправления.
Возникновение,
изменение и прекращение финансовых правоотношений происходит при
наличии четко определенных в правовых нормах условий, или юридических фактов.
Сами участники финансовых правоотношений о них договариваться не вправе. К юридическим фактам в финансовом праве относятся действия (бездействие) или события.
Действия
— это юридические факты, которые являются результатом волеизъявления лиц.
Они могут быть правомерными, т.е. отвечать требованиям закона, и неправомерными — не
соответствующими им. Для финансовых правоотношений наиболее характерны такие
юридические факты, как утверждение фЬнан-сово-плановых актов. Соответственно общим
требованиям правовых норм в них конкретно выражены права и обязанности участников
правоотношений в области финансовой деятельности. После выполнения заданий,
содержащихся в планах, финансовые правоотношения прекращаются, но нередко возникают
вновь между этими же участниками на основе новых планов.
На основании правовых норм и финансовых планов общего значения принимаются
индивидуальные финансово-правовые акты, которые также ведут к возникновению,
изменению или прекращению финансовых правоотношений. Это, например, извещение
налогоплательщику со стороны налогового органа о необходимости уплаты определенной
суммы налога, утверждение министерством лимита выделяемых подведомственным уч-
реждениям средств, распоряжение о выделении временной финансовой помощи
подведомственным предприятиям и др. В установленных законодательством случаях
юридическими фактами могут выступать и договоры, одной из сторон которых является орган
государственной власти или местного самоуправления.
При неисполнении участниками финансовых правоотношений своих обязанностей возникают
правоотношения, связанные с применением мер ответственности (взыскание штрафа в связи с
невнесением налогового платежа в государственный или местный бюджет, прекращение
финансирования при использовании средств не по целевому назначению и др.).
События
— это обстоятельства, не зависящие от воли людей (смерть и рождение человека,
стихийное бедствие). Правовая норма может связывать с ними возникновение, изменение или
прекращение финансовых правоотношений. Например, рождение У гражданина ребенка,
достижение лицом определенного возраста влияют на правоотношения по поводу налоговых
платежей; в связи со стихийными бедствиями, эпидемиями возникают право-
отношения по поводу предоставления субвенций из вышестоящего бюджета в нижестоящий.
Лучшему представлению о финансовых правоотношениях, пониманию их содержания и
особенностей помогает их классификация
по разным основаниям: по кругу участников, по
способам государственной защиты, по длительности и др.
Наиболее полно раскрывает содержание финансовых правоотношений их классификация на
виды в зависимости от структуры финансовой системы РФ.
При такой классификации
выделяются финансовые правоотношения, возникающие в связи с функционированием
соответствующего звена финансовой системы: бюджетные; налоговые; по поводу
функционирования финансов государственных и муниципальных предприятий, организации
страхового дела и т.д. Такие виды финансовых правоотношений соответствуют
систематизации норм финансового права по этому же признаку.
В связи с существованием материальных и процессуальных норм финансового права,
выделяемых в зависимости от объекта правового регулирования, финансовые
правоотношения также могут быть материальными
и процессуальными.
В материальных
финансовых правоотношениях реализуются права и обязанности субъектов
по получению, распределению и использованию определенных финансовых ресурсов. Эти
финансовые ресурсы выражены в конкретном размере или определенном виде доходов и
расходов. Основное содержание субъективных материальных финансовых прав и
обязанностей заключается в возможности или необходимости получения, уплаты, распределе-
ния, расходования, перераспределения, изъятия и т.п. этих конкретно определенных объемов
финансовых средств. В результате реализации данных прав и обязанностей в конечном итоге
регулярно образуются и используются государственные и муниципальные денежные фонды.
В процессуальных
финансовых правоотношениях выражается юридическая форма, в которой
происходит получение государством или органами местного самоуправления в свое
распоряжение финансовых ресурсов, их распределение и использование. Поэтому
процессуальные субъективные права и обязанности (полномочия) направлены на
использование определенной юридической формы и порядка финансовой деятельности.
Например, на стадии составления проекта бюджета к ним относится обязанность Пра-
вительства РФ представить в установленный срок Государствен-
ной Думе проект федерального бюджета по определенному перечню показателей.
Процессуальные финансовые правоотношения осуществляются путем использования
установленных форм и видов актов государственных органов и органов местного самоуп-
равления, соблюдения определенной последовательности и сроков тех или иных действий.
Между процессуальными и материальными финансовыми правоотношениями существует
неразрывная связь. Процессуальные финансовые правоотношения имеют значение
именно"*как форма реализации материальных прав и обязанностей в области финансов.
Правильно избранная процессуальная форма способствует наилучшему осуществлению
материальных прав и обязанностей в области финансов.
§ 3. Субъекты финансового права
Финансовое право, регулируя относящиеся к его предмету общественные отношения,
определяет круг участников или субъектов этих отношений, наделяет их юридическими
правами и обязанностями, которые обеспечивают планомерное образование, распределение и
использование государственных денежных фондов. Носители этих прав и обязанностей
являются субъектами финансового права. Следует различать понятие «субъект финансового
права» и «субъект (или участник) финансового правоотношения», хотя они во многом
совпадают.
Субъект финансового права
— это лицо, обладающее правосубъектностью, т.е.
потенциально способное быть участником финансовых правоотношений, поскольку оно
наделено необходи -мыми правами и обязанностями. Субъект
___________0финансового правоотношения
— это реальный участник конкретных правоотношений
1
.
Юридические права и обязанности
в сфере финансовой деятельности принадлежат субъектам финансового права в силу действия
финансово-правовых норм, независимо от участия в конкретных правоотношениях. Но нельзя
и противопоставлять данные понятия. Ведь субъект финансового права, вступая в конкретные
правоотношения при реализации своих прав и обязанностей, приобретает новые свойства —
он становится субъектом (участником) правоотношения. Но при этом он сохраняет свои ка-
чества, которыми обладал до вступления в них, то есть остается субъектом финансового
права.
Таким образом, субъект финансового права — понятие более широкое, чем субъеьст
(участник) финансового правоотношения. В данный момент носители финансовых прав и
обязанностей могут еще не вступить в конкретные правоотношения. Кроме того, какая-то
часть прав и обязанностей может остаться нереализованной. Однако ее объем гораздо
меньший, чем по другим отраслям права в силу особенностей финансовых правоотношений,
обусловленных возникновением этих отношений в процессе финансовой деятельности
государства, муниципальных образований. Например, не требуется и не предполагается
реализация всех прав, которыми наделяет законодательство субъектов гражданского права
(права наследования, дарения, купли-продажи и т.д.). Иное дело финансовые
правоотношения: участие в них государственных органов (или органов местного
самоуправления) с определенной компетенцией в принципе предполагает необходимость
полного осуществления входящих в нее прав и обязанностей в области финансов. Но и в этой
области в связи с действием уполномочивающих финансово-правовых норм и другими факто-
рами субъекты могут не проявить волю к реализации некоторых своих прав (например, право
изыскания и использования дополнительно выявленных, сверх утвержденных по бюджету
доходов, право обращения с заявлением об отсрочке или рассрочке налоговых платежей и
др.).
Особенность круга субъектов финансового права состоит в том, что в него входят три
основные группы, на которые подразделяются субъекты российского права:
а) государство и его территориальные подразделения;
б) коллективные субъекты;
в) индивидуальные субъекты.
Каждая из них отличается своеобразием. Возможно подразделение субъектов финансового
права и на две группы:
а) организации, куда входят две первые из названных выше групп;
б) граждане (или физические лица) в качестве индивидуальных субъектов.
Такая классификация также целесообразна и имеет значение при рассмотрении ряда вопросов
(например, об ответственности, о способах защиты субъектов финансового права). Однако
подразделение на три группы полнее раскрывает особенности круга субъектов финансового
права.
В первую группу субъектов финансово-правовых отношений (государство и его
территориальные подразделения) входят:
Российская Федерация;
субъекты Российской Федерации — республики, края, области, города федерального значения
— Москва и Санкт-Петербург, автономная область, автономные округа;
муниципальные образования — городские, сельские поселения и иные территории;
^* .
административно-территориальные единицы (населенные пункты), входящие в состав
муниципального образования;
административно-территориальные образования особого режима (закрытые административно-
территориальные образования, свободные экономические зоны).
Такой круг субъектов свойствен, в частности, бюджетным правоотношениям.
Законодательство закрепляет право на государственный или местный бюджет именно за
этими субъектами, а не за государственными органами, что выражает принцип народовластия,
закрепленный в Конституции РФ. Принадлежность бюджета государству и его
территориальному подразделению является и необходимым атрибутом, отражающим их ор-
ганизованность в соответствующую единицу — государство, автономию, муниципальное
образование. В связи с правом на самостоятельный бюджет они обладают целым комплексом
прав на получение определенных бюджетных доходов и использование их для социально-
экономического развития соответствующей территории.
Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования выступают субъектами
права и в других финансовых отношениях: например, в отношениях, связанных с
государственным (или муниципальным) долгом при выпуске облигаций государственных (или
муниципальных) займов, при использовании банковского кредита для покрытия недостатка
бюджетных средств. Соответствующие органы государственной власти и местного
самоуправления в этом случае выступают от имени и в интересах в целом Российской
Федерации, республики, области и т.д., которые и являются носителями прав и обязанностей.
Выполнение финансовых обязанностей перед другими субъектами обеспечивается при этом за
счет средств государства или его территориальных подразделений, то есть соответствующего
государственного или местного бюджета.
Закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО)
согласно российскому
праву — это имеющие органы местного самоуправления административно-территориальные единицы с особым правовым режимом. В их пределах расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, в связи с чем устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. Решение о создании и упразднении ЗАТО принимается Президентом РФ по
предложению Правительства РФ. ЗАТО находятся в ведении федеральных органов
государственной власти по вопросам: установления административной подчиненности и границ;
определения полномочий органов государственной власти субъектов РФ в отношении ЗАТО;
введения и обеспечения особого режима.
Все это определило особенности и финансово-правового положения ЗАТО. В отличие от
муниципальных образований, ЗАТО вступает в бюджетные правоотношения непосредственно с
федеральными органами власти1.
В случае строительства или реконструкции в ЗАТО предприятий и объектов с сохранением их
оборонной направленности за счет средств федерального бюджета, часть их обязательно должна
быть отчислена органам местного самоуправления ЗАТО.
Зарегистрированным в ЗАТО в качестве налогоплательщиков организациям органами местного
самоуправления предоставляются дополнительные льготы по налогам и сборам.
Свободная экономическая зона
отличается особой системой налогообложения (ст. 18 НК РФ).
Коллективными субъектами
финансового права являются государственные и общественные
организации, к числу которых относятся: государственные органы представительной и испол-
нительной власти; органы местного самоуправления; предприятия, организации, учреждения,
основанные на разных формах собственности, среди которых выделяются коммерческие и не-
коммерческие организации.
Органы государственной власти относятся к числу субъектов финансового права, участие которых
обязательно в финансовых правоотношениях. В их круг входят:
органы представительной власти и исполнительной власти федерального уровня и субъектов
Федерации. В числе органов исполнительной власти — как органы общей компетенции, так и
различные органы специальной (отраслевой) компетенции — министерства, комитеты, службы и
т.д., в том числе система финансово-кредитных органов.
Особую группу составляют органы местного самоуправления, осуществляющие в соответствии с
Конституцией РФ (ст. 12, 132) самостоятельное решение финансовых вопросов местного значе-
ния.
Участие в правоотношениях не только органов исполнительной, но и представительной власти —
характерная особенность круга субъектов финансового права, в отличие, например, от ад-
министративного права, субъектами которого органы представительной власти не являются.
Юридические права и обязанности органов государственной власти и местного самоуправления
как субъектов финансового права выражают их компетенцию по осуществлению определенной
части финансовой деятельности государства, муниципальных образований, подлежащую
обязательной реализации. Компетенция соответствующего органа распределяется между его
структурными подразделениями и должностными лицами и в силу своей обязательности требует
от них активных действий.
Широкий круг субъектов финансового права представляют предприятия и иные коммерческие
организации
различных организационно-правовых форм и форм собственности. В качестве ос-
новной цели своей деятельности они преследуют извлечение прибыли и действуют на праве
хозяйственного ведения. Такие организации вступают в финансовые правоотношения в связи с
внесением в казну налогов и других обязательных платежей, получением из нее ассигнований,
распределением прибыли (ст. 50 ГК РФ) и т.д. Для вступления в такие правоотношения пред-
приятия должны обладать юридической самостоятельностью, иметь свой финансовый план.
Однако законодательством предусматривается возможность филиалам, другим обособленным
подразделениям предприятий исполнять обязанности последних, в частности по уплате налогов по
месту своего нахождения (ст. 19 НК РФ).
Среди этой группы субъектов финансового 'Права выделяются своей спецификой казенные
предприятия
как форма государственных предприятий, основанных на праве оперативного
управления1. Такие предприятия находятся в прямом государственном подчинении и
управлении уполномоченных органов, включая область финансов. Поэтому содержание
финансовых правоотношений, в которые вступают эти предприятия, отличается спецификой,
обусловленной наличием у государственных органов полномочий по управлению их
финансовой деятельностью, определенным ограничением их самостоятельности.
В условиях перехода к рыночным отношениям развиваются различные организационные
формы объединений предприятий, причем предприятия сохраняют свою самостоятельность и
права юридического лица. Такими объединениями являются союзы, ассоциации, компании,
гильдии, холдинги, межотраслевые,.региональные и другие объединения. Они создаются на
договорной основе, действуют на принципах коммерческого расчета, самофинансирования и
самоуправления и вступают в соответствующих случаях в финансовые отношения.
Указом Президента от 5 декабря 1993 г. установлена новая форма объединений — финансово-
промышленные группы,
деятельность которых впоследствии урегулирована законом2. Это
совокупность юридических лиц (предприятий, учреждений, организаций, кредитно-
финансовых учреждений и инвестиционных институтов), объединяющих инвестиции
(капиталы), материальные и финансовые ресурсы (с учетом антимонопольного
законодательства) для повышения эффективности производственного процесса.
В условиях рыночной экономики развилась сеть малых предприятий,
которые также вступают
с государством и муниципальными образованиями в финансовые правоотношения, отличаю-
щиеся от других своей спецификой. Например, применительно к ним действует упрощенная
система налогообложения3.
Учреждения,
которые являются некоммерческими организациями (не имеющими своей
основной целью получение прибыли), создаваемые для осуществления социально-культурной,
научной и управленческой деятельности1, являются субъектами финансового права главным образом в связи с использованием для выполнения своих задач средств, выделяемых им из
государственного или местного бюджета. Однако все большее значение приобретают права и
обязанности учреждений, связанные с использованием внебюджетных средств, получаемых
ими в результате предпринимательской и иной деятельности, (оказания дополнительных
услуг и т.п.), приносящей доходы.
Индивидуальные
субъекты финансового права,"йл'и физические лица, — это граждане РФ,
иностранные граждане и лица без гражданства. Их права и обязанности связаны большей
частью с налоговыми и другими обязательными платежами, поступающими в
государственную или муниципальную казну. Законодательство устанавливает в качестве
основных условий привлечения гражданина к уплате налогов наличие у него дохода,
превышающего установленный необлагаемый минимум, или определенного имущества,
подлежащего налогообложению (строения, транспортные средства, земельный участок и др.).
Граждане могут вступать в финансовые правоотношения в области государственного и
банковского кредита, государственного страхования, по поводу самообложения в
муниципальных образованиях. Законодательство определяет, в даких случаях субъектами
финансового права РФ могут быть не только граждане России, но и иностранцы и лица без
гражданства.
Среди физических лиц — субъектов финансового права выделяются граждане, занимающиеся
индивидуальной предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, в
том числе главы крестьянского (фермерского) хозяйства.
Важно отметить и такую сторону правосубъектности граждан РФ — они имеют право на
участие в финансовой деятельности государственных органов. Оно основано на положениях
Конституции России (ст. 32).
§ 4. Защита прав субъектов финансовых правоотношений
Выполнение правил, закрепленных в финансово-правовых нормах, означает и соблюдение
прав субъектов финансовых правоотношений. В этих целях широко применяется метод
убеждения в различных формах, прежде всего проведением разъяснительной работы. В результате большей частью субъектов требования финансово-правовых норм выполняются добровольно.
В случае нарушения правил, установленных в области образования, распределения и
использования государственных и местных денежных фондов, вводится в действие метод
государственного принуждения в различных его проявлениях (применение санкций,
пресекательных и восстановительных мер). Важно, чтобы в соотношении этих методов
первоочередность принадлежала методу убеждения. Такая последовательность свойственна
лишь высокому уровню правосознания. Поэтому в области финансов в условиях перехода к
рыночным отношениям к нему необходимы повышенные требования.
Меры государственного принуждения являются неотъемлемым элементом механизма
правового регулирования финансовых отношений, как и любых других общественных
отношений. Следовательно, использование этих мер необходимо и в случаях возникновения
потребностей в защите прав и законных интересов субъектов финансовых правоотношений.
Это относится ко всем видам субъектов — государству, его территориальным подразде-
лениям, органам государственной власти и местного самоуправления, предприятиям,
организациям, учреждениям, гражданам. С помощью этих мер обеспечивается исполнение
юридических обязанностей названных субъектов и в необходимых случаях — восстановление
нарушенных прав.
Защита прав и законных интересов субъектов, участвующих в финансовых правоотношениях,
производится в административном или судебном порядке,
что в настоящее время является
общим правовым правилом. Содержание их в области финансовых правоотношений имеет
свои особенности.
Следует заметить, что до 90-х гг. преобладал административный порядок защиты прав
субъектов финансового права. Судебный порядок применялся в основном при защите
интересов государства в целях взыскания с граждан налогов, не внесенных в установленные
сроки. Гражданин же свои права защищал в административном порядке.
Российское законодательство 90-х гг. расширило сферу действия судебного порядка
применительно ко всем субъектам финансового права. При этом в финансовых отношениях
действуют оба названных порядка защиты прав, а разрешение дела в административном
порядке не исключает возможности обращаться при неудовлетворяющем исходе в суд или
арбитражный суд.
Административный порядок
действует главным образом в случае применения мер
государственного принуждения в данной области к государственным органам и органам
местного самоуправления, предприятиям, организациям, учреждениям. Широкая сфера его
применения в этом случае вызвана необходимостью оперативных действий в области
финансов. Но он по-прежнему применим и в случаях защиты прав граждан в этих
отношениях, однако при возможности их обращения в суд.
В различных финансовых отношениях административный порядок защиты прав имеет свои
особенности, но везде он проявляется в форме властных велений при вынесении решения
соответствующими уполномоченными государственными органами (помимо судебного
разбирательства). Например, при защите прав государства на получение налоговых платежей
— бесспорный порядок
взыскания их с предприятий, организаций, учреждений по решению
налогового органа при невнесении платежей в срок (ст. 46 НК РФ); тот же порядок взыскания
платежей, не внесенных в государственные внебюджетные социальные фонды. В бесспорном
порядке списываются суммы бюджетных средств, используемые получателем не по целевому
назначению (ст. 284 БК РФ). В денежно-кредитной сфере Центральный банк РФ вправе
применить санкции к коммерческим банкам при недовнесении средств в обязательный резерв
в целях защиты интересов их клиентов.
В свою очередь, субъекты, к которым применены меры, вытекающие из рассмотренного
порядка, в целях защиты своих прав и законных интересов вправе, во-первых, обжаловать
действия соответствующих государственных органов также в административном порядке по
подчиненности и, во-вторых, обратиться в суд или арбитражный суд. Оба порядка защиты
прав указанных субъектов в области финансовых отношений могут быть использованы и в
других случаях их нарушения.
В финансовом законодательстве последнего времени особое внимание уделяется праву на
судебную защиту. Так, согласно Закону РФ от 15 апреля 1993 г. «Об основах бюджетных прав
и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов...»1 представительным и
исполнительным органам власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления
была гарантирована судебная защита упомянутых прав в арбитражном
суде (однако в БК РФ подобные нормы отсутствуют). Закреплено право Центрального банка
РФ обратиться в суд с исками о защите своих интересов — ст. 6 Федерального закона «О
Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Общие положения о
подведомственности при судебном рассмотрении дел по спорам, возникающим __________в сфере
управления, что относится и к финансовой деятельности государства, определены Законом от
28 апреля 1995 г. «Об арбитражных судах в Российской Федерации»1 и Арбитражным
процессуальным кодексом 2002 г. (ст. З)2.
В финансовых правоотношениях государства с участием граждан также действуют
административный и судебный порядки защиты прав и законных интересов обеих сторон.
При этом усилена ориентация на использование судебного порядка, который имеет
конституционную основу. В гл. 2 Конституции РФ о правах и свободах человека и
гражданина каждому гарантирована судебная защита его прав и свобод (ст. 46). Решения и
действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного
самоуправления и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Эти нормы
конкретизированы в отраслевом законодательстве, например в НК РФ и других нормативных
актах.
Если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты, каждый
гражданин вправе в соответствии с международными договорами РФ обращаться в
межгосударственные органы по защите прав. Вступление России в Совет Европы расширяет
такие возможности граждан РФ.
Порядок обжалования в суд урегулирован Федеральным законом от 27 апреля 1993 г. «Об
обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»3. К таким
действиям (решениям) отнесены единоличные и коллегиальные действия (решения).
Помимо этих общих положений в законодательных актах, регулирующих финансовую
деятельность государства, могут особо закрепляться правомочия граждан по обжалованию в
суд принятых в данной сфере решений государственных органов4.
Однако граждане по своему выбору могут обратиться за защитой их прав не в суд, а к
вышестоящему органу или должностному лицу, то есть использовать административный порядок защиты.
Судебный порядок применяется и при защите финансовых интересов и прав государства во
взаимоотношениях с гражданами (взыскание с них налогов, финансовых санкций, платежей
по обязательному государственному страхованию и самообложению сельского населения).
Федеральный закон от 30 ноября 1995 г., внесший изменения и дополнения в ГПК РСФСР1,
установил возможность применения упрощенного судебного порядка рассмотрения дел по
взысканию с граждан недоимок по налогам и обязательному государственному страхованию
при отсутствии спора (рассмотрение дела единолично судьей по заявлению соответствующего
государственного органа, в результате чего выдается судебный приказ, имеющий силу
исполнительного документа).
Важной стороной защиты прав в финансовых отношениях с государством является
установление в законодательстве гарантий возмещения ущерба гражданам и юридическим
лицам, причиненного незаконными действиями государственных органов и их должностных
лиц. Так, суммы налогов и других обязательных платежей, неправильно взысканные
государственными налоговыми органами, подлежат возврату, а причиненный налогопла-
тельщикам вследствие ненадлежащего осуществления обязанностей ущерб — возмещению.
Эта норма имеет конституционную основу (ст. 52 Конституции РФ).
Особое место в защите прав и законных интересов субъектов финансового права принадлежит
Конституционному Суду РФ.
На основании Закона РСФСР от 12 июля 1991 г. «О Конституционном Суде РСФСР»2 он
обращался к вопросам финансовой деятельности исходя из закрепленных в названном Законе
полномочий по решению вопросов о соответствии Конституции нормативных актов,
правоприменительной практики и деятельности государственных органов власти и
управления. Это были вопросы об использовании целевых вкладов и индексации сбережений
населения, по которым положения актов Правительства РФ были признаны не
соответствующими Конституции РФ3.
По Конституции России (ст. 125) и новому Федеральному закону «О Конституционном Суде
Российской Федерации» 1994 г.1 в его полномочия входит: разрешение вопросов о
соответствии Конституции РФ законов и других нормативных актов, а также разрешение
споров о компетенции между государственными органами (без решения вопросов о
конституционности правоприменительной практики и деятельности государственных
органов); по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам
судов он проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению
в конкретном деле. Все это относится и к сфере финансовых отношений. Примерами являются
Постановления Конституционного Суда РФ: от 24 октября 1996 г. по делу о проверке
конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 г. «О
внесении изменений в Закон РФ «Об акцизах»2; от 24 февраля 1998 г. по делу о проверке
конституционности отдельных положений статей 1 и 5 Федерального закона от 5 февраля
1997 г. «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхова-
ния РФ, Государственный фонд занятости РФ и в фонды обязательного медицинского
страхования на 1997 год»3; Определение Конституционного Суда РФ от 7 февраля 2002 г. по
жалобе гражданки Кулаковой М. И. на нарушение ее конституционных прав абз. пятым ст. 4
Закона РФ «О налоге с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения»4.
Важная роль в обеспечении соблюдения прав субъектов финансовых правоотношений
принадлежит прокуратуре РФ5, которая призвана осуществлять надзор за исполнением
законов министерствами, ведомствами, в том числе органами государственной власти
субъектов РФ, органами местного самоуправления, их должностными лицами; за
соблюдением прав человека и гражданина, в том числе органами финансового контроля,
органами налоговой полиции. Прокурор приносит протест на противоречащий закону
правовой акт (лицу, издавшему его) и вносит представление в орган (или должностному
лицу), который уполномочен устранить эти нарушения.
Таким образом, установленный порядок защиты финансовых прав и законных интересов
исходит из необходимости соблюдения требований законодательства всеми участниками
|