Содержание.
1. Введение.
2. Комитеты и комиссии палат Федерального собрания.
3. Счетная палата
4. Компетенция палат Федерального собрания.
5. Заключение.
Введение.
Федера́льное собра́ние
— парламентРоссийской Федерации, высший представительный и законодательный орган России (согласно статье 94 Конституции РФ). Статус Федерального собрания определен в главе 5 Конституции РФ. Функции и полномочия Федерального собрания распределены между двумя палатами (согласно статье 95 Конституции РФ) Государственной Думой и Советом Федерации. Федеральное собрание является постоянно действующим органом (статья 99 Конституции РФ). Она устанавливает, что Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. Обе палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств (статья 100 Конституции РФ).
Федеральное Собрание состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы. Состав палат, как и принципы, их комплектования, различен. Государственная Дума состоит из 450 депутатов, а в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. При этом одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Государственная Дума избирается на конституционно установленный срок — 5 лет, а Совет Федерации установленного срока своей легислатуры не имеет. Но как порядок формирования Совета Федерации, так и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливается федеральными законами.
В Конституции предусматривается право создания палатами Федерального Собрания комитетов и комиссий. Надо отметить, что палаты очень активно пользуются этим предоставленным им Конституцией правом. Вопросы создания комитетов и комиссий детально регулируются регламентами палат.
Комитеты и комиссии плат Федерального собрания.
КОМИТЕТЫ ПАЛАТ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ — постоянные органы палаты, создаваемые ею из числа депутатов, входящих в состав палаты, для подготовки и рассмотрения вопросов, относящихся к ведению палаты, и действующие в течение всего срока ее полномочий. Комитеты представляют собой вспомогательные органы. Одни из них имеют отраслевую направленность, другие — функциональную, т. е. создаются для рассмотрения специальных вопросов. Комитеты по вопросам, отнесенным к их ведению, осуществляют подготовку и предварительное рассмотрение законопроектов, организуют парламентские слушания, решают вопросы организации своей деятельности и др. В задачу комитетов входит и вынесение заключений по проекту федерального бюджета.
Созданы и действуют следующие комитеты: в Совете Федерации — по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике; по обороне и безопасности; по вопросам местного самоуправления; по конституционному законодательству; по судебно-правовым вопросам; по бюджету; по финансовым рынкам и денежному обращению; по экономической политике, предпринимательству и собственности; по промышленной политике; по делам Содружества Независимых Государств; по аграрно-продовольственной политике; по социальной политике; по международным делам; по делам Севера и малочисленных народов; по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии; по природным ресурсам и охране окружающей среды и др. В Комитетах иногда создаются подкомитеты. Обычно это практикуется в тех из них, которые имеют широкую компетенцию (например, Комитет по бюджету, налогам и финансам).
В Государственной Думе первого созыва было 20 комитетов, второго и третьего созывов — по 28. Каждая из палат может принять решение о ликвидации отдельных комитетов либо об образовании новых. Полномочия комитета, порядок его организации и деятельности, численный и персональный составы определены Регламентом палаты. Так, в соответствии с Регламентом Совета Федерации комитет может быть образован из числа не менее 10 членов палаты. Согласно Регламенту Государственной Думы (ст. 21) численный состав каждого комитета и каждой комиссии не может быть менее 12 и более 35 депутатов палаты. Однако есть комитеты, в которых состоят 7 (по делам женщин, семьи и молодежи), 8 (по вопросам местного самоуправления, 9 (по делам национальностей) депутатов, а в Комитет по бюджету и налогам входит 52 депутата.
Все члены палаты (за исключением председателей и их заместителей) обязаны работать в комитетах. При этом каждый депутат (член) палаты может состоять только в одном комитете. В заседаниях комитетов могут участвовать с правом совещательного голоса депутаты (члены), не входящие в состав данного комитета, а также представитель Президента РФ, члены федерального Правительства и иные лица.
Основным направлением деятельности комитетов Государственной Думы является предварительное рассмотрение законопроектов, их подготовка к обсуждению палатой, подготовка заключений по законопроектам и проектам постановлений, поступившим на рассмотрение палаты. По решению Государственной Думы комитеты готовят запросы в Конституционный Суд, дают заключения и предложения по соответствующим разделам проекта Федерального бюджета. Комитеты Совета Федерации рассматривают принятые Государственной Думой федеральные законы и готовят по ним заключения, разрабатывают и предварительно рассматривают законопроекты и проекты иных правовых актов, решают вопросы организации своей деятельности и деятельности палаты. Кроме того, комитеты палат организуют парламентские слушания, содействуют проведению в жизнь законов и постановлении, осуществляют контроль за реализацией законов и др. Решения комитетов носят рекомендательный характер. По основным направлениям своей деятельности Комитет может создавать подкомитеты.
Комиссии
— это структуры палат, носящие временный характер и созданные для выполнения определенных задач, например, комиссии для проверки данных о конкретных событиях и должностных лицах; для подсчета результатов тайного голосования; для вынесения заключения о выдвижении обвинения против Президента и др. Несколько выбивается из этого ряда мандатная комиссия, которая образуется на срок полномочий палат, поэтому она существует на правах комитета.
Имеет место и образование согласительных комиссий, например, для решения вопросов, связанных с законами, принятыми Государственной Думой, но отвергнутыми Советом Федерации.
Для подготовки рассматриваемых вопросов и организации парламентских слушаний комитет или комиссия вправе создавать из числа членов этого комитета (комиссии), других депутатов, представителей министерств и ведомств, иных государственных органов и общественных объединений, научных учреждений, а также специалистов рабочие группы.
Комитеты и комиссии вправе запрашивать документы и материалы, необходимые для их деятельности, а' также приглашать на свои заседания должностных лиц органов государственной власти, общественных объединений, предприятий и учреждений.
Назначение комитетов и комиссий состоит в том, чтобы содействовать депутатам в осуществлении ими своих полномочий. На практике же комитеты берут на себя основную нагрузку по проведению законопроекта, и тогда пленарные заседания палат ограничиваются лишь их формальным обсуждением. Хорошо это или плохо и не подменяют ли комитеты в этом случае палату как таковую или самих инициаторов законопроектов? Думается, что если это и так, то это процесс неизбежный. Ведь текст будущего закона, как правило, сложен, его содержание должно быть внутренне непротиворечивым и не должно противоречить другим законам. Поэтому его составление и редактирование такой огромной коллегией (Государственную Думу составляют 450 человек) практически невозможно. Даже в комитете, где группируются депутаты по интересам, наличию специальных познаний, опыту и т. п., не все его члены достаточно глубоко вникают в законопроект. Реально же его составляет и редактирует достаточно узкая группа депутатов, да и к тому же пользующаяся помощью экспертов.
Компетенция палат Федерального Собрания РФ реализуется палатами коллегиально, все решения принимаются путем голосования. Но повседневная работа по подготовке законов к публичному слушанию и иных вопросов, выносимых на рассмотрение палат, осуществляется рабочими органами палат – комитетами и комиссиями. Статус и правовая природа комитетов и комиссий палат, особенности, отличающие комитеты от комиссий, воплощение идеи народного представительства в их деятельности и порядке формирования недостаточно исследованы в юридической науке.
Значение комитетов и комиссий парламентов или их палат в осуществлении парламентских функций чрезвычайно высоко.
Именно в комитетах и комиссиях проделывается большая часть работы парламентариев.
Комитеты (комиссии) парламентов и палат обычно определяют как вспомогательные органы (учреждения), которые состоят из парламентариев и содействуют палатам в осуществлении их полномочий. Употребление термина «комитет» или «комиссия» зависит от принятой в стране терминологии (в венгерском языке применяется единый термин «bizottsag», которым можно обозначать и комиссию, и комитет.
Эти важнейшие структурные элементы парламентских учреждений нельзя рассматривать как механически выделенные части единого целого. Каждый комитет и комиссия как структурные единицы, взаимодействуя с другими структурными единицами в рамках единой целостной системы – органа народного представительства – и придают присущие данному органу качественные особенности, выражающие его представительный характер. Поэтому проблемы совершенствования структуры органов народного представительства, порядка их работы, форм взаимодействия с другими органами носят непреходящий характер. Ведущие государствоведы советского периода нашей истории, в том числе Златопольский Л.Д., Козлова Е.И., Кутафин О.Е., Любимов А.П., Мишин А.А., Степанов И.М. и другие в условиях, когда возможности представительных органов были весьма ограниченными, предлагали некоторые пути повышения роли комитетов и комиссий представительных органов, что, в целом, способствовало более полной реализации их представительной природы.
В парламентах ряда стран, в том числе и в России, создаются и комитеты, и комиссии. Чаще всего комитеты (комиссии) парламентов наделяются определенной компетенцией в той или иной сфере правового регулирования. Тогда их структура, для удобства осуществления парламентского контроля, в основном, соответствует структуре органов исполнительной власти.
В большинстве парламентов мира создаются постоянные комитеты или комиссии по бюджету, финансам, налогам и сборам, по иностранным делам, по обороне и безопасности, мандатные, регламентные.
Временные комиссии, как правило, создаются для проведения парламентских расследований - комиссии по расследованию, а также согласительные, специальные комиссии – для разработки какого-либо законопроекта или обсуждения и подготовки к слушанию в парламенте того или иного вопроса.
В странах англо-саксонской правовой системы как временные комитеты функционируют комитеты всей палаты. Если такой комитет создается, то в его состав входят все члены палаты общин, но заседания проходят по процедуре, принятой для заседаний комитетов, а не всей палаты. В этом случае вопросы обсуждаются комитетом (а фактически – всей палатой), но решения приниматься не могут.
Поскольку одна из палат Федерального Собрания РФ – Государственная Дума – призвана обеспечить представительство всех социальных слоев и групп населения, другая – представительство субъектов РФ, а парламент в целом конституируется как законодательный и представительный орган Российской Федерации, создание совместных комитетов в ряде случаев позволило бы при обсуждении вопросов учитывать мнение как представителей народа – депутатов Государственной Думы, так и представителей субъектов РФ – членов Совета Федерации. Дополнительным аргументом в пользу создания объединенных комитетов палат может служить то, что в российском парламенте обе палаты имеют ряд комитетов со сходным наименованием и полномочиями, фактически – одной и той же сферой деятельности, например, Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству; Комитет Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике и Комитет Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике; Комитет Совета Федерации по вопросам местного самоуправления и Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления; Комитет Совета Федерации по обороне и безопасности и Комитет Государственной Думы по обороне, Комитет Государственной Думы по безопасности. Создание по некоторым вопросам объединенных комитетов, а также возможность проводить совместные заседания однородных комитетов, во многих случаях повысило бы профессионализм принимаемых решений.
С другой стороны, в законодательном процессе, когда законопроект обсуждается сначала в профильном комитете (комитетах) одной (так называемой нижней) палаты, а затем принятый закон – в профильном комитете или комиссии «верхней» палаты, осуществляется своего рода внутрипарламентский контроль за содержанием законопроекта, дополнительная «сдержка», препятствующая принятию непродуманных законов. Поэтому было бы целесообразно ввести практику создания объединенных комитетов обеих палат и проведения совместных заседаний комитетов обеих палат не в законодательном процессе, а при решении иных вопросов компетенции палат. Учитывая, что решения по вопросам ведения палат принимаются самими палатами, а на заседаниях комитетов вырабатываются фактически только соответствующие предложения, участие представителей обеих палат в совместных заседаниях не нарушило бы принцип разделенной компетенции палат Федерального Собрания.
Роль комитетов и комиссий трудно преувеличить. Палатам Федерального Собрания приходится решать огромное количество вопросов, связанных с реализацией предметов ведения палат в законодательном процессе. Если каждый такой вопрос без предварительной проработки и подготовки, изучения поступивших предложений (что происходит в комитетах и комиссиях) выносить на обсуждение столь широкой коллегии, как палата Федерального Собрания, то это привело бы к чрезмерному затягиванию решения вопроса и к снижению профессионализма, так как в комитет могут поступать предложения от каждого депутата, а выслушать каждого депутата при обсуждении в палате невозможно. Все поступившие предложения в комитете (комиссии) обсуждаются коллегиально, анализируются, обобщаются. Поэтому роль комитетов и комиссий в решении вопросов компетенции палат чрезвычайно велика. Во многих случаях палата только оформляет решение, фактически принятое комитетом или комиссией. Тем бо
льшее значение имеет порядок формирования комитетов и комиссий палат с точки зрения отражения в их составе представительной природы Федерального Собрания.
В Регламенте Государственной Думы (ст. 21) в настоящее время предусмотрено, что Государственная Дума образует комитеты, как правило, на основе принципа пропорционального представительства депутатских объединений. Численный состав каждого комитета определяется Государственной Думой, но не может быть, как правило, менее 12 и более 35 депутатов палаты. В условиях формирования Государственной Думы по пропорциональной избирательной системе такой порядок создания комитетов палаты представляется справедливым и позволяет отразить представительный характер Думы и в составе комитетов. В случае принятия федерального закона о комитетах и комиссиях палат данная норма Регламента о формировании комитетов Государственной Думы могла бы быть закреплена и в законе. А в Регламенте можно было бы детально прописать процедуры подачи предложений от депутатских фракций и отдельных депутатов по составу комитетов, порядок их согласования, принятия решений.
В порядке формирования и определения компетенции комитетов
Государственной Думы, комитетов и комиссий Совета Федерации усматривается много общих черт. Те и другие предварительно рассматривают законопроекты, готовят заключения по проектам законов и актов палат, организуют парламентские слушания. Общие черты имеются и в процедурах осуществления их деятельности. Как уже отмечалось, много общего в структурах комитетов палат, и они во многом соответствуют структуре федеральных органов исполнительной власти РФ. При этом количество комитетов Государственной Думы значительно превышает количество комитетов Совета Федерации.
Статус комитетов и комиссий Совета Федерации не различается, и трудно определить критерий, в соответствии с которым по тому или иному вопросу образован комитет или комиссия Совета Федерации.
Что касается Государственной Думы, которая в настоящее время образует из своего состава 29 комитетов и одну комиссию (Комиссия Государственной Думы по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики), то Регламент палаты устанавливает некоторые различия в их порядке формирования и статусе. Так, Государственная Дума образует комитеты, как правило, на основе принципа пропорционального представительства депутатских объединений. В отношении комиссий такого требования не предусмотрено. В Регламенте палаты закреплена общая компетенция для всех комитетов, в том числе по вопросам внесения предложений по формированию проекта примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на очередную сессию и проекта календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной месяц, а также предложений о включении законопроектов в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию; предварительного рассмотрения законопроектов и их подготовки к рассмотрению Государственной Думой; по подготовке проектов постановлений Государственной Думы и проектов документов, которые принимаются или утверждаются постановлениями Государственной Думы и т. д.
Сфера полномочий единственной комиссии Государственной Думы определена конкретно для данной комиссии: в соответствии с Регламентом для подготовки к рассмотрению палатой вопросов о досрочном прекращении полномочий депутатов Государственной Думы, вопросов о лишении депутата Государственной Думы неприкосновенности по представлению Генерального прокурора Российской Федерации и вопросов, связанных с нарушениями депутатской этики, Государственная Дума на срок полномочий Государственной Думы данного созыва образует Комиссию Государственной Думы по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики.
Комиссия, в части обеспечения своей деятельности, имеет статус комитета Государственной Думы. Как усматривается из положений Регламента, статус комитетов и комиссии совпадает только в части обеспечения своей деятельности. Кроме того, по Регламенту комиссии образуются в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и Регламентом палаты. В отношении комитетов такого указания нет. Если комитет может создавать подкомитеты по основным направлениям своей деятельности, то для комиссии такого права не предусмотрено.
Образованию, составу и порядку работы комитетов посвящены статьи 19 - 25 Регламента Государственной Думы, статьи 26 – 29 – комитетам и комиссиям, статья 30 устанавливает возможность создания комиссий, ст. 31 посвящена Комиссии Государственной Думы по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики и закрепляет цели, порядок ее образования, срок полномочий. Если в отношении комитетов Регламент устанавливает общие функции, то Комиссия имеет собственные функции. Но порядок ее образования, срок полномочий и статус практически не отличается от комитетов.
Анализируя нормы регламентов обеих палат Федерального Собрания РФ, следует отметить и такое различие между комитетами и комиссиями
: если комитеты создаются как постоянно действующие органы, то комиссии могут быть как постоянными, так и временными. Так, в соответствии с Регламентом «верхней» палаты Совет Федерации образует комитеты Совета Федерации из числа членов палаты. Комитеты Совета Федерации являются постоянно действующими органами палаты. Совет Федерации образует постоянные комиссии и может создавать временные комиссии из числа членов палаты. Постоянные комиссии Совета Федерации являются постоянно действующими органами палаты.
Кроме того, объединенные комитеты не создаются, а комиссии могут включать представителей обеих палат, предусмотрена возможность создания согласительных комиссий, например, действующая Парламентская комиссия по расследованию событий 1 сентября 2004 г. в г. Беслане.
Каждый депутат Государственной Думы обязан состоять в одном из комитетов. Это положение вполне соответствует представительной природе парламента и его органов. Учитывая важность роли комитетов в деятельности палаты и пропорциональную избирательную систему выборов депутатов Думы, порядок формирования комитетов представляется вполне логичным. В отношении комиссии такое правило отсутствует, в Государственной Думе при наличии всего одной комиссии его невозможно было бы осуществить.
По Регламенту Совета Федерации каждый член Совета Федерации, за исключением Председателя Совета Федерации и заместителей Председателя Совета Федерации, обязан состоять в одном из комитетов Совета Федерации. Член Совета Федерации может быть членом одного комитета и не более двух комиссий палаты. Анализируя данную норму, можно придти к выводу, что нормы Регламента палаты о составе комитетов направлены на обеспечение пропорционального представительства субъектов РФ в составе комитетов, но не комиссий палаты, в том числе постоянных комиссий. Учитывая равный статус комитетов и постоянных комиссий Совета Федерации, данные требования к формированию этих органов представляются не совсем логичными. Видимо, более целесообразным было бы преобразовать постоянные комиссии в комитеты, тем более, что для этого фактически надо только изменить название.
Исходя из того, что одна из главных функций Совета Федерации состоит в представительстве субъектов РФ, и учитывая, что в составе практически каждого комитета Государственной Думы можно обеспечить представительство различных партийных фракций, в Совете Федерации не представляется реальным обеспечить в составе каждого комитета представительство от каждого из 88 субъектов РФ. В то же время в составе комитетов Совета Федерации можно попытаться обеспечить представительство групп субъектов РФ, близких по географическому положению, граничащих между собой и имеющих некоторые общие характеристики, общие экономические и иные интересы. За основу такого деления субъектов РФ на группы можно взять федеральные округа, тем более, что в федеральных округах действуют представители Президента РФ, созданы территориальные структуры ряда федеральных органов исполнительной власти, которые решают общие для субъектов данного федерального округа задачи.
Как видим, комитеты и комиссии палат наделены многими общими чертами, но имеются и некоторые существенные различия в их статусе. Статус комитетов палат представляется более стабильным.
В части установления элементов статуса комитетов и комиссий представляется целесообразным установить дефиниции, определяющие их статус, но учитывая, что Регламенты в общепринятом понимании являются актами процедурного характера, статусные нормы целесообразно было бы установить в федеральном законе.
Следовало бы также разграничить статус комитетов и комиссий палат. Комитеты Совета Федерации и Государственной Думы можно определить как вспомогательные органы палат Федерального Собрания, создаваемые путем пропорционального представительства членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы для осуществления конституционных полномочий палат в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом «О комитетах и комиссиях палат Федерального Собрания Российской Федерации», и действующие в соответствии с процедурами, установленными регламентами палат.
Правовое закрепление статуса комитетов и комиссий, их перечня, порядка формирования, функций и полномочий на более высоком – законодательном уровне послужило бы стабилизации их положения и способствовало бы уменьшению возможности «политических игр», связанных с определением количества комитетов и комиссий, их состава, большего или меньшего представительства тех или иных политических сил в составе «влиятельных» комитетов.
В научной литературе при обсуждении вопросов, связанных с необходимостью возрастания роли комитетов и комиссий палат, стабилизации их положения в деятельности представительных учреждений выдвигается ряд предложений. Одно из них – принятие федерального конституционного закона, регулирующего деятельность Федерального Собрания РФ и закрепления в нем статуса, количества, порядка формирования и функций комитетов и комиссий палат российского парламента.
По мнению А.С. Автономова, неоднократно высказывавшегося за принятие Федерального конституционного закона «О Президенте Российской Федерации», принятие такого закона позволит приступить к разработке других новых конституционных законов, развивающих статус иных высших органов государственной власти, в том числе и статус Федерального Собрания (парламента Российской Федерации). Этот процесс, как считает ученый, должен идти в рамках формирования конституционного блока, состоящего из Конституции РФ и ряда федеральных конституционных законов о высших органах государственной власти в России[8]. Придание комитетам и к
омиссиям палат правового статуса, определенного законом такого уровня как федеральный конституционный, безусловно, способствовало бы стабильности их положения, определяло бы их взаимоотношения с иными государственными органами, позволило бы более четко определить их функции в законодательном процессе и при решении иных вопросов компетенции палат. Но принятие данного федерального конституционного закона, равно как и федеральных конституционных законов по иным вопросам, прямо не указанным в Конституции, противоречит конституционным установлениям.
Представляется, что комитеты и комиссии как органы палат Федерального Собрания должны иметь стабильный правовой статус, определенный федеральным законом. Такая необходимость вызывается, прежде всего тем, что в порядке формирования этих органов должна выражаться представительная природа парламента.
Современные исследователи проблем парламентаризма, в частности, А.П. Любимов, обращают внимание на возрастающее значение организации информационно-аналитической работы в комитетах палат Федерального Собрания РФ. Эта деятельность не формализована, и в силу этого в каждом комитете имеется свой специфический подход. Совершенствование правового и информационного обеспечения деятельности комитетов на основе информатизации является одним из важных направлений эффективности законотворчества. Применение правовых инструментов и компьютерных технологий обеспечивает возможность повышения «пропускной способности» законодательного органа, так как сокращаются затраты времени на подготовку законопроектов, создаются условия для организации более широкого доступа к текстам законопроектов на этапе их обсуждения, повышается управляемость законодательным процессом на основе мониторинга и других современных технологий. Дальнейшее развитие сферы применения информационных технологий в подразделениях палат российского парламента, внедрение новых и совершенствование действующих информационных систем, безусловно, повысит эффективность работы комитетов и комиссий, а значит – российского парламента в целом.
Изучая работу комитетов и комиссий палат Федерального Собрания РФ на современном этапе, можно отметить такую тенденцию как расширение спектра их функций, выход за рамки внутрипарламентской деятельности. Так, в работе комиссий парламентов разных стран, в том числе России, появилась практика создания межпарламентских рабочих комиссий. В современном постоянно интегрирующемся мире важное значение имеет взаимодействие не только различных комитетов и комиссий палаты парламента, комитетов и комиссий разных палат внутри парламента той или иной страны, но и комитетов и комиссий парламентов разных стран, способствующее межпарламентскому, а значит и международному сотрудничеству, способствующему совместному решению различными странами глобальных проблем человечества.
4.3.9. КОМИТЕТЫ И КОМИССИИ ПАЛАТЫ
4.3.10. СЧЕТНАЯ ПАЛАТА
Часть 5 ст. 101 Конституции содержит норму о Счетной
палате -контрольном органе, формируемом Советом Федера-
ции и Государственной Думой. В феврале 1995 г. вступил
в силу Федеральный закон "О Счетной палате Российской
Федерации", который подробно регулирует ее деятель-
ность. ..Счетная палата осуществляет контроль за испол-
нением федерального бюджета и с этих позиций
вправе проводить проверку любого государственного
органа, финансируемого за счет федерального бюджета (в
том числе и по запросам, поступающим из Совета Федера-
ции и Государственной Думы). Счетная палата дает также
общую оценку исполнения федерального бюджета.
Согласно ст. 2 указанного Федерального закона, Счет-
ная палата решает следующие задачи:
а) организация и осуществление контроля за своевре-
менным исполнением доходных и расходных статей феде-
рального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных
фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
б) определение эффективности и целесообразности рас-
ходов государственных средств и использования федераль-
ной собственности;
в) оценка обоснованности доходов и расходных статей
проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных
фондов;
г) финансовая экспертиза проектов федеральных зако-
нов, а также нормативных правовых актов федеральных ор-
ганов государственной власти, предусматривающих расхо-
ды, покрываемые за счет средств федерального бюджета,
или влияющих на формирование и исполнение федерального
бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
д) анализ выявленных отклонений от установленных по-
казателей федерального бюджета и бюджетов федеральных
внебюджетных фондов и подготовка предложений, направ-
ленных на их устранение, а также на совершенствование
бюджетного процесса в целом;
е) контроль за законностью и своевременностью движе-
ния средств федерального бюджета и средств федеральных
внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномо-
ченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях
РФ;
ж) регулярное представление Совету Федерации и Госу-
дарственной Думе информации о ходе исполнения федераль-
ного бюджета и результатах проводимых контрольных ме-
роприятий.
4.3.11. КОМПЕТЕНЦИЯ ПАЛАТ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ
4.3.11.1. Вопросы, отнесенные к ведению палат
Федерального Собрания
Статьи 102 и 103 Конституции перечисляет вопросы,
которые находятся в ведении соответственно Совета Феде-
рации и Государствен-
ной Думы. Это означает, что окончательное решение по
этим вопросам (постановление) принимает соответствующая
палата. Тем не менее решение большинства из этих вопро-
сов так или иначе пересекается с конституционными пол-
номочиями других органов государственной власти, пре-
допределяется их позицией, а по некоторым вопросам ре-
шение палаты может порождать правовые последствия, от-
нюдь не вытекающие из полномочия палаты решать этот
вопрос (например, решение Государственной Думой вопроса
о доверии Правительству фактически определяет судьбу не
Правительства, а самой Государственной Думы36). Почти
все эти вопросы (и соответствующие полномочия палат)
упоминаются в других статьях Конституции. Однако пере-
числение вопросов, находящихся в ведении палат Феде-
рального Собрания, принципиально важно, поскольку тем
самым точно описывается круг вопросов, регулируемых об-
щеобязательными актами палат - постановлениями (см.
4.3.11.3.).
Совет Федерации утверждает изменение границ между
субъектами Федерации (п."а" ч.1 ст. 102). В соответс-
твии со ч.3 ст.67 Конституции границы между субъектами
РФ могут быть изменены только с их взаимного согласия
(см. 3.1.2.). Совет Федерации, во-первых, должен уста-
новить наличие такого согласия, во-вторых, санкциониро-
вать договоренность соответствующих субъектов Федера-
ции, если при этом не нарушаются интересы других субъ-
ектов РФ. Если Совет Федерации не утвердит решение со-
ответствующих субъектов РФ об изменение границ между
ними, то возможен спор о компетенции, который в соот-
ветствии с ч.3 ст. 125 Конституции может стать предме-
том рассмотрения в Конституционном Суде РФ.
Только в п.п."б" и "в" ч.1 ст.102 Конституция пре-
дусмотрела два случая, когда указы Президента РФ нужда-
ются в утверждении другим государственным органом - Со-
ветом Федерации. В соответствии со ст.88 Конституции
Президент РФ при обстоятельствах и в порядке, предус-
мотренных федеральным конституционным законом, вводит
на территории России или в отдельных ее местностях
чрезвычайное положение, а в случае агрессии против Рос-
сии или непосредственной угрозы агрессии, как сказано в
ст. 87 Конституции, вводит на территории России или в
отдельных ее местностях военное положение. В обоих слу-
чаях Президент обязан незамедлительно сообщить об этом
Совету Федерации и Государственной Думе. Далее Совет
Федерации должен решить вопрос об утверждении указа
36 См. 4.2.1.3.
Президента о введении чрезвычайного или военного по-
ложения. Причем из Конституции не вытекает, что отказ
Совета Федерации утвердить, например, Указ Президента о
введении военного положения автоматически влечет за со-
бой отмену военного положения. Военное положение вводит
Президент, являющийся Верховным Главнокомандующим Воо-
руженными Силами РФ (ч.1 ст.87 Конституции), и только
Президент может его отменить. Вместе с тем отказ Совета
Федерации утвердить соответствующий указ Президента де-
лает этот указ противоречащим Конституции (в противном
случае содержание п.п."б" и "в" ч.1 ст.102 утрачивает
смысл), и Президент обязан его отменить.
Вопрос о возможности использования Вооруженных Сил
РФ за пределами ее территории (п."г" ч.1 ст. 102) зат-
рагивает общие интересы не только народа России в це-
лом, но и народов субъектов Федерации (не исключено
разное их отношение к этому), а поэтому каждый раз ре-
шается Советом Федерации. Соответственно решение вопро-
са об использовании Вооруженных Сил в пределах России
относится к компетенции Верховного Главнокомандующего.
Назначение выборов Президента РФ и отрешение его от
должности Советом Федерации (п.п."д" и "е" ч.1 ст.102)
рассмотрены выше (см. 4.2.2.3.; 4.2.3.3.)
Кадровые назначения, осуществляемые Советом Федера-
ции, о которых говорится в п.п."ж" и "з" ч.1 ст.102
(назначение судей Конституционного Суда РФ, Верховного
Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, назначение на
должность и освобождение от должности Генерального про-
курора РФ) входят в механизм сдержек и противовесов в
отношениях между ветвями власти и в федеративных отно-
шениях (см. 4.2.3.1; 4.2.3.2.). Однако неурегулирован-
ность таких вопросов, как сроки предложения кандидатур
Президентом, возможность или невозможность вторичного
внесения отклоненной кандидатуры, порождает серьезные
проблемы в сфере эффективного функционирования отдель-
ных из указанных государственных органов и легитимности
осуществления полномочий некоторыми должностными лица-
ми. Так, например, долгий подбор Президентом РФ канди-
датов на должность судей Конституционного Суда привел к
тому, что этот орган приступил к работе более чем через
год и два месяца после принятия Конституции 1993 г.
Практически год (1994-1995 гг.) на должности Генераль-
ного прокурора (при этом кандидатура, предлагавшаяся на
эту должность, неоднократно отклонялась Советом Федера-
ции) находился так называемый исполняющий обя-
занности Генерального прокурора - должность, неизвест-
ная Конституции и существующая вне легитимирующего ее
порядка назначения.
Пункты "а" и "б" ч.1 ст. 103 Конституции имитируют
принцип ответственности Правительства перед нижней па-
латой парламента (см. 4.2.1.). Поэтому полномочия Сове-
та Федерации и Государственной Думы формировать на па-
ритетных началах Счетную палату (п."и" ч.1 ст.102 и
п."г" ч.1 ст.103) превращаются в полномочия по созданию
органа "для внутреннего пользования" парламента. Пункт
"ж" ч.1 ст. 103 позволяет Государственной Думе выдви-
гать обвинение против Президента РФ (см. 4.2.2.).
Назначение на должность и освобождение от должности
Председателя Центрального банка России отнесено к веде-
нию Государственной Думы (п."в" ч.1 ст.103) ввиду того,
что данное должностное лицо призвано исходить из обще-
федеральных интересов при проведении кредитно-денежной
политики и быть в значительной степени независимым от
субъектов РФ. В решении вопроса об освобождении от
должности Председателя Центрального банка РФ Конститу-
ция предоставляет Государственной Думе существенно
большую самостоятельность, чем Совету Федерации в воп-
росе об освобождении от должности Генерального прокуро-
ра РФ. В последнем случае Президент РФ "вносит в Совет
Федерации предложение" об освобождении от должности
(п."е" ст.83 Конституции), а в первом Президент "ставит
вопрос" об освобождении от должности Председателя Цент-
рального банка (п."г" ст.83). Причем ч.2 ст. 129 Конс-
титуции ясно определяет, что Генеральный прокурор может
быть освобожден от должности Советом Федерации только
по представлению Президента. Аналогичного положения о
Председателе Центрального банка Конституция не содер-
жит. Таким образом, Конституция предполагает, что Пред-
седатель Центрального банка может быть освобожден от
должности Государственной Думой не только по инициативе
Президента.
Объявление амнистии (п."е" ч.1 ст. 103), назначение
и освобождение от должности Уполномоченного по правам
человека (п."д" ч.1 ст. 103) - это единственные вопро-
сы, на решении которых палатой Федерального Собрания (а
именно - Государственной Думой) никак не отражаются
полномочия других государственных органов, не требуется
инициатива Президента, а решение может породить только
те последствия, которые предусмотрены в самом решении.
По традиции, амнистию объявляет орган законодатель-
ной власти, и делает это в зарубежных странах парламент
в целом или его
палата общенародного представительства (в некоторых
зарубежных государствах, впрочем, право объявления ам-
нистии принадлежит главе государства). Решение Госу-
дарственной Думы об амнистии не нуждается в каком-либо
дополнительном утверждении.
В соответствии с актом об амнистии наступают такие последствия:
если по материалам о преступлении или ином правона-
рушении дело еще не возбуждено, то оно и не возбуждает-
ся; если дело было возбуждено, то оно прекращается про-
изводством; если лицо уже осуждено и отбывает наказа-
ние, то оно освобождается от дальнейшего его отбывания
или ему сокращается срок наказания. Однако если обвиня-
емый, подпадающий под амнистию, настаивает на рассмот-
рении его дела судом (чтобы добиться оправдательного
приговора), то дело не может быть прекращено и судебное
разбирательство продолжается. Но если потом суд устано-
вит виновность такого лица, дело все равно тут же прек-
ращается. Под амнистии, таким образом, подпадают как
лица, совершившие преступления или иные правонарушения,
так и лица, невиновность которых была бы установлена,
если бы дела в отношении этих лиц не были бы прекращены
производством на основании акта об амнистии.
[2] Там же. - С. 160.
[3] Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник. В 4-х томах. Тома 1 – 2. Отв. ред. Б.А. Страшун. – М.: Издательство БЕК, 1996. – С. 454 – 455.
[4] См., напр.: К
озлова Е.И. Советы депутатов трудящихся – органы выражения воли народа: Автореф. дисс. … докт. юр. наук. - М., 1973; Кутафин О.Е. Высшие органы государственной власти страны. 1988 – 1992. - М., 1991.; Кутафин О.Е. Взаимоотношения постоянных комиссий палат Верховного Совета СССР с Президиумом Верховного Совета СССР и Советом Министров СССР // Советское государство и право. – М., 1966. - № 4; Любимов А.П. Деятельность постоянных комиссий и комитетов Верховного Совета союзных республик (по материалам РСФСР): Дисс. … канд. юр. наук. - М., 1990.
[5] Кутафин О.Е. Взаимоотношения постоянных комиссий палат Верховного Совета СССР с Президиумом Верховного Совета СССР и Советом Министров СССР // Советское государство и право. – М., 1966. - № 4.
[6] Конюхова И.А.
Двухпалатность как принцип организации национальных парламентов: опыт России и мировая практика // Журнал российского права. - М., 2004. - №1.
[7] Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Утвержден Постановлением Государст
венной Думы № 2134-II ГД от 22.01. 1998 г. СЗ РФ, 1998, № 7, ст. 801 (ред. от 08.07.2005 г. СЗ РФ, 2005, № 29, ст. 3006).
[8] Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия / 2-е изд., доп.; под общ. ред. А.В. Иванченко. – М.: Нов
ое издательство, 2005. – С. 141 – 142.
[9] Любимов А.П. Парламентское право России: Учебное пособие / 3-е изд, перераб. и доп. – М.: Издательско-книготорговый центр «Маркетинг
[1] Цит. по Булаков О.Н. Парламентское право Российской Федерации. - М.: Финансо
вый контроль, Национальный институт бизнеса. - Ростов-на-Дону: Феникс, 2004. – С. 159.
Вот почему можно сделать вывод о том, что комитеты и комиссии — это весьма значимые структуры палат парламента и в будущем их роль будет неуклонно повышаться.
|