Электронное правительство - инновационный механизм повышения качества государственного управления

С. М. Ибатуллина, канд. техн. наук, доцент, М. С. Махмутова, канд. физ.-мат. наук, доцент Уфимской государственной академии экономики и сервиса

Английский термин «e-government» наиболее соответствует понятию «электронное государство». Однако чаще он переводится как «электронное правительство». Такой перевод допустим, но это только одно из значений данного слова. В современных международно-правовых документах, в частности в решениях Европейского суда по правам человека, термин «government» применяется все-таки для обозначения государства в целом. Поэтому мы разделим понятия «электронное правительство» и «электронное государство».

Электронное государство - это способ осуществления информационных аспектов государственной деятельности, основанный на использовании информационно-технических систем. Электронное государство подразумевает поддержку при помощи информационно-коммуникационных технологий как исполнительной власти («электронное правительство»), так и парламентских («электронный парламент») и судебных органов («электронное правосудие»).

Следует отметить, что вопросами информатизации правотворческой и правореализующей деятельности в стране начали заниматься уже в начале 1990-х годов, когда была принята Концепция правовой информатизации России (утверждена Указом Президента РФ № 966 от 28 июня 1993 г.). Позднее, в августе 1995 года, Указом Президента РФ № 808 была принята Президентская программа «Правовая информатизация органов государственной власти РФ». С тех пор многие проблемы в этой сфере были успешно разрешены. Приступить же к формированию электронного правительства в Российской Федерации стало возможным благодаря достигнутому за последние два десятилетия уровню использования информационных технологий в повседневной жизни, в медицине, здравоохранении, образовании и науке, а также в деятельности органов власти на всех уровнях. Однако сегодня до сих пор практически отсутствуют государственные услуги, которые могут быть получены организацией или гражданином без непосредственного посещения государственного органа или муниципального учреждения. При этом все запросы оформляются на бумажных носителях. В этом же виде предоставляется необходимая информация. По данным ежегодно проводимых специалистами Всемирного экономического форума исследований, в глобальном рейтинге развития информационных технологий Россия занимает только 74 место из 134 исследуемых стран. Уровень развития информационных технологий оценивается по уровню проникновения высоких технологий в бизнес и государственный сектор, развитию сетевой инфраструктуры, восприимчивости страны к техническим нововведениям, а также количеству и качеству информационных сервисов. Первое и второе места занимают Дания и Швеция. На третьем - США, четвертое место занял Сингапур. Китай поднялся в этом году сразу на 11 позиций, заняв 46 место. На 18 месте в рейтинге находится Эстония, на 35 - Литва. Россия занимает лишь 74 место [1]. Такое состояние дел не соответствует духу и времени информационного общества, эпохе информатизации.

Электронное правительство - такой способ предоставления информации и оказания уже сформировавшегося набора государственных услуг гражданам, бизнесу,

другим ветвям государственной власти и государственным чиновникам, при котором личное взаимодействие между государством и заявителем минимизировано и максимально возможно используются информационно-коммуникационные технологии (ИКТ) [3].

Целями формирования в Российской Федерации электронного правительства являются:

повышение качества и доступности предоставляемых гражданам и организациям государственных услуг, упрощение процедуры и сокращение сроков их оказания, снижение административных издержек со стороны граждан и организаций, связанных с их получением, внедрение единых стандартов обслуживания граждан;

повышение открытости информации о деятельности органов государственной власти, расширение возможности доступа к ней и непосредственного участия граждан, организаций и институтов гражданского общества в процедурах формирования и экспертизы решений, принимаемых на всех уровнях государственного управления;

повышение качества административно-управленческих процессов, совершенствование системы информационно-аналитического обеспечения принимаемых решений на всех уровнях государственного управления, обеспечение оперативности и полноты контроля за результативностью деятельности органов государственной власти, обеспечение требуемого уровня информационной безопасности функционирования государственных органов.

Таким образом, электронное правительство не является дополнением или аналогом традиционного правительства, а лишь определяет новый способ взаимодействия на основе активного использования ИКТ в целях повышения эффективности предоставления государственных услуг.

В России деятельность по созданию электронного государства в целом и электронного правительства в частности осуществляется в рамках ФЦП «Электронная Россия» и основывается на ряде нормативно-правовых актов, перечень которых постоянно обновляется и пополняется [4].

10 сентября 2009 года выпущено Постановление № 721 «О внесении изменений в Федеральную целевую программу "Электронная Россия (2002-2010 годы)"».

В новой редакции Программы отражены мероприятия, цели, показатели результативности, направленные на построение инфраструктуры электронного правительства России. Согласно положениям Программы инфраструктура электронного правительства будет строиться на унифицированной технологической платформе путем объединения на единой телекоммуникационной базе его функциональных элементов - информационных систем федеральных органов исполнительной власти, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также элементов инфраструктуры общественного доступа - центров доступа в общественных приемных, библиотеках и ФГУП «Почта России», ведомственных и региональных центров телефонного обслуживания, сайтов государственных органов в сети Интернет, региональных многофункциональных центров оказания услуг. Кроме оказания услуг для граждан и организаций в основные задачи инфраструктуры электронного правительства входит построение информационно-аналитических систем для повышения эффективности государственного управления, мониторинга социально-экономического развития, управления ходом выполнения приоритетных национальных задач (условное название ГАС «Управление»), то есть затрагиваются существенные вопросы совершенствования и административной реформы государственного управления в России.

В Республике Башкортостан также была принята Программа информатизации «Электронный Башкортостан» на 2006-2010 годы (Постановление Правительства Республики Башкортостан № 76 от 27 марта 2006 г. «О программе информатизации «Электронный Башкортостан» на 2006-2010 годы»), разработанная во исполнение Послания Президента Республики Башкортостан народу и Государственному Собранию - Курултаю Республики Башкортостан (№ 120а 13 июня 2005 года). Она является развитием Программы информатизации органов государственной власти

Республики Башкортостан на 2003-2010 годы, утвержденной Постановлением Кабинета Министров Республики Башкортостан № 39 от 5 февраля 2003 года, и базируется на результатах ее выполнения.

Перечень мероприятий Программы предусматривает решение конкретных задач:

формирование и развитие первичной телекоммуникационной транспортной цифровой сети и создание на ее основе мультисервисной сети передачи данных;

обеспечение доступа государственных образовательных учреждений республики к компьютерным сетям общего пользования;

развитие информационных ресурсов органов государственной власти РБ в сети Интернет;

внедрение информационных технологий в сферу закупок, информационное сопровождение, анализ и создание предпосылок перехода к полной автоматизации процесса закупок для государственных и муниципальных нужд;

развитие систем поддержки принятия решений, планирования и исполнения бюджетов, оплаты услуг в сфере ЖКХ;

обучение государственных служащих.

О пристальном внимании руководства страны к вопросам реализации задач информатизации государственного управления говорит тот факт, что они постоянно рассматриваются на высшем государственном уровне, ведется законотворческая работа. Приведем лишь некоторые документы, обеспечивающие нормативно- правовую базу создания электронного правительства.

Указ Президента Российской Федерации от 7 февраля 2008 года (№ пр-212). Утверждена «Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации». В ней отмечается, что динамика показателей развития информационной и телекоммуникационной инфраструктуры и высоких технологий в России не позволяет рассчитывать на существенные изменения в ближайшем будущем без совместных целенаправленных усилий органов государственной власти, бизнеса и гражданского общества.

17 июля 2008 года президиум Госсовета во главе с Президентом РФ Дмитрием Медведевым обсуждал вопросы развития в России информационного общества. Президент России отметил: «Уже довольно значительное количество лет мы говорим об электронном правительстве. Никто не спорит с самой идеей, но реально почти ничего не делается. До сих пор отсутствует межведомственный документооборот, и это при том, что он должен стать реальностью уже в 2010 году».

Распоряжение Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 года № 632-р «О концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года».

Постановление Правительства РФ № 478 от 15 июня 2009 г. «О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет» (вместе с «Концепцией единой системы информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет»).

Постановление Правительства РФ № 796 от 3 октября 2009 г. «О некоторых мерах по повышению качества предоставления государственных (муниципальных) услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг» (вместе с «Правилами организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг»).

Распоряжение Правительства РФ № 1555-р от 17 октября 2009 г. «О плане перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти».

Постановление Правительства РФ № 1088 от 25 декабря 2009 г. «О единой вертикально интегрированной государственной автоматизированной информационной системе «Управление». В соответствии с ним система «Управление» предназначена для решения следующих задач: обеспечение информационно-аналитической поддержки принятия высшими органами государственной власти решений в сфере государственного управления, а также при планировании деятельности этих органов; осуществление мониторинга, анализа и контроля исполнения принятых указанными органами решений, реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации, выполнения приоритетных национальных проектов, реализации мероприятий по оздоровлению российской экономики, процессов, происходящих в реальном секторе экономики, финансово-банковской и социальной сферах, социально- экономического развития субъектов Российской Федерации, эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» от 9 февраля 2009 года. Особый интерес в контексте данного материала представляет статья 13 «Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемая в сети Интернет». Факт принятия этого закона крайне важен для начала серьезной работы над обеспечением открытости органов власти. Однако следует отметить, что концепция закона сформулирована так, что динамика и полнота его реализации зависят от тех самых органов власти, на достижение прозрачности деятельности которых он направлен.

Распоряжение Правительства России № 1993-р от 17 декабря 2009 г. Этим распоряжением утверждается сводный перечень первоочередных государственных и муниципальных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в электронном виде, а также услуг, предоставляемых в электронном виде учреждениями субъектов Российской Федерации и муниципальными учреждениями. Согласно перечню в числе первоочередных в электронном виде будут предоставляться услуги в сфере образования и науки, в сфере здравоохранения, в сфере содействия занятости населения и записи актов гражданского состояния, услуги в сфере культуры, в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Особый интерес представляют сроки реализации, приведенные в приложении 3 указанного распоряжения. Приведем эту таблицу полностью.

Таблица 1 Этапы перехода на предоставление услуг (функций) в электронном виде

Сроки реализации мероприятий, с учетом темпов развития информационных технологий в мире, кажутся слишком затянутыми. Однако существует немало проблем, которые требуют первоочередных решений для реализации программы. Остановимся на некоторых из них.

До настоящего времени в государственном секторе управления не сформирована единая структура межведомственного обмена данными в электронной форме. Один из необходимых для этого элементов - признание юридической силы электронных документов на законодательном уровне. Ведь для электронного взаимодействия с гражданами и с другими ведомствами необходимо прежде всего правовое признание электронных документов и уравнивание их с бумажными. Вопрос о юридическом статусе электронного документа необходимо решить в первую очередь, никто не может принимать решения на основе информации, решение может приниматься только на основе документа. В соответствии с Федеральным законом № 1-ФЗ от 10 января 2002 г. «Об электронной цифровой подписи» применение электронной цифровой подписи (ЭЦП) равнозначно собственноручной подписи в документе на бумажном носителе информации. Однако если учесть, что чаще всего бухгалтерские и налоговые документы в электронном виде в организациях хранятся в базах данных, выполнение требования об использовании ЭЦП оказывается весьма проблематичным. Помимо этого в законе об ЭЦП есть лишь статья, которая регламентирует порядок хранения сертификатов ключа подписи, и только их. О хранении электронных документов в нем не говорится ни слова. Пока на вопрос о юридическом статусе электронных документов не ответят законодательно-нормативные акты, их использование для любого взаимодействия, не регламентируемого Гражданским кодексом, будет проблематичным, а значит, и выполнение программы создания электронного правительства останется под угрозой.

Именно в этом кроется одна из основных причин медленного продвижения в области оказания разного рода электронных услуг. В большинстве случаев организации и граждане обращаются в государственные органы для регистрации и подтверждения своих прав, для защиты своих интересов и т.д. В процессе этих действий появляется значительное количество документов, и их конечный результат - это также документ. Чтобы граждане и организации согласились общаться через Интернет с государством, они должны быть уверены, что все их права будут документированы в электронном виде не менее надежно, чем на бумаге. Сами государственные органы должны быть уверены в целостности и аутентичности представленных гражданами и организациями электронных документов. По-настоящему электронное правительство может заработать только тогда, когда будет сформирована законодательная основа для создания и использования в деловой деятельности электронных документов (работы в этом направлении уже ведутся) [2].

Нельзя также не учитывать, что уже действующие законы «О персональных данных» и «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» вносят значительные изменения в существующую систему государственного управления. Предстоит перестроить как архитектуру, так и методику использования многих информационных систем (ИС).

Необходимо учитывать и сложности с кадровым обеспечением программы. Помимо квалифицированных ИТ-специалистов на местах (в том числе по ведению баз данных, по информационной безопасности, по интернет-сервисам) на этапах проектирования и внедрения ИС необходимы консультанты по правовым аспектам реализации проекта электронного правительства; специалисты-документоведы по внедрению системы электронного документооборота и межведомственного обмена данными; специалисты по информационной безопасности. Только конгломерат профессионалов способен решить непростую задачу перехода к инновационной технологии государственного управления - электронному правительству.

Список литературы

Материалы Всемирного экономического форума. Электронный ресурс http://www.cybersecurity.ru/telecommunication/67130.html

Фахретдинов С.И., Ибатуллина С.М. Удостоверяющий центр органов государственной власти Республики Башкортостан. Материалы интернет- конференции. Электронный ресурс http://www.bagsurb.ru/

Электронный ресурс http://ru.wikipedia.org/wiki