Пропорциональная избирательная система  в россии Иванченко А.В., Кынев А.В., Любарев А.Е. ПРОПОРЦИОНАЛЬНАЯ ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА В РОССИИ ИСТОРИЯ, СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ, ПЕРСПЕКТИВЫ Содержание книги Введение Глава 1. Многообразие избирательных систем 1.1. Классификация избирательных систем 1.2. Предпосылки многообразия избирательных систем 1.3. Избирательные системы, применявшиеся на выборах в Российской Федерации 1.4. Национальные квоты – модификация избирательной системы с целью защиты прав коренных малочисленных народов 1.5. Избирательные системы и обеспечение избирательных прав Глава 2 . Пропорциональная избирательная система на общероссийских выборах 2.1. Пропорциональная избирательная система на выборах Всероссийского учредительного собрания 2.2. Восстановление пропорциональной избирательной системы на современном этапе 2.3. Пропорциональная избирательная система на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 2.3.1. Выборы 1993 года 2.3.2. Выборы 1995 года 2.3.3. Выборы 1999 года 2.3.4. Выборы 2003 года 2.3.5. Итоги четырех избирательных кампаний Глава 3. Пропорциональная избирательная система на региональных и местных выборах 3.1. Региональные эксперименты с пропорциональной избирательной системой в 1993–2002 годах 3.1.1. Республика Марий Эл 3.1.2. Республика Тыва 3.1.3. Красноярский край 3.1.4. Калининградская область 3.1.5. Псковская область 3.1.6. Саратовская область 3.1.7. Свердловская область 3.1.8. Корякский автономный округ 3.1.9. Усть-Ордынский Бурятский автономный округ 3.2. Реформа избирательного законодательства в 2001–2003 годах: введение обязательных выборов по пропорциональной системе в субъектах Федерации 3.3. Выборы депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Федерации 7 декабря 2003 года 3.3.1. Республика Ингушетия 3.3.2. Кабардино-Балкарская Республика 3.3.3. Республика Калмыкия 3.3.4. Республика Мордовия 3.3.5. Волгоградская область 3.3.6. Вологодская область 3.3.7. Ульяновская область 3.4. Выборы депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Федерации 14 марта 2004 года 3.4.1. Карачаево-Черкесская Республика 3.4.2. Республика Татарстан 3.4.3. Алтайский край 3.4.4. Свердловская область 3.4.5. Ярославская область 3.4.6. Усть-Ордынский Бурятский автономный округ 3.5. Выборы депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Федерации второй половины 2004 – первой половины 2005 года 3.5.1. Республика Марий Эл 3.5.2. Республика Хакасия 3.5.3. Амурская область 3.5.4. Архангельская область 3.5.5. Брянская область 3.5.6. Владимирская область 3.5.7. Воронежская область 3.5.8. Иркутская область 3.5.9. Калужская область 3.5.10. Курганская область 3.5.11. Магаданская область 3.5.12. Рязанская область 3.5.13. Сахалинская область 3.5.14. Тульская область 3.5.15. Читинская область 3.5.16. Корякский автономный округ 3.5.17. Ненецкий автономный округ 3.5.18. Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ 3.5.19. Ямало-Ненецкий автономный округ 3.6. Применение пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов местного самоуправления Глава 4. Дискуссионные проблемы законодательного регулирования пропорциональной избирательной системы 4.1. Разделение партийных списков на группы 4.1.1. Разделение списков на выборах депутатов Государственной Думы 1993–2003 годов 4.1.2. Разделение списков в новом законе о выборах депутатов Государственной Думы 4.1.3. Разделение на группы списков на выборах депутатов законодательного органа государственной власти субъекта Федерации 4.2. Закрытые и открытые списки 4.3. Методики распределения мандатов 4.3.1. Методики распределения мандатов между списками 4.3.2. Методики распределения мандатов между региональными (субрегиональными) группами внутри одного списка 4.3.3. Методики распределения мандатов внутри открытого списка 4.4. Заградительный барьер 4.4.1. Основания для введения заградительного барьера 4.4.2. Заградительный барьер и представительность парламента 4.4.3. Заградительный барьер и методика распределения мандатов 4.5. Другие проблемы 4.5.1. Ограничения числа кандидатов в списке 4.5.2. Избирательный бюллетень 4.5.3. Отказ избранного кандидата от получения мандата Глава 5. Анализ эффективности применения пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов законодательных органов субъектов Федерации в 2003–2005 годах 5.1. Политические партии и избирательные блоки на выборах депутатов законодательных органов субъектов Федерации 5.2. Активность избирателей и протестное голосование 5.2.1. Активность избирателей 5.2.2. Протестное голосование 5.2.3. Недействительные бюллетени 5.3. Заградительный барьер и уровень представительности 5.4. Практика использования разбиения списка на группы 5.4.1. Республика Мордовия 5.4.2. Курганская область 5.4.3. Архангельская область 5.5. Практика использования открытых списков 5.5.1. Республика Калмыкия 5.5.2. Корякский автономный округ 5.5.3. Ямало-Ненецкий автономный округ 5.5.4. Сравнение разных методик распределения мандатов 5.5.5. Последствия голосования путем указания номера кандидата в списке Глава 6. Перспективные направления развития пропорциональной избирательной системы в Российской Федерации 6.1. Перспектива развития системы открытых списков 6.2. Перспектива использования “германской” (“персонализированной смешанной”) избирательной системы 6.3. Перспектива использования системы единственного передаваемого голоса Заключение Приложение 1. Проекты законов Российской Федерации “Об основах избирательного процесса” и “О выборах в Верховный Совет Российской Федерации”, подготовленные в 1992 году Проект закона Российской Федерации "Об основах избирательного процесса" Проект закона Российской Федерации "О выборах в Верховный Совет Российской Федерации" Приложение 2. Математические расчеты, связанные с распределением депутатских мандатов по пропорциональной системе 2.1. Различия в распределении мандатов в зависимости от применяемой методики на примере результатов выборов депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в 2003–2005 годах 2.2. Сумма модулей отклонений процента полученных мандатов от процента полученных голосов избирателей минимальна при распределении мандатов по методу наименьших остатков 2.3. Распределение мандатов, оптимальное с точки зрения “цены” мандата 2.4. Различия в распределении мандатов без установления заградительного барьера в зависимости от применяемой методики на примере результатов выборов депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в 2003–2004 годах Приложение 3. Пример нормативного регулирования “персонализированной” смешанной избирательной системы в законодательстве субъекта Российской Федерации 3.1. Примерное положение Устава области 3.2. Примерные положения областного закона “О выборах депутатов областной Думы” 3.3. Пример применения “персонализированной” смешанной избирательной системы Приложение 4. Методика распределения мандатов по системе единственного передаваемого голоса Введение Существование современного демократического государства невозможно без периодического проведения свободных выборов, без тщательно проработанных избирательных процедур. При этом одной из основных тенденций развития избирательного права является поиск избирательных систем, обеспечивающих наиболее полный учет волеизъявления всех избирателей и адекватное этому волеизъявлению распределение мандатов. Споры о том, какая избирательная система лучше, ведутся давно и не прекращаются по сей день. Однако специалистам хорошо известно, что идеальной избирательной системы просто не существует. Одни и те же системы совершенно по-разному проявляют себя в конкретных условиях. Именно поэтому важно понять, как та или иная избирательная система работает в различных исторических, географических, социально-экономических, культурных условиях. Эти вопросы имеют огромное значение для судеб российской государственности и демократии. Современная российская избирательная практика, несмотря на непродолжительную историю альтернативных и многопартийных выборов, богата и разнообразна. Это во многом обусловлено федеративной природой российской государственности, конституционным разграничением полномочий Федерации и ее субъектов, дающим им широкий простор в выборе избирательных систем. Тем не менее субъекты Федерации используют эти возможности недостаточно, и настоящее исследование призвано помочь им в поиске избирательной системы, оптимальной для региона. Практически забытой страницей российской демократической практики является опыт применения пропорциональной избирательной системы на выборах Всероссийского учредительного собрания в 1917 г. Между тем это были первые подлинно свободные выборы в России, проходившие на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. После их проведения в истории демократических выборов в России наступил длительный перерыв. Учредительное собрание было разогнано. Новыми органами власти стали Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов – органы, основным назначением которых со временем стало прикрытие диктатуры партийной бюрократии. Опыт участия партии большевиков в альтернативных выборах был отброшен. Лишь чисто формально до 1922 г. среди делегатов Всероссийских съездов Советов были представлены члены иных, небольшевистских партий, но их с каждым созывом становилось все меньше и меньше. После того, как в стране осталась только одна политическая партия, применение пропорциональной системы стало попросту невозможным. Выборы окончательно утратили альтернативность и превратились в массовое голосование за “единый и нерушимый блок коммунистов и беспартийных”. Для достижения необходимых власти результатов, не имеющих отношения к подлинному волеизъявлению российских избирателей, были задействованы чисто административные и силовые методы организации массового голосования и подведения их итогов1 . Возрождение в СССР и в России института подлинных выборов началось лишь в 1988 г. после принятия новых избирательных законов2 . Уже выборы народных депутатов СССР, прошедшие весной 1989 г., были в значительной степени свободными и альтернативными. Особенностью этой кампании стало избрание одной трети народных депутатов от общественных организаций. Такой порядок справедливо подвергался критике как отступление от принципа всеобщего, равного и прямого избирательного права. Лишь отдаленно избрание депутатов от общественных организаций напоминало выборы по пропорциональной системе: общей являлась только идея представительства общественных организаций. Однако важнейшее, существенное отличие состоит в том, что при использовании пропорциональной системы сами избиратели определяют, сколько мандатов получает та или иная партия или организация, причем после того, как организации самостоятельно выдвинут свои списки. Здесь же все было наоборот: число мандатов для каждой общественной организации жестко закреплялось в законе, после чего руководящие органы этих организаций выбирали своих депутатов. При этом в условиях сохраняющейся однопартийной системы общественные организации, получающие депутатские мандаты, представляли не столько политические, сколько корпоративные интересы. Изобретение этой, не имеющей аналогов в мире квазипропорциональной системы позволило КПСС сохранить свое доминирующее положение на Съезде народных депутатов. Однако ее применение внесло свой деструктивный вклад в делегитимацию союзных представительных органов власти. Уже в период 1990–1993 годов, в условиях явного кризиса однопартийной системы, со стороны экспертного сообщества было предпринято несколько попыток разработки проектов восстановления в России пропорциональной избирательной системы. И один из этих проектов был реализован в форме положения, утвержденного указом Президента Российской Федерации, для выборов депутатов Государственной Думы, прошедших в декабре 1993 г. по так называемой смешанной системе: половина состава Думы избиралась по мажоритарной системе относительного большинства, половина – по пропорциональной. Эта модель сохранилась на выборах Государственной Думы второго, третьего и четвертого созывов, несмотря на неоднократные попытки пересмотреть ее в сторону увеличения доли депутатов, избранных по мажоритарной системе, или полностью отказаться от выборов по пропорциональной системе. На региональных выборах до 2003 г. пропорциональная избирательная система применялась лишь в небольшом числе субъектов Федерации. На местных выборах эта система использовалась только в некоторых муниципальных образованиях Красноярского края. Перелом наступил после 2000 г., когда правящая элита взяла курс на усиление роли партий в политической жизни страны, причем проводить данный курс было решено с помощью главным образом принудительных мер. Одной из таких мер стало введение обязательного избрания не менее половины депутатов региональной ассамблеи по пропорциональной системе. Следующим шагом стал переход на полностью пропорциональную систему на выборах депутатов Государственной Думы. Выборы федерального парламента целиком по пропорциональной системе еще впереди. Но уже сегодня можно попытаться оценить это нововведение, а также некоторые сопутствующие ему изменения в избирательном законодательстве, в частности, радикальное увеличение числа региональных групп, на которые должен быть разбит партийный список. Что касается выборов депутатов региональных ассамблей, то за последние полтора года они прошли уже в 32 субъектах Федерации, и накоплен большой опыт, который пока еще не стал предметом детального исследования. Правда, Центризбирком уже дважды рассматривал аналитические записки, посвященные этим выборам3 . Однако данные материалы не могут нас полностью удовлетворить, поскольку они, во-первых, поверхностны, а во-вторых, не вполне объективны. В настоящей работе предпринята попытка комплексного анализа практики применения пропорциональной избирательной системы в Российской Федерации на выборах всех уровней. При этом обсуждаются перспективы использования различных разновидностей данной системы, в том числе и тех, которые еще не нашли в нашей стране своего применения. При работе над данным исследованием были использованы и переработаны материалы, ранее написанные авторами и опубликованные ими в журналах и сборниках4 . Авторы выражают благодарность В.Г. Акаевичу, А.Ю. Бузину, А.Ю. Глубоцкому, Г.В. Голосову, О.Н. Каюнову, Д.А. Левчику, А.М. Трофимову за помощь в собирании материала и ценные замечания. 1 См.: Иванченко А.В., Курицын В.М. Российское народовластие: уроки истории. М., 2005. С. 26–82. 2 В 1987 г. в порядке эксперимента проводились альтернативные выборы в местные Советы по многомандатным избирательным округам. Однако эти выборы оставались еще декоративными из-за их “заорганизованности”, а также вследствие того, что у избирателя не было стимула делать реальный выбор. 3 См.: постановления Центризбиркома от 1 июня 2004 г. № 105/825-4 и от 9 июня 2005 г. № 146/991-4 (Вестник ЦИК РФ 2004. № 10. С. 12–38; 2005. № 7. С. 148–176), а также: Вешняков А.А. Опыт применения пропорциональной избирательной системы: итоги и выводы // Журнал о выборах. 2005. № 3. С. 5–11. 4 См.: Иванченко А.В., Курицын В.М. Всероссийское Учредительное собрание // Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия. М., 2003. С. 24–35; Глубоцкий А.Ю., Кынев А.В. Опыт смешанных выборов в российских регионах // ПОЛИС. 2003. № 2. С. 124–143; Любарев А.Е. Избирательные системы и российское электоральное законодательство // ПОЛИС. 2003. № 4. С. 102–129; Кынев А., Любарев А. Новые региональные законы о выборах: проблемы введения смешанной избирательной системы // Право и жизнь. 2003. № 61 (9). С. 166–184; Кынев А.В. Переход к смешанным выборам в регионах: “принудительная трансформация” // ПОЛИС. 2004. № 2. С. 32–41; Кынев А.В. Особенности региональных выборов 2004–2005 годов: кризис основных системных партий // Журнал о выборах. 2005. № 3. С. 17–21; Кынев А.В. В ожидании нового электорального предложения. Выборы региональных законодательных собраний конца 2004 – начала 2005 г. // ПОЛИС. 2005. № 3. С. 116–130. Глава 1. Многообразие избирательных систем Традиционно российское правоведение различает понятия “избирательная система” в широком и узком смысле. Под избирательной системой в широком смысле обычно понимается система общественных отношений, связанных с выборами органов публичной власти. Очевидно, что избирательная система в таком широком смысле регулируется не только правовыми нормами. Понятие “избирательная система” в узком смысле очень часто определяется просто как способ или порядок определения результатов голосования или как порядок распределения мандатов по результатам голосования. Это не совсем правильно, поскольку при подобном подходе не учитывается ряд важных аспектов. Некоторые авторы, справедливо отмечая, что каждое понятие должно употребляться только в одном смысле, предлагают отказаться от использования термина “избирательная система” в узком смысле, заменив его на “способ определения результатов голосования”. Нам, однако, представляется, что такая замена не оправданна. Как будет показано далее, это понятие не сводится только к способу определения результатов голосования, а в действительности представляет систему важнейших юридических норм. Кроме того, данный термин принят в зарубежной литературе, и отказ от него осложнит взаимопонимание российских и зарубежных правоведов. По нашему мнению, под избирательной системой (в узком смысле) следует понимать совокупность правовых норм, определяющих, каким образом итоги голосования избирателей трансформируются в результаты выборов . 1.1. Классификация избирательных систем 1.2. Предпосылки многообразия избирательных систем 1.3. Избирательные системы, применявшиеся на выборах в Российской Федерации 1.4. Национальные квоты – модификация избирательной системы с целью защиты прав коренных малочисленных народов 1.5. Избирательные системы и обеспечение избирательных прав 1.1. Классификация избирательных систем Обычно выделяют две “основные” избирательные системы – мажоритарную и пропорциональную . Иногда к ним добавляют смешанную систему и полупропорциональную . В некоторых случаях в качестве отдельной системы рассматривают модель единственного передаваемого голоса . Подробнее всего в отечественной литературе современные избирательные системы описаны в учебнике по конституционному праву зарубежных стран (под редакцией Б.А. Страшуна), где в специальные параграфы выделены мажоритарная система относительного, абсолютного и квалифицированного большинства, система единственного непередаваемого голоса, кумулятивный вотум, система пропорционального представительства политических партий, “панаширование”, система единственного передаваемого голоса, смешанные системы. Однако в указанной книге отсутствует четкая классификация избирательных систем. По мнению ряда авторов, выделение в качестве особого вида избирательных систем, призванных учитывать интересы меньшинства (система единственного непередаваемого голоса, кумулятивный вотум, система единственного передаваемого голоса), может быть оправданно лишь в историческом плане – как определенный промежуточный этап в эволюции законодательства. Эти системы объявляются “побочными ответвлениями” традиционных избирательных систем. С нашей точки зрения, такая оценка поверхностна, ибо основана на изучении лишь общегосударственных избирательных систем и не учитывает многообразия ситуаций на региональном и местном уровнях, в том числе и тех, которые складываются в нашей стране. При исследовании избирательных систем становится понятным, что традиционное их деление на мажоритарную и пропорциональную не охватывает всего разнообразия моделей, используемых в мировой практике, в том числе и в нашей стране. Более правильно говорить не о двух системах, а о двух принципах – мажоритарном и пропорциональном, которые могут реализовываться путем абсолютно разных избирательных процедур. Так, система единственного передаваемого голоса часто преподносится как пропорциональная, хотя она отличается от системы голосования по партийным спискам практически по всем параметрам. Добавление к двум традиционно описываемым системам еще двух – полупропорциональной и смешанной, как это практикуется во многих учебниках, не приводит к желаемой полноте охвата (например, систему единственного передаваемого голоса все равно ни к одной из этих четырех систем строго не отнесешь), но при этом создает ощущение эклектики. Необходима более строгая научная классификация. Самое развернутое определение избирательной системы дают Р. Таагепера и М.С. Шугарт, а также К. Боун, которые выделяют в ней три аспекта (или переменных): (1) содержание голоса; (2) величина округа (или порядок суммирования голосов); (3) правило перевода полученных голосов в мандаты. На наш взгляд, необходимо добавить еще один, четвертый, аспект (переменную): (4) голосование за конкретного кандидата или за партию (список кандидатов). Наиболее просты для анализа вторая и четвертая переменные. Очевидно, что числовые значения второй переменной могут варьироваться от 1 и выше (на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации число мандатов, распределяемых в федеральном округе, до сих пор равнялось 225, а со следующих выборов увеличится до 450). Вместе с тем для классификации избирательных систем достаточно знать, проводятся ли выборы по одномандатному избирательному округу или по многомандатному, т.е. рассматривать два значения второй переменной: один и много. У четвертой переменной возможны три значения: (а) за кандидата, (б) за партию, (в) и за кандидата, и за партию. С первой переменной сложнее. Избиратель может быть наделен правом: · проголосовать за одного кандидата или список (категорическое голосование ); · отдать свой голос за каждого “одобряемого” им кандидата (одобрительное голосование ); · распределить предоставленные ему голоса между разными кандидатами (кумулятивное голосование ); · ранжировать кандидатов в порядке предпочтения (ординальное , или преференциальное , голосование). Разумеется, существуют и другие типы голосования. Например, в литературе упоминается голосование с четырьмя вариантами ответа: “за”, “против”, “воздерживаюсь” и “предпочитаю” (предпочтение можно выразить только одному кандидату, количество других вариантов не ограничивается). Однако в данном исследовании мы ограничимся четырьмя перечисленными моделями как наиболее распространенными и изученными. Труднее всего формализовать третью переменную. Количество допустимых вариантов здесь огромно, к тому же их набор в значительной степени зависит от значения трех других переменных. Поэтому для общей классификации избирательных систем целесообразно использовать первую, вторую и четвертую переменные. При этом определяющую роль играет вторая. Если округ одномандатный, четвертая переменная может иметь только одно значение – голосование за конкретного кандидата. Что касается первой, то хотя формально одобрительная и кумулятивная модели голосования допустимы и в этом случае, их применение в одномандатных округах нежелательно, ибо смысл указанной модели заключается в четком выборе в пользу одного кандидата. Иными словами, в одномандатных округах возможна только система, которую принято называть мажоритарной . Обычно выделяют два типа подобной системы – абсолютного и относительного большинства . Такое деление связано со значением третьей переменной. В то же время стоит отметить, что и при одномандатных округах последняя может иметь много значений. С одной стороны, набор условий избрания кандидата не сводится к абсолютному (50% плюс один голос) и относительному (больше, чем другие кандидаты) большинству. Так, в нашей стране в некоторых региональных законах условием избрания было получение относительного большинства, но более 25% от числа избирателей, принявших участие в голосовании. В данном случае число 25 взято довольно произвольно, и можно предложить с той же степенью обоснованности 35 или 40% и т.п. Такую модель нельзя отнести ни к одному из обозначенных выше типов. Мало того, здесь важно и то, какой выход предлагается, если ни один из кандидатов не набирает необходимого числа голосов – повторное голосование или повторные выборы. В первом случае модель ближе к системе абсолютного большинства с перебаллотировкой, во втором – к системе относительного большинства. В Законе РСФСР “О выборах главы администрации” и в некоторых региональных законах условием избрания кандидата считалось получение им более 25% голосов от числа зарегистрированных избирателей. Ясно, что, когда явка превосходит 50%, эта система ведет себя аналогично рассмотренной выше. При 50-процентной явке она соответствует системе абсолютного большинства, а при более низкой превращается в редко применяемую систему квалифицированного большинства. С другой стороны, при использовании системы абсолютного большинства с перебаллотировкой возможны разные варианты проведения повторного голосования. В одних случаях к участию во втором туре допускаются только два лидирующих кандидата (так практикуется в нашей стране), в других – все кандидаты, обеспечившие себе поддержку выше определенного уровня (например, 12,5%, как на выборах во французский парламент). При этом голосование во втором туре может проходить по системе как абсолютного большинства (и тогда вполне реален третий тур), так и относительного. По нашему мнению, более важной характеристикой при выборах по одномандатному округу (особенно с точки зрения избирателей) является способ голосования (т.е. первая переменная). Как уже отмечалось, из четырех типов голосования здесь целесообразны только два – категорическое и ординальное (преференциальное). Использование первого дает классическую мажоритарную систему (абсолютного большинства с перебаллотировкой или относительного большинства), а второго – систему мажоритарно-преференциальную (другое ее название – система альтернативного голосования – представляется не вполне адекватным). Последняя применяется крайне редко (на общегосударственном уровне – только на выборах в нижнюю палату австралийского парламента и на выборах Президиума Боснии и Герцеговины), однако она имеет серьезные преимущества при избрании должностных лиц местного самоуправления. В случае многомандатного округа с голосованием за конкретных кандидатов возможны все четыре перечисленных способа голосования. При категорическом голосовании мы получаем систему единственного непередаваемого голоса, при кумулятивном – кумулятивный вотум, при ординальном (преференциальном) – систему единственного передаваемого голоса. При одобрительном голосовании действует одна из двух версий “блоковой” системы : ограниченного вотума (избиратель имеет меньше голосов, чем разыгрывается мандатов) или неограниченного вотума (число голосов у избирателя соответствует числу мандатов). Случай многомандатного округа с голосованием за партии – это знакомая нам с 1993 г. система закрытых (связанных) партийных списков. Ее разновидности обусловлены методикой распределения мандатов, наличием или отсутствием заградительного барьера и величиной округа (выборы могут проводиться как по единому (общенациональному или общерегиональному) округу, так и по нескольким многомандатным округам. Гораздо сложнее классифицировать смешанные ситуации, когда избиратель голосует и за партию, и за конкретных кандидатов. Здесь приходится использовать дополнительные переменные. Одна из них отвечает на вопрос, является ли голосование раздельным. В одних случаях избиратель голосует отдельно за кандидата и отдельно за партию. В других – голосование за кандидата считается одновременно и голосованием за партию, в список которой он включен. Другая переменная связана с ответом на вопрос, раздельно или нет подводятся итоги голосования по кандидатам и по партийным спискам? Мандаты могут распределяться сначала между партиями, а потом – между кандидатами внутри партийного списка. Другой вариант – мандаты между партийными списками распределяются в больших многомандатных округах, а результаты голосования по кандидатам определяются в меньших округах (обычно одномандатных). Таким образом, мы получаем четыре конструкции. Первая – система открытых (свободных) партийных списков . В этом случае избиратель голосует за партию и еще внутри списка этой партии отдельно голосует за конкретного кандидата. Необходимо отметить, что голосование за партию всегда категорическое, тогда как при выборе кандидатов внутри партийного списка могут использоваться все четыре перечисленных способа голосования (категорическое, кумулятивное, одобрительное, преференциальное). Вторая система – “панаширование” : избиратель вправе голосовать за нескольких кандидатов, входящих в списки разных партий; при этом поданные им голоса засчитываются в первую очередь как голоса за соответствующие партии, а после распределения мандатов между партиями – как голоса за соответствующих кандидатов. В рамках третьей системы (она называется “персонализированной” смешанной и действует при выборах депутатов германского бундестага) избиратель голосует раздельно за партию и за конкретных кандидатов. Результаты голосования по кандидатам определяются в одномандатных округах. Однако (в отличие от российской системы) распределение мандатов в одномандатных округах влияет на число мандатов, получаемых партией по итогам списочного голосования (при этом численность депутатов бундестага является “плавающей”). К четвертому типу относится система (ее иногда именуют системой добавочных представителей ), при которой избиратель голосует за кандидатов, баллотирующихся в одномандатных округах, но его голос засчитывается и как поданный за партию, в список которой входит данный кандидат. Результаты голосования по кандидатам определяются в одномандатных округах, а по спискам – в общенациональном многомандатном округе. Таким образом, мы выделяем 11 основных классов избирательных систем. Их характеристики приводятся в табл. 1.1. Мы сознательно не включаем в свою классификацию так называемую “смешанную несвязанную систему”, которая до сих пор использовалась в России на выборах депутатов Государственной Думы (а также в ряде стран Восточной Европы). Мы полагаем, что применение в данном случае термина “смешанная система” не вполне корректно, поскольку результаты выборов по мажоритарной и пропорциональной системам устанавливаются автономно друг от друга. Правильнее говорить об одновременном использовании мажоритарной и пропорциональной систем. Тем не менее, поскольку термин “смешанная система” стал общепринятым, мы будем использовать его в данной работе, понимая при этом, что речь идет не об отдельной избирательной системе, а о сочетании двух систем. Таблица 1.1 Классификация избирательных систем Избирательная система Избирательные округа Голосование за кандидатов или за партии Способ голосования Мажоритарная Одномандатные За кандидатов Категорическое Мажоритарно-преференциальная Одномандатные За кандидатов Преференциальное Единственного непередаваемого голоса Многомандатные За кандидатов Категорическое Блоковая Многомандатные За кандидатов Одобрительное Кумулятивный вотум Многомандатные За кандидатов Кумулятивное Единственного передаваемого голоса Многомандатные За кандидатов Преференциальное Закрытых партийных списков Многомандатные За партии Категорическое Открытых партийных списков Многомандатные За партии и за кандидатов За партии –категорическое, за кандидатов – возможны разные варианты “Панаширование” Многомандатные За кандидатов и (фактически) за партии Одобрительное “Персонализированная” смешанная Многомандатные и одномандатные За партии и за кандидатов Категорическое “Добавочных представителей” Одномандатные и многомандатные За кандидатов и (фактически) за партии Категорическое 1.2. Предпосылки многообразия избирательных систем Современная теория демократии изначально базируется на многообразии ее форм, когда каждая страна с учетом условий конкретного исторического времени выбирает оптимальное для себя сочетание избирательных механизмов. Согласно одному из крупнейших современных теоретиков демократии Ж. Бешлеру демократия “существует лишь в бесконечно разнообразных исторических формах, а потому реально существуют только демократии, одновременно тождественные друг другу и отличные одна от другой ”1 . Соответственно изначально невозможным становится любое слепое воспроизведение, копирование с уже существующих в других странах систем организации государственной власти. Если в разных странах имеются разные политические культуры, разные истории, то разными должны быть и системы организации государственной власти, отличия должны иметь и избирательные системы (а система организации государственной власти и избирательная система есть во многом отражение национальной политической культуры и национальной истории). Максимальный учет национальных особенностей является одним из важнейших условий эффективности выбранной формы системы. Так в Заключительном акте СБСЕ сказано: “Исходя из принципа равноправия и права народов распоряжаться своей судьбой, все народы всегда имеют право в условиях полной свободы определять, когда и как они желают, свой внутренний и внешний политический статус без вмешательства извне и осуществлять по своему усмотрению свое политическое, экономическое, социальное и культурное развитие ”2 . В свою очередь различные элементы избирательных систем находятся в тесной взаимосвязи и их положительные и отрицательные свойства проявляются в большей или меньшей степени в зависимости от того, в какой комбинации они применяются. Один и тот же элемент избирательной системы в разных условиях может вести к совершенно различным последствиям (к примеру, способствовать развитию, или, наоборот, сворачиванию партийной системы). Все эти выводы имеют прямое отношение не только к выбору избирательной системы в общенациональном масштабе, но и к решению аналогичного вопроса в масштабе субъекта Федерации, особенно для такой большой, и многонациональной страны как Российская Федерации, регионы которой существенно отличаются по большому числу параметров: размер территории и численность населения, национальный состав, доля городского населения, климат, экономика, история и традиции. Достоинства и недостатки различных избирательных систем широко обсуждаются в литературе3 . Считается уже математически доказанным, что идеальной демократической процедуры проведения выборов не существует4 . Математики обычно обращают внимание на то, что при выборе более чем из двух кандидатур ни один из вариантов голосования не обеспечивает точного учета воли голосующих. В то же время существует еще множество других факторов, благодаря которым невозможно сказать, какая из избирательных систем является “наилучшей”. Очевидно, что достоинства и недостатки той или иной системы не носят абсолютного характера, а связаны с конкретными обстоятельствами, в которых данная система применяется. Неоднократно отмечалось, что при выборе избирательной системы решающую роль играет соотношение приоритетов: если во главу угла ставится формирование стабильного эффективного правительства, предпочтение отдается мажоритарной системе; если же делается акцент на адекватном представительстве в парламенте интересов различных групп населения – пропорциональной5 . Во многом это зависит от характера взаимоотношений законодательной и исполнительной власти. В том случае когда правительство формируется парламентом, важное значение имеет формирование в парламенте устойчивого большинства. Например, в основе известной статьи К. Поппера, в которой критикуется пропорциональная система6 , лежит тезис о том, что главный вопрос парламентских выборов – это вопрос о смене правительства. Напротив, в президентских республиках, где правительство в меньшей степени зависит от парламентского большинства, более важным становится вопрос об адекватном представительстве в парламенте интересов различных групп населения. При более общей постановке проблемы можно сказать, что одним из наиболее важных факторов, влияющих на выбор избирательной системы, являются функции, выполняемые представительным органом. И в этой связи необходимо учитывать различия, характерные для разных уровней публичной власти. Задачи, которые выполняют депутаты, можно разделить на три группы. Первая – законотворческая, принятие нормативных актов. Вторая – отстаивание интересов жителей определенной территории. Третья – защита интересов отдельных граждан. Очевидно, что доля этих функций сильно различается для депутатов разных уровней. На федеральном уровне преобладают первая и вторая задачи, при этом первая более характерна для нижней палаты, а вторая – для верхней. На муниципальном уровне вторая и третья задачи преобладают над первой. Уровень субъекта Федерации занимает промежуточное положение. Для законотворческой функции наиболее важно именно адекватное политическое представительство, которое обеспечивается пропорциональной системой. А с точки зрения защиты интересов отдельных граждан важен выбор конкретной личности. Поэтому, если исходить только из этих соображений, можно было бы рекомендовать для нижней палаты федерального парламента пропорциональную систему, для представительного органа субъекта Федерации – смешанную, а для представительного органа местного самоуправления – мажоритарную. Следует отметить еще и такой фактор, как величина территории, на которой проводятся выборы (косвенно этот фактор связан с уровнем публичной власти, но мы знаем примеры, когда некоторые муниципальные образования превышают по численности населения иные субъекты Федерации). Так, главным достоинством системы, основанной на одномандатных округах (т.е. мажоритарной), считается близость кандидатов и избранных депутатов к избирателям. Однако это преимущество не стоит абсолютизировать, особенно когда речь идет об общенациональных выборах. Например, в Российской Федерации одномандатные округа по выборам депутатов Государственной Думы охватывали в среднем около 500 тыс. избирателей. Нетрудно подсчитать, что если избранный по такому округу депутат в течение всего срока своих полномочий только и делает, что круглые сутки встречается с избирателями, то и при этом он может уделить каждому в среднем лишь около четырех минут. Размер округа играет важную роль в том случае, когда решается вопрос о возможности применения преференциального голосования. Дело в том, что системы, основанные на преференциальном голосовании, требуют централизованной обработки всех бюллетеней, что чрезвычайно трудно осуществить в рамках большого округа. Важное значение имеет и такой фактор, как менталитет граждан, их традиции и политический опыт. Приведем несколько характерных примеров. Как отмечает Г. Майер7 , в Германии не запрещено выдвижение независимых (непартийных) кандидатов, однако после 1949 г. ни одному из них не удалось победить на выборах в бундестаг. В России же до сих пор независимые кандидаты пользуются значительной поддержкой избирателей. Так, на выборах депутатов Государственной Думы 2003 г. по одномандатным округам непартийным кандидатам удалось завоевать 67 мандатов, т.е. почти одну треть. Этот факт было бы неправильно игнорировать, но, к сожалению, он не был принят во внимание в ходе проходящей в настоящее время реформы избирательной системы. Другой пример, связанный с менталитетом граждан. А. Сергеев описывает забавный случай из практики сельских выборов8 . Глава сельской администрации, избиравшийся раньше депутатами сельсовета, захотел быть избранным напрямую жителями. Однако выборы чуть было не сорвались, поскольку никто из жителей села не захотел составить альтернативу авторитетному руководителю: поражение на выборах ими воспринимается как позор. Если бы такое поведение было характерно для всего населения страны, не было бы необходимости в жестких законодательных ограничениях для выдвижения кандидатов. Но опыт других российских выборов показывает: даже высокий размер избирательного залога не останавливает иных граждан в их желании “побыть кандидатами”, хотя они по результатам выборов получают доли процента. В условиях когда на один мандат претендует около десятка кандидатов или даже больше, затруднительно использовать системы, основанные на многомандатных округах с голосованием за кандидатов, особенно если избиратель имеет несколько голосов. Напротив, в тех случаях когда число кандидатов на один мандат не превышает двух, многомандатные округа предпочтительнее, поскольку обеспечивают хоть какую-то конкуренцию. 1 См.: Бешлер Ж. Демократия. М., 1994. С. 11. 2 См.: Заключительный Акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе // Международные избирательные стандарты. Сборник документов. М., 2004. С. 314. 3 См.: Лейкман Э., Ламберт Д.Д. Исследование мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. М., 1958; Таагепера Р., Шугарт М.С. // ПОЛИС. 1997. № 3. С. 114–136; Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / Под ред. А.В. Иванченко. М., 1999. С. 105–117; Авдеенкова М., Дмитриев Ю. Современные избирательные системы // Выборы. Законодательство и технологии. 2000. № 7–8. С. 54–59; Чиркин В.Е. Какая избирательная система нужна России? // Общ. науки и современность. 2000. № 2. С. 37–48. 4 См.: Алескеров Ф.Т., Ортешук П. Выборы. Голосование. Партии. М., 1995. С. 60–65; Каюнов О.Н. Незримая логика избирательных законов. М., 1997. С. 9–16. 5 См.: Холодковский К.Г. Будущая избирательная система России и опыт Запада // Избирательный закон: Материалы к обсуждению. М., 1993. С. 63; Лысенко В.И. Представительные начала и избирательные системы в контексте правового регулирования избирательного процесса // Вестник ЦИК РФ. 1997. № 3. С. 76; Таагепера Р., Шугарт М.С. // ПОЛИС. 1997. № 3. С. 116. 6 См.: Поппер К. Пропорциональная система противоречит демократии // Журнал о выборах. 2004. № 4. С. 55–57. 7 См.: Майер Г. Демократические выборы и избирательная система // Государственное право Германии. Т. 1. М., 1994. С. 121–151. 8 См.: Сергеев А. Альтернативность как необходимое условие свободных выборов // Выборы. Законодательство и технологии. 2002. № 6–7. С. 50–53. 1.3. Избирательные системы, применявшиеся на выборах в Российской Федерации Мажоритарная система абсолютного большинства была основной системой выборов в РСФСР в 1989–1991 гг. После 1991 г. эта система применялась в нашей стране на выборах Президента Российской Федерации, на выборах высших должностных лиц (руководителей исполнительных органов государственной власти) в большинстве субъектов Федерации, а также в некоторых субъектах Федерации на выборах глав муниципальных образований и на выборах депутатов представительных органов государственной власти субъекта Федерации. Мажоритарная система относительного большинства с 1993 г. использовалась на выборах половины состава Государственной Думы, на выборах депутатов представительных органов государственной власти субъекта Федерации и местного самоуправления, а также глав местного самоуправления в большинстве субъектов Федерации. В некоторых субъектах Федерации эта система до 2002 г. была задействована также на выборах высших должностных лиц (руководителей исполнительных органов государственной власти) субъекта Федерации. До принятия в 2002 г. нового Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” в некоторых субъектах Федерации на выборах высших должностных лиц (руководителей исполнительных органов государственной власти) субъекта Федерации использовались разновидности мажоритарной системы, не относящиеся, строго говоря, ни к системе абсолютного, ни к системе относительного большинства. К таким разновидностям относятся: · система, требующая для избрания получения относительного большинства, но не менее 25% от числа граждан, внесенных в списки избирателей; · система, требующая для избрания получения относительного большинства, но не менее 25% от числа избирателей, принявших участие в голосовании; · система, требующая для избрания получения более половины голосов от общего числа голосов избирателей, отданных за всех кандидатов. Последняя система применяется и в настоящее время на выборах должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области. Недавно Конституционный Суд признал ее не противоречащей Конституции Российской Федерации1 . Многомандатные округа использовались в РСФСР в 1990 г. на выборах в местные Советы нижнего уровня, а с 1993 г. – на выборах депутатов представительных органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления во многих субъектах Федерации. Кроме того, двухмандатные округа использовались на выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 г. Число распределяемых в многомандатных округах мандатов до 1997 г. федеральным законом не регулировалось. Чаще всего округа на выборах законодательных органов государственной власти субъектов Федерации были двух- и трехмандатные, реже четырехмандатные. В Краснодарском крае на выборах 1994 г. образовывались 7- и 8-мандатные округа. Выборы Парламента Ингушетии в 1994 г. проходили по единому 27-мандатному округу. На выборах в представительные органы местного самоуправления в 1995–1998 гг. 31% мандатов замещался в многомандатных округах. При этом округа с числом мандатов менее 6 составляли 41%, от 6 до 11 – 52%, от 11 до 16 – 6%2 . Начиная с 1997 г. федеральное законодательство устанавливает предельное число мандатов, распределяемых в многомандатном избирательном округе – 53 . До 2000 г. в ряде регионов образовывались округа с разным количеством распределяемых мандатов, в том числе практиковалось сочетание одномандатных и многомандатных округов. В 1990 г. в случае выборов по многомандатным округам число голосов у избирателя ограничивалось лишь числом баллотировавшихся кандидатов. В период 1993–2000 годов число голосов у избирателя соответствовало числу замещаемых в округе мандатов (“блоковая” система неограниченного вотума). Так, на выборах в Парламент Республики Ингушетия в 1994 г. каждый избиратель имел 27 голосов. На выборах, где образовывались округа с разным числом мандатов, избиратели в разных округах наделялись разным числом голосов. После выборов депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области 1998 г., где разные избиратели имели один, два, три или четыре голоса, областной закон был оспорен в Конституционном Суде Российской Федерации. Конституционный Суд 23 марта 2000 г. принял постановление, в котором признал практику наделения разных избирателей неодинаковым числом голосов неконституционной4 . В соответствии с этим решением и принятым впоследствии новым федеральным законом5 число голосов у избирателей должно быть одинаковым, даже если образуются округа с разным числом мандатов. После этого в некоторых субъектах Федерации при выборах по многомандатным округам начали применяться система ограниченного вотума и ее предельный случай – система единственного непередаваемого голоса6 . В Ямало-Ненецком, Ханты-Мансийском, Корякском, Ненецком автономных округах, Еврейской автономной области и Республике Северная Осетия – Алания часть депутатов избиралась по единому многомандатному округу, включающему всю территорию субъекта Федерации. Пропорциональная система с закрытыми списками используется с 1993 г. на выборах половины состава Государственной Думы. До 2003 г. эта система использовалась также в 9 регионах на выборах части состава представительного органа государственной власти субъекта Федерации, а в Красноярском крае – на выборах представительных органов местного самоуправления в ряде муниципальных образований. Начиная с декабря 2003 г. пропорциональная система используется повсеместно на выборах представительного органа государственной власти субъекта Федерации и по ней избирается не менее 50% депутатов регионального законодательного органа или одной из его палат. При этом большинство субъектов Федерации также предпочло систему закрытых списков. В небольшом числе регионов решено использовать систему открытых списков. Выборы по этой системе уже прошли в Республике Калмыкия, в Корякском и Ямало-Ненецком автономных округах. Подробнее о выборах по пропорциональной системе пойдет речь в следующих главах. Избирательные системы, основанные на преференциальном голосовании, до сих пор в России не применялись. 1 См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2004 г. № 17-П по делу о проверке конституционности абзаца первого пункта 4 статьи 64 Закона Ленинградской области “О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области” в связи с жалобой граждан В.И. Гнездилова и С.В. Пашигорова // Собрание законодательства РФ. 2004. № 49. Ст. 4948. 2 См.: Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации. 1995–1998. Электоральная статистика. М., 1999. С. 30, 39. 3 Федеральный закон от 12 июня 2002 г. предусматривает исключение для избирательных округов, образованных в пределах одного избирательного участка. 4 См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта 2000 г. № 4-П по делу о проверке конституционности части второй статьи 3 Закона Оренбургской области от 18 сентября 1997 г. “О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области” в связи с жалобой граждан Г.С. Борисова, А.П. Бучнева, В.И. Лошманова и Л.Г. Маховой // Собрание законодательства РФ. 2000. № 13. Ст. 1429. 5 См.: Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” // Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253. 6 Такая система применялась, например, в 2001 г. на выборах депутатов Законодательного Собрания Тверской области и Мурманской областной Думы, в 2003 г. – на выборах депутатов Народного Собрания Республики Дагестан и Народного Собрания Республики Ингушетия. 1.4. Национальные квоты – модификация избирательной системы с целью защиты прав коренных малочисленных народов Во многих субъектах Российской Федерации проживают коренные малочисленные народы. В соответствии с международными нормами и статьей 69 российской Конституции обеспечение права этих народов на представительство в выборных органах власти требует специальных мер. Наиболее сложной является ситуация, когда народ, относящийся к данной группе, не составляет компактного большинства на какой-либо территории. В этом случае системы, основанные на принципе большинства (мажоритарная или блоковая с неограниченным вотумом), не позволяют обеспечить их представительство. Федеральный закон “О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации” в первоначальной редакции1 разрешал законодателю субъекта Федерации устанавливать для данных народов квоты представительства в законодательном органе государственной власти субъекта Федерации и представительных органах местного самоуправления. Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ эта норма отменена2 . В ряде субъектов Федерации (Республика Дагестан, Республика Алтай, Республика Бурятия, Ненецкий, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа) такие квоты ранее были установлены. Наиболее интересен пример Республики Дагестан, конституция которого, действовавшая до 2003 года, гласила: “в Народном Собрании гарантируется представительство всех народов Дагестана”3 . На первых выборах депутатов Народного Собрания 5 марта 1995 г. в республике было образовано 48 территориальных, 52 национальных, 3 женских и 18 профессиональных округов (избрание депутата в “профессиональном” округе означало его обязательную работу в Народном Собрании на профессиональной основе)4 . На следующих выборах 7 марта 1999 года образовывались 61 национальный, 39 территориальных, 14 профессиональных и 7 женских округов. Позже постановлением Конституционного Суда Республики Дагестан образование женских округов было признано неконституционным5 . Выборы 16 марта 2003 г. проходили на основании республиканского закона “О выборах депутатов Народного Собрания Республики Дагестан” от 30 ноября 2002 г. по 61 одномандатному и 22 многомандатным округам (число мандатов – от 2 до 5)6 . В каждом из многомандатных округов один мандат являлся свободным (т.е. на него могли претендовать представители любой этнической группы), остальные были закреплены за определенными этническими группами. Избиратель получал в руки бюллетень, где все кандидаты были разбиты на группы по мандатам: на мандат № 1, мандат № 2 и т.д. При этом каждый избиратель имел всего один голос, и он мог проголосовать только за одного кандидата – по любому из мандатов (т.е. теоретически кумык мог предпочесть проголосовать по лакской квоте и т.п.). По каждому мандату победитель определялся отдельно; по округам, где победитель не был определен, проводился второй тур. Всего из 121 мандата было квотировано 38: аварцам – 4, даргинцам – 4, кумыкам – 8, лакцам – 2, лезгинам – 2, русским – 10, табасаранцам – 2, чеченцам – 2, по одному – азербайджанцам, ногайцам, татам и цахурам. При такой схеме нередка ситуация, когда кандидат, занявший, к примеру, второе место по одной квоте, может при этом получить больше голосов, чем кандидат, победивший в том же округе по другой квоте, так как заранее не известно, какое количество избирателей будет голосовать по каждому из мандатов. Так, ряд мандатов по некоторым квотам был завоеван при поддержке нескольких сот избирателей (или 2–5% общего числа проголосовавших избирателей), в то время как претенденты на мандаты по параллельным квотам не смогли стать депутатами, даже получив более 10 тыс. голосов избирателей. Следует отметить, что предоставление права выдвижения на конкретный мандат представителям одной этнической группы – скорее пожелание, чем императивная норма, так как в паспортах отметок о национальности нет. Теоретически любой гражданин может выдвинуться на мандат по “чужой” национальной квоте, и его не смогут не зарегистрировать; другое дело, что его скоре всего не изберут. В этом смысле соблюдение сторонами условий квотирования есть акт доброй воли, не что иное, как фактически внутриэлитное соглашение, которое все соблюдают и попытки нарушить которое вызовут санкции со стороны остальных участников соглашения. В Ненецком, Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах для гарантирования представительства коренных малочисленных народов было решено создавать единый многомандатный округ (т.е. в границах всего автономного округа). В Ненецком АО на выборах 1994, 1996 и 2001 годов по единому округу избиралось 5 из 15 депутатов Собрания депутатов АО, а на выборах 6 февраля 2005 г. – 2 из 20; в Ханты-Мансийском АО в 1996 г. – 6 из 23, а в 2001 г. – 5 из 25 депутатов Думы АО; в Ямало-Ненецком АО в 1996 и 2000 гг. избиралось 3 из 21, а на выборах 27 марта 2005 г. – из 22 депутатов Государственной Думы АО. При этом для обеспечения представительства коренных малочисленных народов законы Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов предусматривали особый порядок выдвижения кандидатов по такому единому округу. Так, согласно Закону Ямало-Ненецкого автономного округа “О выборах депутатов Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа” от 5 февраля 1996 г., выдвигать кандидатов в депутаты по единому трехмандатному округу могли только общественные ассоциации, объединяющие коренные малочисленные народы, этнические общности, местные этнические сообщества в национальных поселках и районах, а согласно закону от 3 ноября 1999 г. – исключительно общественные объединения коренных малочисленных народов Севера, местные (городские, районные) отделения, а также избирательные блоки, в состав которых входит не менее одного общественного объединения коренных малочисленных народов Севера или его местного (районного, городского) отделения. Закон Ханты-Мансийского автономного округа от 31 января 1996 г. давал право выдвижения по единому округу общественным объединениям малочисленных народов Севера, а также сходам и собраниям граждан коренных малочисленных народов Севера, а закон от 3 мая 2000 года – съезду коренных малочисленных народов Севера, проживающих в автономном округе. Однако на выборах, проходивших в январе 2001 г., Избирательная комиссия Ханты-Мансийского автономного округа отказалась применять данную норму окружного закона, а руководствовалась федеральным законом7 . В Республике Бурятия на выборах депутатов Народного Хурала создавался эвенкийский национальный избирательный округ без единой территории в составе избирательных участков четырех районов. На выборах 2002 г. избирателями округа были признаны 700 граждан эвенкийской национальности, проживающих на территории населенных пунктов, признанных национальными8 . 1 См.: Собрание законодательства РФ. 1999. № 18. Ст. 2208. 2 См.: Собрание законодательства РФ. 2004. № 35. Ст. 3607. 3 Законы субъектов Российской Федерации цитируются по Справочной правовой базе “КонсультантПлюс”. 4 См.: Выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. 1995–1997. Электоральная статистика. М., 1998. С. 76. 5 См.: Выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. 1997–2000. Электоральная статистика. Т. 2. М., 2001. С. 41–42. 6 См.: Выборы в Российской Федерации. 2003. Электоральная статистика. М., 2004. С. 12, 25. 7 См.: Выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. 1995–1997. Электоральная статистика. М., 1998. С. 544, 561, 578; Выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. 1997–2000. Электоральная статистика. М., 2001. Т. 1. С. 20; Т. 2. С. 750; Выборы в Российской Федерации. 2001. Электоральная статистика. М., 2002. С. 28. 8 См.: Доклад о положении с правами человека в Республике Бурятия в 2003 году. Улан-Удэ, 2004. 1.5. Избирательные системы и обеспечение избирательных прав Как отмечалось в разделе 1.2, одним из главных достоинств мажоритарной системы является близость депутатов к избирателям. Это особенно важно в тех случаях, когда избиратели видят в депутате в большей степени защитника их конкретных интересов, чем законотворца. Общий недостаток всех разновидностей мажоритарной системы заключается в том, что они игнорируют права меньшинства. В первую очередь это касается меньшинств, не сосредоточенных компактно на какой-либо территории, что как раз характерно для социальных групп. Такие группы, даже если они составляют около трети населения в каждом избирательном округе, могут не получить представительства при системе относительного большинства, а при системе абсолютного большинства их представительство практически исключено. В странах со сложившейся партийной системой, в которых успеха добиваются лишь кандидаты, принадлежащие к определенным партиям, действие мажоритарной системы приводит к тому, что партийный состав парламента сильно отличается от результатов волеизъявления избирателей по стране в целом. При этом возможны как ситуация, когда партия, получившая чуть больше половины голосов, занимает в парламенте значительно большую долю мест, так и ситуация, когда большинство мест оказывается у партии, набравшей меньше половины голосов и даже меньшее количество, чем другая партия1 . Другой аспект этой же проблемы – “потерянные” голоса2 . При системе абсолютного большинства может “теряться” до половины голосов избирателей (а во втором туре, если он проводится по системе относительного большинства, – и больше половины), при системе относительного большинства “теряется” иногда и более 80% голосов. Понимая это, многие избиратели сознательно искажают свой выбор, голосуя не за наиболее симпатичного им кандидата, а за того, кто имеет больше шансов на победу. При этом может даже возникнуть ситуация, когда кандидат, пользующийся широкой поддержкой избирателей, получает мало голосов из-за массовой недооценки его популярности3 . Дополнительными недостатками мажоритарной системы являются зависимость результатов выборов от нарезки избирательных округов (что приводит к возможности злоупотреблений, известных под названием “джерримендеринг”4 ) и опасность преобладания в избранном парламенте региональных и местных интересов перед общенациональными5 . Многомандатные округа с голосованием за кандидатов используются чаще всего на местных выборах. Одна из главных причин образования многомандатных округов – возможность сделать схему избирательных округов более разумной и географически обусловленной. Так, при проведении выборов по одномандатным округам во многих случаях для соблюдения требуемого законом примерного равенства числа избирателей, приходящихся на один мандат, необходимо “резать” дома (в городской местности) или деревни (в сельской местности). Как уже отмечалось в разделе 1.3, в нашей стране из всех систем голосования за кандидатов в многомандатных округах наибольшее распространение получила система “неограниченного вотума”, когда избиратель имеет столько голосов, сколько разыгрывается мандатов. Эту систему называют еще “мажоритарной в многомандатных округах”, “плюральной в многомандатных округах” или “блоковой”. Последнее название связано с тем, что при устоявшейся партийной системе данный способ голосования побуждает избирателя голосовать за целый “блок” кандидатов, принадлежащих к одной и той же партии. Это приводит к диспропорции еще большей, чем в одномандатных округах. Таким образом, данная система усиливает недостатки мажоритарной системы в одномандатных округах и ослабляет ее достоинства: округа становятся больше, а значит, связь избирателей с кандидатом ослабляется; при этом становится возможной ситуация, когда жители территории со специфическим интересом, которые при образовании одномандатных округов могли бы иметь в ассамблее своего представителя, оказываются в случае многомандатного округа без представительства6 . Однако, как отмечает Г.В. Голосов7 , в России в связи с неразвитостью партийной системы политические последствия “блоковой” избирательной системы принимают сглаженные формы. В этих условиях она даже может благоприятствовать политическому и иному многообразию в составе легислатур, например, поощрять представительство женщин. Более того, данная система косвенно поощряет развитие партий, вынуждая кандидатов объединяться в формальные и неформальные блоки. Не случайно из четырех субъектов Федерации, которые добровольно использовали пропорциональную систему на выборах региональных легислатур в 1997–2002 гг., три (Красноярский край, Псковская и Свердловская области) перешли к этой системе именно от “блоковой”. Однако с развитием партий “блоковая” система и в России будет благоприятствовать политическому монополизму. Три другие способа голосования (система “ограниченного вотума”, ее крайний случай – система “единственного непередаваемого голоса”, а также система “кумулятивного вотума”) часто называют “полупропорциональными” системами, поскольку они в определенной степени обеспечивают представительство меньшинства. Из перечисленных систем наименее приемлемой представляется система “кумулятивного вотума”: вследствие произвольности определения числа предоставляемых избирателю голосов результаты голосования могут оказаться случайными8 . Введение ограниченного вотума часто встречает психологическое сопротивление. Задается вопрос: почему избирателя ограничивают в выборе и не дают ему столько голосов, сколько замещается мандатов в округе?9 Но проведенный анализ показывает, что при голосовании по многомандатным округам избиратели редко используют все имеющиеся у них голоса10 . Вероятно, ограниченный вотум и система единственного непередаваемого голоса более понятны избирателям, чем это кажется некоторым экспертам. Особого внимания заслуживает система “единственного передаваемого голоса”. Неоднократно утверждалось, что названная модель является “лучшей”, поскольку обеспечивает максимально благоприятные условия для выражения избирателем собственной позиции11 . Предложения об использовании ее в нашей стране12 или острожные заявления о такой возможности13 звучат давно. Однако на постсоветском пространстве она была применена лишь однажды – в Эстонии в 1989 г., причем процедура подведения итогов голосования не только не была в достаточной степени проработана, но и осталась скрытой от граждан, что вызвало их серьезное недовольство и подозрения в возможности манипуляций14 . Система “единственного передаваемого голоса” действительно обладает рядом достоинств. Во-первых, она позволяет сделать эффективным практически каждый голос: доля “пропадающих” голосов обычно невелика15 . Во-вторых, избиратели могут смело голосовать за того кандидата, которого они в первую очередь хотят видеть избранным, даже если этот кандидат не слишком популярен, не опасаясь, что в случае его поражения их голоса “пропадут”16 . В отличие от других систем, используемых в многомандатных округах, последующее предпочтение не может повредить предыдущему ни при каких условиях, поскольку учитывается лишь тогда, когда предыдущий кандидат либо уже признан победителем, либо заведомо проиграл. Таким образом, ни один голос не может помочь избранию какого-либо кандидата, если избиратель в прямой форме не укажет, что такова его воля. Благодаря этому не происходит “раскола” голосов – близкие платформы не мешают друг другу. Тем самым система способствует сближению платформ, отличающихся по маловажным для избирателя признакам17 . В-третьих, данная система позволяет достичь пропорционального представительства сразу по нескольким признакам, даже если эти признаки не связаны с платформой кандидата18 , но важны для избирателя (например, по полу, социальному положению, национальности и т.д.)19 . Последнее имеет особую важность для России как многонациональной страны20 . В частности, можно полагать, что такая система в неменьшей степени, чем национальные квоты, позволит защитить права коренных малочисленных народов21 . В-четвертых, в отличие от многих других систем, которые выдвигают на первые места наименее спорных (т.е. наиболее бесцветных) кандидатов, система единственного передаваемого голоса обеспечивает победу наиболее ярких лиц, получивших большинство в своей группе плюралистического спектра. Высказываются опасения, что данная система чересчур сложна для избирателей. Но опыт ее применения в Австралии, Ирландии и на Мальте свидетельствует об обратном22 . Другое дело – сложность процедуры подсчета голосов и определения результатов выборов (см. Приложение 4). Сложность в этом случае представляет и контроль за правильностью подсчета голосов23 . Важно также отметить, что данная система (как и мажоритарно–преференциальная система) требует централизованной обработки всех бюллетеней, что чрезвычайно трудно осуществить в рамках большого округа. Поэтому она наиболее оправданна на местных выборах. Тем более что именно на местных выборах партийная принадлежность кандидата может играть меньшую роль, чем другие признаки. Системы выборов по партийным спискам в наибольшей степени обеспечивают пропорциональность представительства партий в ассамблее в соответствии с волеизъявлением избирателей. Такие системы эффективны в странах со сложившейся многопартийностью, где партии являются выразителями интересов широких социальных слоев. Одним из главных недостатков системы выборов по партийным спискам считается отсутствие прямой связи между избирателями и депутатами. Наиболее уязвима в этом отношении принятая в нашей стране (на общегосударственном уровне) система выборов по единому общенациональному округу и “закрытым” (“связанным”) спискам. Достоинства и недостатки различных видов пропорциональных и смешанных избирательных систем будут обсуждены в следующих главах. 1 См.: Лейкман Э., Ламберт Д.Д. Исследование мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. М., 1958. С. 19–50; Каюнов О.Н. Незримая логика избирательных законов. М., 1997. С. 32. 2 См.: Лейкман Э., Ламберт Д.Д. Исследование мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. М., 1958. С. 71–74. 3 Такое поведение избирателей называют “стратегическим”, “искушенным” или даже “лицемерным” (См.: Таагепера Р., Шугарт М.С. // ПОЛИС. 1997. № 3. С. 119–120). 4 См.: Лейкман Э., Ламберт Д.Д. Исследование мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. М., 1958. С. 79–82; Каюнов О.Н. Незримая логика избирательных законов. М., 1997. С. 33;. 5 См.: Холодковский К.Г. Будущая избирательная система России и опыт Запада // Избирательный закон: Материалы к обсуждению. М., 1993. С. 65. 6 См.: Лейкман Э., Ламберт Д.Д. Исследование мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. М., 1958. С. 25–30; Каюнов О.Н. Незримая логика избирательных законов. М., 1997. С. 44; Голосов Г.В. Измерения российских избирательных систем // ПОЛИС. 2001. № 4. С. 71–84. 7 См.: Голосов Г.В. // ПОЛИС. 2001. № 4. С. 76. 8 См.: Лейкман Э., Ламберт Д.Д. Исследование мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. М., 1958. С. 90–92; Дмитриев Ю.А. Выборы народных депутатов в условиях многопартийности // Избирательная реформа: опыт, проблемы, перспективы / Под ред. В.И. Васильева. М., 1993. С. 198–217. 9 В качестве примера можно привести отказ от системы единственного непередаваемого голоса на выборах в Совет Федерации в 1993 г. (См.: Каюнов О.Н. Незримая логика избирательных законов. М., 1997. С. 44–45). 10 См.: Любарев А.Е. Выборы в Москве: опыт двенадцати лет. 1989–2000. М., 2001. С. 225, 278, 279, 300. 11 См.: Лейкман Э., Ламберт Д.Д. Исследование мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. М., 1958. С. 113, 157; Таагепера Р., Шугарт М.С. // ПОЛИС. 1997. № 3. С. 129. 12 См.: Базилева И., Эмерсон П. Через разногласия – к согласию // Век XX и мир. 1989. № 11. С. 28–32. 13 См.: Глушко Е.К. Кобаренкова Е.Ю., Леванский В.А., Лысенко В.И. Избирательные системы в СССР: поиск оптимальной модели // Советское государство и право. 1991. № 7. С. 28–35; Иванченко А. К цивилизованным выборам // Народный депутат. 1991. № 17. С. 22–28. 14 См.: Шелютто Н.В. Организация и порядок голосования // Избирательная реформа: опыт, проблемы, перспективы / Под ред. В.И. Васильева. М., 1993. С. 100, 110–113. 15 См.: Лейкман Э., Ламберт Д.Д. Исследование мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. М., 1958. С. 133–137. 16 Это достоинство относится и к мажоритарно-преференциальной системе. 17 См.: Лейкман Э., Ламберт Д.Д. Исследование мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. М., 1958. С. 131–133; Базилева И., Эмерсон П. // Век XX и мир. 1989. № 11. С. 28–32. 18 Это обстоятельство делает систему единственного передаваемого голоса особенно привлекательной для местных выборов, где партийные платформы кандидатов менее важны для избирателей, чем на федеральных и региональных выборах. 19 См.: Лейкман Э., Ламберт Д.Д. Исследование мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. М., 1958. С. 133–146. 20 См.: Алехичева Л.Г. Соотношение и взаимодействие федерального и регионального избирательного законодательства // Адвокат. 2001. № 1. С. 65–68. 21 См.: Крылов Б.С., Постников А.Е. Избирательное законодательство и защита прав коренных малочисленных народов // Журнал о выборах. 2001. № 2. С. 24–27. 22 См.: Лейкман Э., Ламберт Д.Д. Исследование мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. М., 1958. С. 164–169, 257–287. 23 К сожалению, обеспечить полную надежность подсчета голосов пока не удается даже в случае гораздо более простых систем. 2.1. Пропорциональная избирательная система на выборах Всероссийского учредительного собрания Отрезок времени с февраля 1917 г. (свержение монархии) по январь 1918 г. (разгон большевиками Всероссийского учредительного собрания) характеризуется как период демократической революции в России. За эти несколько месяцев Россия совершила подлинный прорыв в осмыслении своей государственности и демократических перспектив развития. Конституционные наработки Временного правительства в области республиканского государственного обустройства России, разделения исполнительной и законодательной ветвей власти, использования процедуры свободных и конкурентных выборов создали предпосылки для легитимации новых государственных учреждений и перехода России к республиканской форме правления. При этом именно процесс прямого народного волеизъявления был призван не только сохранить целостность российской государственности, но и перевести ее на многопартийную основу. В документах об отречении Николая II и его брата Михаила подчеркивалось, что подлинным источником государственной власти является российский народ, а Учредительное собрание, избранное посредством всенародных выборов, должно конституировать, оформить эту власть. Таким образом, последние из русских царей, отрекаясь и отказываясь от престола, возвращали власть ее подлинному обладателю – народу, гражданам России. Вся работа по созыву Учредительного собрания строилась на основе трех принципов: выборы в Учредительное собрание должны проводиться всеобщим свободным голосованием (“общенародная воля”); к исключительной прерогативе Учредительного собрания должно относиться решение главных вопросов государственной жизни и определение формы правления (“непредрешение”); только само Учредительное собрание правомочно определять круг и границы своих задач (“хозяин Земли русской”)1 . Для выработки правовых актов было создано Юридическое совещание, которое разрабатывало Положение о выборах в Учредительное собрание, проект российской конституции и другие документы. Положение о выборах в Учредительное собрание является памятником права, представляющим интерес и по сегодняшний день. Этот документ гарантировал не только высокий представительный характер данного органа, но и предусматривал участие в выборах на конкурентной основе российских политических партий. Впервые в России проводились выборы представительного органа на основе всеобщего, равного, прямого и тайного волеизъявления. Впервые избирательное право предоставлялось населению страны независимо от пола, национальности и вероисповедания. Все это свидетельствовало о высоких стандартах новой российской государственности, которая приобретала цивилизованные республиканские формы. Было принято решение проводить выборы по пропорциональной системе, которая уже получила достаточное распространение в европейских странах. С 1906 г. эта система применялась и в Финляндии, входившей тогда в состав Российской империи. При разработке Положения о выборах в Учредительное собрание российские правоведы активно использовали накопленный этими странами опыт2 . Конечно, по многим параметрам модель выборов, использованная в России в 1917 г., отличалась от той, которая использовалась в современных условиях на выборах депутатов Государственной Думы. Наиболее существенными нам представляются следующие два отличия. Во-первых, выборы проводились не по единому общенациональному округу, а по значительному числу небольших многомандатных избирательных округов, в каждом из которых независимо друг от друга выдвигались списки кандидатов. Во-вторых, списки подавались не партиями или иными общественными организациями, а группами избирателей (включавшими не менее 100 человек). Сейчас трудно сказать, насколько эти решения были продиктованы принципиальными соображениями. Однако нет сомнений в том, что в тех условиях они были единственно возможными. Тогдашнее состояние коммуникаций просто не позволяло проводить выборы по единому общенациональному округу и общим партийным спискам. Хотя партийная система в стране даже по сегодняшним меркам была вполне развита, однако для того чтобы партии официально могли выдвигать списки, необходима была еще и система их регистрации. Никакого заградительного барьера Положение о выборах не устанавливало. Впрочем, в нем и не было необходимости в условиях избирательных округов, в которых замещалось небольшое число мандатов3 . Кроме того, для распределения мандатов использовался метод д’Ондта (см. 4.3.1), который автоматически отсекает аутсайдеров от получения мандатов. И еще одно заметное отличие. Избирательными бюллетенями (они назывались избирательными записками) являлись сами списки кандидатов. Каждому избирателю заблаговременно доставлялись все зарегистрированные в данном округе списки кандидатов. Придя на избирательный участок, избиратель должен был только один из этих списков – тот, за который он голосует, – вложить в конверт, заклеить его и передать этот конверт председателю избирательной комиссии, который опускал его в ящик. Такой способ голосования удобен тем, что не требует от избирателя делать какие-либо отметки в бюллетене. Это было особенно важно при невысоком уровне грамотности населения4 . На выборах в Учредительное собрание надлежало избрать 820 членов (еще 30 мандатов было зарезервировано для жителей пяти оккупированных немцами губерний). Был образован 81 избирательный округ: 72 гражданских округа на территории России, один округ для российских граждан на Китайско-Восточной железной дороге и 8 воинских округов (5 фронтов, 2 флота и экспедиционные войска за границей). Гражданские округа образовывались преимущественно в составе одной губернии или области, однако были и исключения. Так, все 9 закавказских губерний, областей и округов были объединены в один Закавказский округ. Это было связано с тем, что политические предпочтения избирателей данного региона определялись в основном их национальной принадлежностью (меньшевики у грузин, дашнаки у армян и мусаватисты у азербайджанцев). Однако несовпадение административного деления Закавказья с областями проживания основных народов этого региона не позволило бы адекватно отразить национальные предпочтения в случае разделения его на округа, соответствующие губерниям. В одни округа были объединены также Терская и Дагестанская области, Кубанская область и Черноморская губерния, обе области, входившие в Степное генерал-губернаторство, три из четырех областей, входивших в состав Приамурского генерал-губернаторства. С другой стороны, в отдельные округа были выделены Петроград и Москва, из Сыр-Дарьинской области был выделен в качестве самостоятельного Аму-Дарьинский округ, из Астраханской губернии были выделены отдельные Ордынский и Прикаспийский округа, населенные кочевыми народами (киргизами и калмыками). Такой подход вынудил авторов Положения о выборах Всероссийского учредительного собрания допустить серьезные отступления от принципа равного избирательного права. Число жителей, приходящееся на один мандат, сильно различалось для разных округов5 . Наибольшие преимущества получили малонаселенные губернии и области Сибири и Дальнего Востока6 . Впрочем, при том состоянии системы учета населения (последняя перепись проводилась в 1897 г., а в ходе войны наблюдались значительные перемещения) не было никакой реальной возможности обеспечить правильное распределение мандатов между территориями. Среднее количество мандатов на округ получилось около 10. Однако распределение мандатов между округами оказалось крайне неравномерным. В 12 округах, которым выделялись 1–2 мандата, было решено проводить выборы по мажоритарной системе, так как при таком количестве мандатов применять пропорциональную систему невозможно. Но было много округов, где число мандатов не превышало 10, и в этом случае, как мы увидим дальше, принцип пропорционального представительства оказывается сильно искаженным. Наибольшее число мандатов (36) было установлено для Закавказского округа. Поскольку в каждом округе партийные списки составлялись отдельно, перечень конкурирующих партий и иных групп отличался значительным разнообразием. Лишь пять партий выставили свои списки в большинстве округов: кадеты, энесы7 , эсеры, меньшевики и большевики. В национальных регионах выдвигалось множество списков различных национальных партий и группировок (как социалистических8 , так и несоциалистических). Партия эсеров в период выдвижения списков уже переживала момент раскола, который окончательно оформился после Октябрьского переворота. В результате в ряде округов русские эсеры выставили по два списка: в шести округах левые эсеры пошли на выборы отдельно от центристов и правых, еще в нескольких округах правое крыло выдвинуло отдельный список, конкурировавший со списком центристов и левых. Не было согласия и в стане меньшевиков: меньшевики-интернационалисты в некоторых округах объединялись с большевиками; в 12 округах отдельные списки выставила группа “Единство”, представлявшая правое крыло социал-демократов. Еще большее разнообразие вносила практика объединения партий (и иных организаций) и выставления единых списков. Так, эсеры в большинстве округов блокировались с Советами крестьянских депутатов; меньшевики-интернационалисты, как уже отмечалось, блокировались в основном с большевиками; энесы часто выдвигали совместные списки с группами кооператоров. Украинские эсеры в одних округах блокировались с левыми эсерами, в других – с украинскими меньшевиками и т.д. Все эти обстоятельства уже сами по себе осложняют анализ итогов голосования. Но самая большая трудность состоит в том, что не существует полной и точной статистики выборов. Голосование проходило в условиях уже начавшейся Гражданской войны; к тому же победившие в этой войне большевики по понятным причинам не были заинтересованы в скрупулезном сборе и сохранении9 электоральной статистики. Тем не менее благодаря стараниям историков удалось в значительной степени восстановить реальную картину результатов выборов10 . Выборы были назначены на 12 (25) ноября 1917 г. и должны были продолжаться три дня. Фактически в разных округах выборы проходили в разное время: с 29 октября (11 ноября) 1917 г. на Камчатке до февраля 1918 г. на Кубани11 . Из 81 округа выборы не были проведены лишь в четырех, еще по двум округам нет сведений. По семи округам сведения неполные. В целом по 75 округам результаты голосования таковы: · 39,5% получили эсеры; · 22,4% – большевики; · 4,5% – кадеты; · 3,2% – меньшевики; · 0,9% – энесы; · 14,5% – национальные социалистические партии и группы12 ; · 9,6% – национальные несоциалистические партии и группы; · 1,4% – правые партии и группы; · 3,9% – прочие13 . Интересно посмотреть результаты голосования по округам, охватывающим территорию современной Российской Федерации (45 гражданских округов). Результаты следующие14 : · у эсеров – 51,3%; · у большевиков – 25,2%; · у кадетов – 6,3%; · у меньшевиков – 1,6%; · у энесов – 1,1%; · у правых партий и групп – 1,7%; · у национальных социалистических партий и групп – 4,0%; · у национальных несоциалистических партий и групп – 4,3%; · у прочих – 4,6%15 . А вот как распределились 767 мандатов: · 347 мандатов получили эсеры (45,2%); · 16 – меньшевики (2,1%); · 4 – энесы (0,5%); · 81 – украинские эсеры (10,6%); · 11 – украинские меньшевики (1,4%); · 18 – прочие национальные социалистические партии и группы (2,3%); · 180 – большевики (23,5%); · 15 – кадеты (2,0%); · 62 – мусульманские партии и группы (8,1%); · 16 – прочие национальные партии и группы (2,1%); · 16 – казаки (2,1%); · 1 – православная группа (0,1%)16 . Сравнивая результаты распределения мандатов с итогами голосования, мы видим, что совпадение довольно хорошее. Однако наиболее заметные преимущества при распределении мандатов получили эсеры – партия–лидер. Это стало следствием разбиения территории страны на множество округов, а также метода д’Ондта. Например, эсерам достались все мандаты в Алтайском, Пензенском, Ставропольском и Томском округах – при том, что они получили в этих округах соответственно 87,0, 81,3, 88,8 и 85,2%, а большевики соответственно 6,4, 8,6, 5,4 и 8,1%17 . Характерным примером могут служить меньшевики: получив на территории 74 округов около 860 тыс. голосов, они смогли завоевать здесь лишь 4 мандата. В то же время 662 тыс. голосов, полученных меньшевиками в Закавказье, принесли им 11 мандатов18 . Кадеты, за которых проголосовало в полтора раза больше избирателей, чем за меньшевиков, но которые не имели большинства ни в одном из округов, получили на один мандат меньше, чем меньшевики. Если бы выборы проводились по единому округу, у кадетов могло быть 35 мест. Вот один из ярких примеров. В Астраханском округе эсеры получили 51,8%, большевики – 18,6, мусульманская группа – 10,5, казачья группа – 7,3, кадеты – 6,7%. Мандаты достались только эсерам (4 мандата, 80%) и большевикам (1 мандат)19 . Таким образом, правила проведения выборов и распределения мандатов усилили политическую поляризацию – практически лишь эсеры и большевики получили в собрании реальное представительство. Следует отметить, что эсеры в период Временной республики представляли центристскую политическую силу (на правом фланге доминировали кадеты). Но после Октябрьского переворота именно эсеры стали главными противниками большевиков на политическом поле. Ситуация усугубилась еще и территориальным расколом. Большевики лидировали в центральных и западных частях страны: в Витебском, Владимирском, Калужском, Лифляндском, Минском, Московском, Смоленском, Тверском округах, на Балтийском флоте, Северном и Западном фронтах они получили более 50% голосов, чуть меньше 50% (45,1% и 47,9%, соответственно) они набрали в Петрограде и Москве (где их главными конкурентами были не эсеры, а кадеты). Эсеры, напротив, главенствовали в южных и восточных – крестьянских регионах. Все это отнюдь не способствовало национальному примирению, а еще больше разжигало пожар Гражданской войны. Бесспорная победа эсеров осложнялась тем, что уже после выдвижения списков левое крыло окончательно порвало с центристами и правыми, образовав собственную партию. И эта партия, в отличие от остальных эсеров, пошла на союз с большевиками (как позже стало ясно – временный). Среди членов Учредительного собрания явно преобладали правые эсеры (точнее, центристы), у левых было всего около 40 мандатов. Исследователи до сих пор задаются вопросом: каково было бы соотношение левых и правых эсеров, если бы они везде выставили разные списки? И вообще получили бы эсеры в сумме столько же голосов, если бы повсеместно не было единых эсеровских списков? Анализ, проведенный О.Н. Знаменским и Л.Г. Протасовым, свидетельствует: левые эсеры попали в Учредительное собрание благодаря тому, что шли в списках вместе с центристами. Этот вывод сделан, в частности, на основании результатов голосования по чисто левоэсеровским спискам: лишь на Балтийском флоте список левых эсеров получил больше, чем общеэсеровский; в Воронежском, Енисейском и Тобольском округах левые эсеры имели лишь около 1% голосов20 . В то же время анализ свидетельствует, что избиратели (в основном крестьяне) голосовали за эсеров как за единую партию, не пытаясь разобраться в различиях. И они с недоверием относились к “раскольникам”, будь-то представители правого или левого крыла. Необходимо признать, что объединение в одном списке (причем списке–победителе) политиков, занимающих противоположные позиции по основным вопросам (а именно так получилось с левыми и правыми эсерами), не позволяет считать, что выборы адекватно отражают волю избирателей. Именно эти аргументы активно использовали большевики для дискредитации результатов выборов в Учредительное собрание. Вот что писал по этому поводу В.И. Ленин: “Народ фактически голосовал за партию, которая уже не существовала”21 , и позже: “Пропорциональная система выборов дает истинное выражение воли народа лишь тогда, когда партийные списки соответствуют реальному разделению народа действительно на те партийные группировки, которые отразились в этих списках… В силу этого, даже формального соответствия между волей избирателей в их массе и составом избранных в Учредительное собрание нет и не может быть”22 . Заметим, что эти оценки даются большевиками уже после проведения выборов. Между тем в канун выборов Всероссийского учредительного собрания ни одна политическая сила, в том числе и большевики, не ставила под сомнение порядок выборов. Призыв к объединению усилий всех политических сил для успешного проведения выборов Всероссийского учредительного собрания прозвучал еще на I Всероссийском съезде Советов рабочих и солдатских депутатов. В резолюции, касающейся предстоящей избирательной кампании, задачи Советов были определены достаточно четко: “а) стоять на страже того, чтобы избирателям была обеспечена полная свобода выборов, и чтобы выборы происходили в обстановке, исключающей всякое давление на волю избирателя; б) широко поставить дело популяризации сведений об основных целях Учредительного собрания, о задачах демократии в этом собрании и порядке выборов в него; в) повсеместно активно бороться против абсентеизма избирателей и содействовать более активному участию населения в выборах”23 . Эта резолюция показательна еще и тем, что абсолютное большинство делегатов I Съезда Советов исключало возможность перехода власти к Советам. Большевики, получив в октябре 1917 г. на II Всероссийском съезде Советов рабочих и солдатских депутатов формальное большинство, не смогли открыто воспрепятствовать выборам во Всероссийское учредительное собрание. Более того, II Съезд Советов постановил образовать временное рабочее и крестьянское правительство (Совет Народных Комиссаров) только до созыва Учредительного собрания. Большевистский декрет о земле также начинался с того, что вопрос этот во всем его объеме может быть разрешен только всенародным Учредительным собранием. Возвращаясь к итогам выборов, еще раз подчеркнем, что речь идет об итогах не парламентских выборов, а выборов в Учредительное собрание, основной задачей которого являлась легитимация новой республиканской государственности и принятие российской конституции. На наш взгляд, основным политическим и правовым итогом народного волеизъявления на выборах Всероссийского учредительного собрания стал прежде всего факт не только активного участия населения в выборах, но и широкий вотум доверия политическим партиям. Всё это открывало перед партиями широкие возможности для сотрудничества. С сожалением приходится констатировать, что российская политическая элита упустила возможность для конструктивного диалога и сотрудничества, освоения новых согласительных форм республиканского государственного устройства. В то же время участие в выборах подавляющей части населения показало и то, что граждане видят в партиях и их представительстве в органах государственной власти реальные институты публичной власти. Тем самым люди однозначно высказались за переход от монархической к республиканской форме правления. Вместе с тем выборы в Учредительное собрание проиллюстрировали неготовность российской политической элиты и прежде всего большевиков, подчиняться результатам всенародного волеизъявления. Большевики фактически проигнорировали волю народа, выраженную при формировании Учредительного собрания. Оправдывая разгон Всероссийского учредительного собрания, Ленин призвал отказаться от многопартийности и парламентаризма и провозгласил строительство пролетарской демократии в виде Республики Советов. Советский период российской государственности хронологически укладывается в рамки с 1918 до начала 1990-х годов. В течение большей части указанного периода представительный характер Советов как политической основы российского государства был скорее номинальным, чем реальным. Советы, после того как им был придан статус органов государственной власти, лишь короткое время имели многопартийную основу. Уже с 1922 г. они ассоциировались исключительно с деятельностью Коммунистической партии. Последовательное выхолащивание властного и представительного характера Советов и непосредственное выполнение единственной партией государственных функций привело к полному отрыву партии от народа и в конечном счете к развалу советской государственности. В значительной мере этому способствовал и автоматический отказ от пропорциональной системы выборов, которая чисто формально требовала наличия других политических партий. Подводя итоги, следует сказать, что выборы в Учредительное собрание были значительным шагом на пути России к демократии. Однако шанс на достижение национального согласия и установление в стране демократического строя был упущен. И в этом вина не только большевиков, пренебрегших результатами выборов и разогнавших избранный народом орган. Опыт 1917 г. показывает, что в условиях изнурительной и непопулярной войны, которая дезорганизовала экономику страны, и раскола общества, поставившего страну на грань Гражданской войны, – проведение выборов не является спасением и не может предотвратить национальную катастрофу. 1 См.: Смирнов А. Большие ожидания // Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 4. С. 48–52. 2 В проекте конституции, разработанном Юридическим совещанием, предусматривалось избрание нижней палаты будущего российского парламента также по пропорциональной системе, в то время как верхнюю палату предполагалось формировать путем косвенных выборов. 3 Заградительные барьеры начали появляться в избирательной практике только в середине XX века, когда выборы стали проводить по единым общенациональным округам. 4 Однако при такой системе довольно сложно обеспечить гарантии от фальсификаций. 5 В отличие от современной России тогда при нарезке одномандатных округов ориентировались на равное представительство населения, а не избирателей, поскольку системы учета избирателей не было и не могло быть. В то же время в военных округах избирателями было почти все “население”, и это вынуждало устанавливать для военных и гражданских округов разные нормы представительства. 6 Для восточных губерний и областей была установлена норма – один мандат на 140 тыс. жителей, для остальных – один на 219 тыс. жителей. Однако в Камчатском округе, которому был выделен один мандат, было всего 20 тысяч избирателей (см.: Протасов Л.Г. Всероссийское учредительное собрание. История рождения и гибели. М., 1997. С. 82, 155). 7 Трудовая народно-социалистическая партия. 8 Так, были списки украинских, молдавских, эстонских, чувашских, мусульманских эсеров, украинских меньшевиков, эстонских меньшевиков, мусульманских меньшевиков, конкурировавших с русскими эсерами и меньшевиками. 9 Поразительный, но характерный факт: архив выборов по Москве оказался просто утерян (см.: Протасов Л.Г. Всероссийское учредительное собрание. История рождения и гибели. М., 1997. С. 212). 10 См.: Спирин Л.М. Россия. 1917 год. Из истории борьбы политических партий. М., 1987. С. 273–328; Протасов Л.Г. Всероссийское учредительное собрание. История рождения и гибели. М., 1997. 11 См.: Протасов Л.Г. Всероссийское учредительное собрание. История рождения и гибели. М., 1997. С. 155. 12 Из примерно 7 млн голосов, поданных за национальные социалистические партии и группы, 4 353 тыс. относятся к украинским губерниям (из них примерно 1,8 млн. – за украинских эсеров, 1,2 млн. – за блок украинских эсеров и украинских меньшевиков и 1,2 млн. за “украинских социалистов”), 826 тыс. – к Закавказскому округу, 759 тыс. – к поволжским (Казанской, Уфимской, Самарской и Нижегородской) губерниям (235 тыс. за чувашских и 305 тыс. за мусульманских эсеров), 128 тыс. – к казахским областям, 547 тыс. – к фронтам и Черноморскому флоту (преимущественно за украинских эсеров или за блок украинских эсеров с украинскими меньшевиками). 13 См.: Протасов Л.Г. Всероссийское учредительное собрание. История рождения и гибели. М., 1997. С. 164. 14 Вычислено нами на основании данных Л.Г. Протасова. 15 Не менее 2/3 из них – за казачьи списки. 16 См.: Протасов Л.Г. Всероссийское учредительное собрание. История рождения и гибели. М., 1997. С. 299–300. 17 См.: Спирин Л.М. Россия. 1917 год. Из истории борьбы политических партий. М., 1987. С. 273–328; Протасов Л.Г. Всероссийское учредительное собрание. История рождения и гибели. М., 1997. С. 168. 18 См.: Протасов Л.Г. Всероссийское учредительное собрание. История рождения и гибели. М., 1997. С. 169. 19 См.: Спирин Л.М. Россия. 1917 год. Из истории борьбы политических партий. М., 1987. С. 274. 20 См.: Знаменский О.Н. Всероссийское Учредительное собрание. История созыва и политического крушения. М., 1976. С. 283–288; Протасов Л.Г. Всероссийское учредительное собрание. История рождения и гибели. М., 1997. С. 166–168. 21 См.: Доклад о праве отзыва на заседании ВЦИК 21 ноября (4 декабря) 1917 г. // Полн. собр. соч. 5-е изд. Т. 35. С. 111. 22 См.: Тезисы об Учредительном собрании // Полн. собр. соч. 5-е изд. Т. 35. С. 163. 23 См.: Смирнов А. Большие ожидания // Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 4. С. 48–52. 2.2. Восстановление пропорциональной избирательной системы на современном этапе Как отмечалось в предыдущем разделе, пропорциональная избирательная система впервые в России была использована на выборах в Учредительное собрание в 1917 г. Поэтому неудивительно, что в процессе восстановления свободных и альтернативных выборов все большую популярность приобретала идея перехода от мажоритарной избирательной системы к пропорциональной. После того как пропорциональная и смешанная системы были использованы во многих странах Восточной Европы, а также в Грузии и Литве, более активно стала обсуждаться и возможность введения пропорциональной системы в России и других республиках тогда еще не распавшегося СССР1 . В 1991 г. в Институте советского государственного строительства и законодательства (ныне Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации) были подготовлены два модельных закона, которые могли быть использованы в любой республике СССР. Первая модель (авторы В.Б. Пастухов и А.Е. Постников) в значительной степени использовала опыт выборов во Всероссийское учредительное собрание и предлагала проведение выборов по пропорциональной системе по многомандатным округам, образуемым с учетом административно–территориального деления республики2 . Вторая модель (авторы В.И. Лафитский, В.К. Сладков и М.Ю. Тихомиров) предусматривала компромиссный вариант – “смешанную несвязанную” систему: одна половина депутатов нижней палаты парламента республики избирается в одномандатных округах по мажоритарной системе абсолютного большинства, другая половина – по единому республиканскому избирательному округу по пропорциональной системе3 . Другой вариант смешанной системы был предложен в проектах законов Российской Федерации “Об основах избирательного процесса” и “О выборах в Верховный Совет Российской Федерации”, подготовленных в 1992 г. рабочей группой во главе с народным депутатом Российской Федерации В.А. Балалой (см. Приложение 1). Согласно этим проектам выборы должны были проводиться в 450 одномандатных округах, в которых выдвигались кандидаты. Кроме того, партии и общественно-политические объединения, чьи кандидаты были зарегистрированы не менее чем в 45 округах, имели право зарегистрировать общефедеральный список кандидатов. По результатам голосования в одномандатных округах избранным должен был считаться кандидат, получивший больше голосов по отношению к другим кандидатам, но не менее 20% от числа избирателей, внесенных в списки. Мандаты, оставшиеся незамещенными, должны были распределяться в масштабе единого общефедерального округа пропорционально сумме голосов, поданных в одномандатных округах за кандидатов, включенных в общефедеральные партийные списки, которые преодолели 2%-ный барьер. Такую систему можно назвать “остаточно-пропорциональной”. В чистом виде такая система в мировой практике не встречалась, хотя она имеет определенное сходство с системой, применявшейся до 1993 г. на выборах в итальянский сенат4 и с 1990 г. на выборах в Государственное собрание Венгрии5 . В проекте закона Российской Федерации “О выборах в Верховный Совет Российской Федерации”, подготовленном в 1993 г. инициативной группой под руководством народного депутата Российской Федерации В.Л. Шейниса6 , была предложена “смешанная несвязанная” система. От системы, предусмотренной проектом Лафитского–Сладкова–Тихомирова, она отличалась в основном двумя параметрами. Во-первых, в одномандатных округах предлагалось использовать мажоритарную систему не абсолютного, а относительного большинства. Во-вторых, в первоначальном проекте Шейниса предлагался 3%-ный барьер, в то время как в проекте Лафитского–Сладкова–Тихомирова заградительный барьер не предусматривался. В дальнейшем (в варианте проекта Шейниса от 5 августа 1993 г.7 ) величина барьера была повышена до 5%. Положение “О выборах депутатов Государственной Думы”, утвержденное 21 сентября 1993 г. Указом Президента Российской Федерации № 14008 , в основном соответствовало августовскому проекту Шейниса. Наиболее существенным отличием было соотношение числа депутатов, избираемых по мажоритарной и пропорциональной системам: если проект Шейниса предполагал равное их количество (по 225), то Положение предусматривало избрание 270 депутатов на основе мажоритарной системы и 130 депутатов – на основе пропорциональной системы. Однако В.Л. Шейнису удалось добиться восстановления формулы 225:225 и ряда других норм своего проекта в уточненной редакции Положения, которая была утверждена 1 октября Указом Президента Российской Федерации № 15579 . В последовавших затем законах о выборах депутатов Государственной Думы 1995, 1999 и 2002 годов это соотношение оставалось неизменным, хотя каждый раз при подготовке нового закона предпринимались попытки его изменить в сторону большей доли депутатов–одномандатников. Особенно сильными такие попытки были в 1994–1995 гг. при подготовке первого закона. Некоторые правоведы предлагали сократить долю депутатов, избираемых по пропорциональной системе, до одной четверти10 . В подготовленном рабочей группой Центризбиркома и внесенном Президентом Российской Федерации проекте предусматривалось соотношение 150:300 в пользу мажоритарной системы. Депутаты Государственной Думы немедленно (при принятии проекта в первом чтении) восстановили прежнее соотношение. Президент и Совет Федерации до последнего момента продолжали настаивать на изменении формулы, но непреклонная позиция большинства Государственной Думы вынудила их отступить11 . Однако предложения по изменению данной формулы высказывались также при подготовке второй12 и третьей13 версий закона. В период подготовки первого (в 1994–1995 гг.) и второго (в 1997–1998 гг.) законов критике подвергалась и сама пропорциональная составляющая смешанной избирательной системы, звучали предложения о переходе к полностью мажоритарной системе14 . Однако во всех созывах большинство фракций, представленных в Государственной Думе, отстаивали и отстояли смешанную систему с равным соотношением числа депутатов, избираемых по одномандатным округам и партийным спискам. В 1994 г. группой сотрудников Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации под руководством В.И. Васильева и А.Е. Постникова был разработан альтернативный проект закона о выборах депутатов Государственной Думы, в основу которого была положена “остаточно-пропорциональная” система15 . Наиболее принципиальное отличие данного проекта от проекта группы В.А. Балалы 1992 г. заключалось в следующем. В поддержку общефедеральных списков кандидатов необходимо было отдельно собирать подписи. При этом, если избирательное объединение, зарегистрировавшее общефедеральный список, не имело в одномандатном округе своего кандидата, в бюллетень по данному округу должно было вноситься название избирательного объединения. В случае если за данное объединение в округе подано наибольшее количество голосов, оно должно получить дополнительный мандат для кандидата из своего общефедерального списка. Для распределения мандатов по общефедеральному округу должны были суммироваться голоса, поданные как непосредственно за избирательное объединение, так и за ее кандидатов, выдвинутых в одномандатных округах16 . Кроме того, в отличие от проекта группы В.А. Балалы в этом проекте предлагалось считать избранными в одномандатных округах тех кандидатов, которые получили не менее 30% голосов от числа принявших участие голосовании (и больше чем подано за других кандидатов и за избирательные объединения). Порог в 30% был взят исходя из результатов выборов 1993 г.: тогда этот порог преодолели примерно половина кандидатов, избранных в одномандатных округах. Заградительный барьер предлагался 5% для избирательных объединений и 7% для избирательных блоков. Данный проект не получил серьезной поддержки. В Центризбиркоме предложенную электоральную формулу сочли слишком сложной17 . Критике подвергалось также то, что в результате действия данной формулы будет нарушено равенство прав избирателей: избиратели в одних округах будут иметь “своего” депутата, в других – нет18 . Последняя серьезная попытка отказаться от пропорциональной системы была предпринята в 1997 г. После принятия Государственной Думой в ноябре 1997 г. в первом чтении проекта нового закона о выборах депутатов Государственной Думы Президент России Б.Н. Ельцин направил в Думу свои поправки к законопроекту, в которых предлагалось полностью отменить выборы по пропорциональной системе и всех 450 депутатов Государственной Думы избирать по мажоритарной системе абсолютного большинства. Этот проект получил поддержку только депутатов, представляющих региональные политические элиты. Все фракции и большинство групп высказались против. Таким образом, в России закрепилась “смешанная несвязанная” система. При этом, как отмечалось критиками19 , из всех возможных модификаций системы пропорционального представительства была выбрана технически наиболее простая – система связанных общефедеральных списков. Никаких серьезных попыток усложнения данной системы путем введения открытых списков и выборов по нескольким многомандатным округам не предпринималось. Во время избирательной кампании 1995 г. Верховный Суд Российской Федерации и группа депутатов Государственной Думы подали запросы в Конституционный Суд о конституционности Федерального закона “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”. Речь шла в основном о конституционности выборов по пропорциональной системе и пятипроцентного барьера. Конституционный Суд тогда отказался принять эти запросы к рассмотрению, так как это могло оказать влияние на ход избирательной кампании. Позже аналогичный запрос подала Саратовская областная Дума. 17 ноября 1998 г. Конституционный Суд принял решение о соответствии Конституции Российской Федерации большинства норм закона20 . Было отмечено лишь три “дефекта”, два из которых касались пятипроцентного барьера (подробнее, см. 4.4.2). 1 См.: Глушко Е.К., Кобаренкова Е.Ю., Леванский В.А., Лысенко В.И. Избирательные системы в СССР: поиск оптимальной модели // Советское государство и право. 1991. № 7. С. 28–35; Иванченко А. К цивилизованным выборам // Народный депутат. 1991. № 17. С. 22–28. 2 См.: Избирательная реформа: опыт, проблемы, перспективы / Под ред. В.И. Васильева. М.: Манускрипт, 1993. С. 218–235. 3 См.: Избирательная реформа: опыт, проблемы, перспективы / Под ред. В.И. Васильева. М.: Манускрипт, 1993. С. 236–256. 4 Отличие данной системы от итальянской состоит главным образом в том, что в Италии для избрания в одномандатном округе нужно было получить 65% голосов; в результате основная часть мандатов распределялась по пропорциональной системе. Кроме того, там пропорциональное распределение осуществлялось на областном уровне (см.: Маклаков В.В. Избирательное право стран – членов европейских сообществ: Справочник. М., 1992. С. 25; Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / Под ред. Б.А. Страшуна. Т. 1–2. М., 1999. С. 402, 425). 5 См.: Надаис А. Выбор избирательных систем // ПОЛИС. 1993. № 3. С. 73; Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / Под ред. Б.А. Страшуна. Т. 1–2. М., 1999. С. 412, 426; Голосов Г.В. Пределы электоральной инженерии: “смешанные несвязанные” избирательные системы в новых демократиях // ПОЛИС. 1997. № 3. С. 102–113. 6 См.: Избирательный закон: Материалы к обсуждению. М.: Издание проектной группы по правам человека, 1993. С. 4–52. 7 Проект закона Российской Федерации “О выборах в Верховный Совет Российской Федерации” от 5 августа 1993 г. Архив Д.А. Левчика. 8 См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 39. Ст. 3597. 9 См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 41. Ст. 3907. 10 См.: Юдин Ю.А. // Федеральное Собрание России: опыт первых выборов. М., 1994. С. 47. 11 См.: Гельман В.Я. Создавая правила игры: российское избирательное законодательство переходного периода // ПОЛИС. 1997. № 4. С. 125–147. 12 См.: Заславский С. Формирование многопартийности и реформа избирательной системы // Формирование партийно-политической системы в России. М., 1998. С. 20–46; Наумов В.И. Избирательное законодательство России: этапы становления. М., 1998. С. 66–67. 13 См.: Климов А. Приоритет – одномандатникам // Выборы. Законодательство и технологии. 2002. № 2. С. 18–23. 14 См.: Зиновьев А.В. Избирательная система России нуждается в радикальной реформе // Изв. высш. учеб. заведений. Правоведение. 1994. № 3. С. 98–102; Афанасьев М. Как будем выбирать Государственную Думу? // Власть. 1995. № 1. С. 18–21; Лепехин В.А. Парадоксы избирательного законодательства // Свободная мысль. 1996. № 1. С. 27–31; Цыпляев С.А. Как нам выбирать власть? // Гуманит. науки. 1997. № 2. С. 14–16. 15 См.: Выборы в Государственную Думу: правовые проблемы / Под ред. В.И. Васильева, А.Е. Постникова. М., 1995. С. 105–161. 16 См.: Постников А.Е. Избирательное право России. М.: Норма, 1996. С. 105. 17 См.: Гельман В.Я. // ПОЛИС. 1997. № 4. С. 138. 18 См.: Выборы в Государственную Думу: правовые проблемы / Под ред. В.И. Васильева, А.Е. Постникова. М., 1995. С. 40–41; Постников А.Е. Избирательное право России. М., 1996. С. 106. 19 См.: Кириченко Л.А. // Два опыта избирательной системы. М., 1993. С. 48–50; Выборы в Государственную Думу: правовые проблемы / Под ред. В.И. Васильева, А.Е. Постникова. М., 1995. С. 8; Постников А.Е. Избирательное право России. М., 1996. С. 98. 20 См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 ноября 1998 г. № 26-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 г. “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” // Собрание законодательства РФ. 1998. № 48. Ст. 5969. 2.3. Пропорциональная избирательная система на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 2.3.1. Выборы 1993 года 2.3.2. Выборы 1995 года 2.3.3. Выборы 1999 года 2.3.4. Выборы 2003 года 2.3.5. Итоги четырех избирательных кампаний 2.3.1. Выборы 1993 года Первые выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации прошли 12 декабря 1993 г. Они проводились по Положению о выборах, утвержденному указами Президента Российской Федерации. Первый вариант Положения “О выборах депутатов Государственной Думы” был утвержден Указом Президента № 1400 от 21 сентября 1993 г.1 Затем 1 октября 1993 г. Указом № 1557 была утверждена уточненная редакция положения, которое стало называться “О выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году”2 . Наконец, 6 ноября 1993 г. Указом № 18463 в положение были внесены изменения, в частности, изменялись правила признания выборов несостоявшимися. Федеральные списки выдвинули 35 избирательных объединений4 . Однако из-за того что кампания была внезапной, крайне сжатой и фактически проходила в чрезвычайных условиях, успели собрать 100 тыс. подписей и были зарегистрированы только 13 списков. 14 избирательных объединений не представили на регистрацию подписные листы, 2 отозвали свои списки по собственной инициативе, 6 было отказано в регистрации. По результатам голосования преодолели 5%-ный барьер и были допущены к распределению мандатов 8 списков (табл. 2.1). В выборах приняли участие 58 187 755 избирателей, или 54,81% от числа зарегистрированных избирателей. Списки, допущенные к распределению мандатов, получили в сумме 46 809 532 голоса, что составило 87,07% от числа действительных голосов, или 44,09% от числа зарегистрированных избирателей. Положение о выборах разрешало, но не обязывало избирательные объединения разбивать свой список на региональные группы. Из 13 объединений разбили свой список только 6: “Выбор России”, Аграрная партия России, “Блок: Явлинский–Болдырев–Лукин”, ПРЕС, “Гражданский союз” и “Будущее России – Новые Имена”. При этом Аграрная партия России и “Блок: Явлинский–Болдырев–Лукин” сделали общефедеральные части своих списков столь большими (37 и 34, соответственно), что ни один кандидат из региональных групп мандатов не получил. У ПРЕС мандаты получили лишь три кандидата из региональной группы и только у “Выбора России” большая часть мандатов досталась кандидатам из региональных групп. В целом по партийным спискам было избрано 133 москвича, что составило 59% от числа мандатов, распределяемых по пропорциональной системе5 . Существенной особенностью выборов 1993 г. было то, что, в соответствии с переходными положениями Конституции, принятой одновременно с избранием депутатов, члены Правительства России имели право на получение депутатских мандатов при сохранении ими постов в правительстве. Члены правительства были включены в списки трех избирательных объединений. Наибольшее число министров (8, в том числе возглавлявший список первый вице-премьер Е.Т. Гайдар и 3 вице-премьера) было в списке “Выбора России”, который в связи с этим воспринимался как “партия власти”6 . Однако проправительственным был и список ПРЕС, возглавлявшийся вице-премьерами С.М. Шахраем и А.Н. Шохиным и включавший также министров юстиции и труда7 . В списке Аграрной партии России также был вице-премьер А.Х. Заверюха, хотя эта партия являлась скорее оппозиционной. Восемь прошедших в Думу объединений отражали в основном политический спектр России. Занявшая первое место ЛДПР аккумулировала голоса как “патриотического”, так и протестного электората. Левый фланг был поделен КПРФ и аграриями. Правительственные партии – “Выбор России” и ПРЕС – занимали соответственно правую и правоцентристскую ниши. Блок, возглавлявшийся Г.А. Явлинским (который уже тогда неофициально именовался “Яблоком”), представлял демократическую оппозицию с некоторым социал-демократическим уклоном. Демократическая партия России была в тот период скорее левоцентристской. Движение “Женщины России” занимало в основном центристские позиции, однако в ее электорате существенную роль играла протестная составляющая8 . Из объединений, оставшихся “за бортом”, наибольшее число голосов получили Российское движение демократических реформ и “Гражданский союз”9 . Первое опиралось в основном на тот же электорат, что и “Яблоко”, второе – на тот же электорат, что и Демократическая партия России. 2.3.2. Выборы 1995 года Выборы, прошедшие 17 декабря 1995 г., проводились уже по федеральному закону, который был принят перед самым началом избирательной кампании10 . Главным отличием системы, предусмотренной законом 1995 г., от системы, применявшейся на выборах 1993 г., был порядок разбиения списка на региональные группы. Такое разбиение стало обязательным, а общефедеральная часть списка была ограничена 12 кандидатами. Эти нормы появились в результате компромисса с противниками пропорциональной системы в Совете Федерации и Администрации Президента и были призваны устранить преобладание москвичей среди избранных депутатов. После выборов в печати высказывалось мнение, что норма “12 апостолов” оказалась препятствием на пути формирования крупных блоков и усилила фрагментацию политического спектра11 . Число подписей избирателей, необходимое для регистрации списка кандидатов, было увеличено до 200 тыс. С учетом того, что кампания, в отличие от предыдущей, была заранее запланированной и сроки сбора подписей были существенно больше, такое увеличение не было чрезмерным и дискриминационным. Списки выдвинули 40 избирательных объединений и 29 избирательных блоков. Необходимое число подписей удалось собрать 43 (25 избирательным объединениям и 18 избирательным блокам)12 . По результатам голосования оказалось, что 16 из них получили менее 200 тыс. голосов, т.е. заведомо меньше числа собранных ими подписей (табл. 2.2). В аутсайдеры выборов 1995 г. попали не только объединения и блоки с маловразумительными названиями типа “Дума–96” или “Поколения Рубежа” или даже с красивыми титулами, но без известных лидеров (“Межнациональный союз”, “Народный союз”, “Стабильная Россия”). Не добились успеха также объединения и блоки, возглавлявшиеся известными политиками С.М. Шахраем (ПРЕС), Г.Х. Поповым (блок “Социал-демократы”), К.Н. Боровым (Партия экономической свободы), Э.Э. Росселем (блок “Преображение Отечества”). В выборах участвовали 7 избирательных объединений, так или иначе связанных с объединениями и блоками, прошедшими в Думу первого созыва. Пять из них (Аграрная партия России, КПРФ, ЛДПР, ПРЕС, “Женщины России”) выступили в том же виде. Объединение “Яблоко” фактически являлось политическим преемником “Блока: Явлинский–Болдырев–Лукин”, несмотря на то что формально образовавшие этот блок партии в объединение не вошли, а одна из них (Республиканская партия Российской Федерации) на выборах 1995 г. шла в составе другого избирательного блока. Блок “Демократический выбор России – Объединенные демократы” также можно считать политическим преемником блока “Выбор России”, хотя значительная часть политиков, выдвигавшаяся в 1993 г. от “Выбора России”, в этот раз баллотировалась по спискам других объединений и блоков (“Наш дом – Россия”, “Вперед, Россия!”, блок “Памфилова–Гуров–Владимир Лысенко”, “Общее дело”, Федерально-демократическое движение, “Христианско-демократический союз – Христиане России”). Впрочем, потери понесли и другие объединения. Кандидаты, входившие в 1993 г. в список ПРЕС, в 1995 г. оказались также в списках движения “Наш дом – Россия”, “Блока Ивана Рыбкина”, “Конгресса Русских Общин” и Партии любителей пива. Два депутата от ЛДПР вошли в 1995 г. в список движения “Держава”. Один из депутатов от КПРФ оказался в 1995 г. в списке “Межнационального союза”. Один из кандидатов, входивших в 1993 г. в список движения “Женщины России”, в 1995 г. баллотировался от Федерально-демократического движения. Тем не менее список движения “Женщины России” оказался наиболее консервативным: все 12 кандидатов, входившие в общефедеральную часть их списка в 1995 г., были в списке этого движения и в 1993 г., причем 9 из них – среди первых 12. У объединения “Яблоко” 10 кандидатов из общефедеральной части входили в 1993 г. в список “Блока: Явлинский–Болдырев–Лукин”. У ЛДПР и аграриев 8 кандидатов из общефедеральной части входили в 1993 г. в списки этих партий. У КПРФ таких кандидатов оказалось только 4, у ПРЕС – только 3. В общефедеральной части списка блока “Демократический выбор России – Объединенные демократы” было 6 кандидатов, входивших в 1993 г. в список блока “Выбор России”. Единственным объединением из прошедших в Думу первого созыва, которое не приняло участие в выборах 1995 г., оказалась Демократическая партия России. Ее лидер Н.И. Травкин, покинувший партию, баллотировался по списку движения “Наш дом – Россия”. Два других лидера, С.С. Говорухин и С.Ю. Глазьев, вошли в первые тройки списков “Блока Станислава Говорухина” и “Конгресса Русских Общин”, некоторые другие – в списки блока “Социал-демократы”, движений “Вперед, Россия!” и “Стабильная Россия”. Из пяти объединений и блоков, не прошедших в Думу первого созыва, в выборах 1995 г. участвовала лишь партия “Кедр” (преемница движения “Кедр”). В общефедеральной части ее списка было всего 3 кандидата, входивших в список движения в 1993 г. Кандидатов, входивших в 1993 г. в список Российского движения демократических реформ, можно было найти в 1995 г. во главе списка Партии самоуправления трудящихся, в списках блока “Демократический выбор России – Объединенные демократы”, движения “Конгресс Русских Общин”, “Блока Ивана Рыбкина”, объединения “Мое Отечество” и блока “Социал-демократы”. Кандидаты, входившие в 1993 г. в список “Гражданского союза”, вошли в 1995 г. в первые тройки движения “Вперед, Россия!”, объединения “Мое Отечество”, “Блока Станислава Говорухина”, “Блока Ивана Рыбкина”, блоков “Профсоюзы и промышленники – Союз Труда” и “Социал-демократы”, а также в список ПРЕС. Кандидатов, входивших в 1993 г. в список объединения “Достоинство и милосердие”, можно было найти в списках КПРФ, Аграрной партии России, блока “Профсоюзы и промышленники – Союз Труда” и движения “Вперед, Россия!”. Кандидаты, входившие в 1993 г. в список блока “Будущее России – Новые Имена”, оказались в 1995 г. в списках “Блока Ивана Рыбкина” и блока “Социал-демократы”. В выборах приняли участие 69 614 839 избирателей или 64,76% от числа зарегистрированных избирателей. В голосовании приняло участие 69 204 819 избирателей или 64,38%13 . Пятипроцентный барьер удалось преодолеть лишь четырем спискам (все они были выдвинуты избирательными объединениями) – при том, что еще шесть избирательных объединений и блоков получили от 3,8 до 4,6%. Списки, допущенные к распределению мандатов, получили в сумме 34 947 069 голосов, что составило всего 50,50% от числа избирателей, принявших участие в голосовании, или 32,51% от числа зарегистрированных избирателей. Из четырех избирательных объединений, прошедших в Думу в 1995 г., три были представлены и в Думе первого созыва. Из “новичков” успеха добилось лишь движение “Наш дом – Россия”, которое возглавлялось Председателем Правительства Российской Федерации В.С. Черномырдиным и список которого включал ряд депутатов Государственной Думы первого созыва. Из четырех объединений и блоков, представленных в Думе первого созыва, но не попавших в нее в 1995 г., три получили более 3% и лишь ПРЕС оказался среди аутсайдеров. Хотя четыре объединения, прошедшие в Думу второго созыва, представляли лишь около 50% избирателей, в целом они охватили большую часть политического спектра. КПРФ представляла “левое” крыло, ЛДПР – “патриотическое”, объединение “Яблоко” – “демократическое”, движение “Наш дом – Россия” занимало правоцентристские позиции. Лишь левоцентристская часть оказалась полностью лишенной представительства – при том, что относящиеся к ней объединения и блоки (Партия самоуправления трудящихся, блок “Профсоюзы и промышленники России – Союз Труда”, “Блок Ивана Рыбкина”, объединение “Мое Отечество” и блок “Социал-демократы”) в сумме получили 7,5% голосов. На выборах 1995 г. впервые проявилось такое негативное явление, как отказ от получения мандата кандидатов, являвшихся “лицом” списка. У движения “Наш дом – Россия” от мандатов отказались занимавшие первое и второе места в списке Председатель Правительства Российской Федерации В.С. Черномырдин и актер и режиссер Н.С. Михалков. У КПРФ от мандата отказался занимавший в списке третье место председатель Законодательного собрания Кемеровской области А.М. Тулеев. 2.3.3. Выборы 1999 года Выборы, прошедшие 19 декабря 1999 г., проводились по новому федеральному закону, который, как и предыдущий, был принят перед самым началом избирательной кампании14 . Однако этот закон не внес существенных изменений в электоральную формулу. Наиболее значимыми можно считать две новеллы: минимальное число кандидатов в общефедеральной части списка было увеличено до 18, и партиям (а также кандидатам) было разрешено вносить вместо подписей (число которых осталось неизменным) избирательный залог15 . Еще одно важное изменение появилось еще в 1997 г. в Федеральном законе “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. Если по закону 1995 г. статус избирательного объединения могло получить любое общероссийское общественное объединение, устав которого предусматривал участие в выборах, то законы 1997–1999 годов признавали избирательными объединениями только политические общественные объединения и требовали, чтобы политический статус был закреплен в их уставе. Возможно, эта новелла помогла снизить число избирательных объединений и блоков, принявших участие в выборах Думы третьего созыва. Списки в этот раз выдвинули 25 избирательных объединений и 10 избирательных блоков. Первоначально зарегистрировано было 28 списков. Еще два списка (ЛДПР16 и Российской консервативной партии предпринимателей) были зарегистрированы после решения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, а затем регистрация этих списков была отменена на основании решения Президиума Верховного Суда. Регистрация еще двух списков (движения “Спас” и Экологической партии России “Кедр”) была отменена в ходе избирательной кампании. В итоге в выборах участвовали 26 федеральных списков (16 избирательных объединений и 10 избирательных блоков). Из них только 10 были зарегистрированы на основании подписей избирателей, а 16 – на основании избирательного залога. Лишь 4 избирательных объединения (КПРФ, “Наш дом – Россия”, “Яблоко” и “Женщины России”) участвовали в этих выборах в том же виде, что и на предыдущих. Еще 8 избирательных объединений и блоков можно считать политическими преемниками объединений и блоков, участвовавших в выборах 1995 г. “Блок Жириновского” фактически был формой участия в выборах ЛДПР17 . Блок “Коммунисты, трудящиеся России – за Советский Союз” стал политическим преемником блока “Коммунисты – Трудовая Россия – За Советский Союз”, блок “Конгресс Русских Общин и Движение Юрия Болдырева” – преемником движения “Конгресс Русских Общин”. Российский общенародный союз стал преемником блока “Власть – народу!”, в состав которого он входил в 1995 г., блок “Русское дело” – преемником вошедшего в него Российского общенародного движения. “Блок генерала Андрея Николаева и академика Святослава Федорова” можно считать политическим преемником Партии самоуправления трудящихся, движение “Социал-демократы” – преемником блока “Социал-демократы”. Блок “Союз Правых Сил” в некоторой степени можно считать продуктом объединения блоков “Демократический выбор России – Объединенные демократы” и “Общее дело”, хотя в его первую тройку входили два лидера (С.В. Кириенко и Б.Е. Немцов), не участвовавшие ранее в думских выборах. Сравнение списков на выборах 1995 и 1999 годов показывает, что наибольшую консервативность проявило “Яблоко”: у этого объединения совпали 7 из 12 кандидатов в общефедеральной части. У “Блока Жириновского” в общефедеральной части оказалось 5 кандидатов, входивших в 1995 г. в общефедеральную часть списка ЛДПР; столько же кандидатов, входивших в общефедеральную часть списка блока “Коммунисты, трудящиеся России – за Советский Союз” оказались в общефедеральной части блока “Коммунисты – Трудовая Россия – За Советский Союз”. У КПРФ 1995 и 1999 годов совпали 4 кандидата, у движения “Наш дом – Россия” – 3, у движения “Женщины России” – 2. В общефедеральной части блока “Союз Правых Сил” было два кандидата из общефедеральной части блока “Демократический выбор России – Объединенные демократы” и один кандидат из общефедеральной части блока “Общее дело”. По два кандидата взяли в свою общефедеральную часть “Блок генерала Андрея Николаева и академика Святослава Федорова” из общефедеральной части списка Партии самоуправления трудящихся, Российский общенародный союз из общефедеральной части списка блока “Власть – народу!” и блок “Русское дело” из общефедеральной части списка Российского общенародного движения. У движения “Конгресс Русских Общин” 1995 г. и блока “Конгресс Русских Общин и Движение Юрия Болдырева” в общефедеральной части списка совпал лишь один кандидат. Движение “Социал-демократы” обошлось вообще без общефедеральной части. В списке КПРФ были кандидаты, входившие в 1995 г. в списки объединений “Наш дом – Россия”, “Конгресс Русских Общин”, Аграрной партии России, “Держава”. В списке движения “Наш дом – Россия” были кандидаты, входившие в 1995 г. в списки объединений Аграрная партия России и “Вперед, Россия!”. В списке объединения “Яблоко” был кандидат, входивший в 1995 г. в состав списка движения “Наш дом – Россия”. В списке блока “Союз Правых Сил” были кандидаты, входившие в 1995 г. в списки Ассоциации адвокатов России и Партии экономической свободы. В списке Российского общенародного союза были кандидаты, входившие в 1995 г. в списки движения “Держава” и Национально-республиканской партии России. В списке “Блока генерала Андрея Николаева и академика Святослава Федорова” были кандидаты, входившие в 1995 г. в списки движений “Конгресс Русских Общин” и “Стабильная Россия”. В списке блока “Конгресс Русских Общин и Движение Юрия Болдырева” были кандидаты, входившие в 1995 г. в списки “Блока Станислава Говорухина” и блока “Межнациональный союз”. В списке блока “Русское дело” был кандидат, входивший в 1995 г. в список Национально-республиканской партии России. Еще два блока (“Отечество – Вся Россия” и “Медведь”) формально можно было считать преемниками объединений и блоков, участвовавших в предыдущих выборах. Так, в состав блока “Отечество – Вся Россия” входила Аграрная партия России, а также объединение “Регионы России”, участвовавшее в выборах 1995 г. в составе “Блока Ивана Рыбкина”. В списке блока были также кандидаты, входившие в 1995 г. в списки объединений “Наш дом – Россия”, “Яблоко”, “Женщины России”, “Конгресс Русских Общин”, Партия самоуправления трудящихся, “Вперед, Россия!”, “Мое Отечество”, Партия любителей пива, блоков “Профсоюзы и промышленники России – Союз Труда”, “Блок Станислава Говорухина”. В состав блока “Медведь” входили Российская Христианско-Демократическая партия, участвовавшая в выборах 1995 г. в составе блока “Межнациональный союз”, и Народно-патриотическая партия, участвовавшая в выборах 1995 г. в составе блока “За Родину!”. В списке блока были также кандидаты, входившие в 1995 г. в списки объединений “Кедр”, “Народный союз”, блоков “Общее дело” и “Памфилова – Гуров – Владимир Лысенко”. Однако, по существу, блоки “Отечество – Вся Россия” и “Медведь” были совершенно новыми образованиями, представлявшими два варианта “партии власти”. “Медведь” был образован как блок поддержки В.В. Путина – нового Председателя Правительства России и объявленного преемника Б.Н. Ельцина на посту Президента. Блок “Отечество – Вся Россия” был образован главами крупнейших субъектов Федерации (Москва, Санкт–Петербург, Татарстан и др.) и также претендовал на завоевание большинства. Еще два движения (“Духовное наследие” и “В поддержку армии”) представляли собой объединения, отколовшиеся от КПРФ. “Сталинский блок – за СССР” включал кандидатов, входивших в 1995 г. в состав списков “Коммунисты – Трудовая Россия – За Советский Союз” и “Власть – народу!”. Списки объединений “За гражданское достоинство” и Социалистическая партия России возглавляли Э.А. Памфилова и И.П. Рыбкин, которые в 1995 г. были лидерами блоков, названных их именами. Однако эти объединения трудно назвать преемниками данных блоков. Остальные 7 избирательных объединений и блоков были “чистыми” новичками на выборах депутатов Государственной Думы. По результатам голосования преодолели 5%-ный барьер и были допущены к распределению мандатов 6 списков, два из которых были выдвинуты избирательными объединениями (КПРФ и “Яблоко”) и четыре – избирательными блоками (табл. 2.3). В выборах приняли участие 66 840 638 избирателей, или 61,85% от числа зарегистрированных избирателей. В голосовании приняло участие 66 667 682 избирателя, или 61,69%. Списки, допущенные к распределению мандатов, получили в сумме 54 254 855 голосов, что составило 81,38% от числа избирателей, принявших участие в голосовании, или 50,20% от числа зарегистрированных избирателей. Из четырех объединений, представленных в Думе второго созыва, барьер преодолели три – КПРФ, “Яблоко” и “Блок Жириновского” (по сути – ЛДПР). Движение “Наш дом – Россия” (бывшая “партия власти”, возглавляемая отставленным премьером В.С. Черномырдиным) получила лишь чуть более 1% голосов. Прошли в Думу еще три блока, два из которых (“Медведь” и “Отечество – Вся Россия”) были “партиями власти”. Блок “Медведь” был “партией” федеральной власти с определенным правоцентристским уклоном. “Отечество – Вся Россия” представляла “партию” наиболее самостоятельных региональных лидеров, при этом она занимала откровенно левоцентристские позиции. Интересно, что блок “Отечество – Вся Россия” больше половины голосов (4 685 389) получил всего в пяти субъектах Федерации – Москве, Санкт–Петербурге, Московской области, Республиках Татарстан и Башкортостан. Следует отметить также беспрецедентный разброс голосов за этот блок по регионам: от 88,0% в Республике Ингушетия до 2,2% в Магаданской области. Еще один блок, преодолевший 5%-ный барьер, – “Союз Правых Сил” – стал политическим преемником блока “Выбор России”, представленного в Думе первого созыва, и блока “Демократический выбор России – Объединенные демократы”, который на выборах 1995 г. получил 3,9%. Как и на предыдущих выборах, большая часть объединений и блоков получила менее 1% голосов. У “Блока Жириновского” общефедеральная часть списка содержала максимально возможное число кандидатов, поэтому ни один из кандидатов этого блока, включенных в региональные группы, мандата не получил. Общефедеральная часть списка Объединения “Яблоко” состояла из 12 кандидатов, кроме того, один кандидат из общефедеральной части был избран в одномандатном округе; таким образом, в Думу прошли 5 “яблочных” кандидатов из региональных групп. У четырех других объединений и блоков, прошедших в Думу, количество региональных кандидатов, получивших мандаты, было еще больше. На этих выборах вновь отказались от получения мандата несколько кандидатов, являвшихся “лицом” списка. У блока “Медведь” от мандата отказался министр по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий С.К. Шойгу, возглавлявший список блока. У блока “Отечество – Вся Россия” от мандата отказались мэр Москвы Ю.М. Лужков и губернатор Санкт-Петербурга В.А. Яковлев, занимавшие в списке второе и третье места. Закон 1999 г. предусматривал за отказ от мандата кандидата из первой тройки санкцию: объединение или блок должны были в этом случае лишаться мандата. Однако в законе присутствовала и оговорка о “вынуждающих обстоятельствах”, написанная столь нечетко, что позволила трактовать закон в пользу блоков, допустивших обман избирателей. 2.3.4. Выборы 2003 года Выборы, прошедшие 7 декабря 2003 г., опять проводились по новому закону. Правда, в этот раз закон был принят раньше – за год до дня голосования18 . В том, что касается основных параметров избирательной системы, он почти ничем не отличался от предыдущего. Наиболее существенной новеллой была обязанность разбивать список не менее чем на 7 региональных групп. В то же время существенные изменения, касающиеся участников выборов, были внесены в 2001 г. Федеральным законом “О политических партиях”19 . По этому закону единственным видом избирательных объединений на выборах в органы государственной власти стали политические партии, к которым предъявляется ряд требований, в том числе минимальная численность20 . Затем новый Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, принятый в 2002 г.21 , установил, что в избирательный блок могут входить не больше трех участников, из которых хотя бы один должен быть политической партией. А уже незадолго до начала кампании в избирательное законодательство были внесены изменения, еще более ограничившие круг общественных объединений, которые могут входить в избирательные блоки22 . Списки выдвинули 21 политическая партия и 5 избирательных блоков. Зарегистрированы были 23 списка (18 политических партий и 5 избирательных блоков). Из них 22 списка были зарегистрированы на основании подписей избирателей и один – на основании избирательного залога. Десять партий и блоков были в той или иной степени преемниками избирательных объединений и блоков, участвовавших в выборах 1995 и 1999 годов. КПРФ и “Партия Мира и Единства” участвовали в этих выборах в той же форме, что и в предыдущих. ЛДПР вновь участвовала в выборах в явном виде. Объединение “Яблоко” и блок “Союз Правых Сил” были преобразованы в партии. Российская экологическая партия “Зеленые” была преемницей “Кедра”, участвовавшего в выборах 1993 и 1995 годов, но снятого с выборов 1999 г. на основании нормы, впоследствии признанной неконституционной. Российская партия пенсионеров в этот раз участвовала в выборах в блоке с Партией социальной справедливости. Аграрная партия России, входившая в 1999 г. в блок “Отечество – Вся Россия”, вновь, как и в 1993 и 1995 гг., выступала самостоятельно. Списки партий, представленных в Думе третьего созыва, сохраняли высокую степень преемственности. У КПРФ в общефедеральных частях списков 1999 и 2003 годов совпали 10 кандидатов, у ЛДПР – 9, у “Яблока” – 7, у “Союза Правых Сил” – 523 . У Партии Мира и Единства в общефедеральных частях списков 1999 и 2003 годов совпали 5 кандидатов, у списка блока “Российская партия пенсионеров и Партия социальной справедливости” со списком Партии пенсионеров – 3, у списка “Зеленых” со списком “Кедра” 1995 г. – 2. В общефедеральных частях списков Аграрной партии России 1995 и 2003 годов совпали также 2 кандидата. Партия “Единая Россия” образовалась фактически путем слияния прошедших в Думу третьего созыва блоков “Медведь” и “Отечество – Вся Россия”. Общефедеральная часть списка этой партии состояла всего из четырех кандидатов, из которых один входил в 1999 г. в первую тройку списка блока “Медведь”, один возглавлял региональную группу этого блока и один входил в первую тройку списка блока “Отечество – Вся Россия”. Блок “Родина” формально был образован тремя партиями (Партия российских регионов, Социалистическая единая партия России и “Народная воля”), две из которых были политическими преемниками избирательных объединений, участвовавших в выборах 1999 г. (движения “Духовное наследие” и Российского общенародного союза). В общефедеральной части списка блока были кандидаты, входившие в 1999 г. в списки КПРФ, блока “Конгресс Русских Общин и Движение Юрия Болдырева” и Российского общенародного союза (но не “Духовного наследия”). Остальные 13 партий и блоков были, по существу, новичками, хотя некоторые из них имели определенное отношение к избирательным объединениям и блокам, участвовавшим в выборах ранее. Так, Демократическая партия России формально являлась преемником одноименной партии, представленной в Думе первого созыва. В общефедеральной части списка партии было 3 кандидата, входивших в 1993 г. в список ДПР, тем не менее в политическом плане говорить о преемственности не приходится. В состав блока “Новый курс – Автомобильная Россия” входили партия “Либеральная Россия” (образованная политиками, входившими ранее в партию “Демократический выбор России” и блок “Союз Правых Сил”) и Республиканская партия Российской Федерации, которая в выборах 1993 г. участвовала в составе “Блока: Явлинский–Болдырев–Лукин”, а в выборах 1995 г. – в составе блока “Памфилова – Гуров – Владимир Лысенко”. В общефедеральной части списка блока были кандидаты, входившие в 1999 г. в списки блока “Союз Правых Сил”, движения “Наш дом – Россия” и объединения “Яблоко”. Народная партия Российской Федерации была создана депутатами, избранными в Думу третьего созыва по одномандатным округам. В общефедеральной части списка этой партии были кандидаты, входившие в 1999 г. в списки “Блока генерала Андрея Николаева и академика Святослава Федорова”, движения “Духовное наследие” и партии “Кедр”. В общефедеральной части списка блока “Партия Возрождения России – Российская партия ЖИЗНИ” были кандидаты, входившие в 1999 г. в списки КПРФ и движения “Женщины России”. В общефедеральной части списка партии “СЛОН” были кандидаты, входившие в 1999 г. в списки объединения “Яблоко”, блока “Союз Правых Сил” и движения “Социал-демократы”. Во главе списка партии “Развитие предпринимательства” стояли два депутата Государственной Думы первого, второго и третьего созывов, входившие в 1995 г. в список объединения “Яблоко”, а в 1999 г. в список блока “Отечество – Вся Россия”. В общефедеральной части блока “Великая Россия – Евразийский Союз” были кандидаты, входившие в 1999 г. в списки блоков “Медведь” и “Отечество – Вся Россия”. В общефедеральной части списка Объединенной российской партии “Русь” был кандидат, входивший в 1999 г. в список блока “Отечество – Вся Россия”. В общефедеральной части списка Российской конституционно-демократической партии был кандидат, входивший в 1999 г. в список “Блока генерала Андрея Николаева и академика Святослава Федорова”. В общефедеральной части списка Народно-республиканской партии России был кандидат, входивший в 1999 г. в список блока “Конгресс Русских Общин и Движение Юрия Болдырева”. Результаты выборов продемонстрировали кризисные явления в развитии российской демократии и избирательной системы. Во-первых, явка оказалась ниже, чем на выборах Думы второго и третьего созывов и практически такой же, как на первых выборах 1993 г. В выборах приняли участие 60 712 299 избирателей или 55,75% от числа зарегистрированных избирателей. В голосовании приняли участие 60 633 179 избирателей или 55,67%. Во-вторых, вновь 5%-ный барьер смогли преодолеть только четыре списка, в то время как еще четыре списка набрали от 3,1 до 4,3% (табл. 2.4). Списки, допущенные к распределению мандатов, получили в сумме 42 840 540 голосов, что составило 70,66% от числа избирателей, принявших участие в голосовании, или 39,34% от числа зарегистрированных избирателей. При этом в отличие от второго созыва непредставленной в Думе оказалась праволиберальная часть политического спектра. Все партии, занимавшие эту политическую нишу, не сумели преодолеть 5%-ный барьер, в том числе и представленные в Думе третьего созыва “Яблоко” и “Союз Правых Сил”, вместе получившие более 8%. “Единая Россия”, консолидированная “партия власти”, за которую проголосовали менее 38%, получила по пропорциональной системе больше половины мандатов (120). Помимо “Единой России” и думских “старожилов” КПРФ и ЛДПР барьер удалось преодолеть блоку “Родина”. Этот блок смог успешно конкурировать с КПРФ за избирателей левой ориентации и с ЛДПР за патриотический и протестный электорат. Как и на выборах 1995 и 1999 годов, большая часть объединений и блоков получила менее 1% голосов. Практика отказа избранных кандидатов от мандатов достигла своего апогея. У “Единой России” от мандатов отказались 37 кандидатов, в том числе занимавшие второе, третье и четвертое места в общефедеральной части С.К. Шойгу, Ю.М. Лужков и М.Ш. Шаймиев. Остальные 34 кандидата входили в первые тройки региональных групп: 24 занимали первые места, 7 – вторые и 3 – третьи. Большинство “отказников” (29) занимали должности руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, среди остальных – федеральный министр, первый заместитель полпреда Президента в федеральном округе, два председателя законодательного органа государственной власти субъекта Федерации, мэр областного центра, ректор университета и два руководителя крупных предприятий. 2.3.5. Итоги четырех избирательных кампаний Некоторые числовые данные по четырем прошедшим кампаниям выборов депутатов Государственной Думы приведены в таблице 2.5. Следует отметить довольно низкий процент голосов, которые в сумме получают списки, допущенные к распределению мандатов – и, соответственно, высокую долю “пропадающих” голосов. Если на первых выборах такие голоса составляли менее 13%, то на последующих ситуация была значительно хуже. В 1995 г. “пропала” почти половина голосов, в 2003 г. – почти треть. При этом нельзя сказать, что голоса “пропадают” из-за большого числа участвующих в выборах партий и блоков. Так, в 2003 г. число конкурировавших федеральных списков было меньше, чем в 1999 г., а процент “пропавших” голосов оказался в 1,5 раза выше. Анализ показывает, что значительная доля “пропадающих” голосов связана с партиями и блоками, получающими от 3 до 5% голосов избирателей. В 1995 г. за такие партии в сумме проголосовали 25,1% избирателей, в 2003 г. – 15,0%. Этот факт может служить одним из аргументов в пользу снижения заградительного барьера до 3%. Анализ состава участников выборов свидетельствует, что партийная система России еще не устоялась. Каждые выборы состав участников кардинально обновляется. Изменяется и состав объединений и блоков, проходящих в Думу. Каждые выборы какая-то из представленных в парламенте партий оказывается “за бортом”, а на ее место приходит одна или несколько новых. Лишь две партии (КПРФ и ЛДПР) сохраняют места в Думе всех четырех созывов. 1 См.: Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г. № 1400 “О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации” // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 39. Ст. 3597. 2 См.: Указ Президента РФ от 1 октября 1993 г. № 1557 “Об утверждении уточненной редакции Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году и внесении изменений и дополнений в Положение о Федеральных органах власти на переходный период” // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 41. Ст. 3907. 3 См.: Указ Президента РФ от 6 ноября 1993 г. № 1846 “Об уточнении Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году и Положения о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 году” // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 45. Ст. 4333. 4 Избирательными объединениями по Положению о выборах считались общефедеральные партии, общефедеральные политические движения и блоки этих объединений. 5 См.: Выборы в Государственную Думу: правовые проблемы / Под ред. В.И. Васильева, А.Е. Постникова. М.: БЕК, 1995, с. 10; Постников А.Е. Избирательное право России. М., 1996. С. 110. 6 В списке “Выбора России” был также руководитель Администрации Президента С.А. Филатов, который от мандата отказался. 7 Следует отметить, что ни Президент, ни Председатель Правительства открыто не выражали своей поддержки ни “Выбору России”, ни ПРЕС. 8 Протестный характер электората “Женщин России” хорошо выявляется с помощью корреляционного анализа (см.: Любарев А.Е. Корреляционный анализ результатов парламентских выборов 1995 года // ПОЛИС. 1996. № 2. С. 116–129). 9 Поражение “Гражданского союза” было неожиданным, поскольку этот блок имел сильные позиции в Верховном Совете Российской Федерации, распущенном Президентом. 10 Федеральный закон № 90-ФЗ “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” (Собрание законодательства РФ. 1995. № 26. Ст. 2398) был принят в окончательном виде Государственной Думой 9 июня 1995 г., одобрен Советом Федерации 15 июня и 21 июня подписан Президентом РФ. Выборы были назначены Указом Президента РФ от 14 июля 1995 г. Подробно история принятия закона описана в статье В.Я. Гельмана (ПОЛИС. 1997. № 4. С. 125–147). 11 См.: Гельман В.Я. Избирательные кампании в России: испытание электоральной формулы // ПОЛИС. 1996. № 2. С. 84–100. 12 Четырем избирательным объединениям и блокам (в т. ч. фавориту кампании – объединению “Яблоко”) Центральная избирательная комиссия первоначально отказала в регистрации, и они были зарегистрированы на основании решения Верховного Суда. 13 В соответствии с нормами избирательного законодательства, неизменными с 1995 г., число избирателей, принявших участие в выборах, определяется по числу бюллетеней, выданных избирателям, а число избирателей, принявших участие в голосовании, – по числу бюллетеней, обнаруженных в ящиках для голосования. Первое число используется для решения вопроса о том, состоялись ли выборы, второе – для определения процента голосов, полученных кандидатами или списками. 14 Федеральный закон № 121-ФЗ “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” (Собрание законодательства РФ. 1999. № 26. Ст. 3178) был принят Государственной Думой 2 июня 1999 г., одобрен Советом Федерации 9 июня и 24 июня подписан Президентом РФ. Выборы были назначены Указом Президента РФ от 9 августа 1999 г. 15 Закон также вводил “плавающий” барьер (см. 4.4.2), однако эту страховочную норму применять не пришлось. 16 ЛДПР было отказано в регистрации на основании нормы, которая впоследствии была признана неконституционной: в связи с тем что два кандидата, входившие в первую “тройку” списка, были вычеркнуты из списка за предоставление недостоверных сведений о себе (обязанность предоставления сведений о доходах и имуществе и санкции за недостоверность этих сведений были новеллами закона 1999 г.). Кандидаты от ЛДПР были вынуждены баллотироваться в составе созданного в экстренном порядке “Блока Жириновского” (формально блок был образован двумя никому не известными объединениями). 17 Показательно, что фракция, которую образовали депутаты, избранные от этого блока, была названа ЛДПР. 18 Федеральный закон № 175-ФЗ “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” (Собрание законодательства РФ. 2002. № 51. Ст. 4982) был принят Государственной Думой 20 ноября 2002 г., одобрен Советом Федерации 11 декабря и 20 декабря подписан Президентом РФ. 19 См.: Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ “О политических партиях” // Собрание законодательства РФ. 2001. № 29. Ст. 2950. 20 Законом было предусмотрено, что число членов политической партии должно быть не менее 10 тыс., при этом более чем в половине субъектов РФ в ее региональных отделениях должно состоять не менее 100 членов. Федеральным законом от 20 декабря 2004 г. № 168-ФЗ (Собрание законодательства РФ. 2004. № 52. Ст. 5272) эти показатели были увеличены соответственно до 50 тыс. и 500 человек. 21 См.: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” // Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253. 22 См.: Федеральный закон от 23 июня 2003 г. № 85-ФЗ “О внесении изменения в статью 36 Федерального закона “О политических партиях” и внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” (Собрание законодательства РФ. 2003. № 26. Ст. 2574) и Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 97-ФЗ “О внесении изменений в статьи 2 и 35 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” (Собрание законодательства РФ. 2003. № 27. Ст. 2711). Эти законы также предусматривали, что после 1 января 2004 г. в избирательные блоки могут входить только политические партии. 23 Общефедеральная часть списка “Яблока” в 1999 г. включала 12 кандидатов, “Союза Правых Сил” – 9. ИСТОРИЯ, СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ, ПЕРСПЕКТИВЫ Таблица 2.1 Результаты выборов депутатов Государственной Думы 1993 г. по пропорциональной системе* Избирательное объединение, блок Получено голосов Доля голосов** Получено мандатов Либерально-демократическая партия России (ЛДПР) 12 318 562 22,91% 59 Выбор России*** 8 339 345 15,51% 40 Коммунистическая партия Российской Федерации (КПРФ) 6 666 402 12,40% 32 Политическое движение “Женщины России” 4 369 918 8,13% 21 Аграрная партия России (АПР) 4 292 518 7,98% 21 Блок: Явлинский–Болдырев–Лукин*** 4 233 219 7,87% 20 Партия российского единства и согласия (ПРЕС) 3 620 035 6,73% 18 Демократическая партия России 2 969 533 5,52% 14 Российское движение демократических реформ 2 191 505 4,08% – Гражданский союз во имя стабильности, справедливости и прогресса*** 1 038 193 1,93% – Будущее России – Новые Имена*** 672 283 1,25% – Конструктивно–экологическое движение “Кедр” 406 789 0,76% – Достоинство и милосердие 375 431 0,70% – Против всех списков 2 267 963 4,22% * Бюллетень ЦИК РФ. 1994. № 1 (12). С. 32, 67. ** Процент голосов, полученных списком, от числа действительных бюллетеней. *** Блок. Таблица 2.2 Результаты выборов депутатов Государственной Думы 1995 г. по пропорциональной системе* Избирательное объединение, блок Получено голосов Доля голосов** Получено мандатов Коммунистическая партия Российской Федерации (КПРФ) 15 432 963 22,30% 99 Либерально-демократическая партия России (ЛДПР) 7 737 431 11,18% 50 ВОПД “Наш дом – Россия” 7 009 291 10,13% 45 Общественное объединение “Яблоко” 4 767 384 6,89% 31 Политическое движение “Женщины России” 3 188 813 4,61% – Коммунисты – Трудовая Россия – За Советский Союз*** 3 137 406 4,53% – ОПД “Конгресс Русских Общин” 2 980 137 4,31% – Партия самоуправления трудящихся 2 756 954 3,98% – Демократический выбор России – Объединенные демократы*** 2 674 084 3,86% – Аграрная партия России 2 613 127 3,78% – Социал-патриотическое движение “Держава” 1 781 233 2,57% – ОПД “Вперед, Россия!” 1 343 428 1,94% – Власть – народу!*** 1 112 873 1,61% – Памфилова – Гуров – Владимир Лысенко (Республиканская партия Российской Федерации)*** 1 106 812 1,60% – Профсоюзы и промышленники России – Союз Труда*** 1 076 072 1,55% – Экологическая партия России “Кедр” 962 195 1,39% – Блок Ивана Рыбкина*** 769 259 1,11% – Блок Станислава Говорухина*** 688 496 0,99% – Мое Отечество 496 276 0,72% – Внепартийное политическое движение избирателей “Общее дело”*** 472 615 0,68% – Партия любителей пива 428 727 0,62% – Общероссийское мусульманское общественное движение “Нур” (“Свет”) 393 513 0,57% – Преображение Отечества*** 339 654 0,49% – Национально-республиканская партия России (НРПР) 331 700 0,48% – Предвыборный блок, включающий руководителей Партии защиты пенсионеров и ветеранов, Партии искоренения преступности – законности и порядка и т.д.*** 323 232 0,47% – Партия Российского единства и согласия (ПРЕС) 245 977 0,36% – Ассоциация адвокатов России 242 966 0,35% – За Родину!*** 194 254 0,28% – Политическая партия “Христианско–демократический союз – Христиане России” 191 446 0,28% – Предвыборный блок, включающий руководителей Партии защиты детей (Мира, Добра и Счастья), Партии “Русские женщины” и т.д.*** 145 704 0,21% – Партия “Народный союз” 130 728 0,19% – Тихонов – Туполев – Тихонов*** 102 039 0,15% – Союз работников жилищно-коммунального хозяйства России 97 274 0,14% – Социал-демократы*** 88 642 0,13% – Партия экономической свободы 88 416 0,13% – Российское общенародное движение 86 422 0,12% – Блок независимых*** 83 742 0,12% – Федерально-демократическое движение 82 948 0,12% – ОПД “Стабильная Россия” 81 285 0,12% – ОПД “Дума–96” 55 897 0,08% – Поколения Рубежа*** 44 202 0,06% – “89” (89 регионов России)*** 40 840 0,06% – Межнациональный союз*** 39 592 0,06% – Против всех списков 1 918 151 2,77% * Выборы депутатов Государственной Думы. 1995. Электоральная статистика. М., 1996. С. 89–91, 199. ** Процент голосов, полученных списком, от числа избирателей, принявших участие в голосовании. *** Избирательный блок.