доклада «политика иммиграции и натурализации в россии: состояние дел и направления развития» Кол-во страниц: 38,3 стр. ДОКЛАДА «ПОЛИТИКА ИММИГРАЦИИ И НАТУРАЛИЗАЦИИ В РОССИИ: СОСТОЯНИЕ ДЕЛ И НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ» Под редакцией С.Н. Градировского Авторский коллектив: Ольга Выхованец, Сергей Градировский, Дмитрий Житин, Татьяна Лопухина, Никита Мкртчян (с) ФОНД «НАСЛЕДИЕ ЕВРАЗИИ» (с) ЦЕНТР СТРАТЕГИЧЕСКИХ ИССЛЕДОВАНИЙ ПРИВОЛЖСКОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА ЧАСТЬ 1. ТРЕНДЫ Внешние миграционные потоки России и натурализация иноплеменников: исторический взгляд Исторически Россия почти всегда была страной, закрытой для иностранцев, и потому миграционный обмен с другими государствами мира происходил не спонтанно, а исключительно по «государеву дозволению» или в нарушение оного. Наиболее известные примеры такого дозволения: в XVIII–XIX вв. — приглашение в Россию немецких колонистов-меннонитов для заселения земель Новороссии, в XIX веке — разрешение селиться на территории империи представителям православных балканских народов (грекам, сербам, болгарам), в ХХ веке — переселение на Дальний Восток китайских и корейских рабочих для строительства Транссибирской магистрали. Однако чаще иноплеменники попадали в Российскую империю по мере ее территориального расширения: финны, поляки, грузины, молдаване, аджарцы, азербайджанцы, армяне, казахи и народы Средней Азии становились российскими подданными, не меняя своего места жительства, а затем, обретя новую отчизну, расселялись за пределы своей исторической родины по всей территории России. Авторы доклада отмечают особенности формирования русского национального государства (через политику инкорпорации и натурализации иноплеменников) в различные исторические периоды, иллюстрирующие гибкость государственной политики по отношению к «чужим» территориям и «чужому» населению, входящему в состав Империи: — в XIII-XVI вв. более трети дворянских родов России имели татарские корни; — свой язык и исповедание ислама не являлись препятствием положительной комплементарности русского и тюркских этносов; — в XVI-XVIII вв. интеграция в состав Русского государства финно-угорских и тюркских народов европейского Севера, Поволжья, Урала и Сибири происходила как через их культурно-языковую ассимиляцию, посредством обращения в православие, так и через гражданскую натурализацию, с распространением на них всех прав и обязанностей русских подданных; — в XVIII веке население балтийских провинций России было в разной степени подвергнуто ассимиляции немцами, шведами, поляками, но только не основным государствообразующим этносом Российской империи; — в 1809 г., с присоединением Финляндии, на «финляндских уроженцев» не были распространены подати и повинности, которые несло остальное население Империи, а русские подданные в Финляндии были, по сути, приравнены к иностранцам; — было решено отказаться от полной натурализации горского населения Северного Кавказа, плохо вписывавшегося в существовавшую в России гражданско-правовую систему; — во второй половине XIX века, при включении в состав Российской Империи территорий Степного края (современный Казахстан) и Средней Азии, даже не предпринимались попытки натурализации «туземного» населения и распространения на него норм общероссийского законодательства. С XIX века характер русской колонизации коренным образом меняется по двум основным причинам: приняв обширные территории Закавказья, Средней Азии и Казахстана, Россия перешагнула естественные ландшафтные границы ареала расселения русского этноса, а выйдя за пределы естественного ареала расселения, русские столкнулись с этносами, имевшими совершенно иную культурно-историческую традицию, а нередко и отрицательную комплементарность. В результате земли и народы, включенные в Российскую Империю в разные исторические периоды, получили различный политико-административный и гражданский статус. С административно-правовой точки зрения, Российская империя стала представлять собой сложную мозаику земель и народов. Принципиально новый период натурализационной политики начался с отречением от престола Николая II. Именно Временному правительству принадлежит честь распространения гражданских прав на всех бывших подданных упраздненной, но не исчезнувшей Империи. В советский период программа колонизации была наполнена новым содержанием. Вместо «трудовых навыков русского крестьянства» главную роль стали играть рабочие, научные, инженерные и управленческие квалификации. Масштабная индустриализация, научно-техническая революция и энтузиазм советского человека позволили продолжить освоенческий процесс окраин на совершенно иной основе. В период до Великой Отечественной войны наиболее масштабные миграционные потоки были направлены в восточные районы России, что определялось задачами хозяйственного освоения последних и нередко носило насильственный характер (перемещения заключенных, высланных, депортированных). В послевоенные годы миграционные потоки сопровождали интенсивное хозяйственное освоение Казахстана (распашка целинных земель), а также индустриализацию неславянских республик СССР, что привело к формированию стабильного оттока населения из РСФСР. Ситуация стала меняться на рубеже 1960–70-х гг., а с начала 70-х и до настоящего времени РФ сохраняет положительный миграционный баланс. Иной пространственный рисунок имели эмиграционные потоки: — крестьянская и казачья колонизация южных и восточных окраин и старообрядческая (после церковного раскола XVII века) западных территорий опережала вхождение этих земель в состав Русского государства; неоднократно государство «догоняло» своих бывших подданных, пытавшихся избежать его тяжелой десницы, и новые земли входили в состав Российской империи вместе с потомками русских эмигрантов; — в XIX веке имела место массовая безвозвратная эмиграция в «добровольно-принудительном порядке» адыгских племен западной части Северного Кавказа; аналогичным образом крымские татары и ногайцы покинули пределы Империи несколькими волнами: после покорения Крыма в конце XVIII века и по окончании Крымской войны в середине XIX-го; — в XIX веке начался один из наиболее значительных эмиграционных процессов в истории России, продолжившийся и в первые десятилетия ХХ века, — выезд населения в Северную Америку; большую часть эмигрантов, направлявшихся в США, составило еврейское население западных губерний Российской империи; — в результате Гражданской войны эмиграционная волна вынесла за пределы страны, по разным оценкам, от 2 до 5 млн. человек. Опустившийся «железный занавес» свел на нет возможность внешней миграции. Миграционные процессы стали развиваться исключительно внутри государственных границ СССР. Снятие сословных и этнических ограничений, существовавших в Российской империи, формальное уравнивание в правах всех граждан страны Советов способствовали интеграции населения иноэтничных окраин, его социокультурной переработке. Но если проблема натурализации «инородцев», проживавших на территории бывшей Российской империи, в правовом отношении была решена сравнительно легко, то государственная политика по стиранию национальных различий и стандартизации образа жизни населения СССР имела неоднозначные последствия, наиболее негативные из которых в полной мере проявились после распада Союза. Ретроспективные тренды в масштабе второй половины XX века Центральное событие всей второй половины XX века, оказавшее колоссальное влияние на современную историю России, — это завершение многовекового колонизационного тренда и замещение его явлением, получившим название «западного дрейфа». На протяжении последних семи столетий движение населения России носило в целом центробежный характер — преимущественно на север, восток и юг. Однако уже в 1960-е годы этот процесс стал не столь однозначным. Именно на 60-е приходятся события, свидетельствующие о начале новой эры в демографическом развитии России: в 1964 году нетто-коэффициент воспроизводства населения страны опустился ниже единицы — и с тех пор, за исключением краткого периода 1986–88 гг., остается на том же уровне; в это же время происходит слом тренда мужской смертности, показатели которой после долгого падения стали расти, что продолжается и поныне; начался процесс реколонизации: русский человек стал постепенно возвращаться на территорию, которая в свое время сгенерировала волны русской колонизации. В начале 1970-х годов в СССР произошел качественный перелом в направлениях миграционных потоков: довольно быстро стал уменьшаться приток населения на юг страны и увеличиваться поток, направленный на российский Север и Восток. В то же время получил развитие процесс оттока населения из южных районов СССР, названный впоследствии «репатриацией русских». С середины 1970-х годов направление миграционных потоков на пространстве бывшего СССР окончательно сменило свой вектор: вслед за республиками Закавказья процесс оттока русского и русскоязычного населения охватил и республики Центральной Азии. Освоенческие программы 70-х годов — развитие нефтегазового комплекса Западной Сибири, строительство БАМа и др. — стали последним «аккордом» плановой российской колонизации. В 1980-е годы в процесс репатриации оказались вовлечены Казахстан и Молдавия. В результате с 1975-го по 1990 гг. миграционный прирост населения России составил 2,64 млн. человек. С распадом Советского Союза и социалистической экономики население стало спешно покидать Север, где государство уже не обеспечивало достойного уровня жизни. Во многих городах и поселках начался распад инфраструктур социальной сферы, заявила о себе безработица. Выходцы из бывших союзных республик (Украины, Белоруссии) устремились в свои «национальные квартиры», боясь потерять забронированное на родине жилье и наработанный к пенсии трудовой стаж. Привлекательными в миграционном отношении стали центральные и юго-западные регионы страны, куда к тому же шел приток вынужденных мигрантов и репатриантов, демобилизованных военных из расформированных воинских частей. Актуальные тенденции в масштабе последних пятнадцати лет После всплеска начала 1990-х на постсоветском пространстве наблюдается «сворачивание» миграционных процессов. Как и частный факт снижения иммиграции в Россию, оно не в последнюю очередь зависит от трансформации характера миграции во временную и сезонную трудовую. Факторы, сдерживающие иммиграцию в Россию из стран ближнего зарубежья, таковы: война в Чечне, финансово-экономический кризис 1998 года, возросшие трудности с регистрацией по месту жительства, этнофобия и мигрантофобия в российском обществе, а также улучшение общей ситуации в постсоветских странах. Несмотря на это, с 1994-го по 2004 год Россия имела миграционный прирост со всеми странами СНГ и Балтии, за исключением Белоруссии. По данным текущего учета, 67% миграционного прироста России в обмене населением со странами СНГ и Балтии в 1989–2004 гг. обеспечили русские. Тем не менее доля русских в миграционном приросте населения России снижается, что объясняется как сокращением русской диаспоры во многих странах СНГ, исчерпанием ее миграционного потенциала, так и снижением общей миграционной привлекательности России на постсоветском пространстве, не в последнюю очередь обусловленным установившимся в РФ режимом взаимодействия с соотечественниками. Наиболее комплементарный миграционный материал — русские и русскоязычные в странах СНГ и Балтии — стремительно стареет: в потоках мигрантов из стран СНГ все меньше детей и молодежи. Нынешняя структура регистрируемой иммиграции не способствует омоложению возрастной структуры населения России, а при ее сохранении процессы старения будут только усугубляться. Омоложение миграционного притока населения в Россию может быть достигнуто только за счет смены этнического состава мигрантов в пользу, например, коренных жителей стран Центральной Азии. Иммигрантов (до последнего времени) и эмигрантов характеризует более высокий, чем у коренного населения России, уровень образования. Однако мы имеем возможность судить только о формальных показателях образовательного уровня мигрантов, которые не отражают их квалификации и компетенции; под вопросом остается и качество применения профессионально-образовательных навыков. Формально миграция из стран СНГ дает России более образованных людей, чем из стран дальнего зарубежья, однако это происходит благодаря более «взрослой», даже «старой» возрастной структуре мигрантов. В потоке из России за пределы стран Содружества более высока доля молодежи, образование которой еще далеко от завершения. В 2004 году среди миграционных потерь лиц с высшим и незаконченным высшим образованием в обмене со странами дальнего зарубежья почти 40% составили люди в возрасте до 30 лет. Эмиграционный тренд с 1995 года носит устойчиво нисходящий характер. Нарушился он только однажды — после финансово-экономического кризиса 1998 г., когда эмиграция на короткое время возросла. К концу 1990-х гг. в потоке эмигрантов увеличилась доля русских — с 24% в 1993 году до 46% в 2004-м. Эмиграция из России становится более «элитарной»: все чаще выезжают не по этническому признаку, в расчете на активные программы поддержки со стороны принимающих стран, а с целью более продуктивной (и высокооплачиваемой) занятости, получения образования и повышения квалификации. Имеет место и бизнес-эмиграция. Что касается «утечки умов», то, если в начале 1990-х основные опасения вызывала эмиграция из страны состоявшихся ученых, в том числе с мировым именем (что вело к разрушению научных школ и отдельных научных направлений), то в последнее время на первое место вышла проблема выезда за рубеж выпускников и студентов престижных учебных заведений, а также невозвращения в страну молодых россиян, обучающихся на Западе. За последние 15 лет из страны эмигрировали около 25 тысяч российских ученых, еще порядка 30 тысяч ежегодно работают за рубежом по контрактам. По разным данным, в 1989–2004 гг. из России в страны дальнего зарубежья выехали на постоянное жительство более 1,2 млн. человек. Однако по оценкам, основанным на корреспондирующихся данных основных стран-реципиентов эмиграции из России, это число выше как минимум на 20%. Внутренняя (межрегиональная) миграция в текущий период оказывает сильное влияние на динамику численности и состава населения современной России. По своим масштабам она в несколько раз превосходит внешнюю (международную): только регистрируемая внутренняя миграция в 1989–2004 гг. составила 46,5 млн. человек. Именно внутренняя миграция играла в последние 15 лет решающую роль в сокращении численности населения Севера и Востока страны. Основной особенностью внутренней миграции является действующая последние полтора десятилетия новая модель территориального перераспределения населения – «западный дрейф». Население стягивается в Центральный, Приволжский и Южный округа, тогда как остальные испытывают миграционную убыль. Полюс миграционного оттока образуют Якутия, Магаданская область, Чукотский АО, Сахалинская область, Камчатская область с Корякским АО. Регионы юга Дальнего Востока — наш форпост в Азиатско-Тихоокеанском регионе — не только не удержали своего населения, но и не смогли привлечь даже соседей-северян. Таблица 1.1. Нетто-миграция между федеральными округами России в 1991–2003 гг., тыс. человек В обмене с территорией: Получено или потеряно территорией: Россия, всего Центральный Северо-Западный Южный Приволжский Уральский Сибирский Дальневосточный Россия, всего 0,0 862,6 -135,6 125,0 245,5 -77,3 -267,3 -752,7 Центральный -862,6 0,0 -163,1 -144,5 -93,9 -74,2 -144,0 -242,8 Северо-Западный 135,6 163,1 0,0 23,5 58,6 -10,7 -35,1 -63,8 Южный -125,0 144,5 -23,5 0,0 18,6 -22,9 -79,3 -162,4 Приволжский -245,5 93,9 -58,6 -18,6 0,0 -52,9 -82,3 -127,0 Уральский 77,3 74,2 10,7 22,9 52,9 0,0 -39,7 -43,7 Сибирский 267,3 144,0 35,1 79,3 82,3 39,7 0,0 -113,0 Дальневосточный 752,7 242,8 63,8 162,4 127,0 43,7 113,0 0,0 Источник : Данные текущего учета миграции (Госкомстат России) Миграция из сельской местности в города — второй (наряду с межрегиональной миграцией) генеральный тренд общероссийской миграции. Многие десятилетия сельская местность питала населением городá, причем не только России, но и бывших республик СССР. В начале 1990-х процесс на короткое время повернул вспять: в 1992–93 гг., впервые со времен Великой Отечественной войны, города стали терять население. Это было вызвано реакцией населения на стрессовую ситуацию: хозяйственный кризис, резко вздорожавшую жизнь и угрозу безработицы. Кризис деурбанизации особенно сильно ударил по городам Севера, Сибири и Урала. В них инверсия урбанизационного тренда проявилась еще раньше — в 1990–91 гг., и в значительной степени за счет этого потока пополнялось мигрантами село центральной и южной России. Восстановление в 1994 году урбанизационного тренда произошло на гораздо более низком уровне, чем в предшествующие десятилетия. Причиной тому — существенное сокращение демографического потенциала села, снизившаяся миграционная активность сельского населения. В последние годы проявилась новая для России тенденция: часть горожан фактически постоянно проживает в сельской местности (особенно это характерно для сельских районов, примыкающих к большим городам): «между селом и городом» в России живут 29 миллионов человек — пятая часть всех россиян. В России не существует сколько-нибудь достоверных оценок масштабов нерегистрируемой иммиграции. Официальные лица оценивают масштабы нелегальной миграции в диапазоне от 1,5 до 15 миллионов. По оценкам же экспертов, на территории России единовременно пребывает 3-4 млн. временных трудовых мигрантов из стран СНГ. Из них не менее 1 млн. — из Украины, 200-300 тыс. — из Молдавии. Объем трудовой миграции из государств Закавказья в целом не превышает 1,5 млн. человек. Все более заметной в трудовом потоке становится среднеазиатская составляющая. Среди стран дальнего зарубежья выделяется Китай: число китайских трудовых мигрантов, единовременно присутствующих в России, составляет 250-400 тыс. человек. В первой половине 1990-х гг. миграция в значительной степени компенсировала потери от депопуляции. В отдельные годы миграционный прирост даже перекрывал естественную убыль. Со второй половины 90-х компенсирующее влияние миграции в динамике численности населения России ослабло. Это не сразу было замечено: обвальные стрессовые миграции предшествующих лет приучили видеть в иммиграции прежде всего социальную проблему, ее экономическая, демографическая и геополитическая составляющие до сих пор не очевидны для руководства страны. Рисунок 1.1. Естественный и миграционный прирост населения России в 1989 –2002 гг., тыс. человек Источники : данные текущего учета миграции (Госкомстат России); О предварительных итогах Всероссийской переписи населения 2002 года. Материалы к заседанию правительства Российской Федерации. Письмо председателя Госкомстата России от 07.04.03 №ВС-08-20/1328; расчеты Н.Мкртчяна. В 90-е годы прошлого столетия Россия являлась одной из наиболее миграционно-привлекательных стран мира, уступая по среднегодовым показателям нетто-миграции только США. Если бы миграционного прироста у России в эти годы не было, численность населения страны сократилась бы со времен последней советской переписи не на 1,8 млн. человек, а на 7,4 млн. и к началу 2003 года не дотягивала бы до 140 млн. человек. Несмотря на то, что процесс депопуляции в России развивается с 1992 года, страна пока не ощутила сокращения численности трудовых ресурсов — напротив, в результате благоприятной комбинации возрастов в последние годы отмечен их прирост. Однако с 2007 года нехватка людей с всевозрастающей силой будет ощущаться не только в детских садах и начальной школе, но и в вузах, армии, на рынке труда… В условиях депопуляции только иммиграция может приостановить стремительный процесс сокращения численности населения России и ее трудоресурсного потенциала. В будущем, при столь же малых масштабах международной миграции и ограниченных возможностях перераспределения населения за счет внутренней миграции, всего миграционного потенциала страны хватит лишь на то, чтобы поддерживать на неизменном уровне количественные характеристики трудового потенциала Центрального федерального округа. Чтобы ощутимо затормозить процесс сокращения численности населения восточной части страны, необходимы почти на порядок более высокие (по сравнению с существующими официальными показателями) масштабы привлечения иммигрантов. Миграционные прогнозы до 2020 года: инерционный и целевой Авторы доклада отказались даже гипотетически предположить закрытость России в предстоящем веке в силу ряда причин. РФ настойчиво стремится к интеграции со странами постсоветского пространства, в рамках таких региональных структур, как СНГ, ЕвразЭС, ЕЭП, ШОС и др. Интеграция невозможна без взаимного обмена трудовыми и, как следствие, демографическими ресурсами. Формирование общего рынка труда в определенных комбинациях является крайне выгодным для России. За пределами России остаются миллионы наших соотечественников; с другой стороны, на территории России проживают миллионы выходцев из соседних стран, прежде всего СНГ. У значительной части россиян есть родственники за пределами страны. Миграционный обмен населением между постсоветскими странами, снизившийся в последнее время, неизбежно активизируется по мере ускорения экономического развития и общего оживления контактов на некогда едином пространстве. Россия по-прежнему будет испытывать «демографическое давление» со стороны как сопредельных (Китай, республики Закавказья), так и несопредельных (страны Средней Азии, Иран, Афганистан, Турция, Вьетнам и др.) государств. Этот процесс может рассматриваться в общемировом контексте как давление стран «третьего мира» на страны «золотого миллиарда». Такая ситуация сохранится до тех пор, пока страны планетарного Юга и Севера будут оставаться на разных стадиях всеобщего демографического перехода. Перманентно расширяющийся на восток Европейский Союз будет испытывать растущую потребность в трудовых ресурсах. Мы неизбежно станем свидетелями вовлечения в число основных миграционных доноров ЕС стран Восточной Европы, в частности Украины и России. Это послужит активизации российской эмиграции, особенно молодежи, что усилит депопуляционные процессы в стране. Следовательно, компенсационная миграция будет необходима в куда бóльших масштабах. Россия практически исчерпала возможности внутренней миграции для перераспределения населения и трудовых ресурсов и обеспечения рабочей силой городов. Весь потенциал эндомиграции может удовлетворить потребности только двух столичных регионов и европейского Юга страны. В отсутствии иммиграции регионы Зауралья будут становиться безлюдными еще быстрее, чем в 1990-е годы. Существующие объемы иммиграции и эмиграции для России не только не избыточны, напротив, они непропорционально малы для открытой, малонаселенной и потенциально испытывающей повсеместную потребность в трудовых ресурсах страны. Авторы доклада предложили возможные сценария развития. Низкий вариант — инерционный — предполагает стабилизацию миграционного прироста, а также объемов иммиграции и эмиграции на уровне 2001–03 гг. При этом он предполагает два сценария, в зависимости от базы расчетов: а) только данные текущего учета населения (явно неполная картина) или б) данные миграционного прироста от базы переписи населения 2002 года, в соответствии с которыми показатели иммиграции существенно скорректированы в сторону увеличения объемов. Высокий вариант — целевой — предполагает увеличение объемов иммиграции до уровня, обеспечивающего к 2010 году миграционный прирост населения в трудоспособном возрасте в 400 тыс. человек в год и до 600 тыс. в год к 2020 году. При низком варианте I , рассчитанном от данных текущего учета, ежегодный миграционный прирост составит 85 тыс. человек в среднегодовом исчислении; он будет обеспечен при снижающейся на 1% в год иммиграции и эмиграции. При низком варианте II , рассчитанном от данных переписи населения, миграционный прирост составит в среднем за год 317 тыс. человек; он также будет определяться ежегодно снижающимися на 1% количествами прибывших и выбывших. Высокий вариант исходит из гипотезы роста числа прибывших и выбывших на 9-10% в 2004–10 гг., с постепенным снижением темпов роста до 6%, а в 2020 г. — до 1%. Среднегодовой миграционный прирост составит в этом случае 632 тыс. человек, в 2010 г. он достигнет уровня 577 тыс., в 2020 г. — 854 тыс. человек; среднегодовое число прибывших составит 790 тыс. Численность населения в трудоспособном возрасте будет возрастать за счет миграции в среднем на 442 тыс. человек в год. Таблица 1.2. Основные кумулятивные итоги прогнозных расчетов (2004–20 гг., тыс. человек) Число прибывших Число выбывших Миграционный прирост Низкий вариант, сценарий I 2909,1 1461,6 1447,6 Низкий вариант, сценарий II 6852,4 1461,6 5390,8 Высокий вариант 14323,1 3580,8 10742,3 ЧАСТЬ 2. ОПЫТЫ Опыт регулирования миграционных процессов в современной России : институты и нормативно-правовая база После распада СССР, в условиях рухнувшей системы управления и правового вакуума, Россия впервые за многие десятилетия столкнулась с достаточно масштабной эмиграцией и вынужденной иммиграцией. Однако ни этническая эмиграция (евреев и немцев), ни «утечка умов» (что будет осознано как проблема много позже), ни переселение на территорию страны миллионов иммигрантов, не требующих участия государства в своей судьбе (они просто растворились на российских просторах), не привлекли такого внимания государства, как проблема беженцев и вынужденных переселенцев. Именно последняя привела к определению новой государственной политики в области миграции и разработке соответствующего законодательства. В основном политику России в области миграции в 1990-е годы определяли законы «О гражданстве», «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах», а затем и принятая в 1994 году «Федеральная миграционная программа». При этом патерналистская политика в отношении беженцев и вынужденных переселенцев, базировавшаяся как на советском прошлом, так и на желании соответствовать международным правовым стандартам, уже не имела четкой цели. Кроме того, роль государства в системе социальных обязательств постепенно начала трансформироваться, что привело к провалу программы расселения и фактическому сворачиванию адаптационных программ. Вопросы интеграции не ставились вовсе, возможно, из-за фактической неразделенности в культурном плане жителей России и остальной части бывшего СССР. Миграционный поток состоял преимущественно из русскоязычных, советских в плане ментальности, людей. Казалось, что какие-то специальные интеграционные мероприятия ни к чему — и так все всё понимают. Если определяющий закон «О гражданстве РСФСР» позволял получить гражданство РФ любому гражданину СССР в заявительном порядке, то уже к концу 2000 года стала вырисовываться запретительная направленность натурализационной политики. В дальнейшем порядок приобретения гражданства несколько раз менялся: в 2002 году — в сторону ужесточения, в 2003-м, после критики президента РФ, — в сторону незначительного упрощения. Причем ужесточение пришлось на момент наметившегося сокращения входящего потока, что привело к резкому снижению числа принявших гражданство РФ. В сфере регулирования внутренней миграции был принят единственный федеральный закон «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». Закон упразднил прописку, но практика применения установленных правил регистрации не дала уйти от «крепостной» зависимости. Регистрация оказалась эвфемизмом прописки, а в функциональном смысле — инструментом уже несуществующей советской политики массовых плановых перемещений. В итоге управление миграционным потоком было утрачено. Регистрация (наряду с ситуацией на рынке жилья и социального обеспечения) оказалась сдерживающим фактором для роста пространственной мобильности в пределах страны как граждан России, так и иностранных граждан. Следствием принятия в 2000 году инструкции МВД, регламентирующей обязательное получение вида на жительство для граждан бывшего СССР, постоянно проживающих на территории РФ, и новой редакции закона «О гражданстве» (2002) явилось резкое сокращение реального иммиграционного потока и еще больше — фиксируемого, в результате чего произошел рост нелегального сегмента. Иммиграционная политика de facto стала запретительной. В итоге сегодня лишь около 10% иностранных работников в России легально осуществляют свою трудовую деятельность. В феврале 2002 года Миграционная служба стала частью силового ведомства, что привело к некоторым важным последствиям: приоритетными стали вопросы контроля, а одним из основных направлений деятельности — борьба с нелегальной миграцией. Главный показатель отчетности МВД — количество правонарушений — был распространен и на миграционную сферу, что неизбежно вошло в противоречие с задачами иммиграционной политики. Национальная безопасность, о которой так ратуют и которой аргументируют свою систему мер силовые ведомства, оказалась под угрозой из-за этих самых мер, поскольку ужесточение правил пребывания и санкций за нарушение закона при невозможности — даже при желании — закон соблюсти во многом спровоцировало рост нелегального миграционного потока. В то же время руководство ФМС утратило самостоятельность в принятии важных решений в миграционной политике. Например, системы «одного окна», «залоговой регистрации» так и остались декларациями о намерениях, озвученными руководством ФМС, но проигнорированными вышестоящим руководством МВД. Если в первой половине 1990-х миграция из стран СНГ носила вынужденный характер, то с началом нового века она стала преимущественно экономической. Однако российский законодатель никак не отреагировал на явную смену характера иммиграционного потока. В результате трудовой мигрант оказался совершенно не защищен в правовом и социальном плане. Сложности получения легального статуса и разрешения на работу выталкивают работников в нелегальный сектор, к принудительному рабскому труду, где о соблюдении прав человека — начиная с техники безопасности и заканчивая бытовыми условиями — речь не идет. В последнее время инициативу по созданию структур, ориентированных на помощь мигрантам, проявляют либо общественные правозащитные организации, либо бизнес, оказавшийся в жесткой «вилке» между карательными санкциями за найм нелегалов и невозможностью оперативно и низкозатратно оформить легальный найм гастарбайтеров (сказанное в первую очередь относится к малому и среднему бизнесу). Правительство РФ не имеет политики в отношении «умной миграции». Невозможность капитализировать полученные знания и наработанные навыки, проявить себя в науке привели к оттоку квалифицированных кадров за рубеж, более того — к закреплению механизма экспорта талантливой молодежи. Одновременно не была обеспечена необходимая интеграция и адаптация высококвалифицированного потока соотечественников из стран ближнего зарубежья, который мог бы в значительной степени снизить негативное влияние «утечки умов». На периферии внимания управленческой элиты остается учебная иммиграция. В советское время система привлечения иностранных студентов имела мощную идеологическую базу, государство жестко регулировало и поддерживало ее. Сейчас же отсутствует какая-либо институциональная структура, которая могла бы управлять учебными потоками, несмотря на то, что студенты — одна из приоритетных категорий иммигрантов: молодые, образованные, успевающие интегрироваться в принимающий социум за время обучения. Единственный законодательный акт, принятый в отношении студентов-иммигрантов, — это поправка в закон «О гражданстве» 2003 года, предоставляющая право на упрощенный порядок приобретения гражданства тем, кто получил в РФ профессиональное образование. Несмотря на то, что в 2004 году гражданство (на территории РФ) приняли 334 тыс. человек и катастрофический спад 2003 года (38 тыс.) преодолен, нет никаких признаков того, что власти рассматривают новых граждан как пополнение гражданского общества. Сосредоточение их на запретительном аспекте миграционной политики не позволяет решать актуальные задачи ни на одном из указанных ниже направлений. 1. Селекция потока. Россия не сумела в полной мере воспользоваться уникальным ресурсом, полученным в наследство от СССР, — русскокультурным, образованным и высококвалифицированным миграционным потоком из стран СНГ. Снижение миграционной привлекательности России привело к переориентации этого потока: сотни тысяч жителей Украины, Молдавии и Закавказья стали выбирать более гостеприимные страны Европы. Осознание этого факта приходит к власти только сейчас, когда вовсю раскручен механизм «отрицательной селекции». 2. Перемещение и расселение. Для упорядочивания системы расселения необходимо определить перспективные типы/формы поселений, произвести зонирование страны, обозначить ее опорный каркас. Направляемая иммиграция – это процесс инвестирования в перспективные формы поселений. Ныне же сохраняется опасность того, что практика управления миграцией может затормозить реформу поселенческого каркаса страны. 3. Интеграция и адаптация. От успешности интеграции иммигрантов в принимающий социум в итоге зависит решение вопросов безопасности, о чем органы, обеспечивающие безопасность, обычно не слишком задумываются, всему остальному предпочитая контроль. Вопрос глубины обязательств со стороны государства требует политического решения: можно ли позволить себе патерналистскую политику в отношении соотечественников? стоит ли брать на себя социальные обязательства в масштабах, обычных для стран ЕС? Российское государство сегодня не в состоянии выполнить даже давно обещанное, оно не справляется с отдельными социальными обязательствами в отношении собственных граждан. Авторы доклада предлагают придерживаться принципа «быть гостеприимными, но не патерналистами». 4. Натурализация. По-прежнему нет ответов на принципиальные вопросы. К примеру, для каких категорий иммигрантов надо в первую очередь максимально упрощать процедуру получения гражданства: молодых и имеющих детей, но обладающих низкой или средней квалификацией, или образованных и квалифицированных, но в возрасте, близком к пенсионному? Предоставлять ли гражданство ребенку, родившемуся на территории РФ, даже если оба его родителя — иностранные граждане (то есть узаконивать ли «право почвы», как в свое время сделали США и Франция)? Опыт учета миграционных процессов в современной России: статистическая невразумительность Слом системы учета населения после распада СССР был явлением закономерным. Унаследованная система оказалась неприспособленной к новой миграционной ситуации. Существующий сегодня дефицит информации о миграционных процессах обусловлен рядом причин, важнейшими из которых являются: отсутствие единства методик сбора первичной информации на территории страны; закрытость данных, собираемых МВД, МИД, ФПС, а также закрытость методик их сбора и обработки; отсутствие организационной инфраструктуры для учета и согласования сбора первичных данных. Получать адекватную статистическую оценку миграционных процессов мешают несколько парадоксов современного учета: — для учета иммиграции есть информация, но нет системы обработки; — для учета эндомиграции есть система обработки, но не налажен сбор информации; — для учета эмиграции есть желание властей, но нет заинтересованности отъезжающих. Система статистического учета граждан, иностранцев и лиц без гражданства создается для достижения определенных целей. Эти цели детерминируют рабочую типологию миграции, перечень сведений о мигрантах, категории лиц, подпадающих под миграционный учет, степень доступности первичных и агрегированных данных. На сегодня эти цели в России определяют только силовые ведомства, которым государство предоставило полный карт-бланш. Они же являются основными пользователями информации об иммигрантах – интересы других ведомств и субъектов миграционной политики в практикуемой ныне системе статучета не отражены. По мнению авторов доклада, система миграционного учета должна не только соответствовать базовому процессу государственного и национального строительства и отвечать определенному набору функциональных требований, но и быть дифференцированной (сбор части информации нужно передать отдельным субъектам, имеющим четкую цель сбора и способным – для достижения этой своей цели – разрабатывать локальные системы учета) и сохранять целостный взгляд на структуру данных и принципы их обработки. Необходимость создания системы централизованного учета хорошо понимают на местах, в регионах. Не дождавшись конструктивных действий со стороны центра, региональные власти начинают предпринимать самостоятельные шаги по созданию баз данных, однако, обслуживая интересы одного региона, эти базы данных являются сугубо локальными и не интегрированными друг с другом. Опыт сокращения иммиграционного потока после 1995 года: причины и последствия Авторами доклада выделены девять причин сокращения иммиграционного потока в Российскую Федерацию после 1995 года. 1. Общее снижение численности русского и русскоязычного населения, проживающего в государствах СНГ и Балтии – основных резервуарах иммиграции текущего периода. Это произошло в связи, во-первых, с массовым отъездом русских и русскоязычных в Россию и дальнее зарубежье; во-вторых, с отрицательным естественным приростом этой части населения, что не только не восполняло, но усугубляло убыль, вызванную оттоком; в-третьих, со сменой этнической идентичности части оставшихся. 2. Качественные изменения в сознании тех, кого привычно называют «нашими соотечественниками». Налицо нежелание замечать тот факт, что выросшее за пределами РФ поколение русских Россией не интересуется: Москва во многом проиграла молодое поколение Западу и европейской культуре. 3. Исчезновение выталкивающего фактора в подавляющем большинстве стран: процессы «выталкивания» там либо завершились, либо стали нормой, которая не раздражает, но воспринимается как само собой разумеющееся. 4. Снижение экономической привлекательности России на фоне (опережающего в последние годы) экономического роста ряда традиционных стран-доноров. 5. Снижение гуманитарной привлекательности России на фоне стабильно высокой привлекательности стран Запада. Ситуацию усугубляет противоречивая практика российских властей, когда продекларированная заинтересованность страны в мигрантах сочетается с «драконовым» законодательством, антимигрантской риторикой высокопоставленных лиц и попустительством в ситуации явного увеличения числа организаций, практикующих насилие в отношении иностранцев. 6. Переориентация рабочей силы части постсоветских государств на европейские рынки. Причем в будущем конкуренция рынков труда России и Восточной Европы за трудовых мигрантов из стран СНГ будет только возрастать. 7. Общее нормативное ужесточение в отношении иммиграции в РФ, характеризуемое выматывающими волнами законодательного «закручивания гаек» с последующим вынужденным послаблением. Этот «нормопоисковый» цикл накладывается на печально известную отечественную традицию, когда вполне разумная и человеколюбивая нормативная новация оказывается не обеспеченной системой практического введения в действие, зато сопровождается жесткими подзаконными актами, особенно ведомственными инструкциями. 8. Бич России — инициативное правоприменительное ужесточение, в результате чего любой законопослушный иммигрант сталкивается с плотным бюрократическим занавесом: малым количеством часов приема, несогласованностью часов приема в учреждениях, участвующих в процессе предоставления статуса, от регистрации до гражданства. Все это сопровождается отсутствием ответственности служащих за ненадлежащее и несвоевременное оформление документов, что объяснимо: легче отказать просителю под любым предлогом, чем брать на себя ответственность за положительное решение. 9. Жестокосердие принимающего сообщества в результате утраты чувства единого народа. Перечисленные причины ведут к следующим нежелательным последствиям: — усилению негативных эффектов «западного дрейфа» и, как следствие, геополитическому обострению ситуации на Дальнем Востоке и в Сибири, экономической стагнации в ряде староосвоенных (Поволжье) и быстро стареющих (Центральный и Северо-Западный округа кроме московской и питерской агломераций) районов; — нехватке демографического ресурса для поддержания численности крупнейших агломераций РФ, за исключением московской; невозможности, даже теоретической, развития крупных агломераций на стратегических направлениях (Приморский край, Сибирь, Урал); — установлению отрицательной селекции входящего потока, когда Россию выбирают далеко не лучшие, а лишь те, кому выбирать не из чего; а также увеличению доли нелегальной иммиграции. Таким образом, мы имеем поток не только худшего качества, но еще и находящийся «в тени», что, в свою очередь, ведет к росту ксенофобии, которая в многонациональной и поликонфессиональной стране разрушительна по определению. Накладываясь на непростую демографическую ситуацию, указанные причины ведут к росту дефицита труда в ряде отраслей и регионов, а с учетом предстоящего масштабного снижения трудоспособного предложения — к замедлению темпов экономического роста и, как итог, к геоэкономическому поражению в конкурентной борьбе за глобальные и макрорегиональные трудовые ресурсы. Авторы доклада утверждают, что так же, как сегодня правительство РФ борется за повышение инвестиционного рейтинга страны, завтра оно будет бороться за повышение привлекательности страны для «кочующего» высококвалифицированного труда и качественного труда более низкой квалификации. Если не сегодня, то уже завтра придется решать вопросы масштабного снижения издержек на рекрутинг, трансферт и непротиворечивую интеграцию труда в производственные и социокультурные ниши такой огромной и многообразной страны, какой является Россия. ЧАСТЬ 3. НАМЕРЕНИЯ Иммиграция: зачем и почему? Основным фоном, на котором сегодня разворачиваются дискуссии о необходимости масштабной иммиграции в Россию, является демографическая ситуация, характеризуемая отрицательным естественным приростом, в результате чего численность населения страны ежегодно сокращается почти на 1 млн. человек (без учета компенсирующей миграции). Никакие меры по снижению смертности и увеличению рождаемости не смогут в обозримой перспективе кардинальным образом изменить сложившуюся ситуацию. Учитывая инертность процессов естественного движения населения и отсутствие предпосылок для изменения характера его воспроизводства, все известные демографические прогнозы предсказывают дальнейшее сокращение численности населения страны к 2050 году: наиболее оптимистичные оставляют России порядка 120 млн. жителей, пессимистичные же склоняются к 70–80-миллионному показателю. Не удивительно, что на таком фоне актуальными становятся вопросы, касающиеся геополитических перспектив российского государства, в том числе его этнокультурной стабильности и обороноспособности, а также стратегические вопросы в области экономики, рынков труда и потребления, политико-национального состояния. Статус России как одной из крупнейших мировых держав не позволяет ей уклоняться и от ответов на вопросы в области прав человека и гуманитарных обязательств. Ответы на все эти вопросы должны быть даны с учетом не только традиционной иммиграционной практики, но и требований и вызовов следующего непростого периода развития государства. Очевидно, что, лишь будучи привлекательной для качественного иммиграционного потока, Россия сможет замедлить (а если проявит решительность, то со временем и остановить) процесс сокращения численности своего населения, существенно снизив риски утраты территориальной целостности и перехода в разряд «третьесортной» державы. Сформировать же такой поток возможно, используя разнообразные инструменты иммиграционно-натурализационной политики. Иммиграция является актуальным вызовом российской государственности первой половины ХХI века. Возможные ответы на этот вызов авторы доклада суммировали в двух таблицах: ответы традиционные и ответы следующего шага развития страны. Таблица 3.1. Особенности иммиграционно-натурализационной политики: традиционные ответы Ответы в области Особенности политики геополитики и обороноспособности стимулирование избирательного, но достаточно масштабного переселения; расширение канала армейской иммиграции; формирование зон этнического разнообразия вблизи монокультурных массивов (в частности на границе с Китаем); разработка программы поощрения этнического разнообразия экономики, рынков труда и потребления стимулирование экономической иммиграции — от неквалифицированных рабочих до специалистов редких, но необходимых экономике квалификаций, предпринимателей и инвесторов; стимулирование переноса рынков потребления гастарбайтеров на территорию РФ культурно-национального состояния формирование репатриационного потока и более чуткого отношения ко всем бывшим гражданам СССР; предпочтение языковых и этнокультурных характеристик потенциальных иммигрантов их квалификационным и образовательным характеристикам ограниченности естественного прироста формирование иммиграционного потока репродуктивных возрастов прав человека и гуманитарных обязательств обустройство потока беженцев и вынужденных переселенцев; формирование имиджа России как страны равных возможностей Таблица 3.2. Особенности иммиграционно-натурализационной политики: ответы следующего шага развития страны Ответы Подходы и решения геоэкономический стимулирование учебной, научной, предпринимательской иммиграции, привлечение инвесторов на собственную территорию геокультурный кропотливая работа с этнокультурными, конфессиональными, языковыми особенностями антропотока, выработка рамочных («опоясывающих») идентичностей культурно-политический формирование политической нации на энергии антропотока, а не на изматывающем противостоянии ему фазовый механизация (дешевые и эффективные технологические решения) социокультурной переработки масштабного антропотока из стран «третьего мира» И традиционные ответы, и ответы следующего шага развития указывают на необходимость формирования разных иммиграционных потоков и обустройства — правового, институционального, организационного — ряда иммиграционно-натурализационных каналов. Параметры национального самоопределения: сколько и кого брать? В отношении к единственно возможному способу сохранения численности населения страны, то есть массовому привлечению иммигрантов, российское общество настроено далеко не единодушно. Одни считают, что иммигранты займут рабочие места россиян, другие опасаются роста преступности, спровоцированного приезжими, третьи полагают, что массовый наплыв иноплеменников приведет к утрате национальной идентичности, четвертые пророчат стране неизбежную гибель — «конец России». Между тем, социологические опросы и события, происходящие на улицах российских городов, демонстрируют снижение толерантности и рост ксенофобии в обществе. Как бы ни относиться к массовым фобиям, следует понять, сколько и каких иммигрантов может себе позволить и должна принять Россия. Иными словами, необходимо определить, какая численность населения Российской Федерации в XXI веке является оптимальной, какого качества это население должно быть, каким образом различное качество населения влияет на его численность (и наоборот). Вопрос относительно оптимальной численности населения и темпов его прироста не имеет однозначного ответа, что определяется целым рядом оснований. К таковым относятся: численность населения страны в настоящее время, темпы его естественного и механического прироста, соотношение долей городского и сельского населения, уровень жизни населения и его этнокультурные традиции, основные показатели социально-экономического развития, государственная идеология, геополитические взгляды правящей элиты и т.д. С течением времени и изменением указанных параметров государственная политика в демографической сфере может меняться. В России сегодня отсутствует внятная государственная (равно как и общественная) позиция по вопросу оптимальной численности населения страны; нет и признанных подходов (критериев) к определению такого оптимума. По мнению авторов доклада, определение указанных критериев в первую очередь зависит от того, какие внутренние и внешнеполитические задачи национального масштаба стоят перед страной. Поскольку на мессианство, столь свойственное России в прошлом, ныне нет ни сил, ни желания, а изоляционистская попытка захлопнуться в собственной «раковине» невозможна при современном уровне развития коммуникаций в динамично меняющемся и взаимозависимом мире, наиболее реалистичным представляется «средний» сценарий, основанный на принципе «разумной достаточности». Указанный принцип предполагает, что численность населения России должна быть достаточна для того, чтобы обеспечить: 1) единство и территориальную целостность государства; 2) рост уровня и качества жизни российских граждан; 3) сохранение социокультурной идентичности российского общества и усиление его внутренней сплоченности; а также 4) высокие темпы экономического развития страны. Иммиграционный потенциал стран ближнего и дальнего зарубежья: откуда брать? Несмотря на то, что с конца 1990-х гг. количество иммигрантов из стран СНГ и Балтии заметно сократилось, именно государства ближнего зарубежья до настоящего времени являются наиболее приемлемым источником пополнения демографических ресурсов Российской Федерации. Социокультурная (в том числе этническая) близость значительной части населения постсоветских государств россиянам, владение русским языком, способность легко адаптироваться в российской социокультурной среде — все это позволяет рассматривать их как наиболее привлекательную категорию иммигрантов, прибывающих в страну на постоянное жительство. Сравнительный анализ ситуации в странах ближнего зарубежья и ее динамики в среднесрочной перспективе дает основания определить совокупный демографический потенциал для иммиграции на постоянное жительство в Российскую Федерацию из этих государств на ближайшие 10–15 лет в 7,1–9,1 млн. человек, из которых 4,4–5,2 млн. составит русское и русскоязычное население (оптимистический расчет). При самом благоприятном для России стечении обстоятельств максимальные значения ежегодной иммиграции на постоянное жительство в Российскую Федерацию из государств ближнего зарубежья составят в среднем 400–600 тыс. человек в год, что лишь на 60-70% покроет естественную убыль населения России (и в еще меньшей степени — убыль ее трудоресурсного потенциала). Следует осознавать, что миграционный потенциал государств СНГ и Балтии, ориентированный на Россию, зависит не только от численности проживающего в ближнем зарубежье русского и русскоязычного населения и от демографического потенциала бывших союзных республик в целом, но в большей степени от того, насколько эффективной будет иммиграционная политика Российской Федерации, насколько привлекательной будет сама Россия для того, чтобы в ней жить и работать. В любом случае к 2020 году ориентированный сегодня на Россию миграционный потенциал государств СНГ будет почти полностью исчерпан. Максимум, на который сможет рассчитывать наша страна после этого временнóго рубежа, — ежегодный приток в размере 260–400 тыс. человек, две трети которых составят жители государств Средней Азии. Такие параметры иммиграции не смогут компенсировать сокращение численности населения Федерации. В этом случае сохранение параметров замещающей иммиграции (от 700 тыс. до 1,2 млн. в год) возможно только при увеличении во входящем потоке удельного веса граждан государств дальнего зарубежья. Основные страны дальнего зарубежья, оказывающие сегодня влияние на миграционную ситуацию в РФ, — это Китай (в первую очередь трудовая миграция), Вьетнам, Корея и Афганистан. Другие государства-доноры миграции, находящиеся в пространстве евразийской доступности (в частности Филиппины, Индонезия, Бангладеш, Индия, Пакистан, Египет), имеют иные каналы для эмиграции излишков своих трудовых ресурсов, и Россия пока не вписывается в отработанные временем схемы международной миграции. В силу разрыва в уровне и качестве жизни между Северной Америкой, Европой и эмиратами Персидского залива, с одной стороны, и Российской Федерацией, с другой, поток из стран-доноров миграции расщепляется, в результате чего худшая (менее образованная, квалифицированная и потому менее притязательная) часть устремляется в Россию, а лучшая, более качественная — на Запад. В случае проведения активной иммиграционной политики приток переселенцев в Россию из государств дальнего зарубежья может составить в ближайшие 15–20 лет в среднем 60–100 тыс. человек в год. (За счет снятия ограничений для граждан Китая приток может быть и выше, однако в этом случае возрастает вероятность негативных этнополитических последствий, вызванных неизбежным изменением национального состава ряда российских территорий.) Заключение со странами дальнего зарубежья межгосударственных соглашений о приеме временных трудовых мигрантов поможет увеличить количество иммигрантов, часть из которых осядет в России. Основным же фактором, лимитирующим прибытие в Российскую Федерацию иноэтничных иммигрантов, является возможность и способность государства и общества их интегрировать. При этом процесс адаптации и интеграции иммигрантов, прибывающих из дальнего зарубежья, значительно более сложен и длителен, чем в случае с гражданами стран ближнего зарубежья. Данное обстоятельство ограничивает возможность увеличения численности иммигрантов из какой-либо одной страны (или узкой группы стран), поскольку массовое привлечение китайцев или представителей другой многочисленной этнической группы при их компактном расселении способно спровоцировать рост межнациональной напряженности, конфликты с местным населением и потерю управления на локальном уровне. Ограничение масштабов китайской иммиграции в Россию наряду с исчерпанием миграционного потенциала стран СНГ выдвигает задачу поиска новых государств-доноров для покрытия дефицита населения и трудовых ресурсов России после 2020 года. Инженерно-технологические решения в области иммиграционно-натурализационной политики: как брать, зная, кого и откуда брать? Основная проблема современной миграционной политики России — отсутствие простой и прозрачной системы легальной иммиграции в страну. Действующее в РФ законодательство не рассчитано на привлечение в страну иммигрантов в силу того, что было создано под иные цели: сдерживание иммиграционного притока и противодействие незаконной миграции. Авторы доклада предлагают схемы (механизмы) построения иммиграционно-натурализационных каналов, являющиеся частью инженерно-технологических решений, которые могут быть использованы для разработки новой иммиграционной политики Российской Федерации по аналогии с системами, действующими в странах ЕС и Северной Америки. В качестве приоритетных авторами доклада выделены семь иммиграционно-натурализационных каналов: гражданская амнистия, репатриация соотечественников, воссоединение семей, учебная иммиграция, экономическая иммиграция, иммиграция беженцев и вынужденных переселенцев, армейская иммиграция. Все каналы действуют параллельно и одновременно. Для обеспечения их функционирования необходим учет системы разделения полномочий на трех уровнях — федеральном, субъекта федерации, муниципальном. Для каждого канала натурализации определены категории лиц, в отношении которых выстраивается система преференций, а также устанавливаются цензы, квоты и санкции. Цензы отсекают лиц с нежелательными характеристиками; преференции рейтингуют (создают очередность) внутри отдельного канала и могут быть задействованы, если количество претендентов на соответствующий иммиграционный статус превышает установленную квоту; санкции применяются в случае, если в процессе получения правового статуса основания для его получения были утрачены. Для каждой категории лиц предусмотрена траектория движения по статусам, т.е. определено, какие правовые статусы и при каких условиях могут быть предоставлены иммигранту. В концепции иммиграционно-натурализационных каналов рассмотрены институты и механизмы привлечения («втягивания») на территорию страны потока мигрантов, правовые статусы, политические и гражданские права, порядок и условия натурализации, а также необходимые действия по обустройству и адаптации на новом месте для каждой из выделенных категорий мигрантов. Таблица 3.3. Институты и механизмы рекрутинга и социокультурной переработки За пределами страны Институты Механизмы МИД (посольства, консульства) ФМС (зарубежные представительства) Рекрутинговые агентства Образовательные учреждения, нацеленные на работу с иностранными студентами Центры русской культуры Организации соотечественников Правозащитные организации Инфраструктура Росзарубежцентра Структуры государств-доноров, ориентирующихся на обучение и трудоустройство своих граждан за рубежом Региональные центры международного сотрудничества в области образования (Российский совет академической мобильности — РОСАМ) Ярмарки вакансий Ярмарки образовательных услуг Выездные приемные комиссии (для получения образования в РФ) Различные элементы системы набора иностранных студентов на учебу в российские вузы Информационные кампании (к примеру, «В Россию за знаниями») «Вербовочные» мероприятия Минобороны PR-программы иммиграционной привлекательности России Двусторонние межгосударственные договоры в сфере миграции (рынков труда, образования) На территории страны Институты Механизмы Центры трудовой миграции Центры социальной адаптации Центры русского языка Тьюторские центры Деканаты по работе с иностранными студентами российских вузов НПО (творческие союзы, женские организации, молодежные организации) Партии Профсоюзы Религиозные организации Армия (подразделения по работе с контрактниками) Службы занятости / биржи труда Организации различных форм собственности (коммерческие, ГУП и т.п.), способные реализовать программы по интеграции и натурализации Телевидение (СМИ) Тест «Русский как второй язык» Краткий курс гражданских прав и обязанностей Система образовательных кредитов Летние образовательные школы и курсы Олимпиады, конкурсы, соревнования Информационные кампании PR-программы поощрения смешанных семей PR-программы взаимной толерантности Курсы переподготовки и повышения квалификации Программы, ориентированные на адаптацию и социализацию детей мигрантов Телевизионные сериалы Социальная реклама Для мониторинга работы каналов авторами доклада предложена система показателей и индикаторов оценки. Показатели по каждому из каналов определяются как соотношение планируемых достижений и реальных результатов иммиграции по таким позициям: соответствие принятым квотам, количество прибывших с разбивкой по полученным статусам, половозрастной состав иммигрантов, образовательный уровень, квалификационный, уровень предпринимательской активности. Индикаторы могут быть следующими: — степень адаптации: наличие жилья, социальная связность, уровень безработицы среди иммигрантов, наличие семьи и детей; — степень интеграции: уровень знания русского языка, соответствие работы/должности имеющимся квалификациям, число смешанных браков, суммарный коэффициент рождаемости, посещение детьми дошкольных учреждений, школы, количество полученных образовательных кредитов, реализация защиты своих прав в суде; — степень натурализации: получение гражданства иммигрантом, получение гражданства детьми иммигрантов, участие в общественных и политических организациях, участие в выборах и референдумах (для имеющих вид на жительство), получение очередного (более высокого) правового статуса. Опорный каркас территориального развития Федерации: куда направлять? Миграция — процесс хоть и стихийный, но не хаотичный. Он разворачивается в определенной логике и предсказуем, поскольку следует своим законам. Антропоток протекает по определенным руслам; следовательно, зная, куда и почему именно туда поток будет устремлен, мы потенциально можем им управлять. Управлять не в смысле административного регулирования, способа весьма ограниченного и во многом примитивного, а в смысле создания рамочных условий, предопределяющих направление миграционного тока. При внимательном рассмотрении пресловутая стихийность миграционных процессов складывается вполне определенным образом. Миграция протекает по предсказуемым траекториям: из бедных регионов — в богатые, из перенаселенных — в малонаселенные, из трудоизбыточных — в трудонедостаточные, из опасных — в безопасные, из слаборазвитых — в высокоразвитые. В целом, определяющим фактором является другое , как правило, более высокое и безопасное, качество жизни. Именно изменением качества жизни на определенной территории можно привлечь мигрантов или оттолкнуть их, а заодно и вытолкнуть за пределы территории определенное число местных жителей, которые так же, как и «пришельцы», ищут лучшей доли. Управление механическим движением населения, т.е. перемещениями в пространстве, обусловлено представлениями о пространственном развитии . Определять принципы, объемы и направления миграционных процессов необходимо с опорой на Генеральную схему пространственного развития РФ. Одновременно иммиграция должна не разрушать, а усиливать ключевые тенденции внутренней политики или — в мягком варианте — не препятствовать им. К примеру, если мы понимаем, каким образом уже сегодня меняется система расселения и размещения производительных сил страны, если правительство и бизнес в тех или иных формах осуществляют корректировку данного процесса, иммиграция должна поддержать существующую политику. Иммиграция должна дополнять внутрироссийский аккреационный процесс — и здесь важно не препятствовать текущим процессам, что в наших административных реалиях само по себе является непростой управленческой задачей. Так, еще совсем недавно, в 1990-е годы, отечественная миграционная служба, вмешиваясь в естественный процесс сворачивания сельской сети расселения, направляла иммигрантов в места, откуда уходило собственное население. Кроме того, иммиграция должна отражать геополитические приоритеты страны — намерения укрепить какое-то направление или, напротив, ослабить его. Для перехода к управлению миграцией, основанному на вышеперечисленных основаниях (усиление ключевых тенденций внутренней политики, поддержка реформ, соответствие аккреационным процессам, соблюдение требований геополитической и геокультурной безопасности), необходимо определить общие требования к местам приема иммигрантов. Поток должен быть направлен: — туда, где существуют вакансии занятости (при этом необходимо учитывать долгосрочность потребности в рабочей силе) и где можно генерировать самозанятость (нам необходимо поощрять приток людей, способных содержать самих себя и к тому же трудоустраивающих своих соотечественников); — туда, где массовая иммиграция критически не меняет культурных норм принимающего сообщества (чужие культуры не могут не влиять на принимающую; более того, их влияние в рамках культурного диалога нужно приветствовать, но при этом культурным давлением необходимо управлять, чтобы в ходе социокультурной динамики не была утрачена корневая идентичность) и где работают механизмы социокультурной переработки (разных ее типов: аккультурации, прокультурации, «мягкой» ассимиляции, интеграции); — туда, где экономический рост требует постоянного притока свежих сил и определенного давления на рынках труда; — туда, где существует угроза потери управления, вплоть до сецессии территорий, в случае, если государство самостоятельно не обеспечит приток населения. Всем перечисленным требованиям отвечает не так уж много мест. В частности, такими местами являются новые высокоорганизованные урбанизированные среды, которые составляют опорный каркас пространственного (территориального) развития страны. Такими местами являются и уязвимые геополитические зоны. Авторы доклада предлагают свой вариант типологии территорий с точки зрения их миграционной привлекательности и социокультурной устойчивости к миграционному воздействию (см. таблицу 3.4). * * * У России нет шанса на сохранение своей территории без достаточно высоких темпов ее нового освоения (даже если на некоторых направлениях оно будет носить не площадной, а очаговый характер). У России нет шанса на защиту своей территории без достаточно высоких темпов развития. И потому нужно делать выбор: фактически необходимо перейти от политики выравнивания к политике поляризованного роста . Таблица 3.4. Типы территорий, их привлекательность для мигрантов и привлекательность миграции для принимающей территории (сообщества) Тип территории Привлекательность для мигрантов Привлекательность миграции для принимающей территории (сообщества) Безопасность Уровень жизни Работа, карьера Учеба Социокультурные риски Рынок труда Рынок образования Территория «мирового города» Достаточная Наиболее высокий Предельно возможный выбор Предельно возможный выбор Сведены к минимуму, «переварить» в состоянии практически все Абсолютная зависимость от миграции Процветает в ситуации масштабной учебной миграции Зоны технологического трансферта Средняя Скорее высокий Хороший выбор Хороший выбор Минимальные Высокая Высокая Зоны инновационного развития Высокая в случае закрепления Высокий Специализированный выбор Специализированный выбор Для специализированного набора — никаких Высокая целевая Высокая целевая Сырьевые зоны Достаточная Достаточно притягательный Две основные ниши: кругло-годичная вахта и сезонные услуги Только в связи с повышением квалификации Если сохраняется вахтовый и сезонный режим, то минимальные Высокая специфическая Низкая Старопромышленные регионы Низкая Низкий Практически нет выбора Средний /низкий уровень и низкие цены Высокие Высокий по отношению к иммигрантам – предпринимателям и самозанятым Средняя Территории первичной индустриализации Только в ситуации покровительства со стороны местных сообществ Низкий и даже крайне низкий Высокая безработица Только получение знаний в области ислама Переизбыток собственного населения. Риски предельные Резко отрицательная Низкая Зоны безопасности Низкая Низкий, реже средний Средний, часто низкий выбор Средний, часто низкий выбор Различаются* Высокая закрытость Высокая: самый безопасный способ втягивания чужого населения Антропопустыни Критерии безопасности близки к первопроходческим Архаизированный Невозможна Невозможна Экологический риск при хищнической эксплуатации (контроль при этом затруднен) Высокая заинтересованность в предпринимательском труде Такого рынка не существует * В одних зонах — предельно высокий риск, в других — не меньший риск в ситуации отсутствия управляемой иммиграции. Заключение: смена геостратегической парадигмы — от собирания земель к собиранию народов В определенный исторический момент стержневой целью существования России, ее геостратегией стало «собирание земель», которое выражалось в масштабной территориальной экспансии с последующей социокультурной переработкой населения. Стратегия собирания земель полностью себя оправдала, ибо ее итогом стала держава, занимающая третье место в рейтинге населенности стран планеты, с территорией и объемом природных ресурсов, намного превышающими пространство и объемы любой другой страны мира. Речь идет о тотальной стратегии. Василий Ключевский утверждал, что вся история русского народа — это история колонизации. Собственно, русский народ состоялся именно в процессе колонизации, выявляя несокрушимое качество культурной ассимиляции, которая возможна исключительно в связке с открытостью, терпимостью и культурным любопытством. В результате был создан социокультурный сплав, названный устами Достоевского всемирным . В 1960-е произошел слом колонизационного тренда. Русский народ двинулся вспять, в свой исторический центр — Московию. В те же годы нетто-коэффициент воспроизводства населения страны опустился ниже единицы и обозначился слом тренда мужской смертности, которая после долгого снижения стала расти. А в конце 1960-х, когда идеологический враг СССР переживал культурную революцию, руководство страны предпочло консервацию. В результате формирование нового отношения к человеку и нового отношения человека к действительности, закрепленного в рамках так называемого второго эпидемиологического перехода — фитнес-революции, — не состоялось. Сегодня у России больше нет демографического излишка. Страна больше не может генерировать колонизационные волны из центра к периферии, построенные на массовом выбросе коренного населения, у нее больше нет возможности продолжать экстенсивное освоение огромного пространства. Руководство страны уже никогда не сможет «затыкать дыры», возникшие в результате масштабных управленческих ошибок, дешёвыми (и, казалось бы, неисчерпаемыми) человеческими ресурсами. Следовательно, историческое отношение к пространству и народонаселению в стране нужно кардинальным образом менять. Смена геостратегии очевидна. Авторы доклада считают, что необходимо и возможно говорить о переходе — от геостратегии собирания земель к геостратегии собирания народов. В стране придется менять очень многое. Предстоит подлинная социокультурная модернизация даже не масштабов эпохи Петра Великого, а эпохи монгольского ига, когда в глубине самого ига формировались подходы к работе с пространством, населением, обществом, культурой. Перелом, который ждет Россию, сомасштабен эпохе образования Московской Руси. Главное — придется изменить отношение к человеку: провести подлинную гуманизацию всех сфер жизнедеятельности — армии, систем наказания, взаимоотношения населения с властями, воспитания, образования и репродуктивного поведения. Без этого невозможно ни сделать Россию привлекательной для миллионов новых граждан, ни существенно поднять качество жизни тех, кто уже являются российскими гражданами. Поэтому новая стратегия России, какой бы она ни была, в обязательном порядке будет иметь дело с культурной революцией , задача которой — фундаментально изменить характер отношения к человеку. Декабрь 2005 г.