Бандурин В. В., Касаткин В. В., Торопов С. В. Проблемы реформирования системы управления государственной собственностью Бандурин Владимир Васильевич Касаткин Виталий Васильевич Торопов Сергей Владимирович ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ Монография Москва 2000 РГ 78.75.45 УДК 338.245:339.9 Б23 Б23 Бандурин В.В., Касаткин В.В., Торопов С.В. Проблемы реформирования системы управления государственной собственностью. – М.: Полиграфресурсы, 2000. – 336 с., с ил. В монографии рассмотрены основные положения, принципы и проблемы реформы управления государственной собственностью в современных условиях. Установлено, что одним из основных направлением повышения эффективности использования государственного имущества является совершенствование системы управления им на основе создания специального информационно-аналитического обеспечения. Особое внимание уделено методическому обеспечению совершенствования системы управления государственной собственностью, включающему экономический анализ, аудит, оценку, кадровое обеспечение и контроль и позволяющему осуществлять подготовку обоснованных управленческих решений по многим аспектам реформы управления государственной собственностью. © Бандурин В.В., Касаткин В.В., Торопов С.В. СОДЕРЖАНИЕ ВВЕДЕНИЕ.. 5 1. Государственная собственность как объект управления 8 1.1. Структура и классификация государственной собственности.. 8 1.2. Состояние государственной собственности.. 26 1.3. Общеметодологические основы управления государственной собственностью... 40 1.4. Система управления государственной собственностью... 51 2. современные Проблемы управления государственной собственностью и направления их решения.. 78 2.1. Социально-экономические проблемы управления государственной собственностью... 78 2.2. Нормативно-правовая база совершенствования системы управления государственной собственностью... 106 2.3. Направления совершенствования управления объектами государственной собственности.. 117 3. ИНФОРМАЦИОННО-АНАЛИТИЧЕСКОе ОБЕСПЕЧЕНИе СИСТЕМЫ управления государственной собственностью.... 144 3.1. Стратегия информатизации управленческих процессов в органах Мингосимущества России.. 144 3.2. Назначение, задачи и принципы создания информационно-аналитического обеспечения. 153 3.3. Основные требования к информационно-аналитическому обеспечению 170 3.4. Основные направления внедрения новых информационных технологий 184 3.5. Нормативно-правовые, экономические и организационные аспекты создания информационно-аналитического обеспечения. 195 3.6. Методический подход к оценке затрат на создание информационно-аналитического обеспечения. 208 4. МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ управления государственной собственностью.... 223 4.1. Экономический анализ в системе управления государственной собственностью... 223 4.2. Аудит: цели, функции и задачи.. 232 4.3. Оценка финансово-экономического состояния предприятий.. 236 4.4. Организационно-правовые основы создания единой системы оценки собственности.. 257 4.5. Кадровое обеспечение в системе управления государственной собственностью... 267 4.6. Контроль управления государственной собственностью... 276 заключение.. 285 СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ.. 287 Приложения.. 292 Приложение 1. 292 Приложение 2. 306 Приложение 3. 312 ВВЕДЕНИЕ В результате экономических преобразований, проводимых в России в последние годы, произошло разгосударствление собственности. Во многих отраслях промышленности, на транспорте, в банковской и страховой системах, других сферах деятельности государства возникли частные предприятия, фирмы и акционерные общества. К сожалению, разгосударствление определялось зачастую не экономической целесообразностью, а перипетиями политической борьбы и интересами группировок, близких к высшим эшелонам власти, что, в конечном итоге привело к появлению суррогатных продуктов трансформации собственности и криминальных структур, нанесших государству большой экономический ущерб. Об этом достаточно много опубликовано материалов в периодической печати, в исследованиях экономистов и политиков. Однако, как бы не происходило разгосударствление, в российской экономике к настоящему времени сложилась следующая структура собственности: казенные, государственные унитарные предприятия и учреждения (более 35 тыс.), акционерные общества с участием государства (порядка 4 тыс.), частные предприятия и фирмы (около 130 тыс.). Кроме указанной собственности государству принадлежит большая доля недвижимости в стране (около 400 млн. кв. м.) и около 4,5 тыс. объектов за рубежом. Таким образом, российское государство остается крупным владельцем и распорядителем собственности, управление которой, как показала действительность, нуждается в совершенствовании. Проведенные Мингосимуществом России за последний год учет и инвентаризация государственной собственности показали, что: - около половины бюджетных учреждений и организаций не имеют документов технического учета на закрепленные за ними здания и сооружения; - в аренду сданы сотни тысяч квадратных метров государственных площадей без согласования с Мингосимуществом России или его территориальных агентств; - большое количество площадей неэффективно используется или не используются вообще; - финансово-хозяйственная деятельность многих государственных предприятий и организаций длительное время не проверялась, в том числе не проводились качественные аудиторские проверки; - имеются существенные недостатки в оценке объектов государственной собственности, выставляемых на продажу или подлежащих приватизации; - низка эффективность функционирования института представителей государства в акционерных обществах, акции которых находятся в государственной собственности; - оперативность управления госсобственностью находится не на требуемом уровне. Все это, в конечном итоге, сказывается на снижении уровня производства и доходов бюджета, вызывает серьезные социальные конфликты (случаи с Выборгским бумажно-целлюлозным комбинатом, федеральным государственным унитарным предприятием «Мосхимфармпрепараты» и др.). Отсюда следует, что проведение реформы управления государственной собственностью и повышение эффективности функционирования системы управления ею является важной и актуальной народно-хозяйственной задачей. Как показывает анализ мирового и отечественного опыта управления собственностью, его эффективность определяется не только уровнем проводимых организационно-правовых и экономических мероприятий, но и совершенствованием всей системы управления, включающей управление процессами преобразования госсобственности, управление функционированием объектов госсобственности и обеспечение этих процессов. В настоящей работе сделана попытка на основе новых, принятых в последнее время нормативных и правовых документов показать, как государство и его уполномоченный орган – Мингосимущество России осуществляет реформу управления государственной собственностью и решает комплексную проблему совершенствования ее системы управления. В первом разделе рассмотрены структура, классификация и состояние государственной собственности, дано понятие системы управления государственной собственностью. Во втором разделе дан анализ современных проблем управления государственной собственностью и предложены возможные направления их решения с использованием информационно-аналитического обеспечения. Третий раздел посвящен обоснованию принципов и анализу организационно-правовых и экономических аспектов создания и развития информационно-аналитического обеспечения системы управления государственной собственностью. В четвертом разделе рассмотрены методические основы совершенствования системы управления государственной собственностью, включающие экономический анализ, аудит, оценку собственности, кадровое обеспечение и контроль управления. «Государственная собственность – одна из форм собственности, субъектами-распорядителями которой являются органы государственной власти, а объектами собственности могут быть земля, природные ресурсы, основные средства, здания, материальные ресурсы, финансы, драгоценности, информация, культурные и духовные ценности» Современный экономический словарь. М., Инфра-М, 1997. «Государственная казна не в состоянии содержать наши домашние гарнизоны, это ее истощило бы» Мишель Монтень (1533-1592).Опыты, книга 2, глава XV. М., Наука, 1979. 1. Государственная собственность как объект управления 1.1. Структура и классификация государственной собственности Понятие собственности, прежде всего, как экономической категории характеризует определенный перечень прав по отношению к отдельным элементам национального богатства. Другими словами, собственность – это отношение между человеком, группой или сообществом людей (субъектом), с одной стороны, и любой субстанцией материального мира (объектом), с другой стороны, заключающееся в постоянном или временном, частичном или полном отчуждении, отсоединении, присвоении объекта субъектом. Присвоение в своем историческом развитии проходит различные формы, приобретая наиболее развитую – форму собственности. Реализация права собственности предполагает выделение объекта и субъекта этого процесса. Субъект собственности – активная сторона отношений собственности, имеющая возможность и право обладания объектом собственности. Объект собственности – пассивная сторона отношений собственности в виде предметов природы, имущества, вещества, информации, духовных и интеллектуальных ценностей, целиком или в какой-то степени принадлежащий субъекту. В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации субъектами права собственности являются: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, юридические лица, граждане. Реализация систем интересов субъектов собственности по поводу потребления различных благ осуществляется ими через присвоение этих благ (отношения собственности), которое отражает совокупность общественных условий, необходимых для совершения каких либо действий над ограниченными элементами национального богатства. Отношения собственности – это имущественные (субъектно-объектные) отношения между субъектом и объектом, которые в свою очередь служат материальной предпосылкой отношений (субъектно-субъектных) между субъектами собственности, отражающих имущественные взаимосвязи субъекта с другими субъектами. Основными отношениями собственности, определенными еще римским правом, являются пользование, распоряжение и владение /6,80/. Реальным проявлением отношений собственности является пользование , означающее применение объекта собственности в соответствии с его назначением с целью извлечения пользы и предполагающее наличие совокупности условий потребления, специфичных для конкретного потребителя. Не следует отождествлять право пользования и реальное пользование. Это право может быть делегировано собственником другому пользователю на определенных условиях. Например, наемный работник использует средства производства, не являясь их владельцем, а владелец предприятия сам ими обычно не пользуется. С другой стороны, пользование может быть реализовано в отсутствие прав при развитии теневых отношений присвоения или нарушения условий пользования, установленных собственником. Реальное пользование предполагает его обязательное совмещение с другой формой присвоения – распоряжением, в контексте изменения характера пользования и (или) смены потребителя. Распоряжение представляет собой такую форму присвоения, которая означает возможность иных, помимо потребления, действий над объектами собственности – продажи, безвозмездной или платной передачи в пользование, в том числе, ограниченное. Эту форму присвоения можно определить как право регулирования использования ограниченных благ, из которого формируется функция управления. Управление в этом случае можно определить как комплекс возможных воздействий субъекта собственности на объект. Распоряжение предполагает возможность распределения различных функций между несколькими субъектами и означает возможность делегирования прав нескольким персонифицированным субъектам, каждый из которых может распоряжаться объектом собственности только в пределах предоставленных ему полномочий, которые определяются доступной ему областью контроля. Другими словами, распоряжение – наиболее всеобъемлющий, высший способ реализации отношений между субъектом и объектом собственности, дающий субъекту право и возможность поступать по отношению к объекту и использовать его в рамках закона практически любым желаемым образом вплоть до передачи другому субъекту, преобразования в другой объект и даже ликвидации. Здесь следует выделить формы ограниченного распоряжения собственностью, предусмотренные Гражданским Кодексом Российской Федерации и называемые правом хозяйственного ведения и правом оперативного управления. Круг собственнических полномочий государственных и муниципальных предприятий, которым предоставлены указанные права, закладывается в уставы этих предприятий, утверждаемые уполномоченными государственными органами. Право собственности как наиболее полная форма присвоения, соединяющая пользование и распоряжение, означает, что собственник выполняет любые действия над принадлежащими ему благами, целиком присваивает полезный результат и несет всю полноту материальной ответственности за свои действия. Другие формы присвоения ограничивают в той или иной форме свободу действий субъекта пользования и (или) владения на объект собственности, одновременно уменьшая его реальную ответственность, предусматривая гарантии со стороны ограничивающего эту свободу собственника. Особой формой присвоения является владение – начальная, исходная форма отношений собственности, отражающая юридическую, документально закрепленную фиксацию субъекта собственности либо факт реального обладания объектом. Оно предполагает реализацию всей полноты прав пользования и лишь часть прав распоряжения, предоставленных владельцу собственником на определенных условиях. Владение – это номинальное право либо практическая возможность использовать объект, но не всегда действительная реализация такой возможности. Оно еще не является в полной мере собственностью в социально-экономическом смысле. Схематично логика взаимной обусловленности и дифференциации отношений собственности в единстве пользования, распоряжения и владения представлена на рис. 1.1. Рис. 1.1. Схема взаимной обусловленности и дифференциации отношения собственности Таким образом, право собственности означает возможность передачи объекта собственности в пользование, распоряжение или владение другим субъектам без утраты самого права собственности с установлением правил, которые те обязаны соблюдать. Общественное разделение труда, которое представляет собой внешний фактор формирования и развития отношений собственности, предопределяет объективную необходимость и возможность разделения субъектов собственности, пользования и распоряжения. Материальные предпосылки этого разделения создаются числом и разнообразием объектов собственности. Одновременно с этим углубление разделения труда вызывает необходимость разделения субъекта собственности и субъектов управления, что создает основу делегирования распорядительных функций (вертикальное разделение труда) и дифференциацию функций управления (горизонтальное разделение труда). Рынок собственности В качестве основы процесса рыночного обращения собственности, как правило, используется классификация собственности в системе определений Гражданского Кодекса Российской Федерации (ГК РФ): объекты, субъекты, формы и права собственности. Система определений собственности Объекты гражданского права, классифицированные в Гражданском Кодексе Российской Федерации, представлены на рис. 1.2. Рис. 1.2. Объекты гражданского права в Российской Федерации Структура объектов движимого и недвижимого имущества может в свою очередь классифицироваться на несколько крупных блоков, позволяющих выделить составляющие движимого и недвижимого имущества (рис. 1.3, 1.4). Рис. 1.3. Виды недвижимого имущества В свою очередь, из законодательных определений таких объектов, как участки недр и леса, также следует их тесная взаимосвязь с земельными участками и соответственно с регулирующими положениями фактически первенствующего для всех названных типов объектов недвижимости земельного законодательства. Рис. 1.4. Виды движимого имущества Движимые вещи Гражданским Кодексом Российской Федерации определены как вещи, не относящиеся к недвижимости. Предприятие как имущественный комплекс Важным с точки зрения управления имуществом является определение в Гражданском Кодексе Российской Федерации (ст. 132) предприятия как имущественного комплекса, в состав которого включены все виды движимого и недвижимого имущества, обеспечивающего деятельность данного предприятия (рис. 1.5). Рис. 1.5. Структура предприятия как имущественного комплекса Понятие имущественного комплекса как сложной вещи, объединяющей неразрывно связанные недвижимые и движимые компоненты, является очень важным, поскольку к этой схеме можно привести такие сложные объекты недвижимости, как: - памятники истории, культуры, архитектуры; - охранные зоны; - ландшафтные комплексы и т.п. Общим для приведенного перечня является неразрывная связь составляющих их отдельных объектов недвижимости (земельные участки, здания и сооружения, обособленные водные объекты и многолетние насаждения) и движимых вещей (выдающиеся элементы интерьера, культурные ценности, исторические вещи, уникальные библиотеки и коллекции, именные знаки принадлежности и т.д.). С точки зрения создания правовых основ управления государственной собственностью, конструктивным является использование данного определения в отношении таких крупномасштабных объектов, как государственное (федеральное и субъектов Федерации) и муниципальное имущество. В этом случае, например, комплекс городского имущества может быть определен как совокупность: - множества объектов недвижимости – участки недр с подземными инженерными коммуникациями и иными подземными сооружениями (типа метро, переходов, хранилищ), множество зданий и сооружений, городских лесов и многолетних насаждений, обособленных и иных водных объектов, множество сложных имущественных комплексов (различного рода предприятий, учреждений, обществ и организаций, ландшафтных и культурно-исторических охранных зон и памятников) в рамках установленных границ города; - множества движимых вещей, составляющих неотъемлемые части отдельных из перечисленных сложных объектов недвижимости, и уникальных символов обозначения имен городов и местностей, отдельных объектов. Рис. 1.6. Субъекты собственности Формы и субъекты собственности Форма собственности – это ее вид, определенный по субъекту собственности. Другими словами, форма собственности определяет принадлежность разнообразных объектов собственности субъекту единой природы. В Российской федерации (ст. 212 ГК РФ) в равной степени признаются несколько форм собственности (частная, государственная, муниципальная и иная), в операциях с которыми могут участвовать субъекты собственности, представленные на рис. 1.6. Классификация одного из наиболее распространенных субъектов собственности – юридических лиц, осуществленная по различным аспектам, представлена на рис. 1.7 и табл. 1.1. Юридические лица Юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде Юридические лица, в отношении которых их участники имеют обязательственные права Юридические лица, на имущество которых их учредители имеют право собственности или иное вещное право Юридические лица, в отношении которых их учредители (участники) не имеют имущественных прав 1. Хозяйственные товарищества 1. Государственные унитарные предприятия 1. Общественные и религиозные организации (объединения) 2. Хозяйственные общества 2. Муниципальные унитарные предприятия 2. Благотворительные и иные фонды 3. Производственные кооперативы 3. Предприятия, финансируемые собственником учреждения 3. Объединения юридических лиц (ассоциации и союзы) 4. Потребительские кооперативы Рис. 1.7. Классификация юридических лиц по имущественным правам учредителей и участников Таблица 1.1 Классификация юридических лиц по отношению к прибыли Организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (коммерческие организации ) Организации, не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками (некоммерческие организации). 1. Хозяйственные товарищества – коммерческие организации с разделенным на доли (вклады) учредителей (участников) уставным (складочным) капиталом. Имущество, созданное за счет вкладов учредителей (участников), а также произведенное и приобретенное хозяйственным товариществом в процессе его деятельности, принадлежит ему на праве собственности. Хозяйственные товарищества могут создаваться в форме полного товарищества и товарищества на вере (коммандитного товарищества). 1. Потребительские кооперативы – добровольное объединение граждан и юридических лиц на основе членства с целью удовлетворения материальных и иных потребностей участников, осуществляемое путем объединения его членами имущественных паевых взносов. 2. Хозяйственные общества – коммерческие организации с разделенным на доли (вклады) учредителей (участников) уставным (складочным) капиталом. Имущество, созданное за счет вкладов учредителей (участников), а также произведенное и приобретенное хозяйственным обществом в процессе его деятельности, принадлежит ему на праве собственности. Хозяйственные общества могут создаваться в форме акционерного общества, общества с ограниченной или с дополнительной ответственностью. 2. Общественные и религиозные организации (объединения) – добровольные объединения граждан, в установленном законом порядке объединившихся на основе общности их интересов для удовлетворения духовных или иных нематериальных потребностей. Общественные и религиозные организации являются некоммерческими организациями. Они вправе осуществлять предпринимательскую деятельность лишь для достижения целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям. 3. Производственные кооперативы – добровольное объединение граждан на основе членства для совместной производственной или иной хозяйственной деятельности (производство, переработка, сбыт промышленной, сельскохозяйственной и иной продукции, выполнение работ, торговля, бытовое обслуживание, оказание других услуг), основанной на их личном трудовом и ином участии и объединении его членами (участниками) имущественных паевых взносов. 3. Финансируемые собственником учреждения – организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. 4. Государственные унитарные предприятия Унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Имущество государственного унитарного предприятия находится в государственной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. 4. Благотворительные и иные фонды – не имеющие членства некоммерческие организации, учрежденные гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели. Имущество, переданное фонду его учредителями (учредителем), является собственностью фонда. Учредители не отвечают по обязательствам созданного ими фонда, а фонд не отвечает по обязательствам своих учредителей. 5. Муниципальные унитарные предприятия Унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Имущество муниципального унитарного предприятия находится муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. 5. Коммерческие организации в целях координации их предпринимательской деятельности, а также представления и защиты общих имущественных интересов могут по договору между собой создавать объединения в форме ассоциаций или союзов , являющихся некоммерческими организациями. Среди хозяйственных субъектов (коммерческих организаций) государственной и муниципальной собственности важное место принадлежит унитарным предприятиям (ст. 113 ГК РФ), которые не наделяются правом собственности на закрепленное за ними государственное или муниципальное имущество (оно принадлежит им на правах хозяйственного ведения или оперативного управления). Гражданский Кодекс Российской Федерации (ст. 217) предусматривает возможность приватизации государственного и муниципального имущества, то есть передачу его в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном соответствующим законодательством о приватизации. Кроме того, предусмотрена и обратная приватизации процедура – национализация или отчуждение (выкуп) частной собственности в соответствии с возникающими общественными потребностями. Если процедуры приватизации сопровождаются определенным наполнением государственного бюджета, то национализация и выкуп, как правило, должны сопровождаться различными компенсациями частному собственнику. Иные формы собственности включают, как правило, формы смешанной собственности общественных и других некоммерческих организаций. Именно в группе форм смешанной собственности можно найти многообразие современных хозяйственных образований, в том числе: - совместные предприятия (долевое объединение имущественных комплексов иностранных и отечественных собственников, в том числе государственных и муниципальных); - кондоминиумы (объединенное имущество, подразделяемое на индивидуальные частные владения и различные элементы совместной собственности); - корпорации (объединение предприятий и обществ с различными уровнями юридической и хозяйственной самостоятельности) и др. Вопросы разграничения государственной собственности относятся, в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 72), к предметам совместного владения Российской Федерации и субъектов Федерации. В государственной собственности Российской Федерации находятся имущество органов власти и управления Российской Федерации, ресурсы континентального шельфа и морской экономической зоны, культурные и исторические ценности общего государственного значения, средства государственного бюджета, государственного банка, золотой запас, алмазный и валютный фонды, страховые, резервные и иные фонды. В государственной собственности Российской Федерации и субъектов Федерации находятся средства производства, предприятия транспорта, связи, информации, топливно-энергетического комплекса, иные предприятия и имущество, необходимое для выполнения задач Российской Федерации, включая государственную казну и казну субъектов Федерации. В собственности субъектов Федерации находится имущество их органов власти и управления, культурные, исторические ценности народов, их населяющих, средства бюджета субъектов, а также предприятия, имущественные комплексы и иное имущество, обеспечивающее самостоятельность субъектов Федерации. В муниципальной собственности могут находиться предприятия сельского хозяйства, торговли, бытового обслуживания, транспорта, промышленные, строительные и другие предприятия, имущественные комплексы, учреждения народного образования, культуры, здравоохранения и иное имущество в соответствии с законодательством о местном самоуправлении. Согласно Постановлению Верховного Совета РФ от 27.12.1991 г. №3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» независимо от ведомственной подчиненности предприятий и от того, на чьем балансе они находятся, исключительно к федеральной собственности отнесены: 1. Объекты, составляющие основу национального богатства страны (ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны РФ, охраняемые природные объекты историко-природного и культурного наследия, художественные ценности, учреждения культуры общероссийского значения). 2. Объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач (государственная казна, имущество Вооруженных Сил, других войск, органов и учреждений, финансируемых государством; объекты РАН, Минобразования России, Миннауки России, Минздрава России; предприятия и объекты геологической, гидрометеорологической, геодезической, экологической служб, стандартизации и метрологии; полигоны; государственные запасы, мобрезервы). 3. Объекты оборонно-промышленного комплекса. 4. Объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства Российской Федерации в целом и развитие других отраслей (добывающая промышленность; топливно-энергетический комплекс; электроэнергетика, транспорт, за исключением автомобильного; речной и морской транспорт и др.). 5. Прочие объекты, например предприятия фармацевтической промышленности, медико-биологических препаратов, спиртовой и ликеро-водочной продукции. Оборот собственности Схема рыночного оборота собственности в соответствии с ГК РФ (ст. 212) представлена на рис. 1.8. Взаимодействие форм собственности: государственной (федеральной и субъектов Федерации), муниципальной, частной и иной осуществляется путем оборота на рынке собственности, включающем прямые и обратные процессы трансформации. Рис. 1.8. Схема оборота собственности Анализ функционирования рынка собственности показывает, что на нем возможны любые процессы трансформации собственности, которые могут приводить как к концентрации собственности, оптимальной с точки зрения собственников, так и ее распаду или банкротству. При этом, как правило, концентрация собственности связана с формированием высокоинтегрированных структур – корпораций (финансово-промышленных групп, холдингов, ассоциаций, концернов и т.д.), в том числе и со смешанной формой собственности и балансом корпоративных интересов их участников (государства и других собственников). СПРАВОЧНО. В настоящее время существуют достаточно большое количество примеров образования высокоинтегрированных структур из разрозненных предприятий в зарубежных странах и в России. Например, активность процессов слияния компаний за рубежом выросла за три квартала 1999 года на 16% по сравнению с аналогичным периодом прошлого года, при этом объем сделок достиг рекордного уровня $2,2 трлн. В России после кризиса августа 1998 г. также наметилась четкая тенденция к укрупнению промышленного сектора. Например, должно завершиться в начале 2000 года создание единой корпорации разработчиков и производителей всего спектра комплексов противовоздушной обороны. Создание этой корпорации осуществляется в рамках общей концепции реструктуризации отраслей Российского агентства по системам управления. Планируется также создание «пограничных корпораций»: оптико-электронного концерна совместно Российским агентством по обычным вооружениям. Три крупных российских шинных завода – Ярославский, Московский и Омский – создали в октябре 1999 года единую реализационную корпорации ЗАО "Сибур-шина" с объемом реализации 150 – 200 млн. рублей в месяц. Активно проходит процесс создания энерго-металлургических корпораций: объединяются АО "Саяно- Шушенская ГЭС" и АО "Объединенная компания "Сибирский алюминий" и другие. Создана Уральская горно-металлургическая корпорация, в состав которой входят крупнейшие медные предприятия Урала. Понятие рынка собственности В рыночной экономике функционирует множество типов рынков: труда, капитала, собственности, в том числе недвижимости, ценных бумаг, товаров, услуг (маркетинговых, консалтинговых, менеджмента), ресурсов и др. Каждый из этих рынков, как правило, имеет сложный иерархический и многосекторный характер. Фактически любой вид объектов гражданского права (вещи недвижимые и движимые, работы и услуги, информация, результаты интеллектуальной деятельности, нематериальные блага) из различных форм собственности как товар может сформировать свой тип рынка, с присущей только ему системой управления, своеобразной иерархической и разветвленной структурой, органами управления, их функциями, связями и отношениями, региональными и прочими признаками. В настоящее время на рынке собственности России обращаются достаточно активно только некоторые из возможных ее видов: недвижимость и ценные бумаги, хотя в экономически развитых странах на рынке представлены все формы и виды собственности. Система управления рынком собственности Государство управляет рынком собственности с помощью управляющих воздействий экономическими (налоговая, финансовая инвестиционно-кредитная, тарифная, промышленная, социально-экономическая и другие политики) и административными методами (законодательное, нормативно-правовое и другое регулирование). Если система управления замкнута, рынок собственности сбалансирован и эффективно управляется государством, то процессы на нем протекают стабильно (соответствие предложения и спроса). При малых входных сигналах рынок самостоятельно или с участием государства отрабатывает их и также приходит в устойчивое состояние. Если же на вход системы управления подается большой сигнал, вызывающий большое отклонение рынка от его устойчивого состояния, а регулятор (государство или другой регулирующий орган) не может привести систему в устойчивое состояние, то рынок становится неустойчивым. Поэтому главная задача государства, как регулирующего органа рынка собственности, заключается в эффективном управлении рынком с помощью соответствующих управляющих сигналов для поддержания его в устойчивом стабильном, прозрачном и предсказуемом состоянии. Проведенный анализ показывает, что структуры систем управления секторами рынков государственной и федеральной собственности на федеральном уровне практически совпадают, хотя некоторые субъекты системы управления при этом выполняют разные функции. Например, субъекты Российской Федерации управляют сектором рынка государственной собственности – рынком собственности субъекта, а на рынке федеральной собственности только принимают участие как субъекты рынка. Повышению эффективности системы управления федеральной собственностью может способствовать государственное регулирование процессов на рынке федеральной собственности через Координационный межведомственный совет или Межведомственную комиссию при Правительстве РФ. Как показывает мировой опыт, в странах с переходной экономикой регулирующие функции государства на рынке собственности может выполнять федеральный орган, которому государство или делегирует эти полномочия, или наделяет его этими полномочиями. В России таким органом является Министерство государственного имущества Российской Федерации. Каждый из государственных органов системы управления регулирует свой сегмент рынка собственности или выполняет отдельные функции на нем. Например, в Российской Федерации ФКЦБ России регулирует рынок ценных бумаг, РФФИ продает государственную собственность, а ФСФО России выполняют функцию банкротства несостоятельных субъектов рынка или их финансового оздоровления. Структура федеральной собственности Как уже отмечалось, по действующей Конституции в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом государственная, муниципальная, частная и иные формы собственности. При этом проводимые в отношении собственности преобразования не снимают с федеральных органов задач по управлению ею. Во-первых, часть объектов собственности осталась закрепленной за государством, формирует понятие федеральной собственности и нуждается в управляющих воздействиях, направленных на достижение общегосударственных целей. Во-вторых, государство обладает достаточными властными полномочиями для решения вопросов об изменении форм собственности на конкретные объекты. Главным направлением здесь является проведение нового этапа приватизации, в ходе которого часть федеральной собственности преобразуется в частную на возмездной основе. В отдельных случаях возможен и обратный процесс, который по своей сути представляет собой национализацию (деприватизацию). В-третьих, по отношению к объектам любой формы собственности на государство возлагается целый ряд обязанностей: регистрация прав собственности, защита прав собственности, юридическое обеспечение взаимоотношений между разными собственниками и т.п. В-четвертых, эффект отдачи собственности существенным образом зависит от состояния экономической среды, в которой она функционирует. Таким образом, государство имеет возможность косвенно участвовать в управлении всеми формами собственности через создание рыночных механизмов, через финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, через проведение соответствующей фискальной политики, через контроль над монополиями и др. Постановка и решение проблемы совершенствования системы управления государственной собственностью требует ее структуризации с целью выделения однотипных групп объектов, для которых целесообразно использовать одинаковые управляющие воздействия. При формировании перечня объектов, которые должны быть включены в состав государственной собственности, прежде всего, их следует, по нашему мнению, разделить на три группы по степени значимости и функциональному назначению. Первая группа . Объекты, предназначенные для выполнения общегосударственных задач. К их числу относятся объекты, прямо связанные с: - обеспечением обороны и безопасности; - защитой государственных границ, территориального моря и воздушного пространства; - проведением внешней политики и поддержанием международных отношений; - управлением государственными экономическими службами, включая Центральный банк Российской Федерации; - функционированием органов государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной); - проведением фундаментальных научных исследований; - контролем за природопользованием и охраной окружающей среды; - охраной памятников истории и культуры; - хранением государственных запасов и резервов; - эксплуатацией и обслуживанием крупных транспортных магистралей. В эту группу должна быть включена большая часть природных ресурсов – недра, земля, лесной фонд, водные ресурсы, воздушное пространство. На данную группу должно распространяться исключительное право государственной собственности, позволяющее прямо и оперативно применять все возможные методы управления, формулируемые исходя из меняющейся политической ситуации и оптимизируемые по критериям эффективности. Вторая группа . Объекты, обеспечивающие поддержание и развитие экономического потенциала страны. В их состав могут быть включены предприятия: - электроэнергетики; - по добыче и переработке нефти и газа; - по добыче и переработке драгоценных металлов и камней, радиоактивных и редкоземельных элементов; - авиакосмической техники; - атомного машиностроения; - по разработке и производству систем вооружения и боеприпасов; - трубопроводного транспорта и другие. Перечень объектов этой группы с течением времени может меняться. По мере развития рыночного хозяйства и улучшения общей экономической ситуации в стране число таких объектов в составе государственной собственности может сокращаться за счет их перехода в негосударственные формы, причем передача должна осуществляться только на основании критериев государственной эффективности. Для объектов второй группы наряду с государственной допустимо существование совместной собственности. Однако в условиях переходной экономики государство должно обладать большим объемом функций по управлению подобными объектами, например, через закрепление за собой контрольных пакетов акций или специального права, предоставляемого «Золотой акцией». Третья группа . Объекты, через которые государство берет на себя функции проведения централизованной социально-экономической политики и социальной защиты населения. В их числе могут быть: - учреждения и организации здравоохранения; - высшие и средние специальные учебные заведения; - общеобразовательные школы; - учреждения культуры и искусства; - федеральные органы социального страхования и социального обеспечения; - учреждения социальной защиты, в том числе дома для престарелых, реабилитационные центры для инвалидов и др. На большинство объектов этой группы, как правило, должно распространяться полное право государственной собственности. Вместе с тем, цели и методы управления имуществом таких объектов должны учитывать некоммерческий характер их деятельности и ориентироваться на рационализацию расходования федеральных средств, направляемых на соответствующие цели. В рамках рассмотренных групп, на наш взгляд, целесообразно провести более детальную классификацию объектов федеральной собственности. Классификация федеральной собственности Федеральная собственность (ФС) может быть классифицирована по следующим классификационным признакам: 1. По видам: - недвижимая собственность (недвижимое имущество, недвижимость) – земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей (то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, здания и сооружения), а также подлежащие федеральной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты и другое имущество; - движимая федеральная собственность – имущество, не относящееся к недвижимому, включая деньги и ценные бумаги; - информация; - результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них (интеллектуальная собственность); - другая собственность. 2. По отраслевому признаку: - объекты федеральной собственности, включенные в состав конкретной отрасли экономики и имеющие специфические отраслевые особенности, например, ТЭК, транспорт, связь, АПК и др. (в каждой крупной отрасли имеются подотрасли, в которые включаются объекты ФС со своими особенностями); - памятники культуры. 3. По степени ликвидности (например, для пакетов акций, находящихся в федеральной собственности): - низколиквидные (неликвидные) объекты ФС, например, госпакеты акций, у которых рост индекса курсовой стоимости меньше (существенно меньше) либо равен индексу инфляции; - стабильные, среднерисковые объекты ФС, например, госпакеты акций, у которых рост индекса курсовой стоимости меньше либо равен 1,5 индекса инфляции; - высоколиквидные объекты ФС, например, госпакеты акций, у которых рост индекса курсовой стоимости больше 1,5 индекса инфляции; - акции голубых фишек (blue chips) – акции компаний, ликвидность которых на рынке является наивысшей. 4. По величине госдоли (госпакета акций): - 100% у государства – АО или государственные унитарные предприятия; - 75% + 1 акция – у государства квалифицированное большинство акций; - 50% + 1 акция – у государства контрольный пакет акций; - 25% + 1 акция – у государства блокирующий пакет; - “Золотая акция” – специальное право государства на блокирование решений общего собрания акционеров. 5. По степени закрепления госдоли (госпакета акций): - казенные предприятия; - предприятия с закрепленным у государства пакетом акций (не подлежат продаже); - предприятия с частично закрепленным госпакетом акций (продажа по постановлению Правительства Российской Федерации); - предприятия с незакрепленным госпакетом акций (продажа в обычном порядке: на аукционе, специализированном аукционе, бирже и др.). 6. По степени индустриализации: - объекты промышленности; - объекты ТЭК; - объекты АПК; - памятники культуры и др. 7. По степени участия на рынке производимой продукции: - монополии (в соответствии с действующим законодательством более 35% продукции); - не монополии и др. Возможна классификация государственной (федеральной) собственности и по другим классификационным признакам в зависимости от целей исследований. 1.2. Состояние государственной собственности Процессы приватизации существенным образом изменили структуру собственности в Российской Федерации. К концу 1999 г. было образовано около 31 тыс. открытых акционерных обществ. На 1.11.1999 г. общее число приватизированных предприятий составило 130072 (более 60% от общего числа предприятий по состоянию на начало приватизации). Динамика процесса приватизации представлена на рис. 1.9 /2/. Рис. 1.9. Динамика процесса приватизации за 1994-1999 гг. Таблица 1.2 Структура государственной собственности № п/п Вид собственности Характеристика 1 2 3 1. Государственные предприятия и пакеты акций В РФ насчитывается 36885 федеральных государственных предприятий и учреждений (13786 предприятий и 23099 учреждений). РФ имеет доли в уставном капитале более, чем в 3300 АО (382 АО –100%, 470 АО – более 50%, 1601 АО – от 25 до 50%, 863 АО – менее 25%), в отношении 580 АО используется специальное право “Золотая акция”. Из этих акционерных обществ 3611 – открытые АО, 251 – закрытые АО, 34 – общества с ограниченной ответственностью. 2. Федеральная недвижимость Общая площадь объектов недвижимости составляет 337 млн. кв. м. В собственности РФ находится 900 не завершенных строительством объектов, общей площадью 3,5 млн. кв. м. Продолжение табл. 1.2 1 2 3 3. Зарубежная собственность На территории 120 государств расположено 4442 объекта недвижимого имущества (до 90% занято официальными представительствами РФ). В зарубежных компаниях РФ имеет 48 долей акций (балансовая стоимость 978 млн. долл.). Общая площадь недвижимости за рубежом – 2773 тыс. кв. м. (балансовая стоимость 3169 млн. долл.). 4. Оборонно-промышленный комплекс В оборонно-промышленном комплексе насчитывается 988 АО (в 208 АО закреплены пакеты акций, находящиеся в федеральной собственности) 5. Военное имущество За 1998-1999 гг. подготовлено 870 распоряжений по реализации высвобождаемого военного имущества (1458 объектов военной торговли, 713 военных городков). Совместно с другими федеральными органами исполнительной власти планируются к реализации здания, сооружения, объекты военной торговли, суда, склады ГСМ и другое недвижимое имущество на сумму 807,5 млн. руб. В 1999 г. было выставлено на реализацию 2088 объектов высвобождаемого военного имущества на общую сумму 1270,9 млн. руб. (реализовано 234 объекта на сумму 170,3 млн. руб.). Эффективность управления государственной собственностью может быть измерена доходами от приватизации и других способов управления государственным имуществом. Динамика этих доходов представлена в (табл. 1.3) /25,33,34,56,57/. Таблица 1.3 Динамика доходов от приватизации и управления государственным имуществом (млн. руб.) Виды доходов 1995 г. 1996 г. 1997 г. 1998 г. 1999 г. Продажа государственного имущества 5700,0 1100,0 18077,9 442,5 8330,0 Сдача в аренду 95,5 223,0 305,0 1671,6 2165,0 Дивиденды по федеральным пакетам акций 115,0 118,9 270,7 1357,2 6150,0 Данная таблица показывает о возрастании доходов в бюджет, а следовательно, о неуклонном повышении экономической эффективности функционирования системы управления государственным имуществом. При этом 1999 г. фактически стал переломным, поскольку именно в этот год эти показатели существенно превысили предыдущие. По предварительным данным /12, 26, 45/, федеральный бюджет в 1999 г. получил за счет использования государственной собственности (за исключением продажи государственного имущества) около 17,3 млрд. рублей. Из этой суммы 8,99 млрд. рублей составляют доходы от использования государственного имущества, которые превышают запланированные бюджетом показатели вдвое. В частности, дивиденды на закрепленные в федеральной собственности акции в 1999 году составили 6 ,15 млрд. рублей, что в три раза больше плана, установленного в размере 2,16 млрд. рублей. Доходы от аренды федеральной недвижимости составили 2,165 млрд. рублей при плане в 2 млрд. рублей, а от использования собственности РФ за рубежом в 1999 году получено 315 млн. рублей, что превышает запланированные показатели более чем вполовину. В 1999 году планировалось получить 15 млрд. рублей доходов в федеральный бюджет от продажи пакетов акций акционерных обществ и государственного имущества. Фактически от реализации пакетов акций акционерных обществ и продажи государственного имущества в федеральный бюджет поступило 8547,4 млн. рублей, что составило около 60% от запланированного. Наиболее крупные поступления в бюджет от приватизации обеспечили продажи акций "Лукойла" (5210 млн. рублей), "Тюменской нефтяной компании (2037 млн. рублей), "Оренбурггеологии" (237 млн. рублей), "Северстали" (172 млн. рублей), "Невиномысского азота" (145 млн. рублей), "Кузбассразрезулгя" (133 млн. рублей). Доля средств нерезидентов Российской Федерации составила в общей сумме выручки в 1999 году от продаж 14,6%. Причиной невыполнения плановых заданий по объемам продажи государственной собственности послужил отказ Правительства Российской Федерации от реализации во втором полугодии 1999 года ряда крупных приватизационных проектов, в том числе акций компаний «Роснефть» и «Славнефть», из-за плохой конъюнктуры рынка. Особенностью использования доходов от управления государственной собственностью стало то, что доходы от ее продажи, начиная с 1999 года, учитываются не в доходной части бюджета, как это было прежде, а в источниках финансирования бюджетного дефицита, что фактически исключает появления «дыры» в бюджете в случае отмены запланированных приватизационных сделок. Высокие показатели от использования государственной собственности заложены и в бюджете на 2000 год, которые запланированы в сумме 20 млрд. рублей /25,26/. При этом доходы от приватизации в 2000 г. будут учтены не в доходных статьях бюджета, а в источниках финансирования дефицита бюджета. При этом Правительство РФ планирует реализовать в 2000 году акции 8 крупных предприятий /26/: 38% акций Очерского машиностроительного завода; 38% АО «Прикаспийбурнефть»; 10,93% нефтяной компании «ЛУКОЙЛ»; 71,25% нефтяной компании «Роснефть»; 55,34% компании «Славнефть»; 25% минус две акции АО «Связьинвест»; 85% компании «ОНАКО»; 25% АО «Транснефтепродукт». Бюджет 2000 г. предусматривает отчисление в федеральный бюджет 83,3% полученных доходов от приватизации госсобственности, 10% будут направлены субъектам РФ, на территории которых расположено реализуемое имущество, и в общей сложности 6,7% от стоимости продаваемого госимущества будут направлены Мингосимуществу РФ и Российскому фонду федерального имущества и их территориальным подразделениям. Проанализируем состояние государственной собственности. За годы реформ /20/: - более 70% государственной собственности стало принадлежать частным предприятиям, вместе с этим нарушилась управляемость всей экономикой; - исчезли такие основополагающие государственные экономические институты, как Госплан и Госснаб, взамен которых не были созданы структуры, способные обслуживать рыночные реформы; - отсутствовала экономическая обоснованность целесообразности многих принимаемых государством решений; - финансы не рассматривались как материальные потоки для расширенного воспроизводства; - отсутствовали учет, анализ и контроль хода экономической трансформации; - обесценено 400 млрд. руб. сбережений граждан; - проедаются собственные ресурсы – оборотный капитал и материальные средства (от 450 млрд. руб. в 1990 г. осталось 20 млрд. руб.); - накопился колоссальный долг (347,1 млрд. руб. – внутренний, 154,3 млрд. долл. – внешний). Для примера рассмотрим, как сложились дела к настоящему времени в одной из стратегически важных отраслей экономики России – нефтегазовой /31/. Россия получила в наследство от СССР мощный нефтегазовый комплекс, в результате «реформирования» которого добыча нефти упала с 500 до 300 млн. т. в год, идет также, хотя и небольшое, сокращение объемов добычи газа. Первоначальной основой такого «развития» комплекса, несомненно, является характер приватизации предприятий, занятых в секторе недропользования. До начала приватизации государственная собственность в добывающем и минерально-сырьевом секторах экономики включала: - основные фонды предприятий (наземные постройки, оборудование и т.п.); - подземные подготовительные и эксплуатационные горные выработки, в том числе фонд буровых скважин, геолого-геофизическая информация о недрах; - запасы полезных ископаемых. Процесс бесплатной передачи подземной государственной собственности в пользование, распоряжение и оперативное управление трудовому коллективу государственного предприятия формально нельзя назвать приватизацией. Просто предоставлялась лицензия уже действующему на данном участке предприятию. В 1992-1995 гг. преобладающим подходом к выдаче лицензий (новый образец лицензии был принят в 1992 г.) стало подтверждение права пользования недрами. Получив по лицензии в пользование на 20-25 лет горный отвод, недропользователь получал, по сути, бесплатно участок недр вместе с наземной и подземной собственностью, с имеющимися в недрах лицензионного участка запасами полезных ископаемых, в том числе и потенциальных (информацию о них). Так как лицензии выдавались государственному предприятию, следовательно, всему трудовому коллективу, то бесплатная передача недр в этом случае была в некоторой мере социально оправданной. В дальнейшем началась либерализация выдачи лицензий на право пользования, которая имела минусы, так как игнорировала проведение конкурсов и аукционов. Роль платного недропользования была принижена, государство недополучало ожидаемые доходы в бюджеты всех уровней, недополучает их и сейчас из-за иногда необоснованно заниженных ставок платежей за пользование недрами. В 1992-1993 гг. (еще до начала реальной приватизации горнодобывающих отраслей) бесплатно было выдано 80% лицензий на нефтегазовые месторождения, в том числе крупные и уникальные, структуры и площади. Продажа по очень низкой цене наземной государственной собственности была заложена в программу приватизации, в соответствии с которой независимо от сроков приватизации основные фонды и другое имущество предприятия, включаемые в его уставный капитал, определялись в ценах по состоянию на 1.07.1991 г., т.е. заниженных в 100-1000 раз по сравнению с ценами, действовавшими на момент приватизации (1994-1995 гг.) /31/. При этом трудовые коллективы могли купить от 10 до 49% голосующих акций, то есть контрольные пакеты акций переходили в руки внешних акционеров, не связанных с трудовыми коллективами. Таким образом, началось отчуждение трудовых коллективов от их прав на пользование и распоряжение государственной собственностью, созданной их долголетним трудом, а также от прав на получение части доходов от разработки месторождений полезных ископаемых. Затем начался очередной этап приватизации, в ходе которого частная наземная и подземная собственность, принадлежащая акционерным обществам открытого типа, стала переходить бесплатно в частную собственность и долголетнее (на 20-25 лет) пользование, владение, распоряжение и оперативное пользование узкому кругу физических и юридических лиц. Они объединялись в закрытые или открытые АО (АОЗТ, ТОО, ООО, ЗАО и т.д.), в которых организационно-правовой формой, как правило, являлись совместные предприятия с участием иностранного капитала, зарегистрированные в зарубежных офшорных зонах с льготным режимом налогообложения. Таким образом, постепенно в руки олигархов и причастных к ним лиц была передана не только наземная и подземная собственность, но и сверхнормативная прибыль (горная рента), образующаяся при разработке рентабельных месторождений. Непроработанность проблемы собственности на добытые полезные ископаемые позволила обеспечить частную собственность на добываемое минеральное сырье в условиях сохранения государственной собственности на участки государственного фонда недр. В конечном итоге: - в нефтедобывающей промышленности лицензии перешли в российские или совместные ЗАО, представляющие финансовые и управляющие вертикально интегрированные компании, которые монополизировали продажу нефти и нефтепродуктов, в том числе и на экспорт; - в газодобывающем комплексе ЗАО, представляющие перепродавцов добытого газа, имеют доступ к трубе и реализуют газ отечественным и зарубежным потребителям. Нынешнее положение нефтегазовой отрасли свидетельствует о том, что государство практически утратило контроль над стратегическим сектором экономики. Пакеты акций нефтяных компаний, которые находятся в государственной собственности, размываются за счет дополнительной эмиссии или обесцениваются передачей лучшей подземной или наземной собственности в дочерние структуры из островных государств. Сохраняется большой отток капитала по контрактам нефтегазовой отрасли. В сложившихся условиях ожидать инвестиционного бума в нефтедобывающей промышленности не приходится. За 90-е годы инвестиции в нефтяную промышленность сократились в 7-8 раз (в целом в реальный сектор в 5 раз), дебиты нефтяных скважин упали с 11,6 до 7,2 т. в сутки, т.е. до уровня, близкого к порогу рентабельности при действующем налогообложении /53/. СПРАВОЧНО. По оценкам правительства из страны ежегодно вывозится за рубеж 18-24 млрд. долл., из которых на добывающие отрасли приходится до 15 млрд. долл. О значимости этих потерь свидетельствуют следующие данные. Бюджет России на 1999 г. по доходам был утвержден в размере 474 млрд. руб. (22 млрд. долл. по курсу 21,6 руб.), а на 2000 г. – в размере 797 млрд. руб. (25 млрд. долл. по курсу 32,0 руб.) /46/. В законодательство о недрах, по нашему мнению, необходимо отразить прошедшие изменения в экономике страны, которые позволили бы с учетом государственных интересов эффективно управлять государственной собственностью. В том числе восстановить государственную собственность на добываемые полезные ископаемые, передавать их в концессию, на условиях соглашения о разделе продукции и др. Для этого возможно экономически обоснованное создание, как это сделано в таких странах, как Канада, Норвегия, Китай, Швеция Национальной государственной нефтяной компании, исключительной функцией которой должна быть реализация нефтепродуктов. СПРАВОЧНО. Отвечая на вопрос корреспондента газеты «Коммерсантъ» об идее создания компании «Госнефть» (ГНК), Министр госимущества Ф.Газизуллин сказал, что решение о создании такой компании отложено Правительством РФ до июля 2000 г. Причем, по словам министра, экономический эффект от ее создания следует сопоставить с доходами государства от продажи федеральных пакетов акций компаний, включая инвестиционную составляющую. При этом не стоит забывать, что в России уже существует такая компания как «Роснефть», которая должна, по идее, войти в ГНК. Она, по существу, является государственной, так как практически 100% ее акций находятся в федеральной собственности, поэтому вопрос создания другой ГНК требует тщательной проработки /12/. Одной из главных целей «Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации», утвержденной постановлением Правительства РФ от 9.09.1999 г. №1024, является увеличение доходов федерального бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью. В первую очередь к ней относится имущество, находящееся в хозяйственном ведении государственных унитарных предприятий, федеральные пакеты акций акционерных обществ, доли государства в различных хозяйствующих обществах и другие виды федерального имущества. При этом следует обязательно повысить эффективность управления излишками недвижимости, находящейся в оперативном управлении федеральных учреждений. На сегодняшний день процесс управления федеральной собственностью пока испытывает существенные проблемы. Это подтверждается следующим. Министерством государственного имущества России в 1998 – 1999 годах была проведена инвентаризация зданий, сооружений и помещений, закрепленных и используемых федеральными органами государственной власти и иными организациями, финансируемыми из государственного бюджета. К указанной работе были привлечены все заинтересованные министерства и ведомства. Общее количество объектов, закрепленных и используемых государственными органами федеральной власти и иными организациями, финансируемыми из федерального бюджета, составляет порядка 125 тыс., общая площадь которых более 140 млн. кв. м. Из них около 112 тысяч объектов общей площадью 134,4 млн. кв. м находятся у указанных учреждениях на балансе. Из 8 млн. кв. м площадей, арендуемых федеральными учреждениями, 70% составляют площади, являющиеся собственностью субъектов Российской Федерации, муниципальной и частной собственностью. Наибольшее количество объектов федерального недвижимого имущества (более 3000 объектов в регионе), закрепленного за бюджетными учреждениями, располагается в Приморском, Ставропольском, Хабаровском краях, Кировской, Курганской, Нижегородской, Ростовской областях и в г. Москве. К памятникам истории и культуры относятся 17% зданий и сооружений, закрепленных за бюджетными учреждениями. Менее половины бюджетных учреждений не имеют документов технического учета на закрепленные за ними здания и сооружения. Только 38% учреждений имеют необходимую техническую документацию и своевременно осуществляют переоценку закрепленных за ними объектов, а договор с Мингосимуществом России и его территориальными агентствами о порядке использования закрепленного за ними имущества – лишь 30% бюджетных учреждений. Основная масса зданий и сооружений (55%), находящихся на балансе, введена в эксплуатацию с 1961 по 1990 годы, а каждое пятое здание было построено до 1917 года (табл. 1.4) /6/. Более 30% объектов практически не пригодно к эксплуатации (табл. 1.5) /6/. Наибольшее количество объектов, непригодных для нормального функционирования и использования, расположены в Адыгее, Бурятии, Дагестане, Приморском крае, Кемеровской, Липецкой, Магаданской, Нижегородской и Томской областях. Таблица 1.4 Распределение объектов федерального недвижимого имущества, находящегося на балансе, по срокам ввода в эксплуатацию №п/п Год ввода объекта в эксплуатацию Количество объектов 1 до 1917 21 009 2 1918-1941 4 527 3 1942-1960 12 642 4 1961-1970 18 624 5 1971-1980 22 428 6 1981-1990 20 014 7 после 1991 12 456 Всего 111 700 Таблица 1.5 Структура объектов по степени износа № п/п Процент износа объектов Количество объектов 1 более 100% 13 745 2 80-100% 21 174 3 79-65% 9 110 4 64-50% 11 598 5 49-30% 19 569 6 менее 29 36 504 Всего 111 700 Проведенная инвентаризация выявила следующее /6/: 1. В аренду сторонним организациям, которых насчитывается около 10 тысяч, сдано 3385 тыс. кв. м. федеральных площадей, что составляет около 5% от общего количества проинвентаризированных площадей. 2. Превышение норматива площади, закрепляемой за одним сотрудником, в административных зданиях и помещениях. 3. Предоставление бюджетными организациями закрепленных за ними площадей в аренду сторонним организациям без согласования с Мингосимуществом России или его территориальными агентствами либо переданных на иных основаниях. 4. Наличие дополнительно арендуемых площадей у 38 организаций, финансируемых из федерального бюджета и одновременно сдающих закрепленные за ними площади сторонним организациям. 5. Наличие свободных, неиспользуемых площадей. Причинами, по которым площади не используются их владельцами, являются: - невозможность эксплуатации объектов, требующих проведения капитального ремонта, и отсутствие средств на его проведение; - удаленность от населенных пунктов; - изменение экономического положения в регионе и др. Кроме того, проведенная Мингосимуществом России инвентаризация федеральных учреждений и предприятий показала, что в результате многочисленных реорганизаций и ликвидаций некоторых министерств и ведомств, многие вышестоящие органы государственной исполнительной власти потеряли контроль над предприятиями, уставы которых не приведены в соответствие с Гражданским кодексом, а имущество этих предприятий стало полностью подвластно администрации этих предприятий без участия вышестоящих органов. Министерства и ведомства зачастую не имеют перечня подведомственных им предприятий, не ведут учет приватизируемого имущества. Финансово-хозяйственная деятельность подведомственных предприятий не анализируется в полной мере отраслевыми министерствами и ведомствами, а значит не контролируется, как и контракты с руководителями. В результате этого подведомственные предприятия самостоятельно распоряжаются федеральным имуществом, зачастую в ущерб федеральным интересам. Без федерального контроля остаются предприятия, учрежденные федеральными предприятиями на основе Закона СССР «О государственном предприятии (объединении)». После приватизации предприятий-учредителей они теряют контроль над ими же созданными предприятиями, а у министерств и ведомств зачастую отсутствует информация о таких хозяйствующих субъектах. Приватизация таких структур проводилась по инициативе трудовых коллективов, а в случае ее отсутствия – предприятия, являющиеся федеральными по форме собственности, по сути становились бесхозными, а фактически – вотчиной недобросовестных руководителей. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 05.01.1998 №3 «О порядке закрепления и использования находящихся в федеральной собственности административных зданий, строений и нежилых помещений» договоры на передачу в аренду или безвозмездное пользование находящихся в федеральной собственности объектов недвижимого имущества, заключаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации организациями, за которыми эти объекты закреплены в установленном порядке, подлежат учету в Мингосимущество России. Однако это постановление не всегда выполняется. Некоторые министерства и ведомства пролоббировали принятие изменений в Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике», в соответствии с которыми федеральные научные организации, а также отраслевые академии наук наделяются несвойственными им функциями по управлению имуществом, что может привести к значительному снижению доходной части бюджета. Особое внимание необходимо уделить вопросам управления акциями, закрепленными в федеральной собственности. В настоящее время Российская Федерация является участникам (акционером) в 2500 акционерных обществах, где ее доля превышает 25% уставного капитала (всего Российская Федерация участвует в примерно 3900 хозяйственных обществах и товариществах), представляющих базовые отрасли народного хозяйства. Кроме того, в отношении 580 акционерных обществ используется специальное право «Золотая акция». Государство управляет принадлежащими ему акциями через институт своих представителей. Их число составляет на сегодня около 2000 человек. Из них – 92% являются работниками отраслевых министерств и ведомств, 8% – работниками МГИ России, МАП России, Министерства финансов Российской Федерации, Российского фонда федерального имущества. Таким образом, институт представителей государства на 100% состоит из федеральных служащих различных должностных рангов: от министров до главных специалистов. Проведенный анализ функционирования этого института позволяет констатировать следующие его основные недостатки: - нерегулярная работа представителей государства в акционерных обществах, что не позволяет им знать состояние дел и принимать соответствующие решения, обеспечивающие защиту интересов государства; - число представителей государства в органах управления акционерных обществ не соответствует размеру находящегося в собственности государства пакета акций (ряд министерств, при наличии контрольного пакета в собственности государства, направляют для работы в Советах директоров по 1-2 представителю); - многие представители государства в органах управления акционерных обществ практически не используют свои полномочия по смещению руководителей АО, допускающих возникновение задолженности по платежам в бюджет и длительные задержки зарплаты (эти полномочия определенны постановлением Правительства Российской Федерации от 22 января 1997 г. №214, в соответствии с которым в случае возникновения задолженности этих акционерных обществ по платежам в бюджет и заработной плате, представитель государства имеет право ставить вопрос о созыве совета директоров, прекращении полномочий исполнительного органа АО и включении в повестку дня собраний их органов управления вопросов о состоянии задолженности и мерах по ее погашению); - нерегулярная отчетность представителей государства об их работе в акционерных обществах (как правило, отчеты носят чисто формальный характер, нет особого мнения по различным аспектам деятельности представителей государства даже в тех предприятиях, которые имеют неудовлетворительную структуру баланса); - слабая профессиональная подготовка представителей государства, особенно в части знания действующего законодательства, что в ряде случаев приводит к неквалифицированным действиям представителей государства в органах управления акционерных обществ; - нарушение представителями государства полученных инструкций, касающихся порядка их голосования в органах управления акционерных обществ, что привело к уменьшению доли государства в уставных капиталах ряда АО. Закрепляя акции в федеральной собственности, Правительство Российской Федерации преследует, прежде всего, стратегические цели, которые могут вступать в противоречие с коммерческими интересами акционерного общества. Поэтому получение дивидендов по закрепленным акциям не является основной целью управления ими. Тем не менее, государство обязано осуществлять эффективную дивидендную политику. В настоящее время можно констатировать, что государство владеет большим числом «малых» пакетов акций в уставном капитале акционерных обществ, продать которые по реальной цене невозможно из-за отсутствия котировок и ликвидного рынка этих акций. Как показывает опыт, ожидать активной работы со стороны владельцев этих пакетов не приходится. Поэтому государство ищет новые методы повышения эффективности управления малыми или неликвидными госпакетами акций. Так например, в проекте нового Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации», разрабатываемого Мингосимуществом России внесены новые способы продажи неликвидного имущества: биржевая или комиссионная продажа, прямая продажа по результатам переговоров с покупателем, продажа доверительному управляющему или работникам предприятия (создание народного предприятия) и др. 1.3. Общеметодологические основы управления государственной собственностью Сущность управления государственной собственностью Для рассмотрения общеметодологических основ управления государственной собственностью необходимо согласовать юридическое понятие собственности с ее организационным строением. С этой точки зрения выделим «объект собственности», который следует рассматривать как точку приложения различных управляющих воздействий. Можно сформулировать следующее определение этого объекта: объектом собственности является организационно-обособленная часть национального богатства, юридически закрепленная за конкретным собственником или группой собственников. В роли объекта собственности могут выступать: отдельная вещь; совокупность имущества; имущественный комплекс; земельный, водный или лесной участок; месторождение полезных ископаемых; зона воздушного пространства; частотный диапазон; обособленная доля в общей собственности и т.д. Для любого объекта собственник всегда должен быть персонифицирован. Именно он изначально определяет характер управления данным объектом и по его решению часть или все функции могут быть переданы другим физическим или юридическим лицам. На него также ложится бремя содержания объекта собственности. Особого рассмотрения заслуживают отношения между субъектами и объектами собственности, складывающиеся на федеральном уровне. Государство, в отличие от других собственников, не может решать проблемы управления находящимися в его собственности объектами на интуитивной основе, ориентируясь на использование метода проб и ошибок. Его особая роль в этом отношении связана с целым рядом важных обстоятельств. Во-первых, результаты процесса управления федеральной собственностью влияют на судьбы многих людей, определяя уровень их жизни, социальную защищенность, состояние здоровья, интеллектуальное развитие, безопасность и многие другие общепризнанные человеческие ценности. Во-вторых, федеральная собственность охватывает огромное число объектов, расположенных на всей территории страны и за ее пределами. Исключительной собственностью государства являются также объекты воздушного пространства, эфира и ресурсов космических систем в том понимании, в котором они включаются в национальное богатство. До принятия Земельного кодекса вся совокупность земельных, водных, лесных участков, а также все объекты, относящиеся к земным недрам, рассматриваются как часть федеральной собственности. В-третьих, объекты федеральной собственности отличаются большим организационным и правовым многообразием, охватывают широкий спектр отраслей национального хозяйства и предназначены для использования в самых разнообразных направлениях: производство материальных благ, создание и обслуживание социальной инфраструктуры, федеральное управление и т. д. Процесс управления государственной собственностью и одной из ее составляющих – федеральной собственностью должен осуществляться таким образом, чтобы затраты на ее содержание и управление не превышали доходов, полученных от процесса управления. Для этого в процессе управления необходимо применять некий набор методов и приемов управления, которые в совокупности составляют единую методологию управления государственной собственностью. Теоретический (качественный) анализ объекта управления, базирующийся на социально-экономической основе, всегда предшествует его детальному изучению и является необходимым условием правильной организации процесса управления и безошибочного толкования его финансовых результатов. Необходимым условием успешного управления государственной собственностью является понимание сущности объекта управления или технологического процесса, знание причин развития и особенностей конкретной обстановки. Формирование реальной схемы управления государственной собственностью должно осуществляться с учетом принципов эффективного менеджмента, базовых положений гражданского и хозяйственного законодательства (рис. 1.10). Одна из главных особенностей управления государственной собственностью заключается в том, что эта собственность отличается абсолютным масштабом обобществления, затрудняющим реализацию оперативных управляющих воздействий собственника на объекты собственности. Поэтому при управлении государственной собственностью наиболее типичным является передача отдельных объектов конкретным юридическим или физическим лицам, что позволяет локализовать управляющие воздействия на них. Рис. 1.10. Процесс управления государственной собственностью В результате такого закрепления происходит изменение правового статуса отдельных объектов собственности, что влияет на выбор способов управляющих воздействий на объекты со стороны собственника. В рамках изложенного, реализация процесса управления государственной собственностью (ГС) определяется этапами, представленными в табл. 1.6. Классификация задач управления Особой функцией сложных систем является управление, которое непосредственно направлено на упорядочение, сохранение и повышение целостности системы, ее организации, на повышение эффективности целенаправленной деятельности /43/. Таблица 1.6 Этапы реализации процесса управления государственной собственностью № п/п Этап (цель) Результат (документ) 1 Инвентаризация (получение и обобщение данных о существовании объекта ГС и внесение его в опись) Опись ГС 2 Учет (проверка юридической чистоты объекта, его классификация в соответствии с утвержденными признаками и внесение в реестр ГС) Реестр ГС 3 Оценка (проведение мероприятий по установлению рыночной цены для различных вариантов использования: сдача в аренду, передача в доверительное управление, продажа (приватизация), реструктуризация и т. д.) Кадастр ГС 4 Анализ возможностей использования (выработка и экономическая оценка вариантов использования объекта ГС) Проекты Указов Президента РФ, постановлений (распоряжений) Правительства РФ 5 Планирование использования (разработка последовательности мероприятий для реализации наилучшего варианта по этапу 4) Проекты Указов Президента РФ, постановлений (распоряжений) Правительства РФ 6 Организация и подготовка мероприятий (маркетинг, кадровые решения, инфраструктурные преобразования для реализации этапа 8) Указы Президента РФ, постановления (распоряжения) Правительства РФ 7 Мотивация исполнителей (утверждение порядка поощрения федеральных участников этапа 8) Указы Президента РФ, постановления (распоряжения) Правительства РФ 8 Проведение мероприятий (реализация последовательности этапов 4-7) Указы Президента РФ, постановления (распоряжения) Правительства РФ 9 Контроль проведения мероприятий (сбор, обобщение и анализ результатов выполнения этапа 8) Постановления (распоряжения) Правительства РФ, распоряжения МГИ РФ, заключения Счетной палаты Федерального Собрания РФ 10 Регулирование процесса управления на любом этапе (в соответствии с результатами этапа 9: корректировка исходных данных расчетов, кадровых решений, плановых заданий, последовательности проведения мероприятий и т. д.) Указы Президента РФ, постановления (распоряжения) Правительства РФ, распоряжения МГИ РФ Применительно к государственной собственности, процесс управления, общий вид которого представлен на рис. 1.11, имеет ряд существенных особенностей, обусловленных распределенным характером объектов управления (многие объекты государственной собственности разнесены территориально и разобщены ведомственно) и рис. 1.11 существенными нормативно-правовыми ограничениями на выбор управляющих воздействий. Например, необходимо жестко соблюдать многие нормы и правила, вытекающие из условий функционирования и нести высокую ответственность за правильность принимаемых решений. Все это приводит к необходимости научной проработки путей совершенствования процесса управления. В теории принятия решений, проблема рационального управления сложными динамическими объектами является центральной. Для ее решения используются методы оптимального управления, математического программирования, исследования операций, теории вероятностей, теории игр, экспертные методы и т.д. При этом задачи принятия решения классифицируются по различным признакам (см. рис. 1.12). Выработка и принятие решений является одной из важнейших задач управления сложными динамическими системами, к которым можно отнести государственную собственность. Математическое обеспечение принятия решений в области управления государственной собственностью должно удовлетворять следующим основным требованиям: - открытости, т.е. обладать способностью к развитию в результате совершенствования методов; - многоцелевости, т.е. обеспечивать исследование, анализ и оценку эффективности объектов управления различного назначения, а также максимальное разнообразие возможностей, необходимых для использования во вновь возникающих задачах; - обеспечения возможности творческого вмешательства лиц, принимающих решения, в процесс подготовки вариантов управленческих решений; - способности своевременно вырабатывать обоснованные рекомендации для принятия решений лиц, принимающих решения. В теории управления /38/ общая методологическая структура процесса подготовки и выбора рациональных управленческих решений, которая применима и в управлении государственной собственностью, заключается в последовательном сокращении числа рассматриваемых вариантов (альтернатив) путем постепенного исключения худших по некоторым признакам (показателям). Для этого, вначале, из универсального множества альтернатив формируется исходное рис. 1.12 множество (ИМА), а затем, на его основе – допустимое множество альтернатив (ДМА), в пределах которого ищется оптимальное решение. Для решения задач принятия решения в настоящее время имеется значительное количество научных методов, анализ которых позволяет выделить три подхода, применимых к задачам в области управления ГС: объединение (агрегирование) множества критериев путем введения единого критерия, позволяющего полностью упорядочить ИМА по их предпочтительности; нахождение для ИМА пусть не полного, а частичного упорядочения, но не более информативного, чем просто объединение не противоречащих друг другу предпочтений, устанавливаемых в соответствие с каждым из привлекаемых для этого критериев; последовательная выработка итерационным путем одного или нескольких компромиссных решений на основе локальных предпочтений лица принимающего решения. Функции, задачи и критерии эффективности управления государственной собственностью Функции управления государственной собственностью имеют несколько аспектов. С одной стороны, государство является единственным субъектом публичной власти, устанавливающим нормы хозяйственного законодательства. Эта часть государственной функции управления экономикой определяется как нормативная . С другой стороны, государство является одним из субъектов рынка, объекты собственности которого функционируют в коммерческом секторе экономики, подчиняясь нормам и правилам, созданным в результате нормативного управления. Эта часть управленческих функций государства определяется как продукционная . Реализация нормативной функции управления достигается формированием институциональных объектов, к числу которых относятся органы федерального управления (в т.ч. функциональные министерства), организации и некоммерческие фонды. Функционирование этой части федеральной собственности обеспечивает решение различных задач, к числу которых можно отнести поддержание обороноспособности, развитие науки и культуры, здравоохранения и образования, содержание законодательной, судебной и исполнительной властей и т. д. Одна из главных задач управления госсобственностью заключается в формировании предпосылок научно-технического прогресса в виде комплекса общеприменимых технологий, которые после их коммерческой адаптации могут создать стратегические конкурентные преимущества отечественной продукции. Продукционное управление объектами госсобственности должно быть направлено на их структурное развитие (в т.ч. через взаимодействие с негосударственными субъектами рынка) для повышения инновационной активности и повышения конкурентного потенциала путем формирования соответствующих конкурентных структур. Необходимый толчок в системе интересов конкурентных структур к поиску и формированию инновационных факторов дает система государственных интересов, вводя соответствующие ограничения природопользования. С учетом этого вывода может быть сделана конкретизация задач управления государственной собственностью, направленная на достижение стратегических и тактических целей развития национального хозяйства. В качестве стратегических целей могут выступать: - рост национального богатства; - повышение благосостояния населения; - увеличение занятости; - снижение темпов инфляции; - оптимизация платежного баланса. Тактика достижения этих целей заключается в использовании следующих механизмов: - регулирование соотношения спроса и предложения; - сглаживание производства и занятости; - регулирование уровня ставки рефинансирования; - регулирование денежного обращения; - снижение дефицита федерального бюджета. Выбор наиболее важных задач экономического развития при этом определяется особенностями текущего состояния экономики. Денежные доходы государства как владельца в виде части прибыли и платежей в бюджет входят в доходную часть федерального бюджета; другая часть дохода, выраженная в форме приращения ценности имущества, соответствует росту ценности федерального имущества без инвестиций из федерального бюджета. Для оценки эффективности управления государственной собственностью можно использовать: - концепцию управления финансовыми потоками, основанную на росте прибыли от управления; - концепцию портфеля собственности, основанную на совокупном росте стоимости государственной собственности, входящей в данный портфель. Первая концепция основана на построении модели финансовых потоков, в которой прибыль государства от управления государственной собственностью определяется по формуле /6/: где: Дгс – доходы от управления госсобственностью; Згс – затраты на управление госсобственностью. Доходы включают следующие составляющие: - доходы от продажи (приватизации) ГС; - доходы от управления госпакетами акций (дивиденды); - доходы от управления казенными предприятиями и др. Затраты на управление госсобственностью подразделяются на постоянные и переменные: Постоянные затраты, не зависящие от совокупной стоимости госсобственности: - затраты на содержание госаппарата (например, аппараты Министерства государственного имущества, его территориальных комитетов и т. д.); - затраты на содержание казенных предприятий, и т. д. Переменные затраты: - затраты на подготовку и проведение тендеров, аукционов, конкурсов; - текущие операционные затраты для осуществления уставной основной деятельности государственных унитарных предприятий; - текущие операционные затраты предприятий с госдолей, пропорциональные этой доле и т. д. Затратный показатель эффективности управления государственной собственностью может быть представлен в виде: , где: k – коэффициент, учитывающий налогообложение объектов госсобственности (например, государственные унитарные предприятия платят налоги от своей хозяйственной деятельности). Ресурсный показатель эффективности управления госсобственностью определяется из выражения: , где: Сгс – совокупная стоимость объектов госсобственности. Основным условием повышения эффективности управления госсобственностью является оптимизация показателей Эз и Эр , то есть максимизация доходов при заданных расходах или минимизация расходов при заданных доходах. Вторая концепция основана на рассмотрении интегральной совокупности элементов госсобственности как портфеля собственности (совокупности портфелей собственности – ПС). Главным принципом этой концепции является повышение совокупной стоимости ПС, состоящей из суммы рыночных стоимостей ее элементов. Следовательно, текущая рыночная эффективность ПС может быть определена как: , где: СгсТП – текущая портфельная стоимость госсобственности; СгсНП – начальная портфельная стоимость госсобственности. В данном критерии дивиденды по госпакетам обычно не учитываются, так как они опосредованно влияют на рыночную (текущую) стоимость элементов ПС. Основным условием повышения эффективности управления госсобственностью является максимизация показателя Этп . На практике часто используют интегральный показатель эффективности управления госсобственностью в виде взвешенной суммы рассмотренных критериев или их произведения. Адаптация общей методологии управления к проблемам управления государственной собственностью, на наш взгляд, должна учитывать традиции и специфику субъекта управления. Как указывалось ранее, в этом случае методы управления могут быть разделены на административные (законодательные, нормативно-правовые и организационные) и экономические. При этом указанные методы управления могут быть разделены на уровни применения. Например: - федеральный; - уровень субъектов Федерации или отраслей народного хозяйства; - муниципальный или отдельных предприятий и объединений. В целом приведенные концепции и критерии эффективности управления госсобственностью позволяет перейти к изложению методов управления определенными объектами собственности, основными из которых для целей данной книги являются: - государственные унитарные предприятия; - пакеты акций, находящиеся в собственности государства; - федеральное недвижимое имущество. Процесс управления этими объектами государственной собственностью, на наш взгляд, должен строиться в рамках общего цикла управления, однако в соответствии с определенной спецификой данный цикл может трансформироваться для повышения эффективности функционирования того или иного объекта государственной собственности. 1.4. Система управления государственной собственностью Реализация права государства на объекты собственности достигается через функционирование системы управления государственной собственностью (рис. 1.13, 1.14), под которой понимается совокупность органов государственной и исполнительной власти, территориальных органов (агентств) Федерального органа по управлению государственной собственностью (Мингосимущества России), органов управления собственностью субъектов РФ и объектов государственной собственности. Органы исполнительной власти на любом уровне системы управления имеют полномочия управлять только тем имуществом, которое передано им в собственность. В качестве одного из вариантов построения многоуровневой системы управления можно рассмотреть следующий: 1. Макроуровень (федеральный) – уровень взаимодействия федеральных органов законодательной и исполнительной власти, включающий Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, субъекты Российской Федерации, владельцев федерального имущества, фискальные и иные министерства, ведомства, иностранные организации и фонды. 2. Мезоуровень – уровень взаимодействия элементов системы управления Мингосимущества России со структурными рис. 1.13 подразделениями других министерств и ведомств, территориальными органами, другими организациями и учреждениями Министерства. 3. Микроуровень – уровень взаимодействия структурных подразделений аппарата Мингосимущества России между собой. До настоящего времени не установлено разграничение прав и обязанностей по отношению к государственной собственности между различными институтами федеральной власти. Практически все названные органы разрабатывают и утверждают в этой области нормативно-правовые документы, принимают решения в отношении конкретных объектов федеральной собственности. Рис. 1.14. Функциональная схема управления государственной собственностью Повышение эффективности управления государственной собственностью требует обоснования участия органов федерального управления в этом процессе. По нашему мнению, особую роль в этой системе должно играть Министерство государственного имущества Российской Федерации, которое специализируется на решении задач управления государственной собственностью и поэтому должно быть наделено полномочиями, достаточными для выполнения делегированных ему государством основных функций. Федеральные органы управления государственной собственностью Наличие большого количества разнообразных объектов, составляющих государственную собственность, требует сложной системы управления. При этом важнейшая роль в управлении государственной собственностью принадлежит системе федеральных органов исполнительной власти, в которую входят министерства Российской Федерации (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти (государственные комитеты Российской Федерации, федеральные комиссии России, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России, а также Управление делами Президента Российской Федерации). СПРАВОЧНО. Министерство Российской Федерации – федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Государственные комитеты Российской Федерации и федеральные комиссии России – федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие на коллективной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Федеральная служба, российское агентство, федеральный надзор – федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и т.д.) функции в установленных сферах ведения. Систему федеральных органов исполнительной власти возглавляет Правительство Российской Федерации, которому Конституцией Российской Федерации поручено, в частности, управление государственной собственностью. Осуществляя процесс управления государственной собственностью, Правительство Российской Федерации вступает во взаимоотношения: - с федеральными органами государственного управления; - с органами государственного управления субъектов Российской Федерации; - государственными предприятиями и учреждениями или акционерными обществами с государственным участием, другими субъектами системы управления госсобственностью. В этой связи необходимо отметить роль Президента Российской Федерации, который как глава государства в соответствии с Конституцией Российской Федерации обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей власти, взаимодействие органов власти Федерации и ее субъектов путем издания и подписания законодательных актов Российской Федерации. В соответствии с нормами права принято, что указами Президента Российской Федерации оформляются решения, имеющие нормативный характер. Применительно к управлению государственной собственностью – это предписания относительно государственной собственности, рассчитанные на постоянное или многократное действие. Взаимоотношения между Правительством Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти в процессе управления госсобственностью осуществляется по двум каналам: сверху вниз, т.е. по инициативе Правительства Российской Федерации или снизу вверх, т.е. по инициативе федеральных органов исполнительной власти. Правовые аспекты этих видов взаимоотношений имеют принципиальные отличия, обусловленные разницей правового положения Правительства Российской Федерации и остальных федеральных органов исполнительной власти. При этом Правительство Российской Федерации, в частности, обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по управлению государственной собственностью. Часть своих функций Правительство Российской Федерации передало ряду федеральных органов исполнительной власти в целях обеспечения эффективного управления различными объектами государственной собственности. Как уже отмечалось ранее, ключевая роль в процессе управления государственной собственностью отведена Министерству государственного имущества Российской Федерации, которое от имени государства осуществляет право собственности в отношении федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений как имущественных комплексов и пакетов акций, закрепленных в федеральной собственности. При этом Правительством Российской Федерации на Мингосимущество России могут возлагаться следующие основные задачи и функции: - управление и распоряжение в установленном порядке объектами федеральной собственности, в том числе жилищным фондом, на территории Российской Федерации и за рубежом; - учет федерального имущества и контроль эффективности его использования; - разработка принципов и осуществление единой государственной политики в области приватизации государственных и муниципальных предприятий, объектов недвижимости, в том числе земельных участков, находящихся под приватизируемыми предприятиями; - межотраслевая и межрегиональная координация приватизации государственного имущества, управления и распоряжения федеральной собственностью; - руководство деятельностью своих территориальных органов; - участие в создании инфраструктуры фондового рынка, обеспечивающей процессы приватизации и реализации государственной политики в области привлечения инвестиций; - разработка и формирование стратегических направлений государственной политики в области реформирования имущественных отношений в Российской Федерации; - содействие развитию международного сотрудничества в области имущественных отношений; - методическое и правовое обеспечение процессов управления и приватизации государственного имущества. Выполняя эти задачи и функции, Мингосимущество России в установленном порядке /77/: - разрабатывает государственные программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, организует и контролирует их реализацию; - ежегодно отчитывается о ходе реализации очередной программы приватизации перед Правительством Российской Федерации, разрабатывает и представляет предложения по внесению в них изменений и дополнений; - разрабатывает проекты федеральных законов, иных нормативных актов по вопросам управления, распоряжения и приватизации объектов федеральной собственности, привлечения инвестиций; - подготавливает и представляет в Правительство Российской Федерации прогноз поступлений в федеральный бюджет средств от приватизации и использования имущества, отнесенного к федеральной собственности, и принимает необходимые меры для обеспечения этих поступлений; - организует правовое обеспечение и осуществляет методическое руководство в области управления, распоряжения и приватизации объектов федеральной собственности; - обеспечивает защиту имущественных прав и интересов государства на территории России и за рубежом; - организует и принимает в пределах своей компетенции решения о приватизации находящихся в федеральной собственности государственных унитарных предприятий; - передает объекты федеральной собственности Российскому фонду федерального имущества для продажи; - принимает участие в разработке мероприятий по поддержке реконструкции приватизированных предприятий за счет средств федерального бюджета и средств внебюджетных источников в соответствии с утвержденными программами послеприватизационной поддержки; - осуществляет, в том числе через свои территориальные органы, контроль за управлением и распоряжением объектами федеральной собственности, их использованием по назначению и сохранностью; - разрабатывает и осуществляет мероприятия по приватизации находящихся в федеральной собственности объектов недвижимости, включая земельные участки, и управлению этими объектами; - принимает участие в осуществлении мер государственной поддержки формирования и функционирования рынка ценных бумаг, а также развития его инфраструктуры; - оформляет закрепление государственного имущества, находящегося в федеральной собственности, в хозяйственное ведение и оперативное управление, дает согласие на продажу недвижимого имущества, закрепленного в хозяйственном ведении, на передачу его в аренду или залог, либо на распоряжение этим имуществом иным способом, а также ведет учет (реестр) договоров о залоге объектов федеральной собственности; - осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью относящегося к федеральной собственности государственного имущества, находящегося в хозяйственном ведении и оперативном управлении юридических лиц, а также переданного в установленном порядке иным лицам; - принимает участие в пределах своей компетенции в разработке и реализации инвестиционных программ, формировании условий концессионных договоров, а также представляет при этом интересы собственника в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации; - выступает по поручению Правительства Российской Федерации в качестве его полномочного представителя по вопросам правопреемства в отношении имущества бывшего СССР, а также в отношении объектов федеральной собственности, находящихся за рубежом (за исключением имущества, переданного в оперативное управление федеральным органам исполнительной власти и организациям); - представляет Правительство Российской Федерации по иным вопросам, связанным с имуществом России за рубежом; - выдает по поручению правительства доверенности на осуществление всех необходимых действий по организации поиска имущества, управлению имуществом, документы о праве собственности взамен утраченных, а также на защиту и оформление прав Российской Федерации на такое имущество; - передает в аренду и управление оставшееся за рубежом имущество Российской Федерации, в отношении которого Мингосимущество России определено полномочным представителем правительства; - осуществляет контроль за реализацией высвобождаемого военного имущества; - заключает с соответствующими государственными органами и юридическими лицами зарубежных стран соглашения (договоры) о взаимодействии и сотрудничестве по вопросам своей компетенции; - является держателем принадлежащих Российской Федерации акций (вкладов, долей), закрепленных в федеральной собственности, а также «Золотых акций»; - представляет в пределах своей компетенции интересы Российской Федерации по закрепленным в федеральной собственности акциям (вкладам, долям) в уставных капиталах организаций, основанных на объединении капиталов различных собственников; - принимает участие в разработке и выполнении федеральных программ по предотвращению несостоятельности (банкротства) предприятий, находящихся в федеральной собственности; - осуществляет в пределах своей компетенции необходимые действия по устранению нарушений российского законодательства в области приватизации, управления и распоряжения объектами федеральной собственности; - обобщает предложения по вопросам приватизации государственной и муниципальной собственности, управления и распоряжения этой собственностью; - анализирует процессы приватизации государственной и муниципальной собственности, управления государственным имуществом, привлечения иностранных инвестиций в экономику России, организует в этих целях выполнение экспертных, консультационных, маркетинговых и социологических работ; - издает в пределах своей компетенции нормативные акты по вопросам приватизации, управления и распоряжения объектами федеральной собственности; - осуществляет лицензирование отдельных видов деятельности; - готовит предложения о разграничении государственной собственности на федеральную и государственную собственность субъектов Федерации; - осуществляет учет объектов федеральной собственности, включая недвижимое имущество, и ведет их реестр; - назначает и проводит документальные и иные проверки (ревизии, инвентаризации), назначает аудиторские проверки деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений, а также иных юридических лиц в части контроля за использованием по назначению и сохранностью объектов федеральной собственности; - подготавливает и представляет в правительство совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Федерации предложения о создании и ликвидации федеральных государственных унитарных предприятий; - реорганизует по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти федеральные государственные унитарные предприятия без изменения их формы собственности; - создает подведомственные государственные учреждения; - назначает в пределах своей компетенции представителей Российской Федерации в органы управления акционерных обществ (товариществ) и других хозяйствующих субъектов, которые основаны на объединении капиталов и акции (вклады, доли) которых закреплены в федеральной собственности или учредителем которых Мингосимущество России является на момент назначения представителя; - организует работу по проведению экспертизы и оценке стоимости имущества, находящегося в федеральной собственности; - осуществляет пропаганду российского законодательства по вопросам приватизации государственной и муниципальной собственности и т.д. В рамках своих полномочий по непосредственному управлению государственным имуществом Мингосимущество России имеет право в установленном законодательством порядке: - назначать представителей государства в органы управления акционерных обществ, акции которых закреплены в федеральной собственности, или поручать на договорных условиях выполнение этих функций физическим лицам; - принимать решения о закреплении в федеральной собственности акций акционерных обществ, создаваемых при приватизации федеральных государственных унитарных предприятий, продлении срока закрепления, замене их на «Золотую акцию»; - утверждать уставы федеральных государственных унитарных предприятий, заключать, изменять и расторгать контракты с руководителями этих предприятий; - запрашивать от федеральных органов исполнительной власти, комитетов по управлению имуществом субъектов, РФФИ и его территориальных органов, а также от органов местного самоуправления, государственных учреждений и хозяйствующих субъектов материалы и иные сведения о выполнении программ приватизации; - запрашивать информацию о реализации (списании) находящихся в федеральной собственности объектов недвижимости, входящих в состав мобилизационных мощностей (гражданской обороны) органов власти и организаций; - требовать от федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений необходимые документы и сведения при выявлении нарушений законодательства по вопросам приватизации, управления и распоряжения объектами федеральной собственности, принимать соответствующие меры; - отменять решения своих территориальных органов, принятые ими с нарушением законодательства или превышением предоставленных им полномочий. Территориальные органы управления государственной собственностью В соответствии с Федеральным законом «О приватизации …» Мингосимущество России создало свои территориальные органы в субъектах Федерации, которые образуют единую систему органов по управлению и приватизации федеральной собственностью. В субъектах Российской Федерации такими органами являются территориальные комитеты (агентства), создаваемые распоряжениями Мингосимущества России. Основные функции, права и обязанности комитета по управлению государственным имуществом, обладающего правами и полномочиями территориального агентства, определены в /80/. Во исполнение этих функций агентство осуществляет следующую деятельность: - ведет реестр федеральной собственности, находящейся на его территории; - ведет реестр акционерных обществ, созданных в процессе приватизации федеральных государственных унитарных предприятий, расположенных на территории субъекта Федерации; - согласует действия по внесению федеральными государственными унитарными предприятиями имущества в уставный капитал хозяйственных обществ, на залог, а также ведет реестр договоров о залоге; - ведет учет договоров аренды федерального имущества; - передает акции (сертификаты) приватизированных предприятий федеральной собственности Российскому фонду федерального имущества; - изымает в соответствии с действующим законодательством неиспользуемое или ненадлежаще используемое федеральное имущество, закрепленное на праве оперативного управления; - принимает участие в пределах своей компетенции в разработке и реализации инвестиционных программ, программ по предотвращению несостоятельности (банкротства) федеральных государственных унитарных предприятий; - организует и контролирует реализацию Государственной программы приватизации (включая продажу земельных участков под приватизированными и приватизируемыми предприятиями) и выполнение графиков продаж федерального имущества, отчитывается об их выполнении перед Мингосимуществом России; - контролирует перечисление дивидендов и арендной платы от использования федеральной собственности в федеральный бюджет; - отчитывается перед Мингосимуществом России о выполнении заданий по поступлениям в федеральный бюджет средств от приватизации и использования федеральной собственности; - принимает и регистрирует заявки на приватизацию федеральных предприятий, создает комиссии по приватизации, утверждает планы приватизации по предприятиям, не включенным в разделы 2.1, 2.2 и 2.3 Государственной программы приватизации, учреждает открытые акционерные общества в процессе приватизации; - оформляет и передает Мингосимуществу России сертификаты на пакеты акций, закрепленных в федеральной собственности; - выступает арендодателем федерального имущества, закрепленного за казенными предприятиями и федеральными учреждениями на праве оперативного управления, а также незакрепленного федерального имущества; - дает согласие на сдачу в аренду федерального имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения; - осуществляет контроль целевого использования и сохранности федерального имущества и принимает необходимые меры при нарушении установленных правил использования и распоряжения этим имуществом; - назначает и осуществляет проверки (ревизии, инвентаризации), в том числе и аудиторские, в целях осуществления контроля за надлежащим использованием и сохранностью федерального имущества, требует от федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений необходимые документы и сведения для осуществления таких проверок; - организует работу по проведению экспертизы оценки стоимости имущества, находящегося в федеральной собственности; - готовит для Мингосимущества России проекты заключений по ходатайствам субъектов Федерации о передаче им в собственность имущества Российской Федерации; - принимает решения о приватизации федеральных государственных унитарных предприятий, включенных в разделы 2.2 и 2.3 Государственной программы приватизации; - осуществляет юридические действия, связанные с созданием, реорганизацией и ликвидацией федеральных государственных унитарных предприятий; - утверждает уставы федеральных государственных унитарных предприятий, в случае отсутствия федерального органа исполнительной власти, осуществляющего координацию и регулирование деятельности в соответствующей отрасли, заключает, изменяет и расторгает контракты с руководителями этих предприятий; - управляет долями, акциями, закрепленными в установленном порядке в собственности Российской Федерации, заключает договоры на управление этими долями и акциями; - дает согласие на продажу федерального имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения, на создание дочерних предприятий; - организует конкурсы (аукционы) по передаче федерального имущества в доверительное управление или в залог; - выступает балансодержателем федерального имущества, расположенного на территории субъекта Федерации, не закрепленного за федеральными государственными унитарными предприятиями и учреждениями; - закрепляет федеральное имущество за федеральными государственными унитарными предприятиями и учреждениями в хозяйственное ведение и оперативное управление; - выступает в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом Российской Федерации, учредителем хозяйственных обществ, созданных не в процессе приватизации, от имени Российской Федерации; - принимает участие в разработке и реализации мероприятий по реструктуризации федеральных государственных унитарных предприятий, в создании холдинговых компаний, финансово-промышленных групп и других организаций с корпоративной формой управления; - участвует в организации постприватизационной поддержки приватизированных федеральных государственных унитарных предприятий. Свою деятельность территориальные агентства осуществляют в контакте с региональными отделениями Российского фонда федерального имущества, Министерства по антимонопольной политики Российской Федерации, Государственного комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству, Государственного комитета Российской Федерации по статистике, Федеральной службы Российской Федерации по финансовому оздоровлению и банкротству и др. Принципы совершенствования системы управления государственной собственностью Накопленный на сегодняшний день опыт управления сложными системами, к которым, как отмечалось выше, относится и государственная собственность, показывает, что концептуальной основой управления ею должен стать системный подход. В самом общем виде сущность системного подхода к исследованию сложных объектов выражается тремя основными положениями /32,40/: - любой сложный объект исследования рассматривается как система, т.е. целостная совокупность двух или более подсистем или элементов, обладающих вполне определенными свойствами и взаимными отношениями между собой; - сбалансированное развитие и эффективное функционирование системы в целом обеспечивается только в том случае, если цели развития, структура и функционирование всех ее подсистем определены и согласованы исходя из целей, стоящих перед всей системой; - объект исследования, рассматриваемый как система, одновременно является подсистемой некоторой системы более высокого уровня (макросистемы), поэтому цели и направления его развития должны определяться целями макросистемы и быть согласованны с развитием всех других систем этой макросистемы. Системный подход дает возможность исследовать проблемы управления государственной собственностью в единстве с проблемами развития экономики в целом, оценить характер их взаимосвязи, учесть влияние внешних условий на процессы управления государственной собственностью. Современный уровень развития системной методологии и результаты отечественного и зарубежного опытов ее применения на практике позволяют сформулировать методологические принципы, на основе которых должна разрабатываться и совершенствоваться система управления государственной собственностью. Эти принципы заключаются в следующем. Принцип системности Он является ключевым, в решающей степени определяющим содержание всех остальных принципов, а также формирование методологии решения проблемы в целом. Применительно к исследуемой предметной области его суть заключается в том, что система управления государственной собственности (СУ ГС) должна рассматриваться как единое целое. Значение этого принципа заключается в том, что он фактически предопределяет выбор целевых установок и соответственно методов управления. Системы различной природы могут иметь большое число разнообразных свойств, многие из которых являются специфическими, присущими только данной системе. В то же время среди свойств есть их группы, позволяющие определенным образом классифицировать все системы. В первую очередь это касается групп свойств, характеризующих структуру систем, отношение систем к внешней среде, а также тип их управления. Каждый объект системы может либо состоять из нескольких взаимосвязанных частей, т.е. сам являться системой, именуемой в этом случае подсистемой, либо представлять собой «первичный» элемент, не подлежащий дальнейшему разбиению в рамках поставленной задачи. Состав элементов и способ их объединения определяют структуру системы. При этом, если в составе системы есть подсистемы, то говорят, что система обладает многоуровневой структурой . Если подсистемы различных уровней находятся в определенной подчиненности, то такие системы называются иерархическими многоуровневыми . Различают системы открытого типа, когда они могут взаимодействовать с внешней средой и обмениваться с ней информацией, ресурсами, энергией, и закрытого типа, не имеющие никакой связи с внешней средой. Система называется статической, если параметры, характеризующие состояние системы, не изменяются во времени. В противном случае она называется динамической. Совокупность изменяющихся во времени параметров состояния динамической системы представляет собой траекторию состояний системы. Системы бывают управляемые, когда на них оказывается определенное воздействие в интересах достижения желаемых целей, и неуправляемые. При этом управление может быть программное, если оно основано на выборе оптимальной траектории состояний системы, ведущей к достижению заранее поставленных целей, и адаптивное, если траектория заранее не выбирается, а возникает как результат ее постоянного улучшения. Анализируя наличие указанных свойств применительно к СУ ГС, можно констатировать, что она: - во-первых, относится к классу управляемых систем, поэтому поиск и обоснование рациональных способов управления в интересах достижения экономической эффективности и является главной задачей планирования ее развития; - во-вторых, является динамической системой, т.к. основные параметры, характеризующие ее состав, качество и структуру, меняются с течением времени; - в-третьих, является системой открытого типа, т. к. необходимые для своего развития ресурсы получает из внешней среды (от системы вышестоящего уровня), а в процессе функционирования самым непосредственным образом взаимодействует с другими системами; - в-четвертых, имеет иерархическую многоуровневую структуру. Суммируя все сказанное можно заключить, что система управления государственной собственностью является открытой адаптивной управляемой динамической системой, имеющей многоуровневую иерархическую структуру, что требует соблюдения определенных подходов к планированию ее развития. Именно в этом смысле следует понимать вывод о том, что принцип системности определяет содержание всех других принципов управления. Принцип учета внешней среды Траектория развития системы управления государственной собственностью, как открытой системы, зависит от воздействия факторов внешней среды, основными из которых являются экономическая целесообразность и финансовые возможности государства по содержанию государственной собственности. Принцип иерархии целей Обладая многоуровневой иерархической структурой, СУ ГС состоит из большого числа компонентов различной степени сложности. Многие объекты государственной собственности обладают специфическими качествами, что делает необходимым участие в управлении объектами государственной собственности различных организаций (например, органов управления, аудиторских фирм и т.д.). Поэтому в целях обеспечения сбалансированного развития всех объектов государственной собственности чрезвычайно важным является согласование целей развития всех ее компонентов. Такое согласование и обеспечивает системный подход. На каждом иерархическом уровне соответствующий компонент может быть либо элементом, либо подсистемой. В первом случае он подбирается таким, чтобы обеспечивалось наилучшее функционирование подсистемы вышестоящего уровня, компонентом которой он является. Во втором случае он сам должен рассматриваться как система, т. е. как объект, цели развития которого, с одной стороны, определяются целями развития системы вышестоящего уровня, компонентом которой он является, а с другой стороны, определяют цели развития всех входящих в него подсистем и элементов. Таким образом, системный подход устанавливает четкий порядок определения целей развития всех компонентов системы управления государственной собственностью по принципу «сверху – вниз»: сначала, исходя из задач, роли и места СУ ГС в экономике России, определяются направления (стратегия) ее развития. Исходя из этого, определяются цели развития подсистем первого уровня. Затем, на основе целей развития каждой из этих подсистем, определяются цели развития компонентов подсистем второго уровня и т. д. до последнего уровня, т. е. строится определенное иерархическое дерево целей развития всех компонентов системы управления госсобственностью. При этом на разных иерархических уровнях могут применяться различные способы задания целей. Однако необходимо иметь в виду, что в теории эффективности под целью развития системы понимается некоторый желаемый результат ее функционирования, который должен быть достигнут к определенному времени. Цель развития системы может задаваться в форме: - конкретного набора количественных значений параметров, характеризующих систему, которые должны быть достигнуты в процессе развития; - набора расчетных задач, решение которых должна обеспечивать система; - качественного описания желаемого результата ее функционирования. Первый случай – наиболее простой. Он позволяет непосредственно оценить соответствие варианта развития системы своему целевому предназначению. Во втором случае для таких оценок нужен определенный инструмент (модель), позволяющий сопоставить достигаемые количественные значения параметров системы с уровнем решения заданных расчётных задач. Третий случай представляется наиболее сложным, т. к. требует предварительного определения количественных критериев, позволяющих оценить степень соответствия варианта развития поставленным целям. При планировании развития системы управления государственной собственностью как многоуровневой иерархической системы должны использоваться все три формы задания целей. При этом первая форма наиболее характерна для нижних уровней иерархии, а третья – для верхних. Принцип итерационности процесса обоснования Сложная многоуровневая структура системы управления государственной собственностью приводит к тому, что решения, принимаемые на каждом уровне, оказываются зависимыми от решений, принятых на других уровнях. Это обстоятельство чрезвычайно усложняет процесс принятия решения. Например, выбор варианта развития какого-либо компонента системы определяется не только целями его развития, установленными в соответствии с иерархией целей, но и диапазоном возможных вариантов развития входящих в него компонентов (элементов) более низкого уровня. Бессмысленно ставить цели, которые из-за правовых, финансовых или иных ограничений не могут быть достигнуты. Следовательно, на каждом уровне при задании целей развития необходимо знать возможности компонентов более низкого уровня. Однако оценить эти возможности можно только в результате исследований, проводимых в процессе поиска рациональных путей достижения поставленных целей, т. е. возникает противоречивая ситуация. Разрешению этих противоречий способствует изучение предыстории вопроса, опыт и интуиция исследователей, а также применение рассматриваемого ниже принципа скользящего планирования. Но в наибольшей степени выбору наилучшего сочетания “цели-возможности” способствует применение итерационной процедуры обоснования. Суть этой процедуры заключается в следующем. Сначала на основе опыта и предыстории последовательно, по направлению «сверху-вниз», формируется дерево целей развития всех компонентов СУ ГС, определяются рациональные варианты их достижения и рассчитываются объемы необходимых ресурсов. Затем в обратном порядке, «снизу-вверх», последовательно по уровням проводится оценка соответствия предлагаемых вариантов целям развития этих компонентов. На самом верхнем уровне системы управления государственной собственностью проводится окончательная оценка соответствия предлагаемого варианта целям развития государственной системы и возможностям государства по ее содержанию. В случае выявленного несоответствия цели развития государственной собственности корректируются, и вся процедура повторяется вновь до достижения требуемого соответствия. Опыт показывает, что полномасштабная реализация итерационного процесса для СУ ГС требует проведения большого объема исследований и значительного времени. Поэтому на практике число итераций сокращается путем задания нескольких вариантов целей для развития компонентов каждого нижестоящего уровня и вариантов их финансирования. При такой реализации итерационного принципа основная сложность заключается в задании взаимоувязанных вариантов целей и ресурсов для различных компонентов каждого уровня. В противном случае этот подход не обеспечит уменьшения числа итераций. Снижению трудоемкости этого процесса существенным образом будет способствовать и создание информационно-аналитического обеспечения системы управления государственной собственности. Принцип эффективности использования ресурсов Рациональное управление государственной собственностью может быть обеспечено только в том случае, если развитие всех компонентов СУ ГС согласовано и взаимосвязано. При этом для каждого компонента этой структуры существуют, как правило, различные варианты достижения соответствующих целей развития. Они различаются сроками и содержанием выполняемых работ, объемами потребляемых ресурсов. Поэтому возникает крайне важный для практики вопрос выбора такого сочетания вариантов развития различных компонентов, при котором обеспечивается рациональное развитие системы в целом. В общем случае, под рациональным вариантом развития понимается вариант, обеспечивающий наиболее эффективное использование ресурсов. Другими словами, принимаемая стратегия развития СУ ГС, должна быть таким вариантом, при котором достигается наилучшее по сравнению со всеми другими возможными вариантами использование выделяемых для этого ресурсов. Методология экономического обоснования выбора наилучшего варианта требует оценки каждого варианта по трем группам показателей, характеризующим соответственно достигаемую эффективность, затрачиваемые ресурсы и время /18/. В силу наличия большого числа различного рода ограничений рациональный вариант развития, как правило, является результатом достижения определенного компромисса (баланса) между представлениями о требуемом уровне эффективности, потребными для этого ресурсами и сроками реализации. Таким образом, разработка и обоснование рационального варианта развития системы управления государственной собственностью требует проведения специальных исследований, известных как анализ систем. В настоящее время процедура анализа систем достаточно устоялась и широко освещена в литературе. Она включает в себя пять этапов /30/: - определение целей; - разработка альтернативных вариантов достижения целей; - оценка ресурсов, необходимых для реализации каждого из вариантов; - разработка модели, устанавливающей зависимость между целями, альтернативными вариантами их достижения, ресурсами и влиянием внешней среды; - определение критерия выбора предпочтительной альтернативы. Естественно. что на различных иерархических уровнях возможности выполнения всех пяти этапов неодинаковы. Условно можно сказать, что влияние факторов неопределенности уменьшается и соответственно четкость целей, точность оценки требуемых ресурсов и возможность разработки необходимых моделей возрастает с увеличением номера уровня иерархии системы. Однако в том или ином виде выполнение всех пяти указанных этапов является обязательным для выбора рациональных вариантов развития всех компонентов СУ ГС. Принцип приоритета долгосрочных целей Отнесение системы управления государственной собственностью к классу управляемых динамических систем означает, что ее развитие должно иметь определенную целевую направленность. Установление целей развития является важнейшей функцией управления, т. к. ошибки в выборе целей могут привести к тому, что в процессе своего развития система придет в состояние, когда она не сможет обеспечить выполнение задач, стоящих перед ней. Развитие системы управления государственной собственностью может быть определено как протекающий во времени процесс совершенствования системы, проводимый с целью ее лучшего приспособления к будущим задачам и условиям. В этой связи требуется разрешить такой методологический вопрос, как и на какую по длительности перспективу необходимо определять цели ее развития. Многолетний опыт управления развитием народного хозяйства в СССР позволил создать достаточно стройную систему планирования, основанную на сочетании всех трёх видов планирования: долгосрочного, среднесрочного (пятилетние планы) и краткосрочного (годовые планы). В последние годы в силу ряда причин произошла определенная разбалансировка в системе планирования, вызванная противоречивыми последствиями протекающих в экономике процессов. Из практики планирования развития экономики страны исчезли долгосрочные и пятилетние планы. Сегодня на наибольший горизонт планирования (три года) разрабатываются только план социально-экономического развития России и перспективный финансовый план. С одной стороны, вследствие происходящих в стране переходных процессов в экономике, значительно снизилась надежность долгосрочных экономических прогнозов. Это сделало практически невозможным разработку сколько-нибудь полезных для практики любых долгосрочных планов и программ в их традиционном виде. С другой стороны, отечественный и зарубежный опыты 60-х годов, предшествующие введению долгосрочного программного планирования, показывают ряд негативных последствий, к которым приводит отсутствие долгосрочных программ. Поскольку развитие СУ ГС, как это было ранее установлено, является длительным и инерционным процессом, который не может ориентироваться на краткосрочную перспективу, то, несмотря на нынешнее нестабильное экономическое положение в России, решение о выборе варианта ее развития должно приниматься исходя из долгосрочных целей. Разумеется, в современных условиях долгосрочные программы не могут носить жесткого директивного характера и быть проработаны с такой же степенью детализации, как ранее. По своему назначению это должны быть скорее индикативные планы. Их основное назначение должно состоять в представлении последствий принимаемых решений и определении ряда ключевых параметров, обеспечивающих сбалансированное развитие экономики страны в целом и такого ее сегмента, как государственная собственность, в предстоящие годы и позволяющих разрабатывать краткосрочные программы, согласованные с долгосрочными целями развития экономики. Вопрос о длительности периода, на который должен разрабатываться долгосрочный план, не может быть решен формальными методами, тем более, что конкретное значение длительности этого периода не имеет принципиального значения, т. к. в силу принципа скользящего планирования долгосрочная программа должна периодически пересматриваться. Принцип скользящего планирования Планирование развития СУ ГС, как и любое действие, направленное в будущее, сопряжено с высоким уровнем неопределенности. Большая или меньшая степень неопределенности характерна практически для всех факторов, учитываемых при планировании. Может измениться мировая конъюнктура рынка, финансово-экономическая или социально-политическая обстановка в стране. Наконец, может существенным образом измениться правовые условия функционирования системы. Для повышения надежности долгосрочных планов существует два основных пути. Первый, чисто методический, заключается в нахождении и широком использовании закономерностей в развитии экономики страны в целом, отдельных регионов, предприятий и организаций в современных российских условиях, применении критериев выбора, более устойчивых к влиянию факторов неопределенности, а также проверкой принимаемых решений на устойчивость при изменении значений факторов, точность прогноза которых низка. Второй путь заключается в принятии чисто организационных мер. К их числу в первую очередь относится использование принципа скользящего планирования. С теоретической точки зрения принцип скользящего планирования является реализацией в практике планирования одного из основных понятий кибернетики – понятия «обратной связи». Он является чисто организационной мерой повышения надёжности долгосрочных планов. При каждом новом цикле (после получения дополнительной информации по петле «обратной связи») процедура обоснования остаётся прежней. Изменяется только объём и содержание обрабатываемой информации. Несмотря на то, что принцип скользящего планирования используется во всех странах, где применяются программные методы, до сих пор не выработано каких-либо объективных критериев для определения величины сроков корректировки долгосрочных планов в режиме скользящего планирования. В завершение заметим, что соблюдение всех указанных принципов образует как бы единый каркас, обеспечивающий методологическое единство исследований и позволяющий разработать комплекс взаимосвязанных методов и процедур планирования развития системы управления государственной собственностью. При этом произвольный отказ от соблюдения какого-либо из указанных принципов, или их выборочное применение неизбежно приведут к нарушению общей методологии обоснования и в итоге не позволят получить надежных и доказательных обоснований. Таким образом, использование основополагающих принципов системного подхода применительно к проблеме управления государственной собственностью заключаются в следующем. 1. Система управления государственной собственности должна рассматриваться как единое целое (принцип системности). 2. Система управления государственной собственностью должна функционировать в соответствии с местом, занимаемым ею в экономике государства и с учетом возможностей государства по ее содержанию, управлению и развитию (принцип учета внешней среды). 3. Цели управления государственной собственностью должны соответствовать целям развития системы более высокого уровня – экономики государства в целом (принцип иерархии целей). 4. Управление государственной собственностью должно быть построено как многоэтапный итерационный процесс (принцип итерационности). 5. Целесообразность выделения государственных ресурсов на содержание и развитие различных составных частей СУ ГС должна определяться исходя из их вклада в достижение целей системы вышестоящего уровня (принцип эффективности использования ресурсов). 6. Управление государственной собственностью должно осуществляться, прежде всего, исходя из долгосрочных целей развития (принцип приоритета долгосрочных целей). 7. Управление государственной собственностью должно быть непрерывным процессом (принцип скользящего планирования). Использование системного анализа к исследованию проблем управления государственной собственностью применимо независимо от парадигмы, лежащей в основе управления: функциональная или управление процессами. Как показывают исследования /56/, несмотря на то, что в настоящее время продолжает доминировать функциональный подход к управлению, реализуемый в целевой модели организации, приоритеты начинают смещаться к иной модели управления – проблемной. В такой модели проблемы рассматриваются не столько как препятствия к достижению цели, сколько как естественные условия функционирования организации, а в основе деятельности лежит не достижение заранее определенных целей, а обеспечение устойчивого развития организации. Поэтому в рамках этой парадигмы основной задачей системы управления становится выявление проблем на пути бизнес-потоков. Смысл управления бизнес-процессами заключается в эффективной реакции организации на запросы внешней и внутренней среды в условиях максимальной свободы от управленческих стереотипов. В связи с этим меняется и организационная структура системы управления, поскольку функционирование каждого элемента бизнес-потока обеспечивается группой специалистов, понимающих значение своей работы для организации в целом. С учетом специфики работы на смену традиционным подразделениям организации приходят динамичные команды специалистов, не обязательно находящихся на одной территории, но обязательно имеющие эффективные коммуникации. Основными условиями для реализации системы управления на основе бизнес-процессов являются: - возможность перегруппировки элементов бизнес-процесса в интересах решения возникающих проблем; - надежные и эффективные связи на границах бизнес-процессов; - понимание сотрудниками системы управления всего потока работ, своей роли и места в этой системе, а также уровня ответственности; - предоставление сотрудникам максимально возможной свободы действий; - высокий уровень организационной и гражданской культуры; - обмен информацией в реальном масштабе времени; - способность сотрудников решать широкий круг задач; - максимальное освобождение от управленческих стереотипов, что обусловлено нестандартным, творческим мышлением сотрудников; - приоритет инициативы и импровизации при управленческой деятельности вместо исполнительности; - сильная и гарантированная мотивация. Сложность формирования таких условий обусловлена тем, что в основе поведенческого менеджмента лежит менталитет. Поэтому уровень менеджмента всегда соответствует менталитету. В табл. 1.7 представлено соответствие основных черт менталитета системе управления /28/. Таблица 1.7 Основные черты российской системы управления № п/п Характерные черты менталитета Проявление в менеджменте Особенности управления в зависимости от черт менталитета 1 2 3 4 1. Группизм Там, где преобладает коллективизм Управленческие решения принимаются коллективно на основе единогласия; Коллективная ответственность и контроль; оплата труда по показателям работы группы 2. Индивидуализм Регионы с более развитой рыночной экономикой Ориентация на личность; Индивидуальный контроль; Оплата по личному вкладу; 3. Трудолюбие Наличие трудолюбивого контингента Высокая производительность; Отсутствие жестких управленческих решений по отношению к персоналу 4. Леность Контингент людей, не желающих работать В управлении необходимо давление; Низкая производительность труда; Стремление к изменениям производства, если это ведет к минимуму затрат энергии 5. Авторитаризм Производственная необходимость Авторитарный стиль управления; Строгий контроль; Ограничение самостоятельности Продолжение табл. 1.7 1 2 3 4 6. Анархизм Недоверие к управляющим работникам Форма управления без четко выраженной власти, стимулирование развития личностного фактора 7. Практицизм Наличие практичных работников Формирование рациональной системы управления; Неформальные отношения между управляющими и работниками 8. Стремление к трансцендент-ности Коллективы ученой интеллигенции Мягкость в управлении; Попустительство в отношении работника; Неопределенность системы управления 9. Стремление к новому Коллектив творческих людей Предоставление свободы действий творческим личностям, поощрение неординарных поступков 10. Догматизм Религиозная среда Затрудненное восприятие нового; Отрицание достижений НТП; Трудность внедрения новых достижений 11. Настойчивость Контингент настойчивых людей Стремление к достижению цели; Поиск новых путей к достижению поставленной цели 12. Несобранность Контингент “несобранных” людей Отсутствие ясных целей, воли и желание их осуществлять 13. Атеизм, нигилизм Среда неверующих Проблемы формирования моральных ценностей в формах и методах управления 14. Православие Религиозная среда Осуждение богатств; пуританство; Презрение “грязных” денег; Учет общественного мнения Таким образом, эффективное управление государственной собственностью связано не только с использованием современных методов управления, но и с подбором и расстановкой управленческих кадров. Как будет показано ниже, решение этой задачи также может быть осуществлено с использованием соответствующей методологии. Анализ функций и видов управленческой деятельности органов управления показывает, что как на федеральном, так и региональном уровне системы управления государственной собственностью, решается комплекс сложных задач экономического, правового и социального планов. Если при этом учесть, что большинство перечисленных задач по управлению государственной собственностью должно решаться оперативно, то все изложенное обусловливает необходимость автоматизации и информатизации процесса принятия управленческих решений. Наиболее рациональным путем этого является создание специального информационно-аналитического обеспечения системы управления государственной собственностью (ИАО ГС), объединяющего как информационную составляющую, обеспечивающую сбор информации, необходимой для принятия управленческих решений, так и аналитическую составляющую, преобразующую эту информацию в проекты управленческих решений. Структура, состав, принципы построения ИАО ГС определяются прежде всего основными видами управленческих решений, принимаемых на различных иерархических уровнях системы управления государственной собственностью, которые в свою очередь, вытекают из анализа современных проблем в области управления различными объектами, составляющими государственную собственность. Собственно говоря, информационно-аналитическое обеспечение и предназначено для решения этих проблем (см. раздел 3). «Ничто на свете не несет на себе такого тяжелого груза, как законы» Мишель Монтень (1533-1592).Опыты, книга 3, глава XIII. М., Наука, 1979. «Управление – это подлинная наука, опирающаяся на точно определенные законы, правила и принципы» Фредерик У. Тейлор 2. современные Проблемы управления государственной собственностью и направления их решения 2.1. Социально-экономические проблемы управления государственной собственностью 22 ноября 1999 г. в г. Москве состоялось Всероссийское совещание «О системе управления государственным имуществом в Российской Федерации», на котором выступили Председатель Правительства России Путин В.В., Министр госимущества России Газизулин Ф.Р., руководители министерств и ведомств, субъектов Федерации и крупнейших предприятий: Пугин Н.А., Ливанов В.В., Адамов Е.О., Черногоров А.Л., Лебедь А.И., Россель Э.Э. и др. /74/. Анализ выступлений участников и других аналитических материалов совещания позволил выявить основные социально-экономические и нормативно-правовые проблемы, затрудняющие в настоящее время эффективное управление государственным имуществом. В российской экономике пришло время системных действий государства, направленных на укрепление и развитие институтов рынка. Это одна из первостепенных задач, стоящих в повестке дня экономической политики государства и ориентированных на перспективу, поскольку основа любой рыночной экономики – регулярная и последовательная работа государства по защите и укреплению института собственности. Это ключевое условие оживления и роста всей экономики страны. В связи с этим нужна более продуманная и взвешенная политика в области структурных преобразований, чтобы идти вперед, к более эффективному использованию собственности, государственного имущества в интересах страны, в интересах граждан России. Государственная собственность должна работать и приносить доход. Для этого необходимо обновить методы, формы и механизмы управления этим имуществом. Основная стратегия такого обновления – максимально прозрачное управление государственным имуществом, что соответствует основополагающим принципам рынка и позволяет привлечь инвесторов в экономику. Инвесторы должны быть уверены, что конкурсы и аукционы по продаже государственного имущества, передача в доверительное управление государственных пакетов акций проводятся открыто и честно. Защита прав добросовестного инвестора – важнейшая составная часть современной государственной политики управления всеми видами собственности. Это должно стать основным принципиальным подходом в управлении государственной собственностью. Применительно к государственной собственности долгое время господствовал тезис о том, что главная задача государства – любыми путями избавиться от собственности, а рынок сам отрегулирует взаимоотношения хозяйствующих субъектов. В результате такого подхода к роли государства экономика катастрофически потеряла не только объемы производства и услуг, но и рынки сбыта, и, прежде всего, внешние рынки. Поэтому необходима смена приоритетов в государственной политике приватизации с целью такого управления государственной собственностью, чтобы обеспечить повышение эффективности функционирования предприятий, а не только максимизация бюджетных поступлений от приватизации. Именно производство способно наполнить государственный бюджет, и не меньше чем экспорт. Например, расчеты показывают /74/, что для производства 10 автомобилей «Волга» используется одна тонна цветных металлов. При этом государственный бюджет получает налогов с 10 автомобилей в 9 раз больше, чем с одной тонны цветных металлов, отправляемых на экспорт. Для этого наши производители сырья, металла должны быть заинтересованы в том, чтобы поставлять товары, прежде всего, на внутренний рынок, но для этого они должны получать соответствующие доходы. Тем более что на внешних рынках нашим производителям металла часто предъявляют претензии в том, что они применяют демпинговые цены, хотя на самом деле это не демпинг, просто в России сложилась низкая себестоимость металла, прежде всего из-за очень малой заработной платы труда и т.д. Таким образом, проблема эффективности функционирования предприятий, относящихся к государственной собственности, напрямую связана с макроэкономической политикой государства. Эта политика должна, прежде всего, создать позитивные условия для создания точек роста (эффективно работающие предприятия) без различия: частные они, смешанные или государственные. Наращивание уже имеющихся точек роста с высокой экономической эффективностью – действенный и продуктивный путь. Это подтверждают и глобальные тенденции слияния крупнейших мировых корпораций. Точки роста, как локомотивы должны вывести российскую экономику из стагнации. Только тогда можно будет в полной мере говорить о возможности повышения эффективности функционирования государственных предприятий. Именно таким, успешно действующим корпорациям, в процессе управления государственным имуществом, целесообразно передавать в управление слабые предприятия с правом последующего приобретения этих предприятий при условии их выведения на эффективный уровень работы. Поэтому макроэкономическая роль государства и заключается в том, чтобы перераспределять рыночными способами сверхприбыли из одной отрасли в другую, поддерживать смежные отрасли. Конечно, участие государства в чисто хозяйственной деятельности во многих случаях не оправдано и должно быть сведено к минимуму, поэтому необходимо научное обоснование мероприятий по оптимизации состава государственного имущества. Естественно, что основные критерии при этом должны формироваться исключительно из интересов государства, поэтому так важно усилить роль государственного влияния. Эта роль должна быть адекватной реалиям, складывающимся на том или ином этапе управления государственной собственностью. Как уже отмечалось, государственная собственность – понятие весьма емкое и умение эффективно управлять этой собственностью – ключевой вопрос развития российской экономики. Фактически при эффективном управлении должна быть решена триединая задача: - обеспечение сохранности объектов государственной собственности; - рациональное ее использование; - приращение государственного имущества. Применительно к обеспечению сохранности объектов государственной собственности, необходимо, прежде всего, поднять роль и управляющие возможности Мингосимущества России, других государственных органов управления, рационально распределить и контролировать полномочия как отраслевых министерств и ведомств, так и руководителей регионов и муниципальных образований. Поскольку государство имеет в собственности большое количество объектов, то оно обязано создать и систему ее сохранности, имея при этом в виду, что эта собственность наравне с любой другой функционирует в рыночных условиях и ее активно поддерживает само государство. Для этого необходимо заново возродить в стране систему ответственности как материальной, так и уголовной за сохранность федерального имущества и поддержание его в надлежащем состоянии. Как показывает проведенная Мингосимуществом России совместно с отраслевыми министерствами и ведомствами инвентаризация в настоящее время огромное количество зданий, сооружений, оборудования разрушается, разворовывается, гибнет и за это практически никто не несет наказание. Понятие материальной, вместе с тем и уголовной, ответственности за сохранность государственного имущества, стало, по сути дела, фикцией. Необходимо поднять контролирующую роль всех институтов власти: федеральных, региональных, муниципальных и особенно правоохранительных органов. В отношении рационального использования государственного имущества необходимо, прежде всего, полностью поменять парадигму управления им. В настоящее время устоялось мнение, что государство всегда неэффективный собственник и уступает частнику в эффективности управления капиталом. Пора это мнение в корне менять. Государство должно суметь создать соответствующие условия, найти таких управляющих, которые способны руководить предприятиями не хуже частного менеджмента. Тем более что еще сохранилась система подготовки и переподготовки управленческих кадров. Надо чаще привлекать частных менеджеров для управления государственной собственностью, отправлять на обучение в частные компании государственных управленцев, особенно молодых, которые способны быстро освоить новые управленческие технологии и внедрять их в практической деятельности. Главный вопрос при этом заключается в том, чтобы экономические действия властей по управлению государственной собственностью были адекватны условиям реальности. Для этого необходимо решить ряд проблем, затрудняющих эффективное использование государственной собственности. 1. Теневая экономика и коррупция В результате непродуманной политики экономических реформ российская экономика получилась неэффективной /20/. При этом основной тенденцией ее развития продолжает оставаться дальнейшая «теневизация». Процесс «теневизации» экономики вызывает к жизни и «теневизацию» общества. В теневом обществе люди, как социальные субъекты, с одной стороны, продолжают входить в привычные для них легальные социальные группы и организации (семья, предприятие и т.д.), а с другой стороны, включаясь в теневую экономику, создают новые, нелегальные социальные образования, формируют свою социальную базу. Социальный механизм «теневизации» общества представлен на рис. 2.1. В результате этого процесса в рыночной экономике дополнительно возникают нелегальные социальные рынки. Основные такие рынки, прямо или косвенно связанные с управлением государственным имуществом, приведены в табл. 2.1 /66/. Рис. 2.1. Социальный механизм «теневизации» общества Таблица 2.1 Нелегальные социальные рынки в России № п/п Теневые рынки Сфера, обслуживаемая рынком Субъекты рынка Примеры теневых отношений 1. Рынок мест и полномочий в политических структурах Политика Депутаты, члены правительства, губернаторы, мэры, бизнесмены, лидеры криминальных структур Теневая поддержка политических партий, блоков, теневое лоббирование 2. Рынок политических и юридических бумаг, инструкций, указов, декретов, распоряжений (включая подписи) Правопорядок (МВД, ФСБ, прокуратура, адвокатура), управление Ответственные работники органов правопорядка, криминальные боссы, бизнесмены, работники управления Взятки за поддержку определенных официальных документов, лоббирование законов 3. Рынок учебных требований (зачеты, экзамены, дипломы) Образование Ректоры, педагоги, посредники Фиктивные теневые образователь-ные контракты, взятки 4. Рынок грантов Наука Теневые уполномочен-ные научных фондов Теневое «предраспре-деление» грантов 5. Рынок освобождений от службы Армия Армейские начальники Теневая жизнь дезертиров Возникла парадоксальная ситуация: Россия стала политически открытой страной, в то время как социально-экономически она продолжает оставаться теневой. Это накладывает существенные особенности на управление государственной собственностью, поскольку одна из основных причин неэффективности государственной собственности и «кажущейся» эффективности частных предприятий заключается в том, что государственные предприятия вынуждены большей своей частью работать в открытой экономике, в то время как частные предприятия большей частью функционируют в теневой. Это возможно и обеспечивает им существенный прирост экономической эффективности. Естественно, что в этом случае даже при плохо поставленном контроле за функционированием экономики в целом, контроль за предприятиями, относящимися к государственной собственности, существенно выше, чем за частными, а следовательно, и возможностей для экономического маневра в условиях жестокой конкуренции у государственных предприятий гораздо меньше. Процесс «теневизации» экономики естественно все больше и больше захватывает и государственные предприятия. При этом существенную роль играет описанный выше процесс «теневизации» общества, способствующий возникновению клановости в управлении предприятиями, целенаправленным действиям по развалу государственных предприятий, с последующей их скупкой за бесценок в процессе приватизации и т.д. В процессе вписывания государственных предприятий в теневую экономику они начинают выполнять специфические функции для теневой экономики, прежде всего, обеспечивают перекачку бюджетных средств, направляемых на эти предприятия, в теневую экономику. Для этого государственные предприятия обросли фирмами, которые и выкачивают из них средства. Создаваемые такие дочерние фирмы-спутники с ласковым народным названием «боковички» процветают, в то время как материнские компании зачастую находятся в процессе банкротства. Велик уровень вовлечености в теневую экономику и объектов недвижимости, отнесенных к государственной собственности. Прежде всего, потери бюджета при аренде федеральной собственности возникают в случаях, когда в договорах аренды арендная плата устанавливается ниже рыночных расценок или хотя бы тех, которые установлены как типовые и утверждены Мингосимуществом России. Далеко не всегда такие договоры заключаются руководством предприятий бескорыстно. Явление так называемого отката или «черного нала», то есть выплаты наличных денежных средств, получаемых незаконно за снижение арендной платы, прочно вошло в лексикон большинства руководителей предприятий и нередко используется как обычная хозяйственная операция, на которую до настоящего времени и внимания мало кто обращал. Как показывает анализ проведенных Мингосимуществом России проверок, этому способствует то, что по арендной плате существует много льгот, а следовательно, и много способов увести эту арендную плату мимо бюджета вроде бы исключительно из благих целей: там институт поддержать, там ведомство уважаемое и т.д., а в целом государство терпит по этой статье ощутимые убытки. Порождением теневой экономики является коррупция, которая проникла практически во все эшелоны управления государственным имуществом. Есть примеры (по которым уже проводится работа правоохранительных органов), когда руководители федеральных государственных унитарных предприятий, прежде всего некрупных и незаметных, сами себе устанавливают оклады в 20-30 тыс. долларов в месяц. И этого никто «не видит»: ни вышестоящее министерство, ни региональные власти, ни контролирующие органы. Такого же рода примером является работа АО «Росмясомолторг» в качестве доверительного управляющего. В нарушение договоров доверительного управления и без уведомления учредителя и бенефициария акционерным обществом «Росмясомолторг» систематически проводились коммерческие сделки сомнительного характера. В результате действий руководства этого АО Мурманский хладокомбинат и Камчатский хладокомбинат потеряли значительную часть основных фондов. 2. Несовершенство современных рыночных отношений На процесс управления государственной собственностью в современных условиях существенные особенности накладывают сложившиеся в российской экономике специфические черты рыночных отношений, даже нетеневой части экономики. Прежде всего это несовершенство налоговой системы. Создание новой техники требует значительного привлечения свободно конвертируемой валюты, получение которой очень осложнилось после 17 августа 1998 г. Подъем технического уровня в условиях, когда с рубля прибыли на предприятии остаются 3-4 копейки, становится нереальным. Поэтому приходится брать кредиты в коммерческих и иностранных банках. Например, в настоящее время Акционерным обществом «ГАЗ» взято кредитов в иностранных банках на сумму около 100 млн. долларов. Каждый цент этих средств вложен в основные фонды и идет настоящая борьба за их отдачу /74/. В данной ситуации, естественно, приходится рассчитывать на меры государственной поддержки хотя бы в том, чтобы часть прибыли, направляемая производителями на развитие производства, разработку новых технологий и создание конкурентоспособной продукции, не облагалась высокими налогами. Это особенно важно в отношении предприятий, производящих наукоемкую продукцию, прежде всего относящихся к оборонно-промышленному комплексу. Например, российские авиазаводы умеют строить хорошие самолеты, признанием чего служит то, что только «Илюшинцы» за последние два года сертифицировали в Америке два типа самолетов. Это говорит о том, что самолеты конкурентоспособны и государство должно помочь их продавать или сдавать в лизинг. Однако современные экономические условия не позволяют авиазаводам предложить свои современные самолеты авиакомпаниям в лизинг, в то время как западные фирмы это успешно делают, поскольку идет соревнование не качеством самолетов, а капиталом, то есть фактически идет соревнование условий продаж. СПРАВОЧНО 16 марта. ИНТЕРФАКС – Представители российских авиакомпаний и авиационной промышленности направили на имя и.о. президента РФ Владимира Путина и в обе палаты российского парламента обращение, в котором выражается просьба ускорить рассмотрение предложений о господдержке продаж самолетов, разработанных лизинговыми компаниями при участии Минэкономики, Росавиакосмоса и Федеральной службы воздушного транспорта РФ. В документе говорится, что авиационная промышленность России находится на грани уничтожения. В 1999 году российскими авиазаводами было продано всего 4 самолета против более 400 гражданских самолетов, которые продает в год американская компания "Боинг". Проблемы авиационной отрасли неоднократно обсуждались на различных уровнях в правительстве России в период 1996-98 гг., однако никаких реальных шагов к исправлению ситуации сделано не было, говорится в документе. Состояние парка воздушных судов продолжает ухудшаться, растет риск аварийности на воздушном флоте. Кроме того, в ближайшие годы в Европе и США планируется введение новых и более жестких норм по шумности и токсичности, что сделает невозможным дальнейшую эксплуатацию сотен самолетов российского производства, составляющих основу парка большинства российских авиакомпаний. В обращении отмечается, что главной проблемой на пути расширения объемов продаж новых российских самолетов, таких, как Ил-96-300, Ту-204, Ил- 114, Ил-76ТФ и Як-40Д-90, является отсутствие государственной поддержки системы продаж самолетов, аналогичной той, которая действует в США и Западной Европе. Основные различия при этом заключаются в следующем: - на все ввезенные западные самолеты были отменены таможенные платежи, а отечественным производителям не отменяют их даже на комплектующие, которые они ввозят; - для организации лизинга западные финансовые институты дают гарантии или кредиты на 85% от суммы сделки, а у нас в бюджете развития, например 1998 года, были прописаны гарантии только на 40%, а в 1999 году – 80%, и то ни одна из гарантий не была реализована; - кредит или гарантия на Западе выдаются на 10-12 лет под 6-8% годовых, а у нас максимум на 2 года под 14% в валюте, а в рублях еще выше; - западные самолеты, как правило, регистрируются в офшорах, чтобы минимизировать налоги, что не позволительно для отечественных производителей авиатехники. Важной чертой современной российской экономики является ее сырьевая направленность. Стремление получить валюту любой ценой толкает государство на экспорт сырья. Одним этим поднять эффективность экономики, особенно ее машиностроительного сектора, невозможно. Поэтому задача государства должна быть патерналистская, заключаться в поддержке отечественного товаропроизводителя и продвижении его продукции на внутренний и внешний рынки. Как выше отмечалось, лучше экспортировать не 1 тонну металла, а 10 автомобилей, получаемых из нее. Сырьевая направленность мешает эффективной работе всех без исключения предприятий, производящих сложную технику. При нынешней ситуации, когда значительная и лучшая часть стратегически важных продуктов уходит за границу, а отечественным машиностроительным заводам материалы остаются низкого качества и по очень высоким ценам, невозможно говорить о стабильной и эффективной работе государственных предприятий. Например, за последний год цены на цветные металлы в России выросли почти в 5 раз, на черный металл – в 3,5 раза, да и по этим высоким ценам металл не всегда можно купить, поскольку большая часть его уходит на экспорт. При этом цены, например, на автомобили в среднем увеличились только на 30%. Такая же ситуация сейчас и с нефтепродуктами. Для изменения этого положения необходимо рационально применять административные меры в области ценового регулирования рынка сырья, в том числе нефти и нефтепродуктов. Прямое государственное регулирование возможно только по естественным монополиям. В остальном, включая рынки нефти и нефтепродуктов, требуются рыночные методы воздействия на систему «спрос-предложение-цены». Кроме того, чтобы рационализировать рост цен на нефтепродукты, надо стимулировать добычу и переработку нефти. Нужны не административные ограничения, а экономические стимулы. Например, если снизить налоги на трудноизвлекаемую нефть, то при настоящем уровне цен на мировом нефтяном рынке можно в течение одного-двух лет запустить стоящие сегодня скважины и резко увеличить ее предложение на внутреннем рынке, а, следовательно, снизить цены на производимую из нефти продукцию. Существенное влияние на возможность эффективной работы государственных предприятий оказывает ненадежное функционирование финансовой системы России, особенно когда большая часть сделок оплачивается по бартеру. Например, только 20% электроэнергии атомной энергетики оплачиваются реальными деньгами, а 80% оплаты идет бартерами, суррогатами и т.д. Также мешает неритмичность оплаты за потребляемую энергию. Например, на территории Ставропольского края находятся две электростанции федерального значения – Ставропольская и Невинномысская ГРЭС. Они обеспечивают нужды в электроснабжении всех субъектов Северного Кавказа. До 70% производимой электроэнергии поступают в соседние регионы, ею снабжаются все республики, края и области, с которыми граничит край, а граничит с 8 из 10 /74/. Обе эти электростанции недавно признаны неплатежеспособными, и кредиторы начали инициировать процедуру банкротства. Хотя сам Ставропольский край платит за электроэнергию исправно: обеспечена своевременность текущих платежей и сокращена задолженность прошлых лет. Но задолженность края составляет только около 4% от суммы всех долгов соседей по региону. Не будь таких громадных долгов, не было бы и банкротства ГРЭС. По большому счету это не рыночная экономика. Многие финансовые проблемы работы предприятий связаны и с отсутствием эффективной банковской системы. Нужны государственные меры по созданию нормальной банковской системы, поскольку без кредитов, в условиях отсутствия у предприятий оборотных средств, невозможно их развитие. При этом должны быть реальные ставки кредитования. Под проект, имеющий государственное значение, как, например, создание мощностей по производству машин нового поколения, предприятия должны иметь возможность получать льготные кредиты, но при жестком государственном контроле за их использованием. Тем более, что государство в этом тоже заинтересовано: не только повышается эффективность работы предприятий, в том числе государственных, но и увеличивается налогооблагаемая база, которая в дальнейшем позволит пополнять федеральный бюджет. СПРАВОЧНО Представители московских банков и финансовых компаний неоднозначно оценивают решение совета директоров Банка России снизить с 21 марта ставку рефинансирования с 38% до 33% годовых и последствия этого решения для экономики РФ. По словам председателя правления Ист Бридж банка Валерия Калачева, снижение этого показателя является закономерным. "Это решение назвать чисто конъюнктурным нельзя. Состояние отечественной экономики и финансовых рынков подталкивало ЦБ к такому решению". Вместе с тем он полагает, что темпы снижения учетной ставки слишком велики. Главный специалист инвесткомпании "Атон" по стратегическим вопросам Марина Ионова высказала мнение, что снижение ставки рефинансирования является для страны событием гораздо более важным, чем выборы президента, "поскольку определяет стоимость капитала". "Мы получаем снижение ставки на фоне достаточно сильного снижения инфляции и бездефицитного бюджета в марте". В сложившихся условиях "очень выгодно кредитовать и покупать активы на фондовом рынке", а также осуществлять сделки на рынке межбанковского кредита /26/. Неразвитость и несовершенство рыночных отношений привело к тому, что в стране низка культура деятельности акционерного капитала. По-прежнему во многих случаях правит бал менеджмент, а не акционер. Низка роль годовых собраний, принижена роль советов директоров, уставы большинства акционерных обществ так и не приведены в соответствие с Федеральным законом «Об акционерных обществах». В сегодняшней рыночной экономике России, зачастую при попустительстве властей, наблюдается стремление менеджмента зафиксировать в уставах свое, как им кажется, незыблемое монопольное право на руководство компанией. И нередко государство, даже при большом желании освободиться от того или иного недобросовестного менеджера, имея для этого необходимый пакет акций, не может ничего сделать. С этим мириться дальше невозможно. Тем более что и представители государства в органах управления акционерных обществ действуют не лучшим образом – нередко идут на поводу у менеджмента, нарушая полученные инструкции, касающиеся порядка их голосования в органах управления акционерных обществ, допускают размывание доли государства, их работа и отчетность носят нерегулярный характер. 3. Непродуманная приватизация Результатом проведенной в 90-е годы массовой приватизации стало то, что государство отдало многие государственные предприятия на откуп неэффективным собственникам. Уже на первом этапе перехода к рынку в России были приватизированы почти все самые рентабельные предприятия, самые лакомые кусочки отечественной промышленности. Первым был второй по величине и лучший по качеству строительный комплекс Минатома России, затем были быстро приватизированы предприятия электроники и электротехники. Многое, что было достоянием в оборонно-промышленном комплексе ушло из государственной собственности. Это привело к тому, что основные технологические цепочки по производству экспортно-ориентированной продукции оказались нарушены /74/. В результате непродуманной приватизации в экономике сложилась пестрая картина по структуре собственности, при которой создать нормально управляемую вертикальную интегрированную государственную структуру промышленности чрезвычайно сложно. К этому добавляется несовершенство нормативной базы, которое не позволяет на основе государственных пакетов акций создавать действительно интегрированные структуры. Несмотря на высокие цели, декларированные в начале приватизации, экономического процветания после массовой приватизации не наступило. И если брать экономику страны в целом, то наличие частных предприятий на узловых точках инфраструктуры порождает совершенно очевидный дисбаланс, не говоря уже о том, что многие частные владельцы не подтвердили своей готовности к эффективному управлению предприятиями, ранее составлявшими государственную собственность. Это свидетельствует о том, что государство не имеет права отпускать рычаги управления экономикой, особенно, когда в стране есть много других проблем. Конечно, нельзя оспорить тезис, что реально управлять имуществом может только собственник. Но ведь собственность государству не противопоказана, нужно только научиться ею эффективно управлять. Тем более, что в руках у государства есть все рычаги, позволяющие создать нормальные условия функционирования всех субъектов на рынке собственности. К этому добавилось еще то, что и сам процесс приватизации протекал с грубыми нарушениями законодательства. Поэтому сегодня начинается пересмотр результатов незаконной приватизации. Так, в октябре 1999 г. соответствующими судами фактически признана недействительной сделка по передаче такого объекта федеральной собственности, как аэропорт «Ставрополь» в частные руки. Эта сделка была проведена департаментом воздушного транспорта Минтранса России с грубейшими нарушениями законодательства еще в 1992 году. Неграмотное управление новым собственником аэропортом привело к тому, что за период незаконного владения государственной собственностью акционерная авиакомпания распродала парк транспортных самолетов и вертолетов, довела до критического состояния подразделение сельхозавиации, взлетно-посадочную полосу. За весь период использования федерального имущества это акционерное общество не выплатило государству ни копейки дивидендов. Самым плачевным результатом неквалифицированного управления авиакомпанией стала катастрофа принадлежавшего ей самолета АН-24, летевшего в Турцию. При этом важно отметить, что ответственность за эту трагедию никто не понес. Эти факты свидетельствуют о том, что в российской экономике, несмотря на декларируемое равенство, приоритет был отдан частному сектору в ущерб государственного. Другим ярким подтверждением этому служит следующее /74/.. В государственной собственности находится 42% акций Красноярского металлургического завода, который практически находился в лежащем положении не потому, что плохо работал, а просто он на 100% зависит от продукции своего соседа – «КрАЗа». Группа предприятий, обеспечивающих работу металлургического завода «КраМЗ», и была построена с таким расчетом: «КрАЗ» – ачинское глиноземное сырье, «КрасГЭС» – это дешевая электроэнергия. Первичный алюминий получался на «КрАЗе» в результате переработки сырья, а на «КраМЗ» осуществлялась вторичная переработка, после чего готовый алюминий направлялся производителям готовой продукции по всей стране. Самый главный элемент этой цепочки – «КрАЗ» – находится сегодня полностью в частных руках и, соответственно, волен поступать по своему усмотрению. Поэтому львиная доля его продукции уходит, по документам, за рубеж. Нашим же алюминиевым заводам он до недавнего времени продавал свою продукцию через фирмы-посредники, юридические адреса и банковские счета которых находятся на Виргинских островах, в Гибралтаре, Ирландии. А непосредственно глинозем как катался за 150 км от Ачинска до Красноярска, так и катается. Но это обращение глинозема по бумагам шло с Виргинских островов, что обеспечивало прямиком в фирмы и карманы посредников огромный финансовый поток, а государству колоссальную упущенную выгоду. В результате Красноярский металлургический завод остается без сырья, без работы, без доходов, как и другие предприятия России, производящие продукцию из алюминия, а само государство – без дивидендов, без налогов. Сегодня особенности сформировавшихся рыночных отношений в России привели к тому, что большинство отраслей уже вышли на внутреннем рынке на мировые цены, а продукция цветной, черной металлургии, нефтепродукты продолжает держать цены на газ и электроэнергию на уровне 5-15-кратной величины от уровня мировых цен. В целом получается, что мы уважаем частную собственность гораздо больше государственной. Но только нужно помнить – частный собственник почитает свои интересы выше государственных, и зачастую, ему безразлично это государство, в котором он живет, и где богатеет. Это неправильно и, наверное, какой-то предел этому должен быть. Процессы приватизации должны продолжаться, но уже на новой концептуальной базе. Российский опыт приватизации убедительно показал пагубность стремления быстро и любой ценой получить средства в бюджет, отдав предприятия в частные руки. Необходимо научиться умело и эффективно продавать предприятия: то, что можно хорошо подготовить и продать завтра, лучше это сделать завтра, чем получить копейки сегодня. Мировой опыт свидетельствует, что приватизация далеко не всегда имеет прямой положительный бюджетный эффект. Например в Германии, доходы бюджета от приватизации не превысили 86 млрд. немецких марок, а расходы составили 290 млрд., из которых 150 млрд. было потрачено на реструктуризацию предприятий. Итоговое сальдо составило минус 204 млрд. марок. Всем также известен опыт приватизации в Англии, Аргентине, Бразилии и других странах, где по 2-5 лет отрабатываются приватизационные проекты, но зато бюджет имеет немалые поступления. И главное, сами предприятия, как правило, при этом получают новый, мощный импульс для своего развития. В 1998 г. Правительство Российской Федерации внесло в Государственную Думу на рассмотрение Программу приватизации, включающую перечень предприятий, подлежащих приватизации, и дополняющую Федеральный закон от 1997 г. «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации». Государственная Дума Программу приватизации не приняла. Время ушло. Реалии экономического развития обусловили необходимость ее отзыва из Государственной Думы, что и было сделано. Вывод – необходим новый закон о приватизации, позволяющий государству повысить эффективность проведения и контроля этого процесса. Конечно, можно сказать: а не поздно ли? Время массовой приватизации прошло. Однако Мингосимущество России считает, что новые способы приватизации, в дополнение к существующим, нужны, так как у государства имеется еще много имущества, которым необходимо эффективно управлять (одних государственных унитарных предприятий, как отмечалось, порядка 14 тыс.). СПРАВОЧНО. В соответствии с поручением Правительства РФ Мингосимущество России приступило к разработке изменений и дополнений в Федеральный закон «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» с учетом новых рыночных реалий и в целях улучшения инвестиционного климата в стране. Государственная программа приватизации, которую предполагалось принимать отдельным законом, станет составной частью нового закона. Новый законопроект предусматривает расширение способов приватизации госсобственности. В частности, государству будет предоставлено право выпускать производные бумаги на госпакеты акций, проводить продажи по результатам прямых переговоров с инвестором, в том числе в случае признания торгов не состоявшимися, а также продажи госсобственности с рассрочкой под банковские гарантии. Кроме того, проект закона предусматривает возможность установления государством комиссионных цен при продаже низколиквидного имущества, а также покупки и продажи акций на биржевом и внебиржевых рынках, в том числе и в целях увеличения доли государства в конкретных АО. Однако, как отметил Министр госимущества Ф.Газизуллин, все участники приватизационного процесса должны соблюдать требования законодательства, чтобы впоследствии ни у кого не возникло желания оспорить заключенные ими сделки /26/. 4. Недостатки системы управления объектами государственной собственности Приведенные выше примеры ярко иллюстрируют тот факт, что система управления государственным имуществом в Российской Федерации давно уже требует коренной перестройки. При этом Мингосимущество России отводит одну из главных ролей в проведении реформы управления собственностью субъектам Федерации, поскольку на их территориях сосредоточено большинство объектов государственной собственности. Зачастую неэффективное с нарушениями действующего законодательства управление государственной собственностью осуществляемое из центра сказывается в регионах в виде забастовок, не выплаты зарплаты, не поступлении налогов в бюджеты всех уровней и т.д. Например, в Ставропольском крае очень высок на сегодняшний день процент приватизации. Он достигает более 80% в крае и 95% в г. Ставрополе. Однако поскольку зачастую при приватизации нарушалось законодательство, то сегодня начался процесс изъятия имущества по решению судов, который проходит очень нелегко /74/. Примером судебного разбирательства, как уже указывалось выше, стал и аэропорт «Ставрополь», который может быть возвращен в государственную собственность. Это естественный процесс. Здесь вопрос действительно стоит о повышении эффективности работы государственных предприятий, поэтому необходимо повысить ответственности всех – и центра, и местных властей – за использование федерального имущества. Сегодня федеральный центр и его территориальные органы недостаточно эффективно управляют федеральной собственностью. Местные власти практически не имеют возможности участвовать в управлении многими федеральными предприятиями. Более того, зачастую они не имеют и информации о результатах управления федеральной собственностью, в том числе результатов аудиторских проверок. Это свидетельствует о том, что необходимо приблизить управление федеральной собственности непосредственно к регионам и производству. Для повышения эффективности управления государственными предприятиями целесообразно исходить из того, что региональный руководитель лучше знает на месте, кто является эффективным управленцем, а кто нет. В этом случае предприятие получает весьма заинтересованного в его развитии собственника, при одновременном сохранении контроля, пусть регионального, но тем не менее государственного. Об эффективности такой политики может служить следующий пример /74/. Сегодня в Красноярском крае, который занимает 14% территории страны, сложилась интересная ситуация, когда при равном количестве предприятий краевой и федеральной собственности в основном капитале сумма дивидендов, полученная краем, в 4 с лишним раза превышает федеральную. Из 61 федерального акционерного общества отчитались по финансовому положению только 31, причем отчитались именно те предприятия, где полномочия по назначению государственных представителей переданы в край. Прибыль смогли получить только 11 федеральных предприятий, а выплатили государству дивиденды всего 8 из 61. Кроме того, есть еще один существенный аспект. При передаче собственности в регионы, как показывает опыт, удается избежать массы отрицательных социальных последствий, потому что для территориальных властей работники предприятий это не какая-то абстрактная штатная численность, это вполне конкретные люди, за которых региональная власть несет ответственность. Более того, местная власть в виду своей близости к населению, чаще всего в одиночку, несет всю тяжесть повседневных экономических реформ. Она первая, кто приняла на себя основной удар безработицы и падения уровня жизни людей. Именно поэтому местная власть прямо заинтересована в повышении эффективности деятельности любых форм собственности, находящихся на ее территории, особенно государственной, которая составляет, как правило, большую часть. Проведенный Мингосимуществом России анализ показывает, что низка эффективность управления со стороны министерств и ведомств, осуществляющих полномочия государства как собственника. Управление объектами осуществляется различными органами государственной власти, деятельность которых часто не достаточно взаимоувязана едиными правилами. Ряд министерств и ведомств не проявляют заинтересованности в организации должного учета, например, закрепленной за ними федеральной недвижимости и проведении мероприятий по повышению эффективности использования зданий и сооружений. Характерно при этом, что балансодержатели либо укрывают факты сдачи в аренду, либо скрывают ее под видом договоров о совместной деятельности, предоставлении услуг и т.п. При этом названные договоры, как правило, не имеют никакого отношения к совместной деятельности. Большую роль в обеспечении эффективности работы предприятий федеральной собственности играет менеджмент. Многие государственные унитарные предприятия работаю неэффективно, как правило, из-за неквалифицированного менеджмента и его работы на собственный карман. Поэтому главное условие для нормальной работы предприятий – подбор кадров, их назначение и освобождение. Много проблем связано с тем, что представители государства плохо представляют государство. Это же относится к назначению и работе арбитражных управляющих. Например, на одну из электростанций, расположенных в Ставропольском крае, пытались прислать в качестве управляющего учителя физкультуры, который 15 лет работал, а затем 5 лет торговал на рынке. Как известно, начиная с 1 марта 1999 года арбитражные суды при рассмотрении дел о банкротстве, в соответствии с законодательством Российской Федерации, должны назначать только тех управляющих, которые действуют на основании лицензий ФСФО /74/. Анализ показывает, что российские арбитражные суды в марте-апреле 1999 года назначили 398 арбитражных управляющих при проведении процедур банкротства, которые не имеют соответствующей лицензии. Так, в Самарской области было назначено 24 арбитражных управляющих, не имеющих лицензии ФСДН, в Свердловской области – 28 управляющих, в Астраханской области и Удмуртии – по 15 управляющих, в республике Коми – 17 управляющих, в Приморском крае – 11 управляющих. И это несмотря на то, что имелось достаточно арбитражных управляющих, действующих на основании лицензий (по состоянию на 1.03.1999 г. ФСФО выдала 1200 лицензий арбитражных управляющих, а к концу апреля их число приближалось к 3000) /26/. СПРАВОЧНО. Законодательством Российской Федерации предусмотрена выдача трех категорий лицензий на право деятельности в качестве арбитражных управляющих: - первая категория, которая дает право на осуществление деятельности в качестве арбитражных управляющих в отношении отсутствующих должников, граждан и малых предприятий; - вторая категория, разрешающая проводить процедуры банкротства в отношении граждан и организаций, за исключением крупных и социально значимых предприятий; - третья – высшая категория, которая дает право на управление наиболее крупными, а также экономически и социально значимыми предприятиям /26/. Таким образом, еще одной причиной неэффективной работы государственных предприятий является проблема менеджмента. Эта причина во многом является следствием недостатков системы управления государственной собственностью, но, тем не менее, ее целесообразно рассмотреть отдельно. 5. Проблемы менеджмента. Россия за последние годы почти полностью потеряла систему подготовки и выдвижения кадров как в регионах, так и отраслях. Сегодня только каждый второй руководитель государственного унитарного предприятия имеет контракты, но только четверть этих контрактов соответствуют контракту, утвержденному распоряжением Мингосимущества России от 16.02.2000 №189-р «Об утверждении примерного контракта с руководителем федерального государственного унитарного предприятия». А ведь известно: нет контракта, четко регламентирующего ответственность, права и обязанности руководителя – нет и необходимого уровня управления. По большому счету заключение контракта выгодно и самому руководителю, поскольку фактически только этот документ защищает его от произвола чиновников. Трудно переоценить в жизни любого предприятия роль его директора. Хороший директор – ценность, которую любой разумный собственник бережет. Поэтому должна быть обеспечена социальная и правовая защита руководителей предприятий. Руководитель государственного предприятия должен получать столько, сколько эта работа сегодня стоит на рынке труда. К сожалению, традиции, накопленные в предыдущие времена по социальной и правовой защите руководителей, в существенной мере утрачены и во многих случаях директора оставлены один на один с теневым рынком и с криминалом. Сегодня быть директором небезопасно для жизни. Конечно, защищены должны быть все граждане, но директора государственного унитарного предприятия надо защитить особо, ибо у него нет тех возможностей по самозащите, которые все-таки есть у частного капитала. У него вся надежда только на государство. Поэтому правоохранительным органам целесообразно разработать и принять в ближайшее время специальную программу по защите менеджмента государственных предприятий и учреждений. Хорошо, результативно работающий директор должен быть защищен и от произвола «волевых начальников» и «волевых чиновников». Слабо еще в этом плане защищены и руководители акционерных обществ с государственным участием. Они зависят от совета директоров, акционеров. Крупные специалисты часто лишаются работы, потому что некоторым влиятельным акционерам не нравится, что он ведет самостоятельную политику. В связи с этим, по нашему мнению, необходимо прекратить кадровые перестановки, когда с приходом новых членов правительства или региональных властей, начинаются замены и среди руководителей государственных предприятий. Причем замечено, что, как правило, речь идет об успешно действующих предприятиях, руководители которых почти в 2 раза чаще сменяются, чем руководители «лежащих» предприятий. Логика здесь понятная – контроль за денежными потоками. Такая практика должна быть искоренена на корню, поскольку иначе не обеспечить эффективной работы предприятий. Проблема формирования высококлассного менеджмента связана и с несовершенством законодательной базы в области управления государственным имуществом. Рассмотрим ее более подробно. 6. Несовершенство законодательства по управлению государственным имуществом и невыполнение существующих норм и правил Существенной проблемой эффективного управления госсобственностью является несоблюдение действующего законодательства. Например, в настоящее время есть немало предприятий, правовая форма которых вообще не предусмотрена законодательством, при этом они зарегистрированы и сдают ежеквартально отчеты о своей деятельности в контролирующие органы. Такие предприятия фактически выбывают из правового поля, поэтому необходимо объединить усилия по совершенствованию законодательства как федеральных органов власти, в том числе налоговых, правоохранительных, статистических, систем регистрации, так и региональных. Существуют правовые проблемы и с применением схемы «золотой акции», поскольку при этом требуются дополнительные соглашения акционерного общества и Правительства Российской Федерации о комплексе компенсационных условий для акционеров, например, предоставление обществу преимущественных условий получения нормально финансируемых государственных заказов. Анализ показывает, что много нарушений действующего законодательства было допущено в процессе приватизации. Например, эксперты Минтранса России отмечают, что приватизация многих объектов транспортного комплекса России проведена незаконно. Соответствующими службами Минтранса России в течение 1998-1999 годов была проведена инвентаризация примерно 15 тыс. объектов автомобильного, морского и речного транспорта, в том числе 3 тыс. объектов федерального имущества стратегического значения, не подлежащих приватизации. При этом в собственности частных компаний оказались свыше 100 крупных причалов, терминалов, судов /26/. По оценкам экспертов, от сдачи в аренду федеральных объектов отрасли в 1998 г. году государство получило 171,8 млн. рублей дохода, причем почти 90% этих средств поступило из морских судоходных и портовых компаний. Тем не менее государство не получает значительной части положенных ему средств. Это происходит потому, что в ходе приватизации акционерные компании незаконно получили во владение объекты федеральной собственности, в частности причалы, терминалы, суда, гидротехнические сооружения. Многие объекты были сданы акционерам в аренду за чисто символическую плату. В результате государство потеряло контроль над рядом стратегически важных для экономической безопасности России портов и судоходных компаний: морской порт Санкт-Петербург, Находка, Туапсе, Архангельск, ряд причалов в Новороссийске, Приморское морское пароходство /26/. Несовершенна и процедура банкротства предприятий. Правовой механизм банкротства породил такое количество проблем и конфликтов, он настолько не совершенен и имеет негативную практику применения, что необходимость срочного внесения изменений в законодательство уже назрела. Возникает часто ситуация, когда государство само банкротит свое предприятие: одновременно государство должно этому предприятию финансовые средства, которые вывели бы его на нормальную работу и оно же начинает процедуру его банкротства. Существенные перекосы были допущены в свое время при реализации закона о местном самоуправлении в части разграничения собственности на государственную и муниципальную. Это породило массу проблем во многих субъектах Российской Федерации, например, в Ставропольском крае /25/. Некоторые районные центры, такие как города Буденновск, Георгиевск и Минеральные Воды долгое время входили в единую структуру своего района, играя при этом ключевую роль. Крупные, рентабельные, высокодоходные предприятия этих городов создавались когда-то, что называется, всем миром при самом активном участии сельского населения этих районов. Но сегодня предприятия стали муниципальной собственностью этих городов и село фактически лишилось своей доли собственности в этих городах. Сегодня в крае эти три города пытаются выйти из состава своих районов, оставив селу развалившиеся колхозы и совхозы, забрав себе консервные заводы, молкомбинаты, птицекомбинаты, мясокомбинаты и все остальное, что создавалось общим трудом. Это порождает существенные сложности во взаимоотношениях хозяйствующих субъектов и возникающий при этом эгоизм разрушает единый хозяйственный комплекс регионов. Возникают проблемы и с реализацией обязанностей инвесторов, победивших в соответствующих конкурсах. Часто ими просто откровенно не выполняются инвестиционные и социальные условия, определенные по условиям конкурса. Конкурс прошел, новые хозяева получили собственность и не выполняют инвестиционные условия, создав массу социальных проблем государству и местным властям. Масштабы нарушений законодательства при приватизации были большими, поэтому правительственная Комиссия по оперативным вопросам приняла решение просить Генпрокуратуру России принять предусмотренные законодательством меры в защиту интересов России в отношении конкурсных сделок приватизации, заключенных до 31 июля 1997 года, условия которых не были выполнены надлежащим образом и по которым не был осуществлен возврат объектов продаж в госсобственность /26/. Кроме того, Минэкономики России и Минфин России должны разработать и представить в правительство методику определения ущерба, причиненного бюджетам всех уровней в связи с ненадлежащим исполнением покупателями федерального имущества конкурсных условий сделок приватизации. Министерству юстиции России поручено взять под особый контроль деятельность судебных приставов по исполнению судебных решений о возврате акций в государственную собственность. По данным Российского фонда федерального имущества в 1992-1997 гг. на инвестиционных и коммерческих конкурсах было продано 1804 пакета акций предприятий, принадлежавших государству. Из них в соответствии с действующим законодательством расторгнуто с недобросовестными собственниками 328 договоров /29/. 7. Несоблюдение социальных прав и гарантий трудящихся Особенности рыночных отношений, сложившихся в России, и связанная с этим усиливающаяся тенденция к нарушениям закрепленных в Конституции Российской Федерации прав и свобод граждан приводят к тому, что государственные предприятия сегодня оказываются в числе немногих хозяйствующих субъектов, где еще сохранилась практика обеспечения социальных прав трудящихся. Как следствие, эти предприятия вынуждены держать развитую инфраструктуру, что ложится в конечном счете на их бюджет и порождает экономические проблемы. Например, на бюджете акционерного общества «ГАЗ» по существу огромная социальная сфера в виде огромного города численностью 350 тыс. жителей с развитой инфраструктурой. Очень много городов в 30-50 тыс. человек в Свердловской области, где одно предприятие градообразующее и оно полностью акционировано. Эффективно управлять таким предприятием с соблюдением жизненных прав всего населения этих городов сегодня существующими законами практически невозможно. Эти проблемы мешают эффективной, с экономической точки зрения, работе предприятий, относящихся к государственной собственности. Передача объектов соцкультбыта в муниципальную собственность, с одной стороны, вроде бы позволяет снять с предприятия этот груз, но, с другой стороны, любое государственное предприятие находится не в безвоздушном пространстве. Оно занимает территорию города, оно интегрировано в городскую среду, инженерную, социальную и т.п., оно создает рабочие места, служит источником дохода городского бюджета и многое другое. Поэтому местным властям сегодня важна любая собственность, находящаяся на их территории, но самое главное – эффективно работающая. 8. Проблемы оборонно-промышленного комплекса Весомую часть государственной собственности составляют предприятия оборонно-промышленного комплекса (ОПК), поскольку в государственной собственности оставлены, как правило, только предприятия, имеющие для страны стратегическое или исключительно важное экономическое значение. Большинство из этих предприятий были вынуждены пойти на приватизацию своего имущества из-за резкого сокращения государственного оборонного заказа и отсутствия оборотных средств для самостоятельного выпуска высокотехнологичной продукции. Хотя в процессе приватизации предприятий ОПК государство сохранило все необходимые рычаги влияния, положение дел здесь остается в большинстве случаев напряженным. СПРАВОЧНО Характеризуя ситуацию в отрасли, принимавший участие в совещании в Нижнем Новгороде, первый заместитель министра обороны России Николай Михайлов отметил, что наметившийся подъем в оборонной промышленности пока носит несистематический характер. "Тем не менее, рост становится тенденцией, надеюсь, что она станет долгосрочной". Главной проблемой отрасли, по его словам, является потеря производственного потенциала сотен предприятий. Восстановить многие производства, особенно высокотехнологичные, либо трудно, либо невозможно в силу величины необходимых затрат, считает замминистра. После развала СССР объемы производства по многим направлениям ВПК упали в 10 раз. За последние 2 года Россия ушла с рынка вооружений почти 20 стран. Н.Михайлов назвал сложившуюся сейчас в ОПК ситуацию "обнадеживающей" и выразил надежду на то, что в 2000 году российские позиции на внешнем рынке существенно укрепятся. Для разрешения этой задачи необходимо усовершенствовать систему управления ВПК, определить приоритеты в области финансирования и принять федеральную программу вооружений /26/. Обеспечение эффективности работы оборонных предприятий напрямую связано с заказом оборонной продукции. А поскольку объем государственного оборонного заказа постоянно снижался, то и экономическая эффективность работы таких предприятий имела тенденции к неуклонному снижению. Если учесть, что оборонная продукция, как правило, является высокотехнологичной, требующей больших затрат труда, энергии, других средств, то в условиях отсутствия заказов, а следовательно, и оборотных средств, многие предприятия ОПК не могли эффективно развиваться в условиях рыночных отношений. Сама специфика выпускаемой такими предприятиями продукции не позволяет им выходить самостоятельно на рынки сбыта, поэтому очень сложно в таких условиях ожидать от них высокой экономической эффективности. Эти предприятия, как никто другой, во многом зависят от чиновников, которые в свою очередь применяют всю систему административных и экономических мер часто не тогда, когда нужно. Примером этому может служить история Тульского патронного завода, хорошо известного не только в России, но и за рубежом. Это предприятие выпускает более 200 млн. боеприпасов в год, доказавших свою конкурентоспособность и фактически является курицей, несущей «золотые яйца». Но орган управления высокого уровня, в лице генерального директора Российского агентства по обычным вооружениям, головного агентства, которому подчинено это предприятие, принимает меры к фактическому вытеснению этого предприятия не только с внешнего, но даже и с внутрироссийского рынка. Производится административное регулирование конъюнктуры рынка, меняя ее не с использованием рыночного механизма – конкуренции, а незаконным путем. Этим самым на высокоэффективной работе предприятия, относящегося к оборонно-промышленному комплексу, ставится крест /74/. Таким образом, предприятия оборонно-промышленного комплекса вынуждены функционировать не только в условиях весьма специфических рыночных отношений, но и в условиях полной неопределенности со стороны тех органов управления, которым они вынужденно подчинены в силу специфики выпускаемой продукции. Определенные трудности с повышением эффективности работы государственных предприятий, выпускающих оборонную продукцию, связаны и с необходимостью поддержания мобилизационных мощностей. Это очень серьезная государственная проблема, которая до настоящего времени из-за отсутствия финансирования практически не решается как на федеральном, так и региональном уровнях. В целом без совместного влияния федеральных и региональных властей финансово-экономических проблем предприятий ОПК не решить. Примером положительного взаимодействия может служить акционерное общество «Казанский вертолетный завод». Местные органы власти договорились с ним о том, что у него будет уровень рентабельности в 1999 г. не менее 19%. В соответствующем договоре определено, что это АО должно сохранить 6 тыс. 750 рабочих мест, обеспечить своевременную выплату заработной платы, увеличив ее до конкретного размера. Также определено, что акционерное общество своевременно будет выплачивать все налоги, в том числе и коммунальные платежи и т.д. Проблема приращения государственной собственности В части обеспечения приращения государственной собственности необходима разработка правовой базы по вопросам приобретения пакетов акций и долей в перспективных корпорациях и других акционерных обществах, имеющих важное государственное и региональное значение. Это возможно, в частности, за счет включения в уставный капитал земельных участков, на которых расположены общества, а также за счет государственных инвестиций в их капитал, выделенных им ранее или предлагаемых к выделению. При этом был бы очень полезен механизм отражения государственной доли в капитале акционерного общества в счет задолженности его по платежам в бюджеты. Таким образом, будет создана возможность оказания положительного влияния со стороны государства на деятельность наиболее перспективных корпораций и других акционерных обществ. Разработанная Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации /34/ во многом по-новому решает проблемы повышения эффективности функционирования государственных предприятий и организаций. В то же время очевидна определенная сложность в разработке информационно-аналитического обеспечения с точки зрения реализации этой Концепции. Например, существует некоторая опасность излишней зарегулированности, бюрократизации, усложнения во взаимоотношениях представителей государства в акционерных обществах и аппарата Мингосимущества России. Если проанализировать методические указания и инструкции по заполнению отчетов государственных представителей в акционерных обществах, то на каждого государственного представителя нужно будет иметь рабочий аппарат, включая бухгалтерский, чтобы грамотно готовить соответствующие документы. В соответствии с руководящими документами в этой области, например, представитель государства должен отслеживать котировку акций на биржевых торгах, фиксировать динамику и потом сообщать эти данные в Мингосимущество России. Работа не подъемная для одного человека, а ведь для этого есть специальные институты. Обобщая изложенное, можно выделить следующие основные проблемы, связанные с управлением конкретных видов объектов государственной собственности: 1. По управлению государственными унитарными предприятиями: - не соответствует потребностям государства и возможностям содержания в государственной собственности количество федеральных государственных унитарных предприятий; - отсутствует мониторинг результатов финансово-хозяйственной деятельности этих предприятий; - не установлены цели деятельности каждого предприятия; - отсутствует контроль за деятельностью руководителей предприятий; - отсутствуют налоговые доходы в федеральный бюджет от деятельности предприятий; - не соответствуют Гражданскому кодексу Российской Федерации учредительные документы более чем 80% предприятий - не заключены контракты с руководителями более чем 50% предприятий; - низка квалификация руководителей предприятий; - наличие абсолютных прав у руководителей предприятий по распоряжению имуществом, включая денежные средства; - отсутствие единых принципов управления государственной собственностью в отраслях экономики; - недостаточный уровень межведомственной координации действий по обеспечению контроля эффективности управления государственным имуществом. 2. По управлению государственными пакетами акций: - не соответствует возможностям государства по эффективному управлению количество пакетов акций, находящихся в собственности Российской Федерации; - отсутствует мониторинг результатов финансово-хозяйственной деятельности акционерных обществ; - не установлены цели деятельности акционерных обществ с государственным участием; - не соответствуют действующему законодательству учредительные документы многих акционерных обществ; - усложнена процедура принятия решения по управлению акциями, включая передачу акций в доверительное управление; - отсутствуют необходимые средства для управления госпакетами акций; - отсутствует контроль за деятельностью менеджмента, неэффективна работа представителей государства; - не соответствует уровень управления пакетами акций акционерных обществ, приносящих подавляющую долю доходов в федеральный бюджет в виде дивидендов, значимости этих обществ для государства и российской экономики; - отсутствуют единые принципы управления государственной собственностью в отраслях российской экономики; - недостаточный уровень межведомственной координации действий по обеспечению контроля эффективности управления государственным имуществом. 3. По управлению недвижимостью, находящейся в федеральной собственности: - отсутствует достоверный и полный реестр федеральной недвижимости; - не используются механизмы рыночной оценки принадлежащих государству объектов недвижимости; - не вовлечено в оборот большое количество объектов незавершенного строительства; - нерационально распределены полномочия государства как собственника недвижимости между различными федеральными органами исполнительной власти; - отсутствуют единые принципы управления государственной недвижимостью в отраслях российской экономики; - недостаточный уровень межведомственной координации действий по обеспечению контроля за эффективностью управления государственным имуществом. Следует отметить, что задача повышения эффективности управления государственным имуществом не сводится лишь к упорядочению осуществления государством полномочий собственника, а нужна последовательная, планомерная, системная реализация многих мер с участием как федеральных, так и региональных органов власти в интересах совершенствования способов и методического аппарата управления государственной собственностью (см. рис. 1.14). Что касается государственной экономической политики в целом, то, по нашему мнению: - государство должно опираться на тех отечественных и иностранных инвесторов и менеджеров, которые взялись за подъем производства всерьез и надолго; - в экономике страны необходимо создать такой деловой климат, при котором в реальном секторе на равных смогут работать не только гиганты-производители, но и предприятия малого и среднего бизнеса, а также любые другие хозяйствующие субъекты; - необходимо наличие в распоряжении государства соответствующих механизмов принятия чрезвычайных мер для локализации и предотвращения предкризисных и кризисных ситуаций; - необходима обязательная замена менеджеров или собственников (ренационализация со справедливой компенсацией в соответствии с действующим законодательством), чьи предприятия и компании стабильно показывают экономические результаты ниже средних в соответствующих отраслях промышленности и др. 2.2. Нормативно-правовая база совершенствования системы управления государственной собственностью Управление государственной собственностью в широком смысле слова охватывает деятельность многих структур и включает в себя ряд элементов прямого и косвенного воздействия субъектов управления на объекты управления: определение целей, правовое регулирование, управленческие решения, распорядительные действия, иерархические команды в системах управления, контроль. Государственное управление в экономической сфере дополняется государственным регулированием общих правил поведения субъектов хозяйствования, установлением правовых режимов для групп субъектов, индивидуальными административными актами управления /77/. Государственной собственности необходим четкий порядок управления, при котором разграничение функций разных органов способствует согласованному решению общих задач, поэтому очень важно как и кто ею распоряжается. Как уже отмечалось, на федеральном уровне управление государственной собственностью возложено на Правительство Российской Федерации, которое обязано выполнять эту работу согласно Конституции Российской Федерации и Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации». Большое количество вопросов решается и с помощью Указов Президента Российской Федерации. Главной же задачей Правительства Российской Федерации является выработка государственной политики, которая позволит не только сохранять и эффективно управлять, но и приумножать государственное достояние. В силу этого эффективность управления в этом секторе экономики должна быть очень высокой. Конституционное признание равенства государственной и иных форм собственности (статья 8) сочетается с совместным решением Федерацией и ее субъектами вопросов разграничения государственной собственности (статья 72). А пункт «д » статьи 71 Основного закона относит к ведению Российской Федерации федеральную государственную собственность и управление ею. Содержание права государственной собственности определено в статьях 113, 124, 125, 214 Гражданского кодекса Российской Федерации. Оно распространяется: - во-первых, на объекты собственности, которые закрепляются за государственными предприятиями и учреждениями или составляют средства бюджета и иное государственное имущество, включенное в казну Российской Федерации и ее субъектов; - во-вторых, на осуществление прав собственника от имени Российской Федерации и ее субъектов уполномоченными органами государственной власти; - в-третьих, на государственные унитарные предприятия, которым государственное имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Эти основополагающие нормы конкретизированы в целом ряде федеральных законов – о приватизации, естественных монополиях, железнодорожном транспорте, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли, Воздушном кодексе Российской Федерации и др. Однако в силу ряда политических причин наряду с этим в последние годы появлялись многочисленные Указы Президента Российской Федерации, с помощью которых решалась судьба государственной собственности. Например, вопросы акционирования, порядок участия представителей государства в управлении акционерными обществами, организация управления ими и др. К тому же и в субъектах Федерации начали создаваться собственные нормы, касающиеся управления государственным имуществом. В итоге получилось, что республиканские конституции и областные уставы стали по-разному определять не только содержание понятия «объект государственной собственности», но и режимы его использования. Более того, в ряде областей были приняты отдельные законы, касающиеся казенного имущества или устанавливающие порядок управления и передачи данных объектов в ведение муниципальных органов. Противоречивость и пробелы в регулировании режима государственной собственности снижают ее потенциал. А ведь именно единый собственник в лице государства должен обеспечить эффективность управления ею в масштабе страны. Отсюда оправданы предложения о необходимости принятия федеральных законов: об управлении государственной собственностью в Российской Федерации; о порядке отнесения государственного имущества к федеральной собственности и собственности субъектов Федерации. Эту же цель преследует и проект нового Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской федерации», разрабатываемый в настоящее время Правительством Российской Федерации. Как уже отмечалось, важным каналом влияния государства на деятельность акционерных обществ является участие его представителей в управлении этих обществ. Для этой цели Указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации в крупнейших и наиболее важных для государства акционерных обществах образуются коллегии представителей для обеспечения интересов государства по управлению акциями, находящимися в федеральной собственности. Как правило, в состав таких коллегий входят руководители федеральных министерств и ведомств, региональных комитетов по управлению государственным имуществом, высококлассные специалисты, главы администраций. Таково, например, постановление Правительства РФ от 7.04.1998 г. «О назначении представителей государства в открытых акционерных обществах оборонно-промышленного комплекса». Своеобразным режимом использования госсобственности является управление пакетами акций, принадлежащих Российской Федерации. Оно создает рычаги для участия государства в управлении, прежде всего, предприятиями стратегического значения. Вопрос в том, как их эффективно использовать в интересах не только этих предприятий, но и предприятий других отраслей экономики страны. Еще один аспект – передача права распоряжения федеральной собственностью на своей территории органам субъектов Федерации. Начало этому было положено соглашением между Мингосимуществом России и администрациями г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Передача в регион прав владения госсобственностью расширяет возможности последнего влиять на развитие промышленности, оценку деятельности директоров предприятий, ситуаций банкротства и т.п. Такие соглашения получают все большее распространение. Но здесь следует подчеркнуть, что окончательные решения по эффективному управлению федеральной собственностью Губернатор субъекта Федерации может принять только по согласованию с Мингосимуществом России и Правительством Российской Федерации. Непростым делом оказалось разграничение объектов государственной собственности между федеральным уровнем и уровнем субъектов Федерации. Первым нормативным актом в этой сфере стало Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядка оформления прав собственности, утвержденное распоряжением Президента Российской Федерации от 18.03.1992 г. Затем вступил в силу Гражданский кодекс Российской Федерации, в котором содержится ряд норм, регулирующих порядок продажи предприятий (статьи 559-566). Однако следует учитывать и то, что Правительство РФ довольно часто принимает решения о передаче тех или иных государственных предприятий и учреждений субъектам Федерации. Но здесь главное, что не меняется собственник – государство, поэтому изменение отношений собственности происходит с помощью административно-правового акта. В случаях же передачи объектов государственной собственности муниципальным образованиям согласно статье 295 Гражданского кодекса, разрешающей эту процедуру, смена собственника очевидна. Необходимо отметить, что круг объектов федеральной собственности определен Конституцией Российской Федерации, а объектов собственности регионов – в их конституциях и уставах. Тем не менее, подвижность этих объектов возможна, что наблюдается в ходе приватизации. Нельзя исключать и обратный процесс, что вполне оправдывает подготовку рабочими группами ряда Комитетов Государственной Думы федерального закона «О национализации». В настоящее время в субъектах Федерации по-разному определяются состав и перечень объектов государственной собственности. В одном случае для этого принимается соответствующий закон, в другом – постановление, в третьем – решение. Управление на основе действующего законодательства включает в себя и такой важный элемент, как принятие управленческих решений в соответствии с законодательными нормами. Анализ показывает, что соотношение подзаконных актов с законом остается острой проблемой, поскольку нормы законов часто нарушаются. Показательны в этом плане данные опроса политической элиты, работников министерств и региональных структур об исполнении федеральных законов. В соответствии с их оценками эти законодательные акты в экономике выполняются на 14,1%, 11,5%,16,5%, в социальной сфере на 6,5%, 8,4%, 10,6% /77/. На практике необходимо исходить из таких критериев законности, как правомочность субъектов, соответствие содержания решения полномочиям органа его принявшего, правильный выбор формы нормативного акта, соблюдение процедуры подготовки и принятия акта. Таким образом, воплощение требований законов является важным условием устойчивого развития экономики и эффективного управления государственной собственностью. В 1998-1999 гг. Мингосимуществом России совместно с другими органами исполнительной власти проделана большая работа по совершенствованию нормативно-правовой базы, регламентирующей процесс управления федеральной собственностью: 1. Практически решена задача оптимизации количества пакетов акций, закрепленных в федеральной собственности. Важным шагом к созданию эффективной системы управления федеральным имуществом стало принятие постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля 1998 г. № 784 «О перечне акционерных обществ, производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства, закрепленные в федеральной собственности акции которых не подлежат досрочной продаже». В перечень включено 697 акционерных обществ. Пакеты акций АО, не имеющих стратегического значения, необходимо продавать, используя их реальную оценку и предпродажную подготовку для достижения максимального бюджетного и социально-экономического эффекта. С выходом подготовленных в Мингосимуществе России постановлений Правительства Российской Федерации, как указанных выше, так и других, например от 30.06.1998 г. №685 «О мерах по обеспечению поступления в федеральный бюджет доходов от использования федерального имущества», определены принципы формирования перечня акционерных обществ, созданных в процессе приватизации и производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства, акции которых закреплены в федеральной собственности, а также установлен источник финансирования деятельности представителей государства в органах управления открытых акционерных обществ. 2. Во исполнение Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» Мингосимуществом России в 1998 г. подготовлен, согласован с заинтересованными министерствами и ведомствами и внесен в установленном порядке в Правительство Российской Федерации проект постановления «О порядке осуществления деятельности представителей Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ». 3. Вышло постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 1998 г. №685 «О мерах по обеспечению поступления в федеральный бюджет доходов от использования государственного имущества». Этим постановлением в качестве источника финансирования института представителей государства, как и предлагалось Мингосимуществом России, определены дивиденды по федеральному пакету акций (в размере не более 10% от всей суммы). Порядок расходования этих средств еще предстоит выработать совместно с Минфином России. 4. Расширено применение механизма доверительного управления закрепленными в федеральной собственности акциями. Принято постановление Правительства Российской Федерации от 17.04.1998 г. №396 «О частичном изменении постановления Правительства Российской Федерации от 07.08.1998 №989», которое позволило начать работу комиссии по проведению конкурсов на право заключения договоров доверительного управления закрепленными в федеральной собственности акциями акционерных обществ, созданных в процессе приватизации. 5. Отменены льготы по перечислению дивидендов в федеральный бюджет. Президентом Российской Федерации 16 апреля 1998 г. подписан Указ №396 «О признании утратившими силу Указов Президента Российской Федерации, касающихся льгот на использование дивидендов по акциям, находящимся в государственной собственности». Данный указ позволяет существенно повысить доходную базу федерального бюджета. Ведь именно основные плательщики дивидендов по федеральным пакетам акций пользовались этими льготами: нефтяные компании, РАО «Газпром», РАО «ЕЭС России», ОАО «Транснефть» и «Транснефтепродукт». Кроме того, Мингосимуществом России подготовлены и в установленном порядке представлены в Правительство Российской Федерации проект федерального закона «О внесении в федеральные законы изменений по отмене льготного порядка распределения доходов от сдачи в аренду федерального имущества» и проект постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений и признании утратившими силу решений Правительства Российской Федерации, касающихся льгот на использование дивидендов по акциям, находящимся в государственной собственности». 6. Порядок реализации Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» и пути совершенствования учета федерального имущества изложен в Постановлении Правительства Российской Федерации от 3 июня 1998 г. №696 «Об организации учета государственного имущества и ведения реестра государственного имущества». Постановление регламентирует порядок учета и ведения реестра федерального имущества, определяет принципы построения реестра, объекты учета и данные о них, порядок предоставления информации для внесения в реестр. В рамках этого постановления формируется правовое поле для обобщения и систематизации информации о федеральном имуществе для его последующей оценки и выбора методов управления. 7. Целям развития форм инвестиций в средства производства, защиты прав собственности, прав участников инвестиционного процесса и обеспечения эффективности инвестирования посвящен Федеральный Закон от 29.10.1998 г. «О лизинге», определивший предмет лизинга; объекты лизинга; формы типы и виды лизинговой деятельности; правовые и экономические основы лизинговых отношений; меры государственной поддержки лизинговой деятельности; право инспектирования и контроля лизинговых сделок. 8. В целях совершенствования системы управления федеральными государственными унитарными предприятиями Правительством Российской Федерации принято Постановление от 6.12.1999 г. №1348 «О федеральных государственных организациях, основанных на праве хозяйственного ведения», устанавливающее: - порядок проведения анализа деятельности предприятий, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти; - условия сохранения (создания) государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения; - порядок закрепления в федеральной собственности акций АО, образуемых при приватизации предприятий. 9. «Основные положения структурной реформы в сфере естественных монополий», утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 28.04.1997 г. №426, определили задачи реформирования электроэнергетики, газовой промышленности, железнодорожного транспорта и связи, основными из которых являются: - совершенствование системы регулирования в сферах естественных монополий; - выделение исходя из экономической целесообразности и в соответствии с федеральными законами самостоятельных предприятий из субъектов естественных монополий; - придание рынкам в сфере деятельности естественных монополий организационного характера за счет углубления правовой регламентации взаимоотношений между их участниками; - совершенствование нормативной базы регулирования в сферах естественных монополий; - координация деятельности и разграничение компетенции между федеральными и территориальными органами по регулированию в сферах естественных монополий; - определение особенностей дальнейшей приватизации в сферах естественных монополий; - повышение эффективности реализации полномочий государства по принадлежащим ему акциям АО, являющихся субъектами естественных монополий, путем усиления ответственности представителей государства и проведения ежегодной аудиторской проверки. 10. «Концепция национальной безопасности Российской Федерации» (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 17.12.1997 г. №1300, внесены изменения и дополнения Указом Президента Российской Федерации от 10.01.2000 г. №24) определяет, что одним из направлений обеспечения национальной безопасности России является усиление государственного регулирования в экономике. Естественно предположить, что это относится и к государственной собственности. 11. Утвержденная Постановлением Правительства РФ от 9.09.1999 г. №1024 Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации определяет: - цели, задачи и принципы управления государственным имуществом; - механизм управления унитарными предприятиями и учреждениями; - механизм управления акциями, долями РФ в уставных капиталах хозяйственных товариществ и обществ; - механизм управления федеральной недвижимостью; - цели, задачи и принципы государственной политики приватизации; - основные методы и меры по реализации государственной политики приватизации; - порядок государственного контроля за ходом проведения приватизации и постприватизационным развитием предприятий. 12. В целях совершенствования системы управления федеральными государственными унитарными предприятиями и акционерными обществами, акции которых находятся в федеральной собственности, Правительством Российской Федерации приняты постановления: - от 4.10.1999 г. №1116 «Об утверждении порядка отчетности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ»; - от 9.12.1999 г. №1366 «О передаче федеральных государственных унитарных предприятий в собственность субъектов Российской Федерации»; - от 11.01.2000 г. №23 «О реестре показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности»; - от 29.01.2000 г. №81 «Об аудиторских проверках федеральных государственных унитарных предприятий»; - от 3.02.2000 г. №104 «Об усилении контроля за деятельностью федеральных государственных унитарных предприятий и управлением находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ». Практические мероприятия по реализации этих постановлений определены рядом распоряжений Мингосимущества России, в частности: - от 11.11.1999 г. №1506-р «Об утверждении Методических указаний по заполнению форм отчетности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ»; - от 16.02.2000 г. №188-р «Об утверждении примерного устава федерального государственного унитарного предприятия»; - от 16.02.2000 г. №189-р «Об утверждении примерного контракта с руководителем федерального государственного унитарного предприятия». Основные положения этих постановлений и распоряжений изложены в Приложении 3. В целях усиления контроля за эффективностью управления государственным имуществом, а также ускорения реализации «Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» Мингосимуществом России подготовлено «Положение о Правительственной комиссии Российской Федерации по контролю за эффективностью управления государственной собственностью». Как считают некоторые специалисты /25/, законодательная база, регламентирующая управление государственной собственностью, сформирована не более, чем наполовину, благодаря чему пока еще выпало из-под контроля примерно три четверти объектов госсобственности. Несмотря на очевидный законотворческий прогресс в этой области, требуют срочного принятия законопроекты о казенных предприятиях, об управлении пакетами акций, находящихся в собственности государства, а также о бюджетных учреждениях и организациях. Поскольку становится очевидным, что чиновники не смогут управлять огромным объемом государственной собственности ни при каких обстоятельствах, то нужен закон или другой нормативный акт о доверительном управлении для привлечения частных управляющих. В рамках совершенствования государственных правовых основ функционирования института собственности, важно активизировать работу по организации системы регистрации прав, особенно в сфере частной собственности, и развивать законодательство о ценных бумагах и о банковской деятельности, в частности, для развития ипотеки. Кроме того, необходимо вносить изменения и дополнения в законы об акционерных обществах, о банкротстве, о приватизации. К этому добавляется несогласованность законодательных актов федерального и регионального уровней. Так по оценкам Минюста России сегодня до 20% принимаемых в регионах законодательных и других нормативных актов противоречит законам Российской Федерации. В настоящее время Правительство Российской Федерации пытается упорядочить свою законотворческую деятельность. Так например, согласно проекту плана Правительство Российской Федерации должно разработать в 2000 г. 73 законопроекта, 18 из которых имеют приоритетное значение, в том числе следующие /11/. 1. «О порядке изменения конституционно-правового статуса объекта Российской Федерации». 2. «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». 3. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон «О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами» (в части уточнения положений, касающихся ограничений импорта и применения «антидемпинговых и компенсационных мер»). 4. «О государственных минимальных социальных стандартах». 5. «О внесении изменений в бюджетный кодекс Российской Федерации». 6. «О государственном финансовом контроле». 7. «О службе в органах внутренних дел». Как видно из этого перечня, среди первых семи приоритетных законопроектов нет ни одного из тех, о необходимости принятия которых говорилось выше. Сложность проблемы управления государственной собственностью, распределенной по объектам различных юридических статусов, в современных условиях требует высокого качества соответствующих управленческих решений. Этому существенным образом способствует высокий уровень развития информационных технологий, который позволяет существенным образом изменить как сам механизм принятия, так и качество принимаемых управленческих решений. Для этого алгоритмическое обеспечение процессов выработки рациональных управленческих решений должно включать модели и алгоритмы, обеспечивающие диалоговые человекомашинные процедуры формирования исходного множества альтернатив, их упорядочения и выбора наиболее рациональной альтернативы. Совокупность таких моделей, наряду с различными математическими (логическими) методами теории принятия решений должна составить математическое обеспечение принятия решений по управлению государственной собственностью /37/. Именно поэтому важнейшим направлением повышения эффективности управления государственной собственностью является создание информационно-аналитического обеспечения, в том числе и на основе автоматизированных рабочих мест, реализующих современные высокие технологии и научные методы подготовки управленческих решений и позволяющих с использованием новой вычислительной техники автоматизировать процесс управления сложными системами. 2.3. Направления совершенствования управления объектами государственной собственности Как уже отмечалось, Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации /34/ устанавливает следующие цели по совершенствованию системы управления государственной собственностью: - оптимизация структуры государственной собственности в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста; - вовлечение максимального количества объектов государственной собственности в хозяйственный оборот; - увеличение доходов федерального бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью; - использование государственных активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики; - повышение конкурентоспособности организаций государственного сектора экономики, улучшение финансово-экономических показателей их деятельности за счет содействия внутренним преобразованиям в них и прекращения выполнения несвойственных им функций. Для достижения этих целей требуется решение таких задач, как: - полная инвентаризация объектов государственной собственности, разработка и реализация системы учета этих объектов и оформление прав государства на них; - классификация объектов государственной собственности по признакам, определяющим специфику управления ими; - оптимизация количества объектов управления и переход к пообъектному управлению; - установление целей государственного управления для каждого объекта управления (группы объектов); - обеспечение прав государства как участника (акционера) коммерческих и некоммерческих организаций; - повышение эффективности управления государственным имуществом с использованием всех современных методов и финансовых инструментов, детальная правовая регламентация процессов управления; - обеспечение контроля за использованием и сохранностью государственного имущества, а также контроля за деятельностью лиц, привлекаемых в качестве управляющих; - обеспечение поступления дополнительных доходов в федеральный бюджет путем создания новых возобновляемых источников платежей и более эффективного использования имеющегося имущества. Конечные цели совершенствования системы управления государственной собственностью на ближайшую перспективу заключаются в следующем: 1. По совершенствованию управления государственными унитарными предприятиями: - концентрация усилий государства по управлению собственностью; - реализация единого подхода к управлению государственной собственностью независимо от отраслевой принадлежности; - повышение персональной ответственности руководителей министерств и ведомств, за результаты управления государственным имуществом; - повышение эффективности управления государственными предприятиями, реализующими государственные цели и задачи; - освобождение государства от содержания излишней собственности; - создание условий для повышения качества управления предприятиями и эффективности их хозяйственной деятельности; - повышение ответственности руководителей за результаты деятельности вверенных им предприятий; - устранение возможностей злоупотреблений руководителей предприятий в имущественных вопросах; - обеспечение условий для оперативного принятия решений по фактам безответственного отношения к управлению государственным имуществом; - привлечение к управлению предприятиями исключительно профессиональных менеджеров; - поддержание требуемого уровня профессиональной подготовки руководителей государственных предприятий; - увеличение налоговых доходов федерального бюджета; - создание условий для усиления контроля со стороны государства за деятельностью акционерных обществ с государственным участием; - обеспечение сохранности государственного имущества, закрепленного за предприятиями. 2. По совершенствованию управления государственными пакетами акций: - концентрация усилий государства по управлению собственностью; - реализация единого подхода к управлению государственной собственностью независимо от отраслевой принадлежности; - повышение персональной ответственности руководителей министерств и ведомств, за результаты управления государственным имуществом; - освобождение государства от содержания излишней собственности; - повышение уровня полноты, достоверности и оперативности получения информации о деятельности акционерных обществ с государственным участием; - создание условий для принятия научно-обоснованных и своевременных решений по управлению пакетами акций; - обеспечение возможностей для усиления контроля со стороны государства за деятельностью акционерных обществ с государственным участием; - обеспечение условий для широкого использования института доверительного управления; - повышение эффективности управления принадлежащими государству пакетами акций за счет привлечения к управлению высокопрофессиональных управляющих; - повышение эффективности функционирования института представителей государства в органах управления акционерных обществ, за счет создания необходимых условий для реализации ими своих полномочий, а также стимулирования их эффективной работы; - регламентация деятельности представителей государства в акционерных обществах для исключения принятия ими своевольных решений и обеспечение контроля за их деятельностью; - усиление контроля и повышение качества управления пакетами акций акционерных обществ, производящих продукцию стратегического назначения, за счет повышения уровня представительства и создания возможностей для получения ими необходимой информации в интересах принятия своевременных решений по управлению стратегическими пакетами акций; - обеспечение условий для оперативного принятия решений по фактам безответственного отношения к управлению государственным имуществом. 3. По совершенствованию управления федеральной недвижимостью: - формирование полного реестра федеральной недвижимости; - реализация единого подхода к управлению государственной собственностью независимо от отраслевой принадлежности; - повышение персональной ответственности руководителей министерств и ведомств, за результаты управления государственным имуществом; - получение достоверной информации по объектам федеральной недвижимости; - регистрация прав РФ на принадлежащее ей имущество; - увеличение не менее чем в 3 раза доходов федерального бюджета от использования объектов федеральной недвижимости; - обеспечение соответствия результатов оценки объектов федеральной недвижимости рыночным ценам; - увеличение налоговых доходов федерального бюджета; - создание новых рабочих мест; - максимальное вовлечение объектов федеральной недвижимости в хозяйственный оборот; - обеспечение строгого учета объектов федеральной недвижимости; - повышение уровня координации действий федеральных органов исполнительной власти по управлению объектами недвижимости; - повышение доходов федерального бюджета от использования федеральной недвижимости; - обеспечение условий для оперативного принятия решений по фактам безответственного отношения к управлению государственным имуществом. Конкретный набор средств и методов по достижению поставленных в Концепции целей будет определяться ходом реализации основных ее положений. Отдельные меры рассмотрены ниже. Например, в целях решения экономических и финансовых проблем в сфере управления государственными пакетами акций целесообразно использовать схему взаимодействия представителей государства, назначаемых в органы управления акционерных обществ, часть акций которых закреплена в федеральной собственности, с аудиторами и аудиторскими фирмами. Эта схема сводится к следующему /41/. Мингосимущество России или его территориальный комитет по управлению государственным имуществом, при необходимости убедиться в достоверности бухгалтерского (финансового) отчета и финансово-экономического положения акционерного общества, в органы управления которого он назначил представителя государства, предлагает ему внести на рассмотрение предложение о поручении проведения аудиторской проверки бухгалтерской (финансовой) отчетности хозяйствующего субъекта конкретной аудиторской фирме, квалификация специалистов которой не вызывает сомнения. Представитель государства голосует за это решение пакетом принадлежащих государству акций. После утверждения органами управления решения представитель государства принимает активное участие в подготовке договора с аудиторской фирмой на проведение аудита, консультируясь при этом с комитетом по управлению государственным имуществом о направлении и объемах планируемой проверки и документах, которые должны быть представлены после завершения аудита. Доклад представителя государства должен включать результаты аудиторской проверки и предложения по улучшению финансово-экономического состояния проверенного предприятия. Такой порядок прописан в постановлении Правительства Российской Федерации от 04.10.1999 г. №1116 «Об утверждении порядка отчетности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществах». Создание эффективной системы управления государственной собственностью с включением в нее Мингосимущества России, его территориальных органов и агентств, представителей государства в органах управления АО, в уставном капитале которых имеется доля государственной собственности, а также аудиторских фирм и аудиторов, осуществляющих контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий (акционерных обществ), повысит их прибыльность и уменьшит незаконный отток средств, предназначенных для перечисления в федеральный бюджет и внебюджетные фонды. В целом, основные направления совершенствования управления объектами государственной собственности определяются прежде всего типами объектов. Применительно к государственным унитарным предприятиям основными направлениями совершенствования являются: - утверждение (переутверждение) уставов по форме типового устава; - аттестация руководителей предприятий; - назначение на должность руководителей по конкурсу; - заключение (перезаключение) контрактов с руководителями по форме типового контракта; - осуществление текущего контроля за деятельностью предприятия; - представление предприятием показателей и отчета по утвержденной формы, подтвержденных аудиторским заключением; - аудиторские проверки с использованием утвержденной методики определения экономических показателей деятельности предприятий, в том числе установление размера прибыли, подлежащей перечислению в бюджет; - занесение в информационный реестр экономической эффективности Мингосимущества России. Основные направления и формы реформирования этих предприятий могут быть следующими (рис. 2.2). Рис. 2.2. Направления и формы реформирования государственных унитарных предприятий Основными направлениями совершенствования управления государственными пакетами акций являются: - утверждение (переутверждение) уставов АО в соответствии с типовым уставом, если позволяет размер пакета акций; - определение перечня АО, в органах управления которых необходим представитель государства; - установление упрощенного порядка назначения представителей государства в органах управления АО; - установление порядка отчетности представителей государства в органах управления АО; - аттестация менеджмента в АО, в которых доля акций государства превышает 50%; - установление систем показателей финансово-хозяйственной деятельности АО; - обеспечение текущего контроля за деятельностью АО; - принятие организационных выводов о соответствии менеджмента; - определение перечня АО, акции которых передаются в доверительное управление. На рис 2.3. представлены основные направления оптимизации количества акций, закрепляемых за государством. Рис. 2.3. Направления и формы оптимизации количества акций, закрепляемых за государством Что касается совершенствования таких способов управления государственной собственностью, как управление собственностью сданной малому бизнесу, инновационным центрам, другим эффективным собственникам в аренду (лизинг) или залог, то можно отметить следующее. Аренда – предоставление имущества (земли) его хозяином во временное пользование другим лицам на договорных условиях, за плату. Аренда оборудования называется лизингом /60/. Другими словами, аренда представляет собой основанное на договоре срочное возмездное владение и пользование предприятиями и другими имущественными комплексами, землей, иными природными ресурсами, а также имуществом или правами, необходимыми арендатору для самостоятельного осуществления предпринимательской деятельности. Из сказанного следует, что объектами аренды могут быть: - земельные участки и другие обособленные природные объекты; - предприятия и другие имущественные комплексы; - отдельные здания, сооружения (недвижимость); - сырье, продукция, иные виды имущества и другие вещи, которые не теряют своих свойств в процессе их использования; - права требования, долги, а также права на обозначения, индивидуализирующие предприятие, его продукцию, работу, услуги, и другие исключительные права, если иное не предусмотрено законом или договором. В настоящее время возникла необходимость в разработке и реализации целевой программы, направленной на решение основополагающих проблем государственного регулирования отношений собственности при сдаче государственной собственности в аренду. Для этого Мингосимущество России совместно с отраслевыми министерствами и ведомствами проводит детальную инвентаризацию всех договоров аренды, в особенности договоров с юридическими лицами, которые используют государственную собственность неэффективно и не по назначению (см. п. 2.1). Базой для принятия решения по договорам аренды должна стать рыночная стоимость объектов недвижимости. Для определения величины арендной платы и обоснования платежей за арендуемое имущество необходимо составить реестры начальной стоимости объектов, сдаваемых в аренду. СПРАВОЧНО Мингосимущество России и Минтранс России намерены подготовить проекты постановлений Правительства Российской Федерации, принятие которых позволит значительно увеличить арендную плату за государственное имущество в морских портах. В ходе приватизации 1993-1994 годов многие сооружения морских портов России, в том числе причалы и терминалы, стивидорные акционерные компании, занимающиеся переработкой грузов, получили в аренду по остаточной стоимости, и плата за аренду в настоящее время «носит чисто символический характер». Между тем, по мнению Росморфлота, рыночная стоимость аренды портовых сооружений как минимум в 10 раз выше /25/. Четкое определение контрольных функций органов управления государственной собственностью, прав и обязанностей должностных лиц с вытекающими полномочиями и ответственностью позволяют обеспечить повышение эффективности арендных отношений всех участников предпринимательской деятельности, включая государство. Фискальная сторона вопросов аренды государственной собственности может быть строго определена как по характеру объектов, так и по способам и формам государственного контроля за ней. Для защиты государственной собственности, передаваемой в аренду, следует ввести обязательное страхование недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности, в целях обеспечения внебюджетной компенсации нанесенного ему ущерба. Сделки по передаче прав аренды должны осуществляться в основном через конкурсы и аукционы. При этом победитель конкурса (аукциона) перечисляет государству средства, полученные в результате проведения конкурса (аукциона), в том числе и валютные. В целях дальнейшего развития одной из форм арендных отношений – лизинга Правительством Российской Федерации было принято Постановление от 27.06.1996 г. №752 «О государственной поддержке развития лизинговой деятельности в Российской Федерации», а 29.10.1998 г. Президентом Российской Федерации одобрен Федеральный закон «О лизинге».