Главная Учебники - Разные Лекции (разные) - часть 19
|
Вопросы экономики № 7 (1999) Дж. СТИГЛИЦ,
профессор экономики,
старший вице-президент и главный
экономист Всемирного банка
КУДА ВЕДУТ РЕФОРМЫ?
(К десятилетию начала переходных процессов)*
Введение
С начала реформ в бывших социалистических странах прошло десять лет. Какие же уроки можно извлечь из их опыта? Большинство наблюдателей склоняются к выводу, что китайский путь в отличие от российского пока что был успешным. Я утверждаю, что провалы реформ в России и во многих республиках бывшего Советского Союза (БСС) обусловлены не тем, что плохо осуществлялась в общем-то здравая политика. Причины неудач гораздо глубже, они коренятся в непонимании реформаторами самих основ рыночной экономики и процесса институциональных реформ. Модели реформ, опирающиеся на общепринятые положения неоклассической теории, скорее всего, недооценивают роль информационных проблем, в том числе проблем корпоративного управления, социального и организационного капитала, а также институциональной и правовой инфраструктуры, необходимой для эффективного функционирования рыночной экономики. Недооценивают данные модели и важность открытия новых предприятий и связанные с этим трудности. Например, обещания провести быстрые экономические преобразования и создать "народный капитализм", основанный на ваучерной приватизации и системе инвестиционных фондов, оказались иллюзорными. Альтернативная стратегия децентрализации с передачей прав принятия решений на уровень, на котором заинтересованные лица могут защищать собственные интересы даже при отсутствии полноценной правовой инфраструктуры (а ее создание требует длительного времени), при таких обстоятельствах может оказаться более эффективной. ' Stiglitz J. Whither Reform? Ten Years of the Transition. World Bank. Annual Bank Conference on Development Economics, Washington, D.C., April 28-30, 1999. Содержание доклада отражает личные взгляды автора и их никоим образом не следует приписывать Всемирному банку, его аффилированным организациям или членам Совета директоров либо странам, которые они представляют. Публикуется с некоторыми сокращениями. Нынешнее столетие ознаменовалось двумя великими экономическими экспериментами. Исход первого, социалистического эксперимента, начавшегося в наиболее крайней форме в России в 1917 г., сегодня ясен. Вторым экспериментом является возврат социалистических стран к принципам рыночной экономики. Безусловно, это - одно из самых крупномасштабных и относительно внезапных изменений правил игры в истории. С такой же поспешностью, с какой данные страны провозгласили отказ от коммунизма, западные советники выступили со своими "безошибочными" рецептами быстрого перехода к рыночной экономике. Через десять лет после начала переходных процессов в странах Восточной Европы и республиках бывшего Советского Союза и через двадцать лет после их начала в Китае картина представляется неоднозначной. Каждая из этих стран имеет свою историю, свои духовные и материальные возможности. Одни из них большую часть века находились под гнетом централизованного планирования и авторитаризма, другим же они были навязаны лишь после второй мировой войны. Последние, граничившие с Западной Европой и вдохновлявшиеся перспективами европейской интеграции, явно были в лучшем положении, чем такие географически замкнутые страны, как Монголия или бывшие советские республики Центральной Азии. Альтернативный вариант истории - "что было бы, если бы проводилась иная политика" -всегда проблематичен, так как приходится иметь дело с очень большим числом переменных. Однако различия в успехах и неудачах стран с переходной экономикой столь велики, что это требует объяснения. Контраст между стратегиями (и результатами развития) двух крупнейших стран - России и Китая, может быть поучительным. За десять лет начиная с 1989 г. ВВП Китая почти удвоился, а России сократился почти в два раза (см. рис. 1). В начале периода ВВП России более чем в два раза превышал ВВП Китая, в конце его он оказался меньше на '/з1
- Но в эти десять лет Россия не только переживала Динамика ВВП России и Китая
(млрд. долл. США)* * В цепах 1987 г. Источник:
Statistical Information and Management Analysis (SIMA) database. Рис, 1
' Конечно, по отдельным позициям глубина спада переоценивается из-за недоучета деятельности в неформальном секторе, в то время как по другим позициям она существенно недооценивается, поскольку для измерения объемов выпуска продукции используются рыночные, а не теневые бартерные цепы. Далеко не радужную картину дают и социальные показатели (которые также следует учитывать с оговорками). стагнацию. Ей также удалось перевернуть "с ног на голову" теоретическое соотношение между неравенством доходов и экономическим ростом: в процессе сокращения ВВП степень неравенства доходов (измеряемая коэффициентом Джини) возросла вдвое (см. рис. 2). Последние данные рисуют еще более мрачную картину: число лиц, находящихся на уровне бедности, определяемом доходом 4 долл. в день, возросло к середине десятилетия с 2 млн. до более чем 60 млн. Динамика ВВП и углубление неравенства в России*
* ВВП выражен в ценах 1987 г. Графики представляют собой линии тренда между точками 1989 и 1996 гг. Источник
:
World Development Indicators, 1999. Рис. 2
Названия некоторых книг, недавно выпущенных ведущими западными консультантами по проблемам переходного процесса, весьма красноречивы: "Как Россия стала рыночной" или "Наступающий бум в России". Несостоятельность тех, кто консультировал Россию, постоянно предсказывая, что она находится в преддверии успеха, и заявляя о победе даже накануне недавнего краха, должна была стать очевидной. Да, России удалось "приватизировать" большую часть промышленности и запасов природных ресурсов, однако уровень валовых инвестиций в основной капитал - куда более важный признак быстрого развития рыночной экономики - за последние пять лет значительно снизился. Россия быстро превращается в страну с сырьевой, а не с современной индустриальной экономикой. С этими провалами контрастируют огромные успехи, достигнутые Китаем, который сумел выстроить свой собственный путь перехода (не используя "чертежи" или "рецепты" западных консультантов). Он преуспел не только в обеспечении быстрого экономического роста, но и в создании полнокровного негосударственного сектора коллективных предприятий. Инвестиции в обрабатывающую промышленность в Китае в отличие от России росли "как на дрожжах". Критики подобных сравнений указывают на значительное различие в исходных
позициях двух стран: душевой доход в Китае в начале реформ был намного ниже и поэтому имелись благоприятные возможности для того, чтобы догнать Россию. Однако я, наоборот, склонен утверждать, что у Китая было больше трудностей, так как ему пришлось одновременно решать задачи и перехода, и развития. И решал он их успешнее других стран с сопоставимым уровнем душевого дохода, в то время как действия республик БСС и стран Восточной Европы по большей мере оказались неэффективными. Нам предстоит ответить на вопрос: почему произошли провалы при переходе к рынку? Как и можно было ожидать, те, кто ратовал за шоковую терапию и быструю приватизацию, утверждают, что проблема заключается не в том, что было слишком много шока и мало терапии, а в том, что шока было слишком мало. Иными словами, реформы проводились недостаточно целенаправленно. Лекарство было назначено правильное, но пациент не следовал предписаниям врача. Другие защитники рекомендованной программы реформ считают, что неудачными были не сами проекты реформ, а их осуществление. Один из российских реформаторов недавно в шутку заметил, что в принимавшихся ими законах не было ничего плохого, кроме того, что они не исполнялись. Однако, как я уже упоминал, причины провалов намного серьезнее. Отчасти проблема состоит в чрезмерном доверии к моделям экономики, почерпнутым из учебников, которые могут быть весьма удобны для обучения студентов, но на них нельзя опираться при консультировании правительств, пытающихся воссоздать рыночную экономику. Написанный в типично американском стиле учебник слишком зависит от специфической интеллектуальной традиции - неоклассической модели, оставляя в стороне другие традиции (в частности, заложенные Шумпетером и Хайеком), которые могли бы способствовать более глубокому пониманию ситуаций, возникающих в переходных экономиках. Отметим также смешение средств и целей. Например, проведение приватизации или снятие ограничений на вывоз капитала рассматриваются в качестве показателей успеха реформ, а не средств достижения более фундаментальных целей. Даже создание рыночной экономики важно не само по себе, а как фактор повышения жизненного уровня населения и обеспечения основы для устойчивого, демократического развития, отвечающего принципам справедливости. Наконец, хотя к "политическим процессам" в странах с переходной экономикой относились с должным почтением и ими часто оправдывались конкретные реформаторские шаги, в действительности об их понимании мало что свидетельствует. В ретроспективе становится ясно, что нередко политические прогнозы активных участников процесса реформ были далеки от истины, многие опасения не подтвердились, в то время как важные политические события не были предсказаны. Нельзя отделять "принципы" в чистом виде от того, как они реализуются или должны реализовываться на практике. Западные консультанты предписывали свои рецепты реформ в условиях конкретного общества: с собственной историей, достигнутым уровнем социального капитала, совокупностью политических институтов, политическими процессами, на которые влияли (если не определяли их) те или иные политические силы. Экономисты не могут так просто отмахнуться от того, как эти рекомендации используются. Докторам пора пересмотреть свои рецепты. Однако при этом им придется принимать пациента таким, каков он сегодня, а не таким, каким он был бы, если бы история пошла по иному пути. Вопрос не в том, чтобы "переиграть" заново старые сражения, а в том, чтобы извлечь из прошлого уроки, которые помогут управлять будущим развитием. Часть
I
. Ошибочное понимание рыночной экономики
В своей книге "Куда ведет социализм?"2
я утверждал, что провал рыночного социализма был частично обусловлен неспособностью понять движущие силы реальной рыночной экономики - неспособностью, связанной с несостоятельностью самой неоклассической модели экономики. Если бы модель Эрроу-Дебре (ЭД)3
была верна, то рыночный социализм мог бы оказаться намного эффективнее. Однако модель ЭД отражает один существенный аспект рыночной экономики -информацию, передаваемую посредством ценовых сигналов, и роль последних в координации производства. Информационные же проблемы, которые решает экономика, намного сложнее. Цены передают не всю полезную информацию. Те, кто ратует за шоковую терапию с ее упором на приватизацию, потерпели аналогичную неудачу, потому что не смогли понять современный капитализм: они находились под слишком сильным влиянием чересчур упрощенных моделей рыночной экономики, заимствованных из учебников. Однако мы не должны быть снисходительными к этому заблуждению. Ведь еще Хайек и Шумпетер разработали альтернативные парадигмы, которые не были надлежащим образом интегрированы в главное русло англо-американской научной традиции. Ко времени же, когда постсоциалистические экономики столкнулись с переходными проблемами, теория информационной экономики показала вопиющую ограниченность модели ЭД и использовала средства современного экономического анализа, чтобы убедительно проиллюстрировать проблемы корпоративного управления, о которых на протяжении нынешнего века писали Маршалл, Кейнс, Берле и Минз, Гэлбрейт, Марч и Саймон и многие другие. Конкуренция и приватизация
Согласно стандартной неоклассической теории, для того чтобы рыночная экономика действовала хорошо (была оптимальной по Па-рето), необходимы частная собственность и конкуренция ("сиамские близнецы", обеспечивающие возможность эффективного создания богатства). Требуется одновременно и то, и другое. Однако проблема заключается в выборе: если нельзя иметь и то, и другое сразу, то можно ли обойтись одной лишь приватизацией? Те, кто выступал за приватизацию, с гордостью указывали, что значительная часть государственных предприятий перешла в частные руки, но это было весьма сомнительным достижением. В конце концов легко просто раздать государственные активы, особенно своим друзьям и приятелям, а стимулы к этому очень сильны, если политики, проводящие приватизацию, могут получить свою долю - прямо или косвенно -в качестве пожертвований на ведение собственной избирательной кампании. В самом деле, если приватизация проводится способами, которые 2
Stiglitz J. Whither Socialism? Cambridge MA, MIT Press, 1994. 3
Arrow K., Dcbrcu G. Existence of an Equilibrium for a Competitive Economy. -Econometrica, 1954, vol. 22. многие считают незаконными, и при отсутствии институциональной инфраструктуры, то фактически могут быть подорваны более долговременные перспективы рыночной экономики. Но еще хуже то, что нарождающиеся частнособственнические интересы приводят к ослаблению государства и разрушают общественный порядок посредством коррупции и присвоения имущества представителями властных органов. Рассмотрим побуждения так называемых российских олигархов. Они могли бы рассуждать следующим образом: демократические выборы в конечном счете приведут к признанию того, что их богатство получено нечестным путем, и будут предприняты попытки его отобрать. Им, по-видимому, пришлось придерживаться двойственной стратегии: с одной стороны, использовать свою финансовую мощь, чтобы приобрести достаточное политическое влияние и уменьшить вероятность подобного исхода; с другой - полагая, что такая стратегия связана с риском, попытаться вывезти значительную часть своего богатства за пределы страны, в "безопасную гавань". Консультанты по "реформам" облегчили этот процесс, поощряя, а в некоторых случаях и настаивая на снятии ограничений на вывоз капитала4
. Таким образом, провал приватизации как основы создания рыночной экономики был не случайным, а предсказуемым следствием способа ее проведения. Альтернативные способы приватизации
Те, кто ратовал за быструю приватизацию в России, попали в затруднительное положение. Дело в том, что внутри страны отсутствовали законные источники частного богатства. Таким образом, у правительства было четыре альтернативных варианта: продажа национальных активов за границу; ваучерная приватизация; "ручная спонтанная приватизация"; то, что я за неимением лучшего термина называю "неузаконенной" приватизацией. Именно последний вариант вскоре после 1995 г. выбрала Россия, приняв известную схему залоговых аукционов "кредиты за акции". Правительство может позволить частным предпринимателям создавать банки, которые могут ссужать им деньги для приобретения предприятий (или, как в случае сделок "кредиты за акции", кредитовать государство под залог принадлежащих ему акций). Кто бы ни получал лицензию на банковскую деятельность, он одновременно получал "лицензию на печатание денег", то есть на приобретение государственных предприятий. Хотя механизм коррупции действовал неким окольным путем, а процесс был менее "прозрачным", чем если бы правительственные чиновники раздавали активы государства своим друзьям, на самом деле эти два процесса мало чем различаются. Поскольку подобная грабительская приватизация многими не признавалась легитимной, она подорвала репутацию рыночного капитализма сильнее, чем доктрина "эры коммунизма". А так как особых 4
Къян Ипцзи в докладе, представленном на данной конференции, убедительно доказывает, что ограничения па вывоз капитала из Китая сыграли решающую роль в его успехе, не только обеспечив крупный источник дохода для государства (что было бы невозможно при полной открытости), но и ослабив стимулы к распродаже активов. оснований полагать, что те, кто таким способом приобретал активы -хорошие менеджеры, не было, то вряд ли стоило надеяться, что теперь активы будут использоваться лучше. Конечно, поддерживающие этот процесс мало беспокоились о политических последствиях или некомпетентности менеджеров. Они считали, что есть сильные стимулы для игры на "вторичном рынке" и поэтому в конечном счете активы попадут в руки тех, кто наилучшим образом сумеет управлять предприятиями. Была надежда, что новые "бароны-грабители" по крайней мере сумеют провести хороший аукцион. Однако данный процесс потерпел неудачу по нескольким причинам. Во-первых, оставалась нерешенной главная проблема: откуда возьмутся команды менеджеров с требуемым капиталом? Во-вторых, в результате снижения доверия к российской экономике и правительству страна стала менее привлекательной для иностранных инвесторов. В-третьих, олигархи обнаружили, что легче обогатиться на распродаже активов, чем на их обновлении с целью обеспечения основы для создания богатства. Ваучерные схемы оказались едва ли успешнее, при этом Чехия (вначале признанная моделью) служит яркой иллюстрацией более глубокой проблемы корпоративного управления, корпоративного менеджмента как общественного блага. Возможно, введение спонтанной приватизации в юридически четкие рамки могло бы дать лучший результат: дробление крупных предприятий способно создать условия для более эффективного управления заинтересованными лицами. "Созидательное разрушение"
Существенным элементом перехода к эффективной экономике является переориентация ресурсов на использование в более производительных областях. Перемещение работников из сферы малопроизводительного труда на положение безработных само по себе не повышает производительность, а снижает ее, поскольку лучше достичь хотя бы какой-то производительности, чем никакой. Перевод на положение безработных - дорогостоящая и неэффективная промежуточная стадия. Его можно было бы оправдать только отсутствием лучшего способа перемещения работников непосредственно с рабочих мест с низкой производительностью на более производительную работу. Сторонники подобного подхода нередко опирались на упрощенную трактовку закона Сэя (при недостаточном эмпирическом подтверждении): большой объем предложения рабочей силы создаст дополнительный спрос на нее частично за счет понижательного давления на заработную плату. Однако у всех, кто изучает процесс создания предприятий и проблемы предпринимательства, особенно в регионах БСС, где история рыночно ориентированной деятельности весьма коротка, такая позиция вызывает опасения. Для того чтобы предпринимательство было успешным, должны сформироваться определенные навыки, которые у граждан БСС отсутствовали. Они приобретали совсем иные навыки -учились уклоняться от регулирующего воздействия государства, извлекать выгоду из неэффективного государственного регулирования частных доходов и действовать "на стыке" между легальной и нелегальной сферами. Однако это существенно отличается от процесса создания нового бизнеса и конкуренции на мировом рынке. Для предпринимательской деятельности требуется капитал, но его мало кто имел, особенно после того, как инфляция "съела" весьма скромные сбережения населения. Банковская система не обладала опытом отбора заемщиков и мониторинга выдаваемых кредитов, да и вообще говорить об этих банках как о "банках" в западном смысле было бы неправильным. Терминология здесь запутала как население страны, так и западных консультантов. В любом случае возможности предоставления средств новым малым предприятиям были ограничены и, таким образом, даже при наилучших условиях предпринимательство задыхалось. Откуда же могли появиться новые рабочие места для людей, вытесненных из существующих сфер занятости? Важнейшей частью механизма рыночной экономики является банкротство или реальная его угроза. Институт банкротства, подобно его антиподу, предпринимательству, практически не имел прецедента в социалистической экономике, его только предстояло создать. За несколько веков в рыночных экономиках сформировались разнообразные модели банкротства, и каждая была интегрирована в "свою" специфическую экономику. Вряд ли можно было ожидать, что "вживление" подобного механизма в чуждую среду произойдет быстро, особенно при отсутствии независимого и компетентного суда, усвоившего основные принципы данной процедуры. Те, кто надеялся, что вновь разработанное и "внедренное" законодательство о банкротстве будет способствовать реструктуризации промышленности, были очень разочарованы. Кроме того, непросто найти единственный и наилучший способ банкротства. Все его системы представляют собой компромиссы между правами кредитора и должника. Законодательство о банкротстве должно учитывать местные условия. Например, важная его особенность -скорость, с которой активы могут быть вновь вовлечены в производительное использование. В странах с недостаточным развитием предпринимательства, неэффективной системой социальной защиты населения и слабой мобильностью трудовых ресурсов следует ожидать тяготения к банкротствам с ориентацией на должника5
. Кроме того, не надо надеяться, что реструктуризация промышленности будет осуществляться судами по делам о банкротстве. Цель подлинной реструктуризации - не допустить формального банкротства компании. Предпринимательство и банкротство, вхождение в бизнес и выход из него должны рассматриваться как две стороны "монеты" эконо- 5
Существует давняя правовая традиция считать, что суды постепенно и не без колебаний начинают руководствоваться принципами прямой или по меньшей мере "ощущаемой" эффективности. Тогда вероятно, что независимые суды в экономике со значительным недоиспользованием ресурсов будут склоняться к решениям, которые предусматривают продолжение использования ресурсов. Судья Верховного суда США У. Дуглас заметил, что "в основе всех наших законов о банкротстве лежит философия, выраженная в 1840 г. Генри Клеем: "Я считаю, что публичное право государства при всех правах его граждан, моральных и физических, имеет приоритет в отношении любых предполагаемых прав частного кредитора" (см.: Douglas W. An Almanac of Liberty. Garden City, Doublcday, 1954, p. 289). Дж. Стиглиц
мических изменений. Советы типа "только обеспечьте исполнение законов о банкротстве" или "только ужесточите бюджетные ограничения" не годятся там, где недостает культуры создания нового бизнеса. Нужно помнить обе части формулировки Шумпетера "созидательное разрушение". Даже давно сложившиеся рыночные экономики нельзя вывести из глубокой депрессии путем принуждения большого числа фирм к банкротству. Решительные меры по созданию и поддержанию занятости посредством поощрения предпринимательства и/ил и использования кейнсианских стимулов должны сопровождать (если не предшествовать) реструктуризацию через банкротство. Социальный и организационный капитал
Давно признано, что рыночная система не может действовать исходя только из узкокорыстных интересов. Информационные проблемы в рыночных взаимодействиях предоставляют немало шансов для оппортунистического поведения. Без достижения определенного уровня минимального общественного доверия и гражданских норм социальное взаимодействие свелось бы к осторожной и ненадежной торговле товарами. За этими социальными нормами стоит механизм права, который сам по себе не относится к элементам рынка. "Системы собственности вообще не являются полностью самодостаточными. При своей спецификации они зависят от множества правовых процедур - как гражданских, так и уголовных. Осуществление права не может рассматриваться как подчиненное системе цен. Судьям и полиции можно иногда платить, однако сама система исчезла бы, если бы они могли каждый раз "продавать" свои услуги и решения. Таким образом, спецификация прав собственности, основанная на системе цен, зависит именно от отсутствия всеобщности частной собственности и системы цен... В той мере, в какой эта всеобщность отсутствует, система цен должна дополняться неявным или явным социальным контрактом"6
. Информационные потребности и трансакционные издержки, связанные с обеспечением соблюдения явного и неявного контрактов, как правило, различаются, так что эти два типа контрактов являются, скорее, взаимодополняющими, а не взаимозаменяемыми. Проблема переходных экономик состоит в том, что оба механизма обеспечения соблюдения контрактов были несовершенными: правовые и судебные возможности государства ограничены, в то время как сам процесс перехода - значительные институциональные изменения, высокие теневые процентные ставки и короткие временные горизонты -снижает эффективность неявных контрактов. Таким образом, даже при отсутствии необходимости формировать новые институты сам процесс перехода создает помехи работе рыночной экономики. Эрроу, Хиршмэн, Путнам, Фукуяма и другие утверждали, что успех рыночной экономики нельзя понять, оперируя лишь узкими эко
номическими
стимулами: критически важные роли играют нормы, 6
Arrow К. Gifts and Exchanges. - Philosophy and Public Affairs, 1972, vol. 1, No 4, p. 357. общественные институты, социальный капитал и доверие7
. Рыночному обществу необходим именно неявный социальный контракт, который нельзя просто узаконить, декретировать или ввести постановлением реформаторского правительства. Подобный "социальный клей" требуется любому обществу. Одна из наиболее трудных задач трансформации, подобной переходу от социализма к рыночной экономике, -это трансформация старого "неявного социального контракта" в новый. Если реформаторы просто разрушат старые нормы и ограничения, чтобы "очистить государство", не учитывая, что процесс создания новых норм занимает много времени, то новые узаконенные институты могут оказаться бездействующими. Тогда реформы будут дискредитированы, а реформаторы станут винить свои жертвы в неправильном осуществлении их плохо продуманных проектов. Одной из вариаций на эту тему является возложение вины за провал шоковых реформ на коррупцию и рентоориентированное поведение8
. Однако, хотя стремление к извлечению ренты и коррупция сыграли важную роль в провале этих реформ, в числе его причин были еще и другие, более весомые (в самом деле, если бы погоня за рентой была единственной проблемой, то уменьшение подобных возможностей, о чем пишет Ослунд, должно было бы сопровождаться бумом национального производства). Кроме того, распространению коррупции и рентоориен-тированного поведения может содействовать и способ проведения реформ, разрушивших и без того непрочный социальный капитал и расширивших возможности и стимулы для такой деятельности9
. Социальный и организационный капитал, необходимый для осуществления перехода, нельзя насадить "сверху". Люди должны играть активную и конструктивную роль в трансформации самих себя; можно сказать, что им нужно чаще находиться на "водительском сидении". В противном случае реформаторский режим прибегнет к взяткам и угрозам, с тем чтобы добиться внешних изменений в поведении людей в той мере, в какой оно поддается контролю. Однако это - совсем не трансформация. В рыночных экономиках деятельность фирм можно рассматривать как локальные нерыночные решения проблем коллективных действий там, где трансакционные издержки препятствуют координации посредством рыночных контрактов10
. В новых постсоциалис- 7
С другой стороны, следует избегать ошибочного мнения, что социальные институты, возникающие для преодоления провалов рынка из-за несовершенства информации, необходимо
повышают благосостояние. Условия, при которых децентрализованные социальные институты приводят к распределениям, эффективным по Парето, столь же ограничительны, как и те, при которых децентрализованные экономические институты ведут к эффективности по Парето. 8
См., например: Aslund A. Why Has Russia's Economic Transformation Been So Arduous? World Bank, Annual Bank Conference on Development Economics, Washington, B.C., April 28-30, 1999, draft. 9
Один наш коллега в шутку заметил: "Институциональный блицкриг разрушил старые социальные нормы и не создал новых, устранив последние ограничения на пути опасного для общества распространения коррупции. Так маляр мог бы сжечь свою старую спецодежду из огнемета, а потом стал бы жаловаться на то, что он не может закончить покраску, поскольку дом сгорел дотла". '"Coase R. The Nature of the Firm. - Economica, November 1937, vol. IV. тических рыночных экономиках, как и в сложившихся рыночных Постсоциалистическое разделение
собственности и управления
Поскольку очень сложно вновь собрать организационный капитал после того, как он был "рассеян" или разрушен, важно содействовать предпринимательской реструктуризации на существующих предприятиях. На необходимость их фундаментальной реструктуризации, конечно, обратили внимание и многочисленные западные консультанты, однако их советы приводили порой не столько к решению проблемы, сколько к ее усложнению. При ретроспективном взгляде ясно, что одной из примечательных черт набора западных советов применительно к развитию постсоциалистических экономик (Вашингтонского консенсуса), особенно когда они касались проблемы приватизации, выступает отсутствие внимания к разделению собственности и управления. Подобный интеллектуальный подход, по-видимому, можно отнести к курьезному "миру до Берле и Минза"11
, где частная собственность и управление предприятием - в сущности, одно и то же, как будто нормой является мелкая или средняя закрытая корпорация. Однако крупные компании в экономиках англо-американского типа характеризовались прежде всего тем, что Берле и Минз назвали "разделением собственности и управления". Еще раньше эту точку зрения высказал Кейнс: "Одним из наиболее интересных и незамеченных явлений последних десятилетий (написано в 1926 г. - Прим. авт.)
была тенденция к самосоциализации больших предприятий. В процессе роста крупного института, особенно железной дороги или коммунального предприятия, но также и банка или страховой компании наступает момент, когда собственники капитала, то есть акционеры, почти " Bcrle A., Means G. The Modern Corporation and Private Property. New York, Macmillan Company, 1932. См. также: Roe M. Strong Managers, Weak Owners: The Political Roots of American Corporate Finance. Princeton, Princeton University Press, 1994; Kaufman A., Zacharias L., Karson M. Managers Vs. Owners. New York, Oxford Chivcrsity Press, 1995. полностью отделяются от менеджмента. Результатом является то, что личная заинтересованность менеджеров в получении значительных прибылей уходит на второй план"12
. Расхождение интересов менеджеров и акционеров крупных корпораций, акции которых обращаются на открытом рынке, стало главным источником возникновения теории агентских контрактов13
. Однако суровым урокам разделения собственности и управления и возникшим в результате этого проблемам агентских отношений в стандартных западных рекомендациях не было уделено достаточного внимания, несмотря на широкое обсуждение вопросов корпоративного управления. Позвольте мне привести несколько примеров "замечательных выражений". "Четко специфицированные права частной собственности".
Вместо того чтобы попытаться контролировать поведение менеджеров государственных предприятий с помощью контрактов, содержащих эффективные стимулы, стандартная рекомендация состоит в том, что следует провести приватизацию предприятия и позволить "правам частной собственности" обеспечить естественные стимулы - "как на Западе". Однако разделение собственности и управления в крупных западных компаниях означает, что функция управления не распределяется на основе "четко специфицированных прав частной собственности". Владение акциями, подобно владению облигациями, действительно четко определено: акционер может купить, продать или сохранять эти права. Однако они ничего не "добавляют" к реальному, основанному на собственности управлению компанией, если акционеры "атомизированы" и "рассеяны". Это положение можно выразить, признав, что менеджмент открытой компании с "рассеянной" собственностью является общественным благом и, как в случае любого общественного блага, объем его предложения будет недостаточным. Возможна и иная формулировка: рынок менеджеров - процесс поглощений - весьма несовершенен и, вообще говоря, не гарантирует, что компанией будут управлять те, кто обеспечит наивысшие доходы14
. "Контролирующий частный владелец".
После признания проблем "рассеянного" владения акциями при управлении компаниями в целях их решения обычно предлагалось иметь "контролирующего частного владельца" в форме инвестиционного фонда - как в 12
Kcynes J. Essays in Persuasion. New York, Norton, 1963. 13
См.: Ross S.
The Economic Theory of Agency: The Principal's Problem. - 14
См.: Stiglitz J. Some Aspects of the Pure Theory of Corporate Finance: Bankruptcies стандартной модели ваучерной приватизации, рекомендованной Вашингтонским консенсусом и повторенной в чешской программе приватизации. Одной из очевидных трудностей при этом решении было то, что ваучерные инвестиционные фонды сталкивались с более серьезной проблемой корпоративного управления, чем компании, акции которых находились в их портфелях. Акции принадлежали представителям самых разных слоев населения. Таким образом, влияние акционеров на менеджеров фонда было, по сути, нулевым. Однако идея контролирующего инвестиционного фонда была "продана" в стандартном пакете рекомендаций Вашингтонского консенсуса как "решение" (а не осложнение) проблемы корпоративного управления. "Естественные стимулы частной собственности".
В экономике, как и в политике, есть хорошая идея - "следовать за деньгами". Кто имеет экономические интересы ("права на денежные потоки"), обычно соотносимые с правом собственности на корпорацию? Согласно стандартной теории, экономические интересы связаны с владением акциями. Акционер получает экономическую отдачу двумя путями: в форме дивидендов и прироста стоимости акций при продаже по сравнению с покупной стоимостью. Однако, когда собственность и управление разделены, воздействие "естественных стимулов собственности" на управляющего агента частично или полностью исчезает. Последствия разделения усугубляются в случае строительства "пирамиды". В соответствии с чешской схемой ваучерной приватизации экономический интерес компании по управлению фондами предприятия, акции которого принадлежат ваучерному фонду, составляет 0,4-0,9%. Если бы вы контролировали некий актив, но могли получать от этого не более 0,9% через определенный капал, разве вы не постарались бы найти более "эффективный" канал для извлечения стоимости? Именно это и произошло в Чехии15
. "Лучшие контракты на управление".
Мне могут возразить, что ответ может заключаться в совершенствовании методов регулирования и эффективных стимулах для менеджеров, управляющих фондами. Если бы правительство обладало такими возможностями мониторинга и принуждения, чтобы противодействовать негативным стимулам, почему ему не использовать эти возможности непосредственно на "корпоратизированных" (то есть преобразованных в акционерные общества) государственных предприятиях с тем, чтобы более продуманно их приватизировать в последующем? В целом можно сказать, что "стандартный" тип приватизации пора переосмыслить. Сокращение агентских цепей: приватизация заинтересованными лицами
В основе современной рыночной экономики лежат высокоразвитые агентские отношения. Одно из важнейших отличий реальных экономик от моделей, описанных в учебниках, - наличие проблем 15
Ellcrman D. Voucher Privatization with Investment Funds: An Institutional Analysis. - World Bank Policy Research Report, 1998, No 1924. асимметричной информации, несовершенного мониторинга и оппортунистического поведения. Соответственно некоторые из ключевых экономических институтов возникают именно для того, чтобы облегчить решение проблем агентстких отношений (например, юридические механизмы обеспечения прав акционеров и других заинтересованных лиц, ликвидные фондовые рынки и "открытые" инвестиционные фонды, дающие инвесторам возможность "голосовать ногами", юридическое обеспечение политики конкуренции, вся система мониторинга бухгалтерского учета и аудита и, наконец, дух управленческого профессионализма). В более стабильных и развитых рыночных экономиках сформировались многозвенные цепи агентских отношений (например, работники служат агентами для менеджеров, выступающих, в свою очередь, агентами для акционеров, в частности, взаимных фондов, акционерами которых являются пенсионные фонды, действующие как агенты для своих бенефициаров, таких, как работники). Однако на ранних стадиях развития рыночных экономик агентские цепи намного короче. Эти агентские институты должны складываться постепенно, в течение десятилетий. Если кто-то попытается за один день внедрить рыночную экономику со столь широко распространенными и взаимопереплетенными агентскими отношениями, то эта надстройка может развалиться вследствие дисфункции, что и произошло в России и бывшем Советском Союзе. Элиты, которые выполняли роль институциональных агентов, представлявших широкие слои избирателей в БСС, оказались во многих случаях неспособными противостоять искушению захватывать все, что только можно16
. Они в огромной степени утратили доверие общества. Те, кто должен обеспечивать соблюдение агентских отношений и других обязательств, зачастую сами являются частью проблемы. Вот почему пора пересмотреть сложные агентские цепи, которые мы пытаемся "внедрить" в бывшем Советском Союзе. Почему мы осуждаем олигархов и менеджеров за распродажу и разграбление активов, которые ведут к краху предприятия? Могут сказать, что они как акционеры не выходят за рамки своих прав. И тем не менее мы осуждаем их за то, что они напрямую лишают работников средств к существованию и косвенно влияют на экономическую жизнь местных сообществ и на перспективы связанных с предприятиями лиц, таких, как поставщики и потребители. Учитывая интересы других сторон при оценке нанесенного ущерба, мы фактически отождествляем их с лицами, имеющими интерес в предприятии. Именно эти заинтересованные лица
(stakeholders) пострадали от предательства агентов - участников обширной цепи агентских отношений в переходной экономике. Если пирамидальные агентские связи не функционируют и на создание институтов поддержки потребуется много лет, то лучше всего сократить эти связи так, чтобы мониторинг в конечном счете осу- |
в
См.: Shlcifcr A., Vishny R. The Grabbing Hand: Government Pathologies and Their Cures. Cambridge, Harvard University Press, 1998. ществляли заинтересованные лица. Вместо ситуации, когда некий А
пытается заставить некоего Б
принудить некоего В
что-то сделать для Л, следует сократить пирамидальные агентские связи настолько, насколько это возможно. Сокращение одного звена означает, что А
будет пытаться заставить Б
что-то сделать для А.
Наиболее радикальное решение состоит в объединении принципала (доверителя) и агента, так что А
будет помогать самому себе. Тогда проблема корпоративного управления становится если и не решенной, то по крайней мере более управляемой. Она не существует в случае объединения принципала и агента на семейной ферме или в бизнесе, управляемом самим владельцем. В общем можно доказать, что, чем короче агентская цепь, тем легче решить проблему корпоративного управления17
. Это - стратегия приватизации в пользу заинтересованных лиц,
которая может рассматриваться как способ распространения принципов бизнеса, управляемого владельцем, или семейной фермы на средние и крупные фирмы18
. Поскольку заинтересованные лица, по определению, устанавливают долговременные экономические связи с предприятием, у них более широкие интересы в фирме и имеются другие возможности влияния на менеджмент. Их сотрудничество необходимо для функционирования фирмы, так что эта "грабительская власть" позволяет заинтересованным лицам осуществлять "корпоративное управление" как часть их повседневных деловых взаимоотношений, а не через внешний правовой механизм. Они не являются отстраненными пассивными акционерами, которые видят в предприятии только "имущество" (дающие возможность быстро пожинать 17
В недавно вышедшей книге один из "пионеров" планов акционерной соб 18
Примерами приватизации в пользу заинтересованных лиц являются польская плоды), или слишком зависимыми от агентских цепей либо институтов-посредников, чтобы оказывать свое влияние19
. Данная общая стратегия будет способствовать децентрализации. Идея заключается в том, чтобы переложить ответственность за принятие решений на те уровни, где люди смогут непосредственно контролировать своих агентов или где может осуществляться мониторинг со стороны равных, при этом не потребуются сложные институты мониторинга и правовой поддержки, формирование которых занимает многие годы. И на децентрализованных уровнях обычно существует коррупция, однако при централизации управление слишком оторвано от проявлений недовольства, которые способны привести к переменам. Эта стратегия также повлечет за собой усиление активности подавляемых групп населения, таких, как рабочие и их профсоюзы. Те, кто испытывает лишения, должны располагать информацией и организационным потенциалом, чтобы жестко защищать свои интересы и не зависеть от какой-то реформаторской элиты. То же самое справедливо и в отношении местных органов власти, а также поставщиков и потребителей. Сотрудничество заинтересованных лиц необходимо для функционирования предприятия, а их интересам наносится ущерб, когда оно подвергается разграблению. Поэтому приватизация в пользу заинтересованных лиц вместе с расширением их полномочий будет способствовать тенденции к объединению прав контроля de
facto
и прав собственности de
иге
в рамках саморазвивающейся системы корпоративного управления. Реструктуризация и банкротство
Реструктуризация промышленных предприятий с целью повышения их конкурентоспособности оказалась одной из наиболее трудных и "неподъемных" задач переходного процесса. Надежды на то, что приватизация приведет к реструктуризации "рынком", практически не "Возможно, основная группа заинтересованных лиц - это рабочие и менеджеры предприятия. В своей глубокой статье, опубликованной в начале десятилетия, М. Вайц-ман (который в отличие от наиболее известных западных консультантов хорошо разбирался в экономике советского типа) привел прагматический довод в пользу варианта собственности работников при приватизации заинтересованными лицами. "При собственности работников сами работники или их агенты должны осуществлять копт-роль за оплатой труда и вести переговоры о закрытии заводов. Можно будет избежать наиболее острых патовых ситуаций типа "нам или им". Собственность как бы приближается к процедурам принятия управленческих решений и может оказывать прямое влияние па результаты работы компании. Можно избежать захватов в ходе внешнего регулирования деятельности фирмы. Более приемлемыми могут стать жесткие бюджетные ограничения. Будет меньше возможностей для финансовых махинаций" (Weitzman M. How Not to Privatize. In: Privatization Processes in Eastern Europe. Baldassarri M., Paganetto L., Phelps E. (cds.). New York, St. Martin's Press, 1993, p. 267). Однако отмстим, что концентрация собственности в руках старого менеджера в условиях БСС все еще может вести к разграблению. Если нет конечного выхода па стратегического инвестора или на открытый рынок, временной горизонт менеджера-владельца нередко резко сужается, что при отсутствии ограничений может привести к разграблению всего, что можно разграбить, а не к созданию долговременного богатства. Собственность заинтересованных лиц необходимо распространить па достаточно широкую коалицию, чтобы устранить угрозу разграбления фирмы и чтобы каждое заинтересованное лицо ограничивалось "деланием бизнеса" вместо "срывания большого куша". оправдались. Часть вины, как я уже отмечал, должна быть отнесена на счет методов приватизации, которые не создали достаточно стимулов для реструктуризации в противоположность "откачке" стоимости из фирм. Однако часть вины следует возложить на неспособность понять природу реструктуризации в условиях переходной экономики. Фундаментальной ошибкой (похожей на ту, с которой мы столкнулись в последние два года в странах Юго-Восточной Азии) является непонимание различий между реструктуризацией отдельной фирмы в рамках хорошо работающей рыночной экономики и реструктуризацией практически всей экономики или по крайней мере ее обрабатывающего сектора. Когда осуществляется реструктуризация одной фирмы в экономике, работающей при полной занятости, увольнение работников, занятых неполный рабочий день, оказывает благоприятное воздействие отчасти из-за того, что они быстро находят новые рабочие места, где используются более производительно. Однако в условиях массовой безработицы увольняемые работники попадают в положение безработных, при этом вряд ли правильно утверждать, что подобное перемещение ведет к общему повышению производительности экономики, хотя баланс отдельной фирмы может стать лучше. В переходных экономиках принималось множество неудачных инвестиционных решений. Проблема, с которой столкнулись эти страны при данном основном капитале,
в краткосрочной перспективе заключалась не в том, хотели ли они иметь другой основной капитал. Вопрос формулировался иначе: как при данном основном капитале наилучшим образом занять работников? Конечно, даже в краткосрочной перспективе некоторое перераспределение трудовых ресурсов было целесообразным. Одни фирмы должны были нанимать работников, другие - увольнять; это присуще любой динамичной экономике. Однако нереально, что все фирмы имели бы излишнюю рабочую силу, кроме случаев, когда в то же самое время могут существовать и со
здаваться
новые фирмы, способные нанять оставшихся без работы. Не было оснований полагать, что унаследованная финансовая структура фирм в переходной экономике в начале процесса трансформации обладала каким-либо внутренним "достоинством" просто потому, что при социалистическом режиме финансы играли совершенно иную роль. Банки не занимались отбором претендентов на получение ссуд и их мониторингом. Завышенное отношение долга к собственному капиталу, свидетельствующее о невозможности выполнения фирмой своих обязательств, таким образом, не обладало никакой информативной ценностью. Оно не было даже сигналом о некомпетентности главного финансового директора фирмы. К тому же в условиях системного банкротства распродажа активов не имеет большого смысла: кто их купит? И даже если какая-то фирма могла бы более эффективно использовать актив при крайне несовершенном рынке капитала - отсутствии доступа к капиталу, она может столкнуться с невозможностью получения средств для приобретения этого актива. Таким образом, перераспределение активов при наличии системной проблемы - дело куда более трудное, чем в случае изолированной слабой фирмы. Реструктуризация через децентрализацию, реконституирование и рекомбинирование
Одна важная форма реструктуризации, к сожалению, за немногими исключениями оказалась обойденной вниманием. Это - реструктуризация с целью децентрализации процесса принятия решений. Рассмотрим централизованную организацию, которая сталкивается с последовательными неудачами в решении своих задач (правительственную организацию или предприятие). "Железный закон олигархии"20
сыграл свою роль и организация стала централизованной, окостенелой и стагнирующей. Те, кто обладает в ней властью, стремятся поддерживать ее структуру, чтобы сохранить свою власть и привилегии. В ходе децентрализации более мелкие подразделения компании получают некоторую независимость, риски диверсифицируются, так как плохое решение одного подразделения не влечет за собой необходимости принимать такое же решение для других подразделений. Децентрализация означает вертикальную и/или горизонтальную дезинтеграцию крупной фирмы на отдельные полуавтономные группы (команды), или центры прибыли в пределах федеральной структуры21
или, возможно, ее дробление на более независимые единицы бизнеса (например, "отпочковавшиеся" отделения, которые могут быть в союзе с материнской фирмой или в ее частичном владении). Децентрализация способствует усилению стимулов (увязывая действия отдельных лиц или более мелких подразделений с вознаграждениями) и повышению ответственности, а также ужесточению бюджетных ограничений, исключая перекрестные субсидии, которые часто существуют в крупных организациях. Децентрализованным организационным единицам понадобятся новые менеджеры. Передача прав и ответственности - труднейшая часть процесса, так как центральное руководство уступает немалую долю своей власти децентрализованным или отпочковавшимся организационным единицам, которые будут находиться под управлением более молодых менеджеров среднего звена. Однако в этом - ключ к успеху. Реструктуризация ради рыночной экономики влечет за собой резкий уход от стратегии сохранения или укрупнения больших структур, которые могли бы удачнее лоббировать выделение дотаций. Вместо лозунга "вместе мы сильны, порознь - слабы" может быть такой: "централизованные - в министерство, децентрализованные - на рынок". Конечно, давление на центр с целью заставить его передать часть своих прав децентрализованным организационным единицам для того, чтобы начать процесс реконституирования компании, должно исходить прежде всего от конституирующих заинтересованных лиц - тех, кто проиграет, если организация не будет удачно реструктурирована. Их участие и вовлеченность в процесс принятия решений о реструктуризации будут способствовать лучшему выполнению ее планов. 20
См.: Michels R. Political Parties: A Sociological Study of the Oligarchical 21
См. например: Balancing Corporate Power: A New Federalist Paper. In: Handy Принципиально важно, что признанные провалы централизованного планирования, обусловленные по крайней мере отчасти неспособностью центральных плановых органов собирать и распространять нужную информацию, присущи любой крупной организации. Если мы станем называть организацию "фирмой", это само по себе еще не создает стимулы для ее конституирующих подразделений передавать информацию центру и не наделяет фирму возможностями обрабатывать эту информацию так же, как не обеспечивает четкого механизма передачи указаний центральных штаб-квартир их конституирующим подразделениям и не содействует обратной реакции на них. После децентрализации новые организационные единицы могут экспериментировать, проводя зондаж своего внешнего окружения, испытывая свои способности и накапливая местные знания. Связь между экспериментом и ответной реакцией при децентрализации будет значительно теснее. Поэтому процесс обучения может существенно ускориться. Подлинная децентрализация предприятия означает, что его организационные единицы получают право закупать материалы и продавать продукцию за пределами фирмы, в то время как прежде они фактически были привязаны к монопольному поставщику или покупателю в рамках фирмы. Это также означает, что новые организационные единицы должны нести бремя своих неудач и вместе с тем могут пожинать плоды своих успехов. Такие конкретные возможности высветят их уязвимые места и будут стимулировать процессы обучения и обновления. Следовательно, децентрализацию можно рассматривать как механизм общественного обучения для содействия рекомбинированию и реструктуризации. Поэтому "горизонтальные" дискуссии между организационными единицами можно рассматривать не только как "обмен передовым опытом", но и как элемент "конституционного" процесса восстановления организационных связей "снизу вверх", то есть воссоздания социального капитала. Часть
II
. Ошибочное понимание процесса реформ
В начале 90-х годов широко обсуждались проблемы темпов реформ и их последовательности в переходных экономиках. В обоих случаях для обоснования альтернативных стратегий использовались политические и экономические соображения. Выше я показал ограниченность неоклассической модели. Только в последние пятнадцать лет были осознаны ее пробелы, но, к сожалению, не теми, кто проводил реформы. Традиционная экономическая теория еще меньше способна объяснить динамику перехода, чем состояние равновесия. Однако именно проблемы динамики занимали центральное место в спорах относительно определения темпов реформ и их последовательности. Последовательность и темпы реформ
Часто реформаторам давалась поверхностная рекомендация, что "все важно" и "все нужно делать сразу". Однако реально всегда существует выбор при данных ограничениях на время, которым располагает правительство, на приоритеты и ресурсы. Один из подходов заключался в том, чтобы начинать с "низко висящих плодов" - "легких кусков" для "запуска" реформ, прежде чем приняться за "более трудные куски". Хотя возможны и другие подходы, правительства в любом случае склонны сначала браться за "легкие куски". Этот подход получил широкое распространение. Особый контекст, в котором я буду рассматривать проблему определения последовательности реформ, - приватизация.
Существовали три различные ее стратегии: (а) проводить приватизацию по возможности быстро; важнее то, что она осуществляется, а не то, как это происходит; б) проводить приватизацию, как только установлены ее рамки, однако при этом не ждать, когда будет сформирована соответствующая правовая база, в том числе нормы регулирования и конкуренции (поскольку провал государства имеет куда более серьезные последствия, нежели провал рынка); в) проводить полную приватизацию только тогда, когда будут созданы надлежащие правовые условия. В пользу каждой из названных стратегий выдвигались свои аргументы. Первая стратегия опирается на идею Коуза о том, что не важно, кем были исходные собственники, поскольку рынок быстро перераспределяет собственность в пользу эффективных собственников. Один из серьезных доводов в пользу быстрой приватизации заключается в том, что она породит мощные политические силы, поддерживающие экономические реформы. Опасаясь возврата к коммунистическому государству, люди должны не только закреплять достигнутые успехи, но и создавать политические движения, действующие в пользу рыночной экономики. Еще один довод состоит в том, что, если ждать формирования правовой базы, это приведет к торможению реформ. Приватизация по крайней мере формально может быть осуществлена быстро, в то время как для создания нормативной базы конкуренции и правовой системы для ее обеспечения понадобятся годы. Нужно было "сорвать" низко висящий плод, любым способом "воспользоваться окном возможностей". Противоположная точка зрения сводится к тому, что реформам присуще свойство сильной взаимодополняемости. Приватизация - не такое уж великое достижение, ее можно осуществить, когда пожелаешь, хотя бы раздав имущество своим друзьям. Другое дело - создание частной рыночной экономики, однако для этого требуются институциональные рамки - набор надежно действующих законов и правил. Обеспечьте решение этой задачи, и можно приступить к более масштабной приватизации, когда будет "готова" институциональная инфраструктура, хотя ориентированная на заинтересованные лица приватизация мелких и средних фирм (связанная с меньшими злоупотреблениями и требующая более простых регулирующих структур) может осуществляться быстро, не дожидаясь того момента, когда появится соответствующая институциональная инфраструктура. Люди, обеспокоенные определением последовательности и темпов реформ, были озабочены и тем, что без надлежащей стратегии вероятность успеха реформ будет ограничена, а провал подорвет возможность их неуклонного проведения. Главное - успех, а не скорость. Действительно, если бы реформы не выглядели устойчивыми, у инвесторов не было бы стимула брать на себя долговременные обязательства, столь необходимые для обеспечения роста. Существовала вероятность оказаться в "западне" равновесия на низком уровне. Успешные стратегии перехода должны были обладать свойством последовательности во времени и обеспечивать политическую стабильность. Что же мы усвоили из опыта переходных экономик? Некоторые из наиболее красноречивых уроков касаются самого политического процесса реформирования. Одна из теоретических проблем состоит в том, что группы интересов не просто находятся в гуще процесса реформ. Реформы способствуют возникновению новых политических сил. Ранние реформы в стиле "срывания низко висящих плодов" могут -и во многих случаях так и происходило - создавать новые группы интересов (часто связанные с реформаторами), которые затем используют свои возможности, чтобы заблокировать последующие реформы. Можно привести несколько примеров. Безусловно, легче начинать процесс приватизации банков, приватизируя существующие банки в пользу отечественных групп. Новые отечественные частные банки затем смогут упрочить свое положение, прежде чем возникнет конкуренция со стороны иностранных банков. Проблема здесь заключается в том, что частные группы, владеющие первыми приватизированными банками, постараются использовать всю свою пробивную политическую силу для того, чтобы предотвратить продажу банков иностранцам или непосредственный приход иностранных банков в страну. Многие страны в действительности приняли политику "приватизировать сейчас, регулировать потом". И опять ранняя приватизация, по сути, в нерегулируемой среде создала сильную и естественную заинтересованность в воспрепятствовании последующим попыткам регулирования в случае естественных монополий или создания конкурентного рынка в тех отраслях, где конкуренция была жизнеспособной22
. Хотя предполагалось, что приватизация "обуздает" политическое вторжение в рыночные процессы, она дала дополнительный инструмент, посредством которого группы особых интересов и политические силы смогли сохранить свою власть. Например, в ходе разного рода сомнительных договоренностей политические союзники реформаторов "покупали" активы (например, на деньги, занятые у правительства или у банков, которым правительство предоставило соответствующие привилегии) , причем часть полученной от них прибыли использовалась на финансирование политических кампаний реформаторов. Аргумент Коуза о том, что произойдет быстрое перераспределение активов в пользу "эффективных" производителей, оказался отчасти несостоятельным ввиду отсутствия подлинного вторичного рынка по тем же причинам, по каким не было и реального первичного рынка, так 22
Эта проблема вышла за рамки определения последовательности реформ и оказалась па уровне непонимания самой сути рыночной экономики. Вместо того чтобы рассматривать частную собственность и конкуренцию как "сиамских близнецов" -инструменты эффективного создания богатства, приватизацию превратили в главный фетиш, в то время как политика конкуренции и другие меры рыночного регулирования рынка считались чем-то второстепенным. Западные советники сделали акцент
не па политике конкуренции, а на других вопросах, таких, как скорость приватизации. что активы в большей мере расхищались, чем перепродавались. Однако в коузовском подходе была еще одна проблема. Для поддержания устойчивости важно не только прояснение прав собственности, но и то, каким образом
это происходит. Предположим, что есть несколько сторон с нечетко определенными претензиями на "куски пирога". Одна стратегия состояла бы в том, чтобы наделить какую-то сторону ясными правами собственности (возможно, на основе политических соображений), а затем разрешить торговлю ими. Но другие стороны, вероятно, отвергнут подобное наделение правами и будут саботировать это "решение", поскольку оно игнорировало бы весь процесс обсуждения и достижения соглашения, в результате которого согласованные права собственности можно было бы четко зафиксировать и уважать. В этом альтернативном варианте урегулирования путем переговоров между заинтересованными лицами точные изначальные доли были бы неясны, однако все стороны имели бы стимулы прийти к какому-то соглашению, которое затем могло поддерживаться с целью развития бизнеса. "Грабящая рука" государства;
"мягкая перчатка" приватизации
Одна из теорий, ратующих за приватизацию независимо от наличия конкурентной или даже регулируемой среды, - теория "грабящей руки" государства23
. Последнее представляется главным источником проблем: оно вмешивается в работу государственных компаний и "грабит" частные фирмы. Акцент делается на провалах государства, а не рынка24
. Приватизация предприятий и деполитизация экономической жизни являются всеобъемлющими политическими целями. Историки могут с полным основанием заинтересоваться тем, как программы, осуществленные "архитекторами" российской приватизации, смогли привести к нынешней системе экономической олигархии и дезорганизации. Теория "грабящей руки" рассматривает государство как безнадежно коррумпированное, в то же время на частный сектор смотрит через "розовые очки". Однако осуществляемая программа передачи активов в частный сектор без регулирующих гарантий ("деполитизация") преуспела лишь в том, что надела на "грабящую руку" "мягкую перчатку" приватизации. "Грабящая рука" продолжает "грабить", и надежд на ограничение обществом такого "грабежа" стало даже меньше. Быстрая либерализация сферы вывоза капитала позволила банковскому сектору похищать миллиарды долларов ежегодно, в то время как "архитекторы" этой либерализации вели переговоры о новых миллиардах внешних займов. Экономические и политические силы - стимулы - добиваются результатов, резко отличающихся от того, что предсказывали сторонники 23
См.: ShlciferA., Vishny R. Op. cit. • 24
Шлайфер и Вишиы подчеркивают, что российская программа приватизации "не делала акцепта на корпоративном управлении как раз потому, что предполагалось снизить ущерб от провалов государства, а не от провалов рынка" (Shleifer A., Vishny R. Op. cit.). теории "грабящей руки" (некоторые из них все еще утверждают, что, хотя с начала процесса перехода прошло уже десять лет, производство продолжает падать, а неравенство населения - ужасающе расти, мы слишком спешим с выводами). И чему нам следует удивляться? Это не первый случай, когда те, кто имел укорененные интересы, использовали политические процессы для их сохранения и упрочения. В данном эпизоде примечательно то, что экономисты, которым следовало бы лучше знать ситуацию, "приложили руку" к созданию подобных интересов, полагая, невзирая на длительную историю, доказывающую обратное, что коузовские силы приведут к эффективным социальным результатам. Облачение "грабящей руки" в "мягкую перчатку" не решает центральную проблему безответственности власти - общественной или частной. Вот почему я настаиваю на стратегии децентрализации, на перемещении власти вниз, на уровни, где можно использовать местные институты (например, предприятия, ассоциации, профсоюзы и местные правительства) для защиты собственных интересов и распоряжения своими ресурсами для постепенной комплексной перестройки функционирующих институтов. Современные дебаты:
шоковая терапия или инкрементализм
Стандартная западная доктрина, подобная Вашингтонскому консенсусу, исходила из того, что Хиршмэн25
назвал идеологическим, фундаментальным и всеохватывающим подходом к реформам в противоположность инкрементальному, постепенному, корректирующему и адаптивному. У меня нет особых возражений против шоковой терапии как способа быстрого восстановления нормальных ожиданий, скажем, в рамках антиинфляционной программы. Спор больше велся по поводу попытки использования шокотерапевтического подхода к "установлению" институтов там, где его лучше было бы называть подходом "блицкрига". Исторически такой подход к изменению институтов ассоциируется с якобинством Великой французской революции и (ирония судьбы) - с большевизмом Октябрьской революции в России. В критике якобинско-болыпевистского подхода к институциональным изменениям существует "австрийская" традиция. Работы К. Поппера и Ф. Хайека придали этой традиции современный австрийский "привкус", однако ее корни уходят в прошлое по крайней мере ко времени критики Э. Бурке якобинства Великой французской революции26
. П. Мюррелл воспользовался этой традицией в своей критике шоковой терапии27
. Я исхожу из того, что неформальные 25
Hirschman A. Journeys Toward Progress. New York, Norton, 1973. 26
Popper K. The Open Society and Its Enemies: The High Tide of Prophecy: Hegel, Marx, and the Aftermath. New York, Harper and Row, 1962; Hayek F. The Counter-Rcvolution of Science: Studies on the Abuse of Reason. Indianapolis, Liberty Fund, 1979; Burke E. Reflections on the French Revolution. In: The Harvard Classics: Edmund Burke. Ed. by Ch. Eliot. New York, Collier, 1937. 21
Murrcll P. Conservative Political Philosophy and the Strategy of Economic Transition. - Eastern European Politics and Societies, 1992, vol. 6, No 1. Куда ведут реформы?
проблемы вкупе с незастрахованностью людей от ошибок делают реальный мир резко отличным от моделей традиционной неоклассической экономической теории. И действительно, многие интуитивные догадки и неформальные доводы австрийской школы находят свою точную формулировку в рамках новой информационной экономики. Неудивительно, что у меня всегда были опасения относительно шо-котерапевтического компонента Вашингтонского консенсуса по крайней мере применительно к институциональным изменениям. Таблица "Битва метафор"
Шоковая терапия Ипкрементализм Непрерывность или разрыв Разрыв или шок - разрушение до основания старой социальной структуры для того, чтобы построить новую. Непрерывное изменение - попытка сохранить социальный капитал, который нельзя легко воссоздать. Роль начальных условий Лучшее социально-инженерное решение, которое не "искажается" начальными условиями. Частичные изменения (непрерывные улучшения) с учетом начальных условий. Роль знаний Подчеркивание явного или технического знания плана конечного состояния. Подчеркивание роли практических знаний па локальном уровне, которые обеспечивают предсказуемость только на этом уровне и не применимы в случае крупных или глобальных изменений. Позиция в отношении знаний Знание того, что вы делаете. Знание того, что вы не знаете, что делаете*. Метафора "пропасти" Преодоление пропасти одним прыжком. Строительство моста через пропасть. Метафора "ремонта корабля" "Капитальный ремонт корабля в сухом доке". В сухом доке архимедова точка опоры не находится в воде, поэтому корабль может быть отремонтирован без помех, связанных с состоянием моря. "Ремонт корабля в морс". Нет "сухого дока" или архимедовой точки опоры для изменения социальных институтов силой, внешней по отношению к обществу. Изменение всегда начинается с институтов, данных историей". Метафора "пересаживания дерева" Пересадка сразу и решительным образом для того, чтобы получить выгоды и пройти через шок как можно быстрее. Подготовка и упаковка "главных корней" один за другим с тем, чтобы предотвратить шок всей системы и улучшить шансы на успешную пересадку. 'См.: Bcnziger V. The Chinese Wisely Realized That They Did Not Know What They Were Doing. - Transition, 1996, vol. 7, No 7-8 (July-August). "О метафоре "капитального ремонта корабля в море" см.: Elstcr J., Offe С., ct al. Institutional Design in Post-communist Societies: Rebuilding the Ship at Sea. Cambridge. Cambridge University Press, 1998. Ирония заключается в том, что современная критика утопической социальной инженерии была основана главным образом на большевистском подходе к переходу от капитализма к коммунизму, а сторонники шокотерапевтического подхода пытались использовать многие из тех же принципов для обоснования обратного перехода - как если бы многие западные консультанты просто думали, что у большевиков были неверные учебники, а не абсолютно неправильный подход. Поскольку дебаты в основном ведутся в метафорических терминах, я подытожу "битву метафор" в таблице. "Рамки всеобъемлющего развития"
и предпосылки участия
Какова альтернативная стратегия перемен? Социальный и организационный капитал оказывается столь хрупким и его - как и свалившегося Шалтая-Болтая ('персонаж детских сказок - "живое яйцо", упавшее с полки. - Прим. пер.) -
так трудно собрать вновь, что лучше всего начинать с существующих социальных институтов и пытаться их постепенно трансформировать, а не уничтожать "с корнями и ветвями", чтобы затем начинать "с чистого листа". Почему реформаторы так не желали начинать с того места, где они находились? Возможно, постсоветские реформаторы считали, что все, органично выраставшее на почве советских или российских реформ, несет на себе клеймо коммунизма. Они хотели устроить чистый прорыв, используя "окно возможности", чтобы перепрыгнуть через бездну к "передовой модели", как в западных учебниках. Мы должны ясно признать: риски были во всем. Критики постепенной реформы боялись, что действовавшие силы - старые укоренившиеся интересы смогут каким-то образом утвердиться вновь, если их власть не будет окончательно сломлена. Они также были озабочены тем, что импульсы силы и склонность людей к изменениям были ограничены и нельзя было упустить открывшуюся возможность. С другой стороны, демократическим обществам нередко присущ застой в развитии, а для общества, отчаянно нуждавшегося в переменах, он мог бы оказаться катастрофическим. Политическую динамику прогнозировать труднее, чем экономическую. Тот факт, что мало кому удалось предвидеть динамику распада советской империи, должен был внушить чувство смирения; а отслеживание точности прогнозов в процессе перехода, кажется, было налажено не лучшим образом. Устойчивое развитие требует широкой общественной поддержки, для чего необходимы экономические успехи. Если бы с экономической теорией
реформ все было благополучно, то же было бы и с политикой. Однако сегодня в России немного людей поддерживают так называемых реформаторов и реформы по крайней мере в том виде, в каком они проводились в последние годы. Реформаторы, конечно, утверждают, что им мешала именно политика: она воспрепятствовала осуществлению реформ теми темпами и способами, которые они рекомендовали. Однако это утверждение звучит в определенной мере неубедительно. Один из ключевых аргументов по поводу темпов и последовательности реформ - это наилучший вариант при данной политической ситуации.
Ясно, что поборники шоковой терапии имели неверные суждения о политике. В первой части доклада я также заметил, что они неверно судили и об экономике. Они недооценили важность социального, организационного и информационного капитала. Они недооценили препятствия на пути создания новых предприятий. И что, возможно, самое главное, они уделяли слишком мало внимания корпоративному управлению. Даже тогда, когда в процесс приватизации не была вовлечена политика, были веские априорные основания ожидать, что схемы ваучерной приватизации столкнутся с острыми проблемами корпоративного управления. Это могло бы случиться и в ходе приватизации заинтересованными лицами: в конце концов проблемы "общественного блага" и "безбилетника" возникают на локальном уровне так же, как и на национальном. Однако если бы у местных сообществ имелись соответствующие стимулы (как в Китае), была бы надежда, что они будут вырабатывать способы решения своих проблем (как они это делали в Китае). Самые сложные вопросы, касающиеся процесса реформ, выводят нас за пределы экономики и политики - к проблемам, относящимся к эволюции и изменениям не только в обществе, но и самого общества. Чтобы понять смысл всего произошедшего в минувшее бурное десятилетие, необходимо проводить больше исследований, особенно - беспристрастных с исторической точки зрения. Существуют определенные области макроэкономического управления, где действия, инициируемые государством, должны быть нормой. В то же время имеются обширнейшие области институциональной трансформации, в которых диктат центрального правительства неприемлем. Конечно, между ними есть некие "серые" области. Однако проблемы экономического развития и переходных процессов в большей мере относятся к сфере институциональной трансформации, чем повседневного экономического управления. Хотя социальная трансформация неизбежно влечет за собой коллективное
действие, оно может иметь место как в рамках государственного регулирования, так и вне их, как на национальном, так и на локальном уровнях. Центр неизбежно будет играть большую роль, возможно, наиболее эффективную, создавая условия, при которых эволюционные процессы, включая эксперименты на локальном уровне, будут развиваться максимально свободно. Таким образом, согласно идеям концепции "Рамки всеобъемлющего развития" (Comprehensive Development Framework)28
, необходимо создание предпосылок для включения, участия и вовлечения людей в процесс преобразований. Если приходится выбирать между стихийной силой вовлеченности в реформы с изъянами "снизу вверх" и насаждением "сверху вниз" того, что реформаторы считают "модельными" институтами, авторы концепции выступают в 28
См.: Wolfensohn J. A Proposal for a Comprehensive Development Framework (A Discussion Draft). Washington, World Bank, 1999. пользу совершенствования подхода к трансформации "снизу вверх" и
OQ
на основе наших знании и опыта . Заключение
_
В начале доклада я отметил, что уходящее столетие ознаменовалось двумя великими экономическими экспериментами. Исход первого - социалистического - не вызывает сомнений. Сегодня мы находимся в разгаре второго великого эксперимента - перехода от социалистических экономик к рыночной экономике. Этот эксперимент пошел не так, как предсказывали многие экономисты десять лет назад. Конечно, процесс перехода далек от завершения. Однако это десятилетие не было простым для многих стран, даже Китай при всех его успехах впереди ожидают нелегкие проблемы. Чтобы общество могло функционировать, государство должно предоставить ему определенный минимальный набор услуг, для чего необходимы ресурсы. Во всех обществах налоги собираются потому, что правительства обеспечивают исполнение налогового законодательства благодаря праву на конфискацию имущества в случае неуплаты налогов. Россия и другие страны с переходной экономикой должны проявить решимость и заставить всех платить налоги, в результате государство сможет предоставлять базовые услуги населению. Если налоги будут собираться, проблема государственных доходов решится, если нет, государство имеет право посредством процедуры банкротства и других юридических механизмов взять под свой контроль ранее приватизированные активы, получив возможность еще раз заняться некоторыми ключевыми проблемами, например, связанными с приватизацией. Можно надеяться, что на этот раз данные проблемы будут решаться с лучшим пониманием принципов рыночной экономики и проведения реформ. Можно надеяться, что страны с переходной экономикой и их консультанты извлекут уроки из многих горьких и разочаровывающих провалов (и немногих успехов) прошедшего десятилетия. Перевод с английского
Н. Павлова, С. Винокура
29
Например, Инь Дзиян в докладе, представленном па настоящей конференции, отметил, что "главным уроком из китайского опыта является то, что значительный рост возможен при разумных, по несовершенных институтах, и что некоторые "переходные институты" могут быть более эффективными, чем "наилучшие" в течение определенного периода времени в силу действия принципа "лучшее - враг хорошего": устранение одного искажения может быть контрпродуктивным при наличии другого искажения" (Qian Yingi. The Institutional Foundations of China's Market Transition. World Bank. Annual Bank Conference on Development Economics. Washington, D.C., April 28-30, 1999). 30
| |||||||||||||||||||||||||||||