Главная Учебники - Разные Лекции (разные) - часть 19
|
Вопросы повышения эффективности бюджетных расходов общеобразовательных учреждений в Ставропольском крае
Москва 2005
Подготовлено Центром фискальной политики при участии Министерства образования Ставропольского края при содействии Института «Открытое общество» (Будапешт)
Содержание
1.1. Показатели эффективности использования действующей сети образовательных учреждений 8
1.1.1. Отношение фактической численности детей к плановой. 8
1.1.2. Число детей на одного занятого. 9
1.1.3. Удельные расходы на одного ребенка. 11
2. Подушевой норматив как основа повышения эффективности бюджетных расходов в общем образовании. 14
3. Законодательная основа расчета подушевого норматива. 19
3.1. Федеральное законодательство. 19
3.2. Региональное законодательство. 20
4. Порядок определения подушевого норматива бюджетного финансирования. 22
4.1. Подходы к расчету нормативных затрат. 22
4.2. Расчет образовательных субвенций с применением норматива. 28
4.3. Особенности перехода к нормативному подушевому финансированию.. 29
4.3.1. Компенсирующее финансирование. 29
4.3.2. «Сглаживающее» финансирование. 30
5. Примеры расчетов подушевых нормативных затрат. 31
Представленная вниманию читателей брошюра – один из результатов выполнения проекта «Образовательный менеджмент и реформирование финансов в России» (“Education Management and Finance Reform: Russia”). Поддержка данного проекта осуществлена Институтом «Открытое общество», Будапешт (Open Society Institute, Budapest). Целью данного проекта является выработка рекомендации по совершенствованию финансирования и управления в области образования на примере некоторых муниципалитетов Ставропольского края. В данной брошюре содержатся рекомендации по повышению эффективности бюджетных расходов общеобразовательных учреждений. Проблема повышения эффективности бюджетных расходов на общее образование в настоящее время стоит не только перед местными органами власти, которые являются учредителями общеобразовательных учреждений и финансируют их из своих бюджетов, но также и перед органами власти субъектов Российской Федерации, которые с 1 января 2005 года осуществляют частичное финансирование школ в виде образовательных субвенций. В Ставропольском крае для решения проблемы повышение эффективности бюджетных расходов на образование летом 2004 года проводились мероприятия по паспортизации образовательных учреждений. В первой части брошюры представлен анализ состояния общеобразовательных учреждений Ставропольского края по результатам паспортизации. Заполненные образовательными учреждениями формы паспорта через каждые полгода отчетного периода дают исходную информацию для мониторинга состояния образовательных учреждений. В подготовленном материале представлен подход к анализу и интерпретации данных паспортизации для целей повышения эффективности и результативности бюджетных расходов Ставропольского края на образование. На региональном уровне задаются общие правила игры по распределению бюджетных средств на основе норматива через образовательную субвенцию. То, на сколько четкими будут эти правила, важно для местного уровня и уровня школы, которые должны будут обеспечить целевое использование бюджетных средств, переданных в виде субвенции. Поэтому порядок и способ определения нормативных затрат важны для доведения субвенции до каждого образовательного учреждения. Этих четких правил в настоящий момент федерация субъектам не предоставила. В результате большинство субъектов Российской Федерации оперирует средними удельными расходами на ребенка в части расходов, входящих в состав субвенции (оплата труда с начислениями, прочие текущие учебные расходы), что ухудшает финансовое состояние образовательной отрасли в результате неэффективного распределения ресурсов: при «равном» финансировании (аналог «средней температуре по палате») предоставляется «неравная» образовательная услуга. Благодаря тесной работе Министерства образования Ставропольского края с Центром фискальной политики был применен подход при расчете норматива, основанный на тезисе о выравнивании доступа к стандартной минимально гарантированной бюджетной услуге для любой категории обучающихся независимо от их места проживания (городская или сельская местность) и социального статуса. Таким образом, применен подход расчета нормативных затрат для предоставления «равной» образовательной услуги при «неравном» финансировании. Во второй, третьей и четвертой частях брошюры рассмотрены подходы к определению нормативного подушевого финансирования как инструмента повышения эффективности бюджетных расходов в рамках действующего законодательного поля. В частности, описан методологический подход к определению подушевого норматива, проанализированы федеральные и региональные законодательные и нормативные акты и предложен порядок расчета образовательных субвенций. Методологический подход, применяемый Центром фискальной политики, при реализации проекта основывается на тезисе, что образование – это бюджетная услуга, гарантированная конституционно. Государство взяло на себя обязательства по предоставлению общедоступного и бесплатного «дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях» (ст. 43 Конституции РФ). То, что в Конституции записаны государственные гарантии предоставления бесплатного образования, означает, что государство гарантирует некоторую стандартную, усредненную услугу. Возникает потребность определить и разграничить эту гарантированную государством стандартную норму, финансирование которой должно осуществляться из государственного бюджета, и дополнительные расходы, неизбежно возникающие при диверсификации образовательной услуги в конкретных муниципалитетах. Такое разграничение протекает в рамках недостаточных бюджетных ресурсов в отрасли, что требует проведения мероприятий по оптимизации бюджетных расходов на образование и создания стимулов эффективного управления отраслью. В заключительной части брошюры представлены примеры расчетов подушевых нормативных затрат на ребенка. Расчеты проводились на основе данных, предоставленных экспериментальными территориями Ставропольского края. Экспериментальные территории представлены муниципальными образованиями как городского, так и сельского типа. Примерно 2/3 образовательных учреждений этих муниципальных образований являются сельскими. Таким образом, отработка механизмов совершенствования и управления в сфере образования охватывала общеобразовательные учреждения, как с высокой, так и с низкой наполняемостью классов. Предложения по совершенствования управления и финансирования в образовании рассмотренные в данной брошюре содержат в себе рекомендации по внедрению практически применимых механизмов, использование которых возможно как на региональном, так и на местном уровнях бюджетной системы Российской Федерации. 1. Анализ состояния общеобразовательных учреждений Ставропольского края по результатам паспортизации
Паспортизация общеобразовательных учреждений явилась важным этапом в реализации краевого законодательства по повышению эффективности и результативности бюджетных расходов Ставропольского края на образование. Мероприятия по составлению паспортов образовательных учреждений проводились Министерством образования Ставропольского края на основании: - Постановления Правительства Ставропольского края от 21.04.2004 №57-п «Об этапах и основных направлениях проведения инвентаризации бюджетных обязательств
бюджета Ставропольского края с целью определения их эффективности и ориентации бюджетных расходов на достижение конечных социально-экономических результатов», - Распоряжения Правительства Ставропольского края от 24.06.2004 №265-рп об утверждении «Концепции оптимизации бюджетных расходов в сфере образования
и рационализации сети образовательных учреждений Ставропольского края». Особенностью паспортизации образовательных учреждений представляется сбор информации для реализации целей, заявленных в Концепции оптимизации мероприятий по реформированию механизмов бюджетного финансирования общего образования и управления отраслью. В этом документе ставятся две основные цели: - повышение качества услуг и доступности общего образования, - повышение прозрачности бюджетных расходов. При этом основные направления реформирования, определенные Концепцией, следующие: В Концепции
паспортизация учреждений общего образования края предусмотрена в качестве мероприятия по внедрению подушевого нормативного финансирования учреждений общего образования. Тем не менее, проведенные летом 2004 года мероприятия паспортизации могут способствовать реализации всех направлений реформирования. В целом можно заключить, что паспортизация образовательных учреждений Ставропольского края была проведена своевременно и принесла множество положительных результатов
: - данные паспортов сопоставимы по районам и образовательным учреждениям Ставропольского края, что дает дополнительные возможности для анализа эффективности и результативности бюджетных расходов на образование, - расширена возможность анализа внебюджетных доходов образовательных учреждений, - имеющейся информации достаточно, чтобы наметить основные области эффективности / неэффективности бюджетных расходов на образование. Кроме того, в результате паспортизации были выявлены основные области неэффективности бюджетных расходов
в образовании: Области неэффективности бюджетных расходов в образовании были обнаружены с помощью анализа основных показателей эффективности использования действующей сети образовательных учреждений, рассчитанных на основе информации паспортов. Эти показатели являются наиболее информативными для целей повышения эффективности и результативности бюджетных расходов Ставропольского края на образование. Кроме того, такие показатели могут являться основой для мониторинга и текущей оценки эффективности использования действующей сети и бюджетных расходов. Анализ показателей эффективности проводился на основании информации более чем по 1 295 образовательным учреждениям Ставропольского края. По масштабности эта выборка репрезентативна. Ниже представлена информация по числу анализируемых бюджетных учреждений и численности учащихся / воспитанников в них (Таблица 1). Таблица 1
Информация по анализируемым бюджетным учрежденям (по 26 районам/городам Ставропольского края) на 01.01.2004 года по разделу "Образование"
Тип бюджетного учреждения
Число бюджетных учреждений, шт.
Численность потребителей бюджетных услуг в них, чел.
Дошкольные образовательные учреждения
491 39 271 Школы - детские сады
6 1 797 Школы - детские сады (Прогимназии)
2 176 Начальные общеобразовательные школы
51 4 157 Основные общеобразовательные школы
29 3 053 Средние общеобразовательные школы
370 181 368 Гимназии и лицеи
9 6 379 Центры образования
3 3 979 Вечерние школы
28 7 587 Специальные школы
7 1 015 Специальные школы - интернаты
9 999 Интернаты
5 954 Детские дома
18 809 Учреждения дополнительного образования
68 42 885 Учреждения дополнительного образования спортивной направленности
33 15 469 Оздоровительные лагеря
10 1 818 Прочие учреждения*
156 5 538 Итого
1 295 317 254 * - в том числе приемные семьи, аппарат, централизованные бухгалтерии, хозяйственные группы, УПК и т.п. Анализ итогов паспортизации проводился на основе данных по дошкольным образовательным учреждениям (38%), общеобразовательным школам (35%), учреждениям дополнительного образования (8%), вечерним школам (2%) (Диаграмма 1). По численности потребителей бюджетных услуг в анализируемых образовательных учреждениях свыше 59% школьники, 12% воспитанники детских садов, 19% детей, посещающих учреждения дополнительного образования, 2% обучающихся в вечерних школах. Диаграмма 1
1.1. Показатели эффективности использования действующей сети образовательных учреждений
Представленные ниже показатели эффективности использования действующей сети образовательных учреждений являются иллюстрацией необходимость перехода от финансирования сети – учреждений, к финансированию образовательной услуги. Это такие показатели, как: - отношение фактической численности детей[1]
к плановой; - число детей на одного занятого; - удельные расходы на одного ребенка. Показатель «отношение фактической численности детей к плановой»
является индикатором эффективности использования учебных площадей. Ниже представлена таблица с результатами анализа этого показателя в разрезе районов Ставропольского края по состоянию на 1 января 2004 года по различным типам анализируемых образовательных учреждений (Таблица 2). Таблица 2
Средние значения показателя "Отношение фактической численности детей к плановой"
в разрезе районов / городов Ставропольского края на 01.01.2004 по различным типам образовательных учреждений Район / город До-школь-ные образо-ватель-ные учреждения Школы-детские сады, началь-ные школы Основные общеобра-зователь-ные школы Средние общеоб-разова-тельные школы Гим-назии и лицеи Ве-чер-ние школы Специаль-ные школы и интернаты Детс-кие дома Учреж-дения дополни-тельного образо-вания Учрежде-ния до-полни-тельного образо-вания спортив-ной на-правлен-ности Александровский район 1,32 0,82 1,01 1,08 1,21 1,00 4,47 Андроповский район 0,95 0,87 1,01 0,82 2,48 0,94 0,77 2,22 Апанасенковский район 0,91 0,70 1,52 1,03 Арзгирский район 0,70 0,25 0,51 0,75 Благодарненский район 0,63 0,82 0,92 0,74 1,31 Буденновский район 0,99 1,26 1,23 0,55 1,00 5,61 г. Буденновск 1,33 0,86 1,24 1,23 1,07 5,21 5,32 Георгиевский район 0,97 1,28 0,70 Грачевский район 0,68 0,89 2,07 0,94 11,73 1,38 Изобильненский район 0,98 1,10 1,01 0,90 0,97 1,00 Ипатовский район 0,77 0,78 0,36 0,72 5,46 0,36 0,13 Кировский район 1,07 2,45 1,15 1,35 7,88 1,03 1,50 1,68 1,62 Кочубеевский район 0,71 0,74 2,89 1,05 1,14 0,60 10,94 Красногвардейский район 0,97 0,47 0,88 1,31 3,76 3,76 Курский район 0,91 0,95 1,03 1,11 0,96 0,61 1,00 Левокумский район 0,79 0,37 0,88 1,16 1,00 Минераловодский район 1,22 0,90 1,55 1,00 Нефтекумский район 1,10 1,20 1,22 1,93 1,31 1,25 Новоалександровский район 0,83 0,84 1,35 1,05 1,74 0,68 1,00 Петровский район 0,91 0,86 0,96 1,40 5,04 1,28 12,78 4,42 Предгорный район 0,86 1,05 Советский район 1,03 0,67 0,78 1,00 2,37 1,09 Степновский район 0,82 0,79 0,90 0,94 7,13 Труновский район 0,71 0,92 1,06 1,23 0,87 0,85 Туркменский район 0,72 0,77 0,59 Шпаковский район 1,16 1,55 0,95 1,15 1,85 1,08 3,98 2,89 Сводные показатели по всем анализуруемым ОУ:
среднее значение
0,93
0,88
0,93
1,01
1,27
2,70
0,91
1,02
4,84
2,89
стандартное отклонение
0,42
0,52
0,56
0,44
0,27
2,24
0,37
0,37
4,93
1,98
коэффициент вариации
0,45
0,60
0,60
0,43
0,21
0,83
0,40
0,36
1,02
0,69
минимальное значение
0,15
0,20
0,23
0,26
0,82
0,74
0,36
0,13
0,76
0,61
максимальное значение
3,08
2,45
2,89
3,19
1,74
7,88
1,85
1,62
19,46
7,54
В среднем по детским садам, начальным и основным школам, а также по специальным школам и интернатам Ставропольского края значение фактической численности детей ниже плановой мощности учреждений примерно на 8,75%. Это означает, что в среднем эти типы учреждений не загружены на полную мощность, что снижает эффективность использования учебных площадей. Стоимость расходов на оплату коммунальным услуг в расчете на учащегося / воспитанника по этим учреждениям выше оптимальной стоимости при полной загруженности площадей. Средняя максимальная «незагруженность» образовательных учреждений составляет около 12%. Значение этого показателя не является критическим, тем не менее, дифференциация значений показателя высокая. Коэффициент вариации – от 0,4 до 0,6. С другой стороны в Ставропольском крае есть «перегруженные» образовательные учреждения. Это гимназии и лицеи («перегруженность» на 27%), вечерние школы (в 2,7 раза) и учреждения дополнительного образования, как спортивной (в 4,84 раза), так и неспортивной (в 2,89 раза) направленности. Однозначно интерпретировать эту информацию без анализа посещаемости образовательных учреждений и степени охвата определенной образовательной услугой нельзя. Важную роль коэффициент посещаемости играет при анализе показателя по вечерним школам и учреждениям дополнительного образования. По учреждениям дополнительного образования необходимо рассмотрение показателя охвата детей определенного возраста, проживающих на конкретной территории, теми или иными дополнительными услугами. Для гимназий и лицеев коэффициент вариации показателя «соотношение фактической численности детей к плановой» невелик – 0,21. По остальным образовательным учреждениям дифференциация показателя очень высокая: 0,83 для вечерних школ, 0,69 для учреждений дополнительного образования спортивной направленности, 1,02 для прочих учреждений дополнительного образования. Средние общеобразовательные школы и детские дома в среднем не перегружены. Значения показателя 1,01 и 1,02 при дифференциации 0,43 и 0,36 (коэффициенты вариации) соответственно. Показатель «число детей на одного занятого»
является индикатором оптимального соотношения учащихся / воспитанников к численности занятых в образовательном учреждении. «Оптимальность» может рассматриваться как максимальное приближение к ориентировочному значению этого показателя. Ориентиром может выступать соотношение в целом по России, по Ставропольскому краю для районов и городов, либо это может быть аргументированная норма, выработанная в рамках реализации образовательной политики совместно Министерством образования и Министерством финансов Ставропольского края. Ниже приведена таблица со средними значениями показателя на 1 января 2004 года (Таблица 3). Таблица 3
Средние значения показателя "Число детей на одного занятого"
в разрезе районов / городов Ставропольского края на 01.01.2004 по различным типам образовательных учреждений Район / город Дошколь-ные обра-зователь-ные уч-реждения Школы-детские сады, началь-ные школы Основ-ные об-щеоб-разова-тельные школы Средние общеоб-разова-тельные школы Гимна-зии и лицеи Вечер-ние школы Специаль-ные школы и интерна-ты Детс-кие дома Учрежде-ния дополни-тельного образова-ния Учреждения дополнитель-ного образо-вания спор-тивной на-правленности Александровский район 2 4 5 8 2 1 1 25 34 Андроповский район 3 3 4 5 11 2 1 15 Апанасенковский район 3 6 36 26 Арзгирский район 3 4 3 6 3 17 18 Благодарненский район 2 5 6 19 2 23 25 Буденновский район 3 6 5 14 2 1 19 3 г. Буденновск 3 6 10 9 2 20 26 Георгиевский район 3 8 33 3 27 Грачевский район 2 6 5 2 17 18 Изобильненский район 3 6 5 2 18 23 Ипатовский район 4 7 4 6 3 1 1 43 43 Кировский район 3 7 6 6 10 1 1 23 13 Кочубеевский район 3 8 3 6 30 1 1 17 17 Красногвардейский район 3 3 6 6 5 3 22 13 Курский район 4 7 4 7 37 5 1 17 24 Левокумский район 3 3 6 18 13 Минераловодский район 9 2 1 30 Нефтекумский район 3 5 9 10 1 23 Новоалександровский район 2 4 4 5 5 3 30 12 Петровский район 3 1 5 9 2 1 16 18 Предгорный район 3 1 38 15 Советский район 3 4 4 6 12 1 10 24 Степновский район 3 7 5 7 2 30 Труновский район 3 5 7 8 6 1 20 20 Туркменский район 3 5 1 17 25 Шпаковский район 4 9 5 8 6 2 1 22 24 Сводные показатели по всем анализуруемым ОУ:
среднее значение
3
6
4
6
7
16
2
1
22
21
стандартное отклонение
1
2
1
2
1
14
2
0
11
8
коэффициент вариации
0,34
0,43
0,34
0,33
0,22
0,91
0,77
0,30
0,49
0,41
минимальное значение
1
1
2
2
5
1
1
1
5
3
максимальное значение
13
12
7
13
9
51
9
2
66
43
Высокое среднее значение показателя «число детей на одного занятого» наблюдается только по вечерним школам (16 человек на единицу персонала) и учреждениям дополнительного образования (21 человек – по учреждениям дополнительного образования спортивной направленности, 22 – по прочим учреждениям дополнительного образования). Для учреждений дополнительного образования эти цифры выше среднего показателя по школам примерно в 4 раза. Здесь требуется проведение дополнительного анализа посещаемости УДО[2]
. Высока степень разброса показателя: минимальное значение для УДО 3 ученика на одного занятого, максимальное – 66 учеников на одного занятого. Нет оснований доверять этим данным. Сомнительны данные и по вечерней школе Курского района, где на одного занятого приходится 51 учащийся. По образовательным учреждениям с высокими показателями числа детей на одного занятого значения дифференциации выше, чем по другим ОУ[3]
(коэффициенты вариации от 0,41 до 0,91) за исключением дифференциации по специальным школам и интернатам (коэффициент вариации равен 0,77). По детским садам, начальным, основным и средним школам, гимназиям и лицеям, детским домам и специальным школам значения «числа детей на одного занятого» низкие: от 1 до 7 человек. Коэффициент вариации – от 0,22 до 0,43 за исключением специальных школ и интернатов. Делать выводы, опираясь на полученные значения показателя «число детей на одного занятого», в настоящее время не представляется корректным, так как не заданы критерии оценки. При отсутствии формализованных критериев оценки показателя представляется целесообразным провести анализ другого показателя «численность учащихся / воспитанников к численности педагогов». Здесь возможно формулирование выводов на основании сравнительного анализа, т.к. такие расчеты проводятся по России в целом, а также имеются исследования по зарубежным странам. Проводятся сравнения по этому показателю с другими странами, с учетом разделения стран на группы по среднему уровню дохода населения. Например, в 2003 году проходило исследование[4]
, по результатам которого для России, как страны, попадающей в группу стран с низким средним уровнем дохода на душу населения, соотношение «ученик / учитель» (для общеобразовательных школ) является низким – 11,5/1. Для сравнения: в странах с высоким уровнем дохода 13,7/1, в странах с высоким средним уровнем дохода 13,1/1, в странах с низким средним уровнем дохода 21,5/1, в странах с низким уровнем дохода 21,5/1. Чем ниже этот показатель, тем дороже стоимость обучения 1 учащегося. Показатель «удельные расходы на одного ребенка»
является индикатором усредненных удельных расходов на обучение одного человека, а коэффициент вариации по нему в разрезе однотипных образовательных учреждений является индикатором эффективности расходов на образование. Ниже в Таблице 4 представлена аналитическая информация по удельным расходам. Таблица 4
Средние значения показателя "Удельные расходы на одного ребенка"
в разрезе районов / городов Ставропольского края на 01.01.2004 по различным типам образовательных учреждений, руб. Район / город Дошколь-ные обра-зователь-ные уч-реждения Школы-детские сады, началь-ные школы Основ-ные обще-образо-ватель-ные школы Средние общеоб-разова-тельные школы Гимна-зии и лицеи Вечер-ние школы Специаль-ные школы и интерна-ты Детские дома Учрежде-ния до-полни-тельного образо-вания Учрежде-ния допол-нительного образова-ния спор-тивной на-правлен-ности Александровский район 14 433 12 033 10 305 7 004 2 406 45 463 58 992 1 132 1 390 Андроповский район 13 146 17 145 10 839 14 290 4 363 39 451 55 776 3 176 Апанасенковский район 14 546 9 159 4 065 1 451 Арзгирский район 13 879 17 215 17 082 9 826 3 798 3 633 4 001 Благодарненский район 12 398 5 315 6 660 2 989 23 714 1 062 1 396 Буденновский район 15 041 8 070 8 082 2 484 35 072 36 183 2 031 7 596 г. Буденновск 13 239 6 513 5 695 6 018 46 509 2 571 2 588 Георгиевский район 11 354 6 177 2 536 23 160 1 696 Грачевский район 15 708 8 205 3 456 42 356 1 459 5 008 Изобильненский район 11 225 5 841 698 32 339 1 299 1 524 Ипатовский район 12 312 6 202 13 384 8 993 2 655 42 250 51 596 1 314 1 851 Кировский район 14 930 5 803 8 209 6 289 3 802 51 775 73 861 1 480 3 341 Кочубеевский район 14 003 6 639 9 988 10 101 3 935 46 330 81 883 2 094 1 750 Красногвардейский район 13 497 9 908 8 617 7 950 4 329 3 562 1 501 3 559 Курский район 13 184 5 443 2 749 6 582 4 386 11 941 81 200 1 645 2 142 Левокумский район 14 797 15 678 8 511 696 3 415 Минераловодский район 6 539 44 935 61 207 2 801 Нефтекумский район 12 795 9 704 6 293 2 818 58 248 2 110 Новоалександровский район 14 088 10 538 8 454 8 962 6 399 29 295 60 648 811 1 835 Петровский район 14 886 29 134 7 928 4 445 11 561 71 563 2 128 2 728 Предгорный район 14 272 44 763 1 134 2 252
| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||