Проект “муниципальные финансы и управление” серия ов ПРОЕКТ “МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ И УПРАВЛЕНИЕ” СЕРИЯ ОВ Морин Валенте, Клейтон Карлайсл. ФИНАНСИРОВАНИЕ РАЗВИТИЯ ГОРОДСКОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ ЗА СЧЕТ ЗАСТРОЙЩИКОВ В США Вашингтон , 1988. ¹ 16 Москва 1996 Перевод статьи выполнен по инициативе RTI (Рисерч Трайэнгл Инститьют) и Мэрии Москвы в рамках проекта «Муниципальные финансы и управление». Финансирование осуществлено Агентством международного развития США по контракту с Research Triangle Institute , штат Северная Каролина, 27709, США Maureen G. Valente, Clayton Carlisle. “Developer financing: Impact fees and negotiated exactions”, Washington D.C.: ICMA Management Information Service Report, April 1988 Финансирование развития городской инфраструктуры представляет большую проблему во многих городах, но особенно остро она стоит в растущих городах, которым приходится расходовать большие средства на строительство муниципальной инфраструктуры для обслуживания новостроек. В США в последнее время все большее распространение получают компенсационные платежи или договорные сборы, которыми местные власти облагают застройщиков, и поступления от которых идут на финансирование расширения или улучшения инфраструктуры для обслуживания новостроек. Автор перевода: Николаенко Е.И. ВВЕДЕНИЕ Главная причина, по которой местные власти все чаще перекладывают издержки развития городской инфраструктуры на частных застройщиков, заключается в том, что традиционные источники финансирования - доходы местного бюджета, выпуск генеральных облигаций, погашаемых за счет местных налогов, субвенции из федерального и штатного бюджетов - стали значительно более ограниченными, чем в предыдущие десятилетия. В Калифорнии, Нью-Джерси и Масачусетсе установлен лимит на сумму доходов, которая может быть собрана в виде налогов, но и в тех штатах, где таких ограничений не существует, население не торопится одобрять новые выпуски облигаций, которые будут погашаться за счет увеличения налогов. Значительно сократились и строительные субвенции из федерального и штатного бюджетов, причем сокращение федеральных субвенций особенно сильно подорвало способность местных властей финансировать строительство новых объектов инфраструктуры - ведь было время, когда из федерального бюджета оплачивалось до 75% стоимости строительства муниципальных очистных сооружений. [1] По вопросу о том, кто должен платить за строительство инфраструктуры, необходимой для обслуживания новостроек, существуют разные мнения. Многие представители местных властей и жители считают, что стоимость увеличения мощности электростанций, расширения водопроводной сети и пр., если необходимость в подобном расширении возникла в связи с новым строительством, должна оплачиваться в первую очередь за счет новоселов, а не за счет всего населения города. Противники же такой точки зрения считают, что заставить новоселов платить за развитие инфраструктуры - значит подвергнуть их двойному налогообложению, ведь новоселы будут оплачивать стоимость инженерной инфраструктуры, и платить налог на недвижимость, который идет на финансирование общегородской инфраструктуры и услуг, тогда как право пользоваться благами, оплаченными всем населением города, должны иметь все жители. Решить, на чьей стороне правда в этом споре, очень трудно. С одной стороны, по общему мнению, которое подтверждается также результатами многих исследований, обслуживание нового строительства обходится местному бюджету дороже, чем тот прирост налоговых поступлений, которое эти новостройки приносят, особенно в тех юрисдикциях, где существуют лимиты на объем налогов. Если это действительно так, то те налогоплательщики, которые живут в старой части города, будут фактически субсидировать новое строительство, если не вводить новых сборов и налогов, за счет которых эта разница будет покрываться.[2] Кроме того, прежние жители могли платить налог на недвижимость еще до того, как были введены ограничения на размер налогообложения, и следовательно, они платили более высокие налоги, чем придется платить новым жителям. С другой стороны, в той мере, в какой строительство новых школ, канализационных коллекторов, дорог и т.д. осуществлялось за счет федерального и штатного бюджетов - а в прошлые годы эта доля была весьма существенной - стоимость этих сооружений для существующей застройки не покрывалась местными налогами. Другая трудность заключается в том, что новым поселенцам, возможно, так и так не придется самим платить компенсационные платежи из своего кармана - вполне возможно, что эти платежи будут производиться за счет других, например, владельцев земли (об этом мы еще будем говорить). Местное правительство, которое заинтересовано в привлечении денег застройщиков, должно тщательно взвесить все эти соображения с учетом местной специфики. Изменения в приоритетах местных властей также способствовали тому, что идея финансирования расширения инфраструктуры за счет застройщиков получала все большее распространение. Сегодня многие города стараются контролировать рост численности населения, придают большое значение защите окружающей среды, вопросам справедливого распределения социальных издержек и издержек на подготовку участков к новой застройке. Такие города стараются минимизировать отрицательные эффекты нового строительства, а один из возможных путей для этого - это идентифицировать все издержки, связанные с новым строительством, и потребовать, чтобы эти издержки оплачивали застройщики. В некоторых городах финансирование развития инфраструктуры за счет застройщиков приводит к совершенствованию планирования строительства. Чтобы правильно спланировать сроки строительства инфраструктурных объектов и синхронизировать их ввод в строй с заселением новых микрорайонов, местным властям приходится тщательно отслеживать ход строительства на всей территории города. Требуя, чтобы объекты инфраструктуры, необходимые для обслуживания новостроек, строились или оплачивались одновременно со строительством новых жилых массивов, город избегает перегрузок инфраструктурных объектов, которые возникают тогда, когда разрешения на строительство выдаются без учета мощности имеющейся инфраструктуры. Наконец, в некоторых городах финансирование развития инфраструктуры за счет застройщика используется для того, чтобы сохранить или создать определенную атмосферу - атмосферу патриархальной деревни или шикарного приморского курорта. В подобных случаях компенсационный сбор или договорная плата, взимаемая с застройщиков, дает местным властям возможность сохранить эксклюзивность поселения. Таковы основные причины, по которым местные власти все чаще требуют от застройщиков компенсации издержек, возникающих в связи с новым строительством. Компенсация может осуществляться в разных формах, но в настоящем обзоре мы будет рассматривать только те из них, которые предполагают, что застройщик расплачивается деньгами. КОМПЕНСАЦИЯ ЗА НОВОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО Компенсация за новое строительство - это широкое понятие, которое охватывает весь спектр действий, выполнения которых местные власти могут потребовать от частных застройщиков. Компенсация может осуществляться в форме землеотводов, платежей, заменяющих землеотводы, в форме строительства объектов инфраструктуры самим застройщиком, в форме оплаты расходов на содержание и эксплуатацию объектов инфраструктуры, покупки застройщиком недвижимости с последующей передачей прав собственности на эту недвижимость юрисдикции и в других формах, но в настоящем обзоре мы рассмотрим только два механизма компенсации, которые чаще других используются в качестве источника финансирования строительства “внешней” инфраструктуры для новостроек, а именно - компенсационные платежи и договорные сборы. Следует отметить, что эти термины являются не вполне устоявшимися, поэтому мы начнем с определений и обсуждения их отличительных черт. В самом общем смысле термин “сборы” означает любое требование, предъявляемое со стороны местных властей к застройщику, выполнение которого является условием выдачи ему разрешения на строительство, и которое направлено на развитие инженерной или социальной инфраструктуры. В настоящей работе, однако, мы будем различать “договорные сборы” и “компенсационные платежи”. Под “договорными сборами” мы будем понимать такие сборы на расширение инфраструктуры, размер которых устанавливается в ходе переговоров между местными властями и застройщиком и для разных застройщиков может быть разным. Размер договорных сборов оговаривается еще до выдачи разрешений на строительство - обычно на этапе утверждения строительно-архитектурной документации и специальных разрешений по проектам. Под компенсационными платежами мы будем понимать платежи, размер которых определяется по установленной тарифной сетке или по официально утвержденной формуле. Они взимаются только с проектов новой застройки и являются обязательным условием для получения разрешения на строительство. Поступления от этих платежей идут на финансирование инфраструктуры, необходимой для обслуживания планируемой новостройки. Взимаются компенсационные платежи по-объектно (с квартиры, дома, площади промышленных объектов и т.д.) и рассчитываются таким образом, чтобы покрывать долю издержек на развитие инфраструктуры, приходящуюся на конкретный объект. Сборы и компенсационные платежи следует отличать от компенсационных налогов. Компенсационные налоги в настоящее время используются только в Калифорнии и Аризоне, где ими облагаются проекты нового строительства. Разница между компенсационными платежами и компенсационными налогами заключается в том, что компенсационный налог является результатом осуществления налоговых полномочий местных властей, и его размер, вообще говоря, никак не связан со стоимостью объектов инфраструктуры, необходимой для обслуживания новостройки, а поступления от этих налогов вовсе не обязательно расходуются на строительство инфраструктурных объектов для того жилого массива и той новостройки, с которой они были собраны. Что же касается компенсационных платежей, то они вытекают из административных полномочий местных властей и всегда тесно привязаны к фактической потребности новостроек в объектах инженерной и социальной инфраструктуры. Компенсационные выплаты, компенсационные налоги и договорные сборы - это последний этап в эволюции финансирования инфраструктуры за счет застройщиков. В ходе строительного бума, последовавшего после второй мировой войны, остро встал вопрос о том, как планировать, финансировать и осуществлять строительство объектов инфраструктуры. Местные власти стали требовать, чтобы застройщики выделяли специальные участки для строительства школ и мест отдыха. Разрабатывались различные формулы для определения размера этих участков в зависимости от размеров возводимого жилого массива, т.е. плата взималась участком земли такого размера, чтобы на нем можно было разместить объект или объекты инфраструктуры, необходимые для обслуживания всего населения возводимого массива. Однако когда эти формулы применялись к новостройкам, возводимым на малых площадях, рассчитанные по ним землеотводы оказывались недостаточными для возведения школ или детских площадок, и в подобных случаях застройщикам разрешалось вносить плату деньгами, а не землей. Подобные платежи, полученные от нескольких мелких застройщиков, затем складывались, и на полученную сумму приобретался участок земли для строительства школы или сквера. У обязательного землеотвода было, однако, два существенных недостатка. Во-первых, его нельзя было использовать для строительства объектов внешней инфраструктуры, расположенных вне границ строительного участка. Впрочем, плата денежного эквивалента стоимости земли отчасти позволяла преодолеть это ограничение. Во-вторых, за счет землеотводов или денежного эквивалента земли город получал только участок под строительство, но не те средства, на которые это строительство будет вестись. Для преодоления этих недостатков во многих городах и были введены компенсационные платежи, компенсационные налоги и договорные сборы. Компенсационные платежи, компенсационные налоги и договорные сборы это сравнительно новые формы финансирования развития инфраструктуры, но в последнее время они все чаще закрепляются в правовых нормах, регулирующих новое строительство, и используются в процессе капитального строительства. В США было проведено три национальных обследования, показавших, что такая тенденция наблюдается во многих штатах. По числу муниципалитетов, установивших подобные сборы, первое место занимает Калифорния, затем идут Флорида, Вашингтон, Орегон, Колорадо и Техас.[3] Проведенное Международной ассоциацией городских руководителей (ICMA) в 1986 г. обследование показало, что муниципалитеты используют договорные сборы или компенсационные платежи для финансирования строительства в 36 штатах из 50.[4] Во многих городах и поселках размер компенсационных платежей достигает нескольких тысяч долларов за каждую единицу жилья. Эти обследования также показали, что чаще всего компенсационные платежи вводятся на строительство канализации, водопровода, дорог и парков, несколько реже - на строительство полицейских участков, пожарных служб, жилья для семей с низкими доходами и предприятий по переработке твердых отходов. Впрочем, судя по собранным данным, многие муниципалитеты (41.2% от общего числа обследованных) до сих пор не требуют от застройщиков никакой компенсации за инфраструктуру. В качестве причин этого респонденты чаще всего указывают недостаточные объемы строительных работ на территории их города, то, что за выдачу разрешений на строительство отвечают вышестоящие власти, и существование запрета на подобные сборы в законодательстве штата.[5] Введение компенсационных платежей, компенсационных налогов и договорных сборов поставило перед местными властями целый ряд важных политических, юридических и административных вопросов. Поскольку компенсационные налоги в настоящее время используются только в двух штатах, ниже речь будет идти только о компенсационных платежах и договорных сборах. ВОПРОСЫ, НАД КОТОРЫМИ СТОИТ ЗАДУМАТЬСЯ Законны ли компенсационные платежи и договорные сборы? Вопрос о законности таких платежей очень важен, поскольку застройщики, как правило, противятся введению любых новых сборов или требований, увеличивающих их затраты. Местные власти должны быть готовы к тому, что недовольные будут оспаривать правомерность введения компенсационных платежей или договорных сборов по суду. Ответ на вопрос о правомерности программ компенсационных платежей или договорных сборов может быть разным в зависимости от того, какая именно программа проводится, каким образом рассчитываются издержки, на что расходуются собранные средства, какие законы действуют в штате и т.д. Однако в целом можно сказать, что прослеживается тенденция к укреплению юридического базиса программ финансирования инфраструктуры за счет застройщиков.[6] Как правило, сторонники сборов или компенсационных платежей считают, что правомочность введения таких сборов вытекает из переданных на местный уровень с уровня штата административных полномочий местных властей по регулированию землепользования и градостроительства в целях охраны здоровья, обеспечения благополучия и безопасности жителей города. Таким образом, сторонники этой точки зрения считают, что право вводить компенсационные платежи и сборы вытекает из полномочий местных властей по регулированию землепользования и застройки. Другой аргумент в пользу законности финансирования инфраструктуры за счет застройщика вытекает из прав самоуправления, которыми во многих штатах наделены местные власти. Также, как и в предыдущем случае, правомерность компенсационных платежей и сборов с застройщиков при этом логически выводится из права муниципальных властей самостоятельно решать любые вопросы, если это не запрещено конституцией штата. Среди юридических возражений против компенсационных платежей и договорных сборов упомянем ссылки на то, что раз правомерность таких платежей не оговаривается в уставе или конституции штата, муниципалитеты не имеют права их вводить, а также на то, что компенсационные платежи - это неоправданная мера, превышающая административные полномочия местного правительства, или что компенсационная плата - это “завуалированный налог”. За редким исключением вопрос о компенсационных выплатах в законах штатов пока еще никак не регламентируется. В Калифорнии и Аризоне, как мы уже говорили, разрешено вводить компенсационный налог. На самом деле, соответствующие положения калифорнийского законодательства часто толкуются таким образом, будто при определенных обстоятельствах города обязаны взимать компенсационный налог, и частные граждане неоднократно возбуждали иски против городских властей, обвиняя их в том, что они, якобы, пренебрегают этой своей обязанностью, но суд всякий раз решал дело в пользу городов. Штат Техас был одним из первых, где были введены компенсационные платежи, однако в 1987 г. там был принят закон, ограничивающий практику взимания компенсационных выплат на территории штата. В 1982 г. законодательное собрание штата Вашингтон запретило и компенсационные платежи, и компенсационные налоги.[7] С другой стороны, штат Флорида принял закон “О комплексном регулировании градостроительства и землепользования на местах” (1985 г.), который наделяет местные власти правом вводить платежи и сборы, определяет форму и содержание местных постановлений и устанавливает, какого рода расчеты необходимо провести и какие планы необходимо представить для обоснования компенсационных сборов. В других штатах, в частности, в Колорадо, Мэриленде, Монтане, Неваде, Нью-Йорке, Юте, Висконсине и Вайоминге, нормы, регулирующие сборы и компенсационные платежи, были выработаны не законодательным путем, а в ходе судебной практики. Разрешая вводить компенсационные платежи и сборы, суды исходили из того, что если потребность в строительстве объекта инфраструктуры, для которого вводится сбор, реально существует, то отсутствие законов на этот счет не может служить основанием для признания таких сборов неправомочными. Кроме того, в судебных решениях говорилось, что сбор или компенсационная плата может считаться законной только в том случае, если она не превышает “справедливую долю” стоимости инфраструктурного объекта, приходящуюся на каждого конкретного застройщика. Таким образом, компенсационная плата должна удовлетворять критерию “наличия рациональной связи”. Из этого следует, что сборы и компенсационные платежи могут считаться правомерными только в том случае, если существует возможность точно определить размер дополнительных издержек, порождаемые жителями новостроек, и тем самым избежать взимания с новоселов поборов, превышающих их долю издержек.[8] По мере того, как компенсационные платежи получали все большее распространение, таких исков становилось все больше, и в судебной практике становилось уже нормой считать, что правомочность введения таких платежей вытекает из прав самоуправления, суды стали уделять все большее внимание условию “рациональной связи”. При решении вопроса о том, имеет ли в каждом конкретном случае место “рациональная связь” между потребностью в развитии инфраструктуры и размером компенсационного платежа суд, во-первых, проверяет обоснованность сборов ( т.е. действительно ли для обслуживания новостройки требуется построить тот или иной инфраструктурный объект) и, во-вторых, существует ли разумная связь между использованием этих поступлений и удовлетворением инфраструктурных потребностей новостройки. Если ответ на оба вопроса оказывается положительным, суд, как правило, выносит решение о том, что сбор обоснован и правомерен.[9] Судебные власти разных штатов выработали уже целый свод правовых норм по применению этих критериев, в частности, по применению их на различных стадиях процесса принятия решений и для разных услуг или инфраструктурных объектов (например, парков или канализационных коллекторов). В некоторых случаях суд требовал проведения достаточно сложного анализа потребности в расширении инфраструктуры и обоснования справедливости распределения издержек между новостройкой и городом; в других судебное решение выносилось исходя их общих соображений. Некоторые суды требовали, чтобы компенсационные платежи перечислялись в специальные фонды, чтобы обеспечить целевое расходование этих средств на развитие инфраструктуры в районе новостройки. Другие суды требовали, чтобы муниципалитет представил подробный план или программу капитального строительства с указанием источников финансирования, обосновывая это требование тем, что наличие такой программы обеспечивает более надежную гарантию того, что потребности новостройки в развитии инфраструктуры будут удовлетворены. И последнее замечание на юридическую тему. До недавнего времени Верховный суд США не участвовал в рассмотрении дел, касающихся введения и сбора компенсационных платежей и договорных сборов, однако в июне 1987 г. Верховный суд рассмотрел дело “Нолан против береговой комиссии Калифорнии” и вынес решение в пользу сборов с застройщиков. Это решение фактически узаконило критерий рациональной связи, поскольку в нем было указано, что суды должны и впредь обращать самое пристальное внимание на то, как соотносятся потребности, создаваемые новостройкой, с взимаемой платой и теми благами, которые новостройка получает в итоге. Все эти юридические вопросы весьма сложны, и мы рекомендуем муниципалитетам посоветоваться с юристом прежде, чем вводить компенсационные сборы или договорные сборы в своей юрисдикции. Что лучше - компенсационная плата или договорной сбор? Договорные сборы имеют два преимущества перед компенсационными платежами. Во-первых, взимаются они на основании “добровольного” договора, а это значит, что их можно построить с учетом конкретных потребностей застройщика или местных властей. Компенсационные сборы такой гибкости не обеспечивают. При использовании договорных сборов, стороны могут, например, договориться не только о том, что застройщик делает определенный взнос на развитие инфраструктуры, но и о том, что местные власти окажут застройщику какую-то помощь, или что застройщик, помимо сбора на развитие инфраструктуры, сделает взнос и на другие нужды. В Лос-Анджелесе при реализации одного проекта комплексной застройки территории застройщик не только оплатил стоимость инфраструктуры, но и согласился заключить договор об участии муниципалитета в ренте, по которому начиная с восьмого года после завершения проекта город будет получать 15% чистой прибыли от сдачи зданий в аренду.[10] В городе Дэйвис, штат Калифорния, в результате неформальной договоренности между застройщиком и отделом градостроительства городской администрации подразделение жилищного строительства получило возможность осуществить планировочные решения, позволяющие экономить ресурсы и энергию, в том числе - ведение застройки на нескольких смежных участках таким образом, как если бы границ между ними не существовало, рациональная с точки зрения использования солнечной энергии ориентация зданий и сооружений, рациональное планирование дорог и зеленых насаждений, эффективные с точки зрения экономии воды ландшафтные решения.[11] Договорные, неформальные решения имеют особое значение в городах, которые стремятся к использованию преимуществ различных подходов, минимизирующих отрицательные эффекты нового строительства. Во-вторых, юридический статус договорного соглашения не может быть оспорен, поскольку о чем бы не договорились стороны, все это становится их взаимными, признанными законом обязательствами. Существенный недостаток договорных сборов заключается в том, что застройщики далеко не всегда их поддерживают. Многие застройщики считают, что суммы, уплаты которых требует местное правительство, не соответствуют ни издержкам на строительство или расширение инфраструктуры, ни тем благами, которые в результате получат новоселы. Даже если застройщики не оспаривают законности сборов, отношение к этим сборам может быть самое негативное, поскольку они привносят в процесс строительства большой элемент неопределенности. Застройщики предпочитают заранее знать все дополнительные издержки, которые им придется оплачивать. Они также желают знать, на каком основании с них требуют денег, и предпочитают, чтобы эти основания были сформулированы совершенно четко и недвусмысленно. По мере накопления опыта ведения переговоров многие из этих конфликтов удается минимизировать. Во всяком случае, во многих городах, где финансирование инфраструктуры осуществлялось в основном за счет договорных сборов, неформальный процесс переговоров со временем становился все более регламентированным, а его исход - все более предсказуемым. С другой стороны, компенсационные платежи, зафиксированные в местных законах или постановлениях, предполагают определение платы, взимаемой с застройщика, на основании четких формул, и поскольку эти формулы заранее известны, застройщики могут самостоятельно рассчитать эти платежи еще до покупки земли и начала процесса строительства. Облегчается и задача сотрудников местной администрации, поскольку с введением и сбором компенсационных платежей куда меньше хлопот, чем с договорными сборами. Наконец, поскольку компенсационные платежи взимаются по единым для всех правилам, отдельные застройщики не будет чувствовать себя обиженными. Но за все эти преимущества, разумеется, приходится расплачиваться потерей гибкости и возможности применять индивидуальный подход к каждому конкретному случаю. Опрос муниципалитетов в штате Калифорния, проведенный в 1986 году Робертом Серверо из Калифорнийского университета в Беркли, показал, что муниципалитеты оценивают компенсационные платежи выше, чем договорные сборы: свыше двух третей респондентов оценили программы компенсационных платежей на “хорошо” и “отлично”, тогда как договорным сборам примерно половина респондентов поставила оценку “удовлетворительно” или “неудовлетворительно”. Серверо считает, что компенсационные платежи получили более высокую оценку потому, что их проще установить и собирать, и что они снижают вероятность жалоб на то, что с кем-то обошлись несправедливо. Низкая оценка, выставленная программам договорного финансирования, по-видимому объясняется тем, что местные руководители считают, что частные застройщики умеют лучше торговаться, чем они сами.[12] Какое влияние оказывает программа финансирования инфраструктуры за счет застройщика на стоимость жилья? Какая бы схема финансирования инфраструктуры за счет застройщиков ни была принята - будь то компенсационные платежи или договорные сборы - возникает вопрос о том, не приведут ли эти платежи к удорожанию готового жилья, иными словами, не переложат ли застройщики эти платежи на плечи покупателей жилья. К сожалению, сколько-нибудь серьезных эмпирических исследований по этому вопросу до сих пор не проводилось, однако по мнению многих экономистов, пытавшихся разобраться в этом вопросе, такие платежи, по-видимому, приводят не столько к удорожанию готового жилья, сколько к снижению стоимости неподготовленных участков земли, т.е. в конечном итоге расплачиваться будут не столько новоселы, сколько землевладельцы. Поясним сказанное на простом примере. Застройщик начинает подготовку проекта строительства с проведения маркетингового исследования, чтобы выяснить, за какую цену может быть продан дом в данной местности.. Предположим, разумная цена дома составляет 100 тыс. долл. Если стоимость строительства дома плюс плановая прибыль составляет 80 тыс. долл., заплатить за землю застройщик сможет только 20 тыс. долл. Если c него потребуют больше, он будет строить себе в убыток, поэтому он просто откажется от такого проекта. Предположим теперь, что город вводит плату за выдачу разрешений на строительство в размере 5 тыс. долл. Увеличить цену продажи готового дома застройщик не может - ведь маркетинговый анализ показал, что в данной местности такой дом может быть продан только за 100 тыс. долл. (если бы дом можно было продать за 105 тыс. долл., застройщик бы с самого начала назначил именно эту цену). Стоимость строительства возросла до 85 тыс. долл., таким образом, застройщик может заплатить за землю только 15 тыс. долл. Поскольку платежеспособный спрос застройщиков на землю падает, оказывается, что бремя нового “сбора” ложится на владельцев неподготовленных участков (участков, не оборудованных инженерными коммуникациями).[13] Конечно, если застройщик купил землю для застройки еще до того, как был введен инфраструктурный сбор, перекладывать возросшие издержки ему будет просто не на кого. Впрочем, пример этот крайне упрощенный, и конкретные результаты введения инфраструктурного сбора будут зависеть от ряда местных факторов. Например, если речь идет о строительстве жилья в очень престижном районе, спрос на жилье может быть нечувствителен даже к резким скачкам цен, и потому значительную часть инфраструктурных сборов, по видимому, удастся переложить на покупателей жилья. В тех поселках или районах, где спрос на жилье чувствителен к уровню цен, переложить прирост строительных издержек на плечи покупателей скорее всего не удастся, поэтому в краткосрочном аспекте застройщики могут отреагировать на ввод подобных сборов уменьшением размеров придомовой территории или попытаться сэкономить на благоустройстве территории новостроек. Даже если потребителю не придется оплачивать инфраструктурные сборы из своего кармана, т.е. если продажная стоимость жилья не возрастет, отрицательное воздействие на предложение доступного жилья может все же сказаться. Если цена земли упадет, может снизиться предложение участков под застройку - особенно если речь идет о сельскохозяйственных землях, экономическая доходность которых для владельца может оказаться равной новой, более низкой цене спроса. Это приведет к сокращению предложения земель под застройку, и застройщики могут решить строить на имеющихся землях только более дорогое жилье, сулящее более высокие прибыли. Когда следует прибегать к финансированию инфраструктуры за счет застройщика? Компенсационные платежи не следует воспринимать как механизм общецелевого финансирования строительства. Они уместны лишь в определенных ситуациях. Так, некоторые типы инфраструктурных объектов лучше финансировать за счет общих налогов, т.е. за счет всего населения города, а не за счет какой-то части его жителей. Крупные инфраструктурные объекты, обслуживающие все население города - автомагистрали, центральные канализационные коллекторы, некоторые типы парков принесут пользу всем жителям города, и потому их строительство не должны финансировать одни только новоселы. Некоторые же объекты приносят пользу главным образом или исключительно жителям новостроек или предприятиям, расположенным в новых районах. Внутренние дороги, внутриквартальные коммуникации, рассчитанные на обслуживание только новостройки, уличное освещение - все это примеры инфраструктурных объектов, рассчитанных на обслуживание жителей конкретной территории. Разумеется, компенсационные платежи и сборы уместны только тогда, когда происходит новое строительство, поскольку эти сборы взимаются только при выдаче лицензий на строительство. Однако, не следует ко всем новостройкам относиться одинаково. Если на некоторых территориях муниципалитета имеются избыточные мощности, то местным властям будет нелегко доказать, что новостройка приведет к перегрузке существующих объектов муниципальной инфраструктуры. Кроме того, даже если сбор компенсационных платежей и сборов представляется обоснованным, их ввод может привести к тому, что застройщики решат строиться в каком-то другом месте, если спрос на жилье в данном месте не оправдывает возросших затрат. В любом случае, решение должно отражать позицию города по вопросу об увеличении численности населения. При этом городам следует проявлять осторожность в отношении использования компенсационных платежей и сборов в качестве механизма “отваживания” нежелательных застройщиков. Судебная власть совершенно ясно дала понять, что платежи и сборы могут использоваться только для возмещения реальных издержек нового строительства, и что их нельзя использовать в качестве ограничителя или штрафа за строительство. С ЧЕГО НАЧАТЬ Прежде, чем начинать любую программу финансирования инфраструктуры за счет застройщиков, необходимо отметить, что подобное начинание лежит на пересечении двух важных функций и обязанностей местный властей: регулирования градостроительства и процесса создания муниципальной инфраструктуры. Регулирование градостроительства включает в себя регулирование разбивки крупных строительных участков на мелкие, зонирование, требования по строительству ливневой канализации, правила строительства на затопляемых территориях, строительные нормативы и постановления по установке дорожных знаков. Создание объектов муниципальной инфраструктуры подразумевает строительство и обслуживание объектов, необходимых для охраны здоровья, обеспечения безопасности и благополучия граждан, а также обеспечения процесса нового строительства. В краткосрочном аспекте эти два направления деятельности не всегда хорошо координируются на местном уровне. Очень часто муниципальные службы, отвечающие за планирование градостроительства и юридические службы занимаются нормативно-правовым регулированием лишь на начальных стадиях застройки, а руководители финансовых и бюджетных отделов приступают к выработке планов финансирования строительства инфраструктурных объектов только в самом конце процесса. В тех городах, где планированию и программированию уделяется серьезное внимание, эти функции как правило координируются лучше, однако и таких городах вопрос о финансировании объектов инженерной и социальной инфраструктуры часто рассматривается лишь в самом конце планирования капитального строительства Использование компенсационных платежей и сборов предполагает, что планирование строительства и финансовое планирование происходят одновременно. Комплексное планирование Начать подготовку программы компенсационных выплат или договорных сборов следует с того, чтобы вписать ее в контекст общей стратегии планирования градостроительства и управления городским развитием. Сошлемся на пример работы, проведенной службой муниципальных услуг в Департаменте доходов города Масачусетса, которая разработала комплексный подход к планированию финансирования развития городской инфраструктуры. Этот подход включает в себя:[14] Прогнозирование доходов и расходов - прогноз ожидаемых доходов и расходов для определения “бюджета нулевого роста” (объем финансирования, необходимый для сохранения текущего уровня обслуживания) и дискреционных фондов (т.е. любых доходов, превышающих расходы, включенные в бюджет нулевого роста). Определение объема дискреционных фондов - в ходе прогнозирования доходов и расходов определяется ожидаемый объем дискреционных фондов, которые могут быть использованы для расширения существующих или реализации новых программ, финансируемых из бюджета текущих расходов или для финансирования капитального (перспективного) развития. Планирование капитального развития - в систематическом процессе планирования, в ходе которого производится инвентаризация существующих объектов и оборудования, определяется их текущее состояние, потребность в ремонте или замене, анализируется степень готовности осуществляемых капитальных проектов; анализируется потребность в новых зданиях, сооружениях и оборудовании для обслуживания имеющихся жителей или для снятия нагрузки с перегруженных объектов или оборудования Оценка воздействия, оказываемого новым строительством на доходы и расходы - систематический процесс идентификации (выявления) и квантификации (количественной оценки) воздействия, оказываемого новым строительством на городские расходы и доходы. Для этого необходимо определить величину чистых издержек, налагаемых новостройками на городской бюджет, т.е. оценить потребность новостроек в муниципальных услугах и объектах инфраструктуры, сравнить эту потребность с существующим предложением услуг и мощностью инфраструктурных объектов и оценить, в какую сумму обойдется расширение предложения услуги и мощности инфраструктуры для удовлетворения потребности. Затем необходимо оценить ожидаемый прирост поступлений от налога на недвижимость и прочих налоговых источников, связанных с новым строительством. Эта прогнозная величина прироста доходов сравнивается затем с прогнозной величиной чистых издержек, и результат показывает, какая часть этих издержек может быть покрыта за счет прироста доходов. Стратегии финансирования развития инфраструктуры - механизмы финансирования избыточных издержек, не покрываемых за счет прироста доходов. Прежде всего необходимо рассмотреть возможность покрытия этих издержек за счет дискреционных фондов, идентифицированных в ходе прогнозирования, однако, кроме этого, следует рассмотреть и другие возможности, в частности: · Плата за услуги - является ли существующий тариф достаточным для покрытия всех издержек, связанных с производством данной услуги? Можно ли повысить плату? · Выпуск облигаций - Есть ли среди выявленных потребностей в капитальном строительстве такие, которые можно было бы профинансировать за счет выпуска муниципальных облигаций? Если есть, то чему будет равна сумма ежегодного обслуживания этого долга, какую долю от городского бюджета текущих расходов будет она составлять? · Местное регулирование землепользования - можно принять такие законы или нормативно-правовые акты, регулирующие зонирование или процедуры разбивки крупных участков под строительство на мелкие, по которым прокладка инженерных коммуникаций на застраиваемом участке должна будет финансироваться за счет застройщика · Компенсационные платежи и договорные сборы - если законы штата это допускают, начинайте формировать программы компенсационных выплат или договорных сборов, по которым застройщики обязаны будут внести плату, пропорциональную стоимости объектов внешней инфраструктуры, необходимых для обслуживания возводимых ими объектов. Наличие комплексной методики финансового планирования, наподобие описанной выше, чрезвычайно полезно, поскольку программа компенсационных выплат или договорных сборов помещается при этом в контекст более широкой проблемы - проблемы развития города и его финансового благополучия, а также поскольку она координирует действия всех должностных лиц и всех сотрудников муниципалитета, от которых зависит формирование и реализация программы компенсационных платежей или договорных сборов. Участие жителей Второй важный предварительный шаг - это известить застройщиков о том, что в городе разрабатываются планы введения компенсационных выплат или договорных сборов. Если в судах на уровне штата рассматривалось уже достаточно много подобных дел, и суд уже выработал достаточно четкие указания по этому вопросу, застройщики скорее всего не станут оспаривать правомерность этих поборов через суд. Тем не менее, городские власти должны постараться избежать возможности возбуждения против них подобных исков в будущем, а потому рекомендуем заранее поговорить с застройщиками и выяснить, что их заботит. Некоторые исследования показали, что в городах, ориентированных на рост, местные власти предпочитают использовать договорные сборы, и что застройщики приспосабливаются к новым условиям и вместе с городской администрацией пытаются создать атмосферу взаимной ответственности, в которой застройка могла бы продолжаться.[15] В городах, ориентированных на нулевой или медленный рост, предпочтение обычно отдается компенсационным платежам, чтобы местному руководству не приходилось согласовывать размеры этой платы с застройщиками. Отношения между застройщиками и городским руководством в подобных ситуациях оказываются менее “теплыми” . Было, однако, проведено исследование, показавшее, что застройщики могут быть самыми активными сторонниками компенсационных платежей, поскольку если жители города будут знать, что любое новое строительство в их городе ведется за счет застройщиков и не налагает никакой дополнительной нагрузки на их кошельки, у них будет меньше оснований требовать, чтобы всякое новое строительство прекратилось.[16] При решении вопроса о том, какой именно вид платежа вводить - компенсационные выплаты или договорные сборы, местные власти должны также учитывать общественное мнение. В некоторых городах для решения этого вопроса создается рабочая группа, в которую входят представители муниципалитета, застройщиков, активистов из числа жителей, которые вместе рассматривают стратегии городского развития, анализируют городской план капитального строительства и решают, является ли предложенная программа финансирования инфраструктуры за счет застройщика приемлемой. Например, в городе Форт Соллинс, штат Колорадо, в состав подобной группы вошли представители городской администрации и застройщики, которые вместе разработали тарифную сетку инфраструктурных платежей. Если в городе уже налажено комплексное финансовое планирование, такую рабочую группу можно подключить и к работе над планами, поручив ей оценить последствия нового строительства и связанную с ним потребность в расширении инфраструктуры. РАЗРАБОТКА СИСТЕМЫ КОМПЕНСАЦИОННЫХ ПЛАТЕЖЕЙ Ниже мы подробно рассмотрим все шаги по подготовке программы компенсационных платежей, которая должна вводиться решением городского совета или распоряжением мэра. Построить систему компенсационных платежей несколько сложнее, чем систему договорных сборов, но даже если город хочет вводить договорные сборы, а не компенсационные платежи, то иметь представление об этих шагах все равно необходимо. Для формирования юридически и экономически обоснованной системы компенсационных платежей необходимо выполнить как минимум семь взаимосвязанных задач.[17] Создание системы комплексного планирования Чтобы программа компенсационных выплат была экономически и юридически обоснована, ее необходимо создавать в рамках системы комплексного финансового и градостроительного планирования. Как мы уже говорили, чтобы суд признал систему компенсационных платежей законной, необходимо продемонстрировать, что спрос на новую услугу реально существует, и что все поступления от компенсационных платежей пойдут на удовлетворение этого спроса. Наличие комплексного финансового и градостроительного плана - это самый лучший аргумент в пользу существования такой связи, особенно если нормы обеспечения коммунальными, социальными услугами и инженерными коммуникациями едины для всей территории города. Таким образом, муниципалитетам можно порекомендовать, чтобы в свои комплексные планы они включали оценки существующего уровня обслуживания и мощности существующих объектов инфраструктуры. Определение понятий “уровень обслуживания” и “мощность объекта инфраструктуры” приводится на врезке 1. Определение границ обслуживаемой территории Определить границы территории обслуживания для всех объектов инфраструктуры необходимо по трем причинам. Во-первых, зная эти границы, можно установить, где на имеющиеся мощности ложится непомерно большая нагрузка, а где эти мощности недозагружены. Для этого численность населения на обслуживаемой территории необходимо разделить на мощность соответствующего инфраструктурного объекта и полученное отношение (например, отношение численности населения к площади парка), сравнить с существующим стандартом. Во-вторых, границы обслуживаемых территорий необходимо знать для того, чтобы установить, на какие именно объекты инфраструктуры ляжет дополнительная нагрузка в связи с новым строительством. Поскольку компенсационная плата может считаться законной только в том случае, если будет показано, что новое строительство создает потребность в расширении существующих инфраструктурных мощностей, по каждому проекту строительства необходимо показать, какая дополнительная нагрузка на конкретные объекты инфраструктуры в связи с этим проектом возникает, а для этого мы должны знать, к территории обслуживания каких объектов инфраструктуры эта новостройка относится. Третья причина - целевое использование платежей. Собранные в виде компенсационных платежей средства должны расходоваться на строительство инфраструктуры на той самой территории обслуживания, на которой они были собраны. Оценка адекватности существующих инфраструктурных мощностей Необходимо установить стандарты, по которым можно будет судить, адекватна существующая инфраструктура или нет. Если сравнение со стандартом покажет, что существующая инфраструктура обладает избыточной мощностью и способна обслуживать новостройку (т.е. не требует расширения), то программа компенсационных платежей может быть признана незаконной. Точно так же, компенсационные платежи нельзя расходовать на ремонт существующих объектов инфраструктуры или устранение каких-то имеющихся недостатков, если необходимость в таком ремонте никак не связана с новостройкой. Таким образом, начать следует с выработки и утверждения стандартов по типам инфраструктурных объектов , чтобы было с чем сравнивать и по чему измерять адекватность мощности имеющихся объектов инфраструктуры. Врезка 1. Нормативная нагрузка и нормативы обслуживания: определения, примеры и кто участвует в их определении _________________________________________________________ Нормативная нагрузка - желаемый уровень использования данного объекта инфраструктуры. Норматив обслуживания - желаемый объем или уровень предоставления конкретной услуги, которой должно быть обеспечено население. За исключением тех случаев, когда нормативы определены в законодательном порядке (например, нормативы заселения) или диктуются инженерными требованиями (например, нормативная нагрузка на водопровод и канализацию), нормативы должны отражать общее мнение жителей города или городских властей о том, каким должен быть желаемый уровень нагрузки для объектов данного типа и каким должен быть желаемый уровень обслуживания населения. Ниже приводятся примеры нормативов нагрузки и нормативов обслуживания Приводится также список участников, которых рекомендуется привлекать к выработке таких нормативов. Из этого списка видно, что выработка нормативов требует коллективных усилий. До начала работы всем участникам необходимо объяснить, зачем нужны нормативы (стандарты) и каким образом они будут использоваться. В идеале, цели, ради которых вырабатываются нормативы, и способы использования этих нормативов должны определяться с участием членов городского совета и главы исполнительной власти города. Тип норматива Пример Участники Парки и зеленые насаждения Площадь парковой территории, приходящаяся на 1000 чел. Комиссия по охране природы, Совет по паркам и зонам отдыха, Совет по градостроительству, Школьный совет Охрана правопорядка Количество полицейских и пожарных в расчете на 1000 чел. Возможности доступа к жилью, чтобы пожарные бригады могли достичь любой точки за заданное время Департамент полиции, Департамент пожарной охраны, Совет по градостроительству Школы Стандарты заполняемости классов (не более такого-то количества учеников на класс) Школьный совет, комендант Дороги Максимальная транспортная нагрузка на дороги Департамент дорог и мостов, главный инженер города, Совет по градостроительству Уличное освещение Расстояние между фонарными столбами Департамент дорог и мостов, Департамент полиции, Совет по градостроительству Источник: доклад Департамента доходов Масачусетса, представленный на семинаре в городском колледже Холиоки 3 февраля 1988 г. Измерение удельной нагрузки Единицы для измерения дополнительной нагрузки на существующую инфраструктуру, возникающей в связи с новым строительством, должны быть по возможности конкретными. Избыток или нехватку мощностей существующей инфраструктуры, а также размер дополнительной мощности, потребность в которой возникает в связи с новостройкой, необходимо измерить с помощью количественных показателей. Например, если площадь парков на территории, к которой относится новостройка, еще до начала строительства была недостаточной для обслуживания местных жителей, необходимо установить справедливую долю издержек по доведению парковых площадей до нормативного размера, которая должна покрываться за счет новостройки. Если же еще до начала нового строительства парковые площади не только удовлетворяли стандартам, но и имелись в некотором избытке, за счет которого возросшая в связи с новостройкой потребность в парковых площадях может быть частично удовлетворена, компенсационный платеж должен покрывать только издержки по доведению имеющихся парковых площадей до нормативных размеров, и не должен включать в себя покрытие прошлых издержек на создание избыточных парковых площадей. В качестве единицы измерения удельной обеспеченности населения парковыми площадями можно использовать, например, показатель “га/чел.”. Единицы измерения должны определяться исходя из двух характеристик, о которых мы говорили выше - нормативной (стандартной) нагрузки на объекты инфраструктуры и географических границ обслуживаемой территории. Определение размеров компенсационных платежей Разумеется, правильная оценка дополнительных расходов, ложащихся на город в связи с новым строительством, - это важнейшее условие создания эффективной системы компенсационных платежей. Здесь возникает много непростых вопросов. Существует, например, мнение, что если сложить компенсационные платежи и те налоги, которые будут платить жители новостройки, то сумма окажется больше, чем стоимость расширения инфраструктуры, т.е. новостройки подпадают под “двойное налогообложение”. Проблема двойного налогообложения может возникнуть только в том случае, если заранее не был проведен всесторонний анализ всех источников доходов, включая и будущие. Поскольку теоретически компенсационный платеж должен целиком покрывать потребность в расширении существующей инфраструктуры пропорционально избыточной нагрузке, налагаемой новостройкой, любое налогообложение с целью погашения текущей или будущей задолженности может быть воспринято застройщиками или новоселами как свидетельство о том, что за счет новостройки покрывается более 100% издержек на компенсацию дополнительной нагрузки, и суд вполне может согласиться с этим мнением. Чтобы вопрос о двойном налогообложении не возникал, необходимо провести подробный финансово-экономический анализ, чтобы определить все доходные источники и все расходы, связанные с новостройкой. Налоговые поступления, генерируемые новостройкой, следует сравнить с создаваемой этой новостройкой потребностью в финансировании развития инфраструктуры, и если доходов окажется недостаточно для покрытия этих расходов, разность между расходами и доходами и должна покрываться за счет компенсационных платежей, размер которых должен устанавливаться исходя из этой разности. Для того, чтобы правильно рассчитать сетку компенсационных тарифов, необходимо выполнить три условия. Во-первых, необходимо построить надежные оценки совокупных издержек на расширение инфраструктурных мощностей в разрезе территорий обслуживания. Во-вторых, сумма компенсационных платежей, полученных от всех ныне строящихся и будущих проектов, не должна превышать стоимости строительства новых объектов инфраструктуры (или расширения существующих объектов) в пределах данной территории обслуживания. (Это требование шире, чем требование о недопустимости двойного налогообложения). В третьих, необходимо правильно построить процедуру разверстки издержек, чтобы платежи, взимаемые с разных объектов строительства, определялись “по справедливости” - т.е. с учетом конкретных характеристик этих объектов и той нагрузки, которую они налагают на инфраструктуру. Примерами таких характеристик могут служить средний размер семей, проживающих в квартирах определенного типа, тип занимаемого жилища, количество комнат и т.п. Управление доходами Практическая реализация системы компенсационных платежей предполагает принятие ряда хозяйственных и административных решений. Необходимо не только заранее создать траст-фонды, в которые эти платежи будут поступать в целевом порядке, и издать для этого соответствующее постановление, но и установить порядок начисления и сбора этих платежей. Определение порядка начисления и сбора компенсационных платежей является важным шагом. В большинстве городов размер компенсационной платы определяется еще на стадии разработки проекта, однако срок платежа наступает только при выдаче разрешения на строительство. Еще один вопрос, который нужно решить, - это следует ли разрешать застройщикам вносить причитающуюся с них компенсационную плату натурой, т.е. чтобы вместо внесения в трастовый фонд компенсационного платежа они могли за свой счет построить все необходимые объекты инфраструктуры. Если этот вопрос будет решен положительно, с застройщиками нужно будет заключать соответствующие договора. Третий вопрос касается индексации задолженности по компенсационным платежам с учетом изменения стоимости строительства и стоимости земли. Наконец, следует создать систему ведения учета, контроля и отчетности по проектам, чтобы иметь постоянный источник информации для контроля за платежной дисциплиной застройщиков. Если процесс сбора платежей должным образом не продуман, он очень скоро может превратиться в серьезную проблему. Самый верный подход к решению этой задачи - это относиться к функции сбора компенсационных платежей как к расширению и продолжению функции оценки проектов застройки и выдачи разрешений на строительство. В той мере, в какой этот процесс удастся автоматизировать, будет гарантирована и эффективность сбора этих платежей. Текущие издержки, связанные с определением избыточных нагрузок, начислением и сбором платежей, можно покрывать за счет административных сборов с желающих получить разрешение на строительство. Процентный доход по средствам в траст-фонде также можно использовать для покрытия административных издержек, однако самый безопасный путь - это перечислять процентный доход на счета конкретных проектов пропорционально их доле. Управление расходами Другая важная задача - это так построить управление расходами, чтобы новоселы или застройщики получили реальную отдачу от своих затрат в виде услуг или объектов инфраструктуры. Все платежи должны быть израсходованы по назначению и в течение разумного срока. Если в городе ведется программа капитального строительства, необходимо обеспечить привязку сроков внесения компенсационных платежей к срокам поступления других доходов и запланировать их использование по назначению в течение периода, который, как правило, не должен превышать пяти лет, или предусмотреть такое их использование, которое согласуется с реализацией программы капитального строительства. Необходимо установить такой порядок использования этих средств, который бы исключал возможность их использования на исправление недостатков, существовавших до начала строительства. Кроме того, необходимо выработать такую методологию, которая бы исключала возможность ситуации, при которой общая сумма собранных и израсходованных платежей превышала бы стоимость строительства необходимых инфраструктурных объектов . Если собранные платежи уже покрыли все издержки, а плата все еще взимается, значит, либо всем назначили слишком высокую плату, либо оценка стоимости расширения инфраструктуры оказалась завышенной, либо платежи были неправильно разверстаны. Правильно построить управление расходной стороной системы компенсационных платежей - важнейшее условие эффективности этой системы. Необходимо обратить самое серьезное внимание на учет, контроль, порядок формирования объединенных фондов и порядок выдачи разрешений на их расходование, чтобы обеспечить гарантии того, что отдачу от этих расходов получат именно те застройщики, которые внесли компенсационный платеж. Процедуры расходования средств должны быть формализованы и найти свое отражение в автоматизированной системе управления, специально спроектированной для нужд управления компенсационными платежами. Еще раз повторяем, что для того, чтобы законность системы компенсационных платежей не вызывала нареканий, все эти вопросы необходимо продумать заранее. На рис. 2 перечислены шаги по созданию системы компенсационных платежей по одному, отдельно взятому виду муниципальных услуг - места отдыха и парки. ЗАКЛЮЧЕНИЕ В данной работе мы постарались познакомить читателя с программами компенсационных платежей и договорных сборов - двумя методами финансирования строительства инфраструктуры, к которым все чаще прибегают местные власти в США. Проблема финансирования инфраструктуры за счет застройщиков тесно связана с проблемой регулирования градостроительства на уровне местных властей, и большая часть публикаций и исследований по этому вопросу относится либо к сфере градостроительства, либо к сфере юриспруденции. Однако, поскольку использование этого источника финансирования открывает перед местными властями возможности расширить финансирование капитальных проектов и тем самым укрепить свое финансовое положение, руководителям местных администраций и лицам, отвечающим за муниципальные финансы и бюджет, следует знать о существовании таких программ и о проблемах, связанных с их использованием. Введение системы компенсационных платежей и договорных сборов - дело совсем не простое. Проектирование, внедрение, управление и поддержание системы компенсационных платежей или сборов требует очень больших усилий. В вопросе о том, в какой мере и в каких случаях можно использовать финансирование за счет застройщиков, главную роль играют юридические соображения. Многие города считают, что реализация такой программы просто не оправдает затраченных на нее усилий. Желающие внедрить такую программу у себя должны иметь в виду, что может пройти много месяцев, иногда даже несколько лет, прежде чем такая система по-настоящему заработает. Однако большинство городов стоят сегодня перед проблемой, когда традиционные подходы к финансированию капитальных проектов уже себя исчерпали, а новых источников дохода практически нет. Компенсационные выплаты и договорные сборы могут оказаться единственной реальной возможностью для местных властей привлечь необходимые средства для финансирования инфраструктуры на вновь осваиваемых территориях. Мы настоятельно рекомендуем всем, кто заинтересовался возможностью введения компенсационных платежей, ознакомиться с описанием двух действующих программ, которое приводится в приложении. Врезка 2. Этапы создания системы компенсационных выплат за дополнительную нагрузку, налагаемую новостройками на парковые территории _________________________________________________________ Ниже приводится перечень 12 “шагов” по созданию системы компенсационных платежей за дополнительную нагрузку на парки. Весь процесс разбивается на 3 этапа. Необходимо учесть, что если бы речь шла не о парках, о каких-то иных объектах муниципальной инфраструктуры, многие из этих шагов были бы другими. 1. Этап планировочного анализа a) Необходимо определить текущую численность населения города (поселка, пр.) и характеристики жилого фонда (например, 50 тыс. жителей, 20 тыс. единиц жилья, среднее количество проживающих в жилищах каждого типа) b) Необходимо составить прогноз численности населения и жилого фонда (например, рост численности до 100 тыс. чел, расширение жилого фонда до 40 тыс. единиц) c) Необходимо выработать и принять разумные и адекватные нормативы по территории обслуживания и нагрузке (например, по 2 га на 1000 жителей, радиус обслуживания - 5 км) d) Провести инвентаризацию и оценить площадь существующих парков и зон отдыха (например, 80 га) 2. Этап определения изначальной нехватки парков a) Подготовить и принять развернутый план создания парков и зон отдыха b) Оценить существующую нехватку парков и зон отдыха исходя из текущей численности населения и принятых нормативов (например: 50 тыс. жителей умножить на 2 га/1000 чел = 100 га - 80 га = 20 га) c) Определить стоимость создания 1 га парковой территории для восполнения существующего дефицита (например, 60 тыс. долл./га) d) Рассчитать суммарные расходы по восполнению существующего дефицита парков (например, 15 га умножить на 60 тыс. долл. = 900 тыс. долл.) e) Определить, из каких традиционных источников будут финансироваться расходы на восполнение существующего дефицита парков (например, за счет нераспределенных остатков генерального фонда, выпуска облигаций, специальных районных налогов, субвенций из вышестоящих бюджетов) 3. Этап расчета компенсационных платежей a) Рассчитать удельные издержки на одного нового жителя по обеспечению вновь прибывших новыми парками и зонами отдыха (например, 15 тыс. долл. за га умножить на 2 га/1000 чел. = 150 долл./чел.) b) Определить размер платежа, который придется платить каждому новому жителю в будущем из традиционных источников (например, 225 тыс. долл./ 50 тыс. новых жителей = 4.50 долл./жителя) c) Исключить “двойные поборы” (например, 150 долл. - 4.50 = 145 долл./жителя) d) Составить сетку компенсационных платежей по типам жилья: e) Подготовить и принять постановление, требующее внесения компенсационного платежа при получении разрешения на строительство, в котором будут, в частности, определено: I) тарифная сетка для жилья разных типов II) создание целевого паркового фонда, в который будет перечисляться все компенсационные платежи III) меры, гарантирующие, что компенсационный платеж будет использован для создания инфраструктуры, обслуживающей территорию застройщика, в установленные сроки. Тип жилища Ср. число прожи-вающих Плата с каждого человека Размер комп. платежа Усадьба с большим участком 3.3 145.50 $ 480.00$ Дом на одну семью (с небольшим участком) 3.0 145.50 $ 436.00$ Таун-гауз (несколько одинаковых, 2-3 этажных домов, примыкающих друг к другу в ряд через смежные стены) 2.7 145.50 $ 392.85% Дуплекс ( дом на две семьи) 2.5 145.50 $ 363.60$ Квартира с садом (квартира в многоквартирном 1-2-х этажном доме с придомовым садом) 2.2 145.50 $ 319.95$ Квартира в многоэтажном доме 1.8 145.50 $ 261.90$ Дом на колесах 2.4 145.50 $ 349.20$ f) Подготовить и принять программу создания парков и благоустройства зон отдыха с учетом существующей нехватки парков и будущего роста потребности в них. Рекомендации по программе введения компенсационных платежей 1. Стоимость строительства любых объектов, которые предполагается разместить на территории новых парков, следует включить в издержки, на основании которых определяется размер компенсационных платежей, т.е. формула для расчета таких платежей должна включить и стоимость покупки парковой земли, и стоимость ее благоустройства. Примерная стоимость благоустройства может быть оценена на основании прошлых расходов на благоустройство аналогичных парков. 2. При расчете издержек на создание парков и зон отдыха необходимо учитывать не только рыночную стоимость самой земли, на которой будет создан парк, но и стоимость земли для строительства подъездных путей к парку и удобств по его периметру. 3. При определении размеров компенсационного платежа, приходящихся с каждого дома, необходимо учитывать и местоположение домов - брать более низкую плату с тех застройщиков, которые возводят свои дома в районах, где живут люди со средним достатком, и более высокую с тех, кто строит жилье в престижных районах. _________________________________________________________ Источник: неопубликованная монография Джеймса Дункана, Терри Моргана и Нормана Стандерфера “ Искусство и практика компенсационных платежей”, 1986 г. ПРИЛОЖЕНИЕ: ДВЕ ПРОГРАММЫ КОМПЕНСАЦИОННЫХ ПЛАТЕЖЕЙ Ловленд, штат Колорадо Город Ловленд, штат Колорадо, ввел программу компенсационных платежей в 1984 г. Единственное серьезное изменение, которое было в нее внесено за это время, заключалось в пересмотре формулы расчета компенсационных платежей по промышленным новостройкам. По словам Джима Ханнаха, руководителя Департамента градостроительства, проведенный анализ показал, что строительство промышленных предприятий приносит городской казне не убытки, а прибыль. По результатам этого исследования была разработана новая методология расчетов, которая позволяет промышленным застройщикам покрывать свою долю расходов по созданию инфраструктуры за счет будущих налогов, поступающих в городской бюджет, а не так как это делалось раньше - в виде единовременного платежа при получении разрешения на строительство. Ян Винтерс, бывший городской управляющий Ловленда, который занимал этот пост в то время, когда вводилась система компенсационных платежей, а ныне - управляющий графством Палм Бич, штат Флорида, считает что каждый город или любое другое муниципальное образование, которое собирается вводить у себя подобную программу, должно строить ее, исходя из собственных нужд, а не заимствовать готовые программы, созданные в других муниципалитетах. Он утверждает, что процесс создания такой программы не менее важен, чем результат. Система возмещения издержек на создание городской инфраструктуры Ловленда Система возмещения издержек на создание городской инфраструктуры - это новый подход, принятый городом Ловлендом к планированию развития городской инфраструктуры, обеспечивающий адекватный доступ к муниципальным услугам всем жителям города. Введение. Компенсационные платежи на развитие городской инфраструктуры, назначаемые городской администрацией, отражают целесообразный размер накладных издержек нового строительства и обеспечивают целевую привязку расходов к тем проектам строительства, из-за которых возникает потребность в расширении муниципальной инфраструктуры. Поскольку разные объекты строительства налагают разное бремя на городскую инфраструктуру, платежи определяются с учетом типа новостройки. Плата, взимаемая с жилых и коммерческих новостроек, отражает разную потребность этих типов объектов в муниципальных услугах. В основе компенсационных платежей лежат средние удельные издержки (в расчете на одну единицу жилья или на единицу площади промышленных объектов), рассчитанные по стоимости замещения. ... Размер платы ежегодно уточняется в соответствием с меняющимися экономическими условиями и изменениями, вносимыми в программу муниципального строительства, с которой неразрывно связана система компенсационных платежей. Система компенсационных платежей строится с учетом того, что переживаемые городом финансовые трудности объясняются не только новым строительством, но и другими факторами, такими как инфляция, расходы на содержание существующей инфраструктуры и на замещение выбытия. Принятая в Ловленде система исключает взимание с новостроек платы за “прошлые грехи”, к которым эти новостройки не имеют никакого отношения. Разработка системы. Разработка городской “Системы компенсации издержек на развитие инфраструктуры” опиралась на обширные предварительные исследования, а все предложения по процедурным вопросам согласовывались с Экспертным комитетом по проблемам городского развития. Организация проекта. Состав Экспертного комитета по проблемам городского развития был утвержден городским Советом Ловленда. В задачу этого комитета входила общее руководство проектом. Комитет был создан как представительный орган жителей города для рассмотрения вопросов, связанных с финансовыми последствиями новой застройки городских территорий. Главной задачей комитета было выявление и атрибутация прямых и косвенных издержек и доходов, связанных с новым строительством. Комитет выполнял консультативные функции и готовил рекомендации для городского совета. Комитет по проблемам городского развития начал свою работу с анализа целей и задач, поставленных перед проектом городским советом. Был разработан рабочий план и график работы, отводивший достаточное время для сбора необходимой информации, ее анализа и выработки предложений. Главной целью проекта было создать гарантии обеспечения всех жителей Ловленда муниципальными услугами с наименьшими издержками и при максимальной полезной отдаче путем создания такой структуры компенсации издержек на развитие городской инфраструктуры, при которой эти издержки оплачиваются новыми жителями города. Система должна была предусматривать атрибутацию (разверстку) издержек на развитие инфраструктуры, финансируемых из генерального фонда, по конкретным проектам нового строительства. Предварительный анализ положения дел с муниципальными услугами. Предварительный анализ обеспеченности населения различными видами услуг дал членам Комитета по проблемам городского развития информацию о существующих тенденциях в динамике издержек и доходов. По каждой муниципальной услуге, финансируемой из генерального фонда городского бюджета, были собраны подробные данные и проведены интервью с главами соответствующих департаментов городской администрации. Анализ исторических данных по издержкам и доходам был выполнен в качестве фонового исследования по проекту, в его задачи не входило распределение ответственности за издержки, понесенные в прошлом. Решить такую задачу было бы невозможно, поскольку слишком много факторов внесли свою лепту в прошлый рост издержек, в том числе - рост численности населения, инфляция, отрицательная экономия масштаба и изменение уровней обслуживания. Поскольку проект был ориентирован на создание системы, обеспечивающей покрытие будущих издержек, анализ исторических тенденций динамики издержек представляет определенный интерес в качестве фоновой или исходной информации, но не играет существенной роли для создания справедливой системы компенсаций. Анализ прошлых тенденций показал, что на рост численности населения города можно отнести только 4 долл. из каждых 10 долл. роста текущих расходов бюджета Ловленда за последнее десятилетие. Свыше одной трети роста расходов объяснялось влиянием инфляции, а остальная часть этого роста объяснялась изменением уровня обслуживания, отрицательной экономией масштаба и факторами, связанными с эффективностью. На рост численности населения приходилось 42% роста расходов текущего бюджета и 39% роста доходов текущего бюджета города; 34% прироста расходов и 30 % роста доходов объяснялось влиянием инфляции. Сбалансированность бюджета достигалась за счет введения новых налогов и повышения ставок по существующим налогам. На долю жилых районов города приходится 78% потребления всех муниципальных услуг и 70% всех городских доходов. Предприятия (юридические лица) потребляют 22% городских услуг и генерируют 30% доходов. Хотя жилые районы не полностью окупают свою издержки, разница между расходами на эти районы и генерируемыми ими доходами не достаточно велика, чтобы одним только этим фактором можно было объяснить возникновение финансовых затруднений. Другие факторы, в частности - инфляция и рост уровня обслуживания, также вносят свой вклад в финансовые трудности, переживаемые городом. Анализ существующей практики. Было проведено сравнение компенсационных платежей, взимаемых с застройщиков в городе Ловленде, с аналогичными платежами в других муниципалитетах в штате Колорадо. Оказалось, что в целом эти платежи вполне сопоставимы, хотя платежи за конкретные элементы инфраструктуры могли различаться в ту или иную сторону. Хотя существовавшая структура платежей с новостроек в Ловленде в целом была аналогична той, которая использовалась в других городах, и в административном плане особых трудностей не вызывала, ее недостатком являлось то, что эти платежи не были четко ориентированы на покрытие реальной или полной стоимости развития инфраструктуры, связанноой с ростом города. Задачей настоящего проекта было разработать такую структуру компенсационных платежей, при которой все расходы по расширению инфраструктуры, связанные с новым строительством, целиком покрывались бы за счет платежей, взимаемых с этих новостроек. Компенсационные платежи должны рассчитываться так, чтобы отражать фактические издержки, связанные с ростом города, с тем чтобы когда к городской инфраструктуре Ловленда “подключается” новый дом или любой другой объект, ни прежним жителям не приходилось его субсидировать, ни этому объекту не приходилось субсидировать прежние недочеты в развитии городской инфраструктуры. Процедуры, которые обеспечивают решение этой задачи, были совершенно четко определены, и их применение не требует больших расходов ни со стороны города, ни со стороны застройщиков. Вся система увязана с реально осуществляемой программой капитального строительства, так что размер компенсационных платежей прямо соответствует стоимости расширения инфраструктуры. Предусматриваются также специальные процедуры пересмотра размера компенсационных платежей. Определение концепции системы. Одобренная Экспертным советом по проблемам городского роста концепция отражает несложный, легко поддающийся учету и контролю процесс оценки, обеспечивающий адекватное финансирование расширения городской инфраструктуры для удовлетворения растущего спроса на городские услуги. Возможно, учет всех особенностей географического местоположения новостроек и типов возводимых строений позволил бы более точно управлять городским развитием и обеспечил бы большую социальную справедливость, однако такая система была бы слишком сложной и ее обслуживание обходилось бы достаточно дорого. В основу системы компенсации издержек на развитие городской инфраструктуры города Ловленда заложен поход, учитывающий принадлежность новостройки к конкретному градостроительному району. Платежи, отражающие издержки на развитие инфраструктуры, перечисляются в единый фонд капитального строительства, расходование средств которого осуществляется исходя из общегородских приоритетов. Распределение компенсационного бремени между жилыми и коммерческими новостройками отражает концепцию “самоокупаемости” соответствующих новостроек, при которой издержки роста должны оплачиваться теми субъектами градостроительной активности, которые вызвали необходимость в подобном расширении. Компенсационные платежи начисляются согласно базовой тарифной сетке, хотя для уникальных жилищных или коммерческих проектов допускается применение особых ставок оплаты. Проектирование системы. Методология расчета компенсационных платежей по развитию инфраструктуры основана на концепции, обычно применяемой для расчета платежей за муниципальные (коммунальные) услуги. Капитальные издержки по расширению инфраструктуры покрываются за счет новостроек, а текущие налоги, сборы и платежи идут на покрытие текущих эксплуатационных издержек и расходов на текущий ремонт, а также на покрытие издержек, связанных с замещением выбытия (амортизации) и издержек на совершенствование обслуживание (повышения уровня или качества). Система покрытия издержек, связанных с новым строительством, охватывает только те издержки, которые непосредственно обусловлены демографическим и экономическим ростом. Дифференциация платежей. В рамках прежней системы компенсационные платежи на покрытие издержек, связанных с развитием инфраструктуры, с новых застройщиков - будь то жилых или коммерческих - не взимались. Все местные жители выплачивали только стандартные (одинаковые или почти одинаковые для всех) ежегодные текущие налоги и сборы. Компенсационные платежи не взимались, поскольку не проводилось никакого различия между старыми и новыми жителями. Кроме того, не проводилось четких различий между расходами на экстенсиввное расширение инфраструктуры и расходами на ее замещение или совершенствование. Не прибегая к компенсационным платежам, проблему возмещения издержек можно решить с помощью индивидуального подхода к определению размера платежей. Примером реализации такого подхода является использование так называемых “округов специального налогообложения”. Этот подход предполагает расчет фиксированного тарифа по состоянию на момент переезда в город каждого нового резидента (физического или юридического лица), отражающий предельные издержки производства тех или иных услуг в то время. Хотя подобный подход обеспечивает возмещение издержек, практическое его применение связано с большими трудностями - приходится рассчитывать дифференцированные ставки для всех новых резидентов в соответствии с постоянно меняющимися предельными издержками. Система возмещения издержек, принятая в Ловленде, включает единовременный платеж и ежегодные сборы. Единовременный платеж на развитие инфраструктуры покрывает издержки на расширение существующей инфраструктуры при сохранении ее мощности неизменной (экстенсивный рост). Иными словами, каждый новый житель или предприятие платит справедливую долю расходов на расширение городской инфраструктуры, исходя из ее текущей стоимости. Ежегодные текущие сборы при этом одинаковы для всех жителей, но строятся с учетом расходов на замещение и повышение качества инфраструктуры (интенсивный рост), а также с учетом влияния инфляции. Калькуляция издержек с учетом возраста инфраструктуры. Вопрос о том, как учитывать возраст инфраструктуры при расчете компенсационных платежей, занимает центральное место при разработке структуры этих платежей, поскольку все издержки рассчитываются исходя их текущей стоимости замещения. Размер компенсационной платы отражает стоимость инфраструктуры, необходимой для обслуживания одного нового жителя города, по цене замещения (в текущих ценах). Иными словами, размер платежа рассчитывается в соответствии с тем, сколько бы стоило построить точно такой же объект инфраструктуры, как и старый, только по новым ценам. Все новые резиденты, прибывшие в город в одном и том же году, платят одинаковую сумму, которая должна гарантировать сохранение относительной мощности городской инфраструктуры) и уровня обслуживания населения на неизменном уровне (экстенсивный рост). Для системы возмещения издержек на муниципальные услуги калькуляция издержек с учетом возраста существующей инфраструктуры представляется оправданной, поскольку потребление муниципальных услуг, финансируемых из генерального (общецелевого) фонда городского бюджетане являются дифференцированными в том смысле, в каком дифференцировано потребление других видом коммунальных услуг, финансируемых из фондов самофинансирования муниципальных предприятий (т.е. платных услуг), и жители не имеют возможности решать, будут они ими пользоваться меньше или больше. Потребление “бесплатных” услуг не измеряется по счетчику, поэтому дифференцированная оплата таких услуг с учетом разницы маргинальных издержек невозможна. Применительно к тем услугам, потребление которых измеряется по счетчику, от крупных пользователей, из-за которых требуется расширить услугу, можно было бы требовать покрытия большей доли капитальных и текущих издержек, чем с остальных. Стандартны обслуживания. Система расчета издержек на развитие коммунальных услуг города Ловленда опирается на модифицированный метод средних издержек. Подход маргинальных издержек предполагает, что все издержки по расширению мощности инфраструктуры должны покрываться за счет того конкретного нового резидента, прибытие которого в город вызвало необходимость в таком расширении. Хотя с теоретической точки зрения такой подход может быть вполне оправдан, связанный с ним точный расчет издержек весьма затруднителен, поэтому на практике этот подход не используется. Подход средних издержек или , как его еще называют, подход “долгосрочных маргинальных издержек”, предполагает, что все новые жители, прибывшие до того, как система достигла предельной мощности, должны внести свой вклад в покрытие издержек на капитальное расширение мощности системы “про запас”, необходимость в котором будет возникать по мере потребления существующей мощности. Те новые жители, которые прибыли уже после того, как этот “запас” был создан, должны компенсировать существующим жителям их прошлые расходы на расширение инфраструктуры. Чтобы справедливость была соблюдена, в системе возмещения издержек, принятой в городе Ловленде, подход “средних издержек” дополняется механизмом поправок на предельные издержки. Поправка заключается в том, что по тем услугам или объектам инфраструктуры, от которых непосредственно зависит величина возможного предельного дифференциала по издержкам, определяются свои стандарты обслуживания, чтобы рынок не получал искаженных сигналов, связанных со средними издержками, и новое строительство не разрасталось бесконтрольно. Для всех муниципальных услуг, финансируемых из генерального фонда, были разработаны свои стандартны обслуживания, чтобы определить, какая доля расходов на новое строительство должна финансировать самими застройщиками. Например, прокладка всех улиц и подъездных путей внутри строящихся массивов как и прежде финансируется за счет самих застройщиков, поскольку результатами этих работ будут пользоваться только жители массива, так что компенсационный платеж за новое строительство не включает в себя эти издержки. Расчет компенсационного сбора. Процедура расчета компенсационного сбора достаточно прямолинейна, что видно из нижеследующей формулы: Процедура расчета компенсационного сбора __________________________________________________________ Капитальные издержки, всего Минус: издержки на замещение и улучшение существующей инфраструктуры Равно: издержки на расширение инфраструктуры Плюс (минус): стоимость избыточных (недостаточных) мощностей Равно: издержки, связанные с расширением инфраструктуры Минус: внешнее или долговое финансирование Равно: чистые местные издержки на развитие инфраструктуры Умножить на долю потребления услуг, приходящихся на жителей и предприятия Равно: издержки, которые должны покрываться за счет жителей и предприятий Мощность, приходящаяся на единицу жилья и на квадратный метр площади предприятий Равно: компенсационные платежи в расчете на единицу жилья и квадратный метр. __________________________________________________________ Показатель капитальных издержек на развитие муниципальных услуг берется из ежегодной Программы капитального строительства муниципалитета Это общая сумма необходимого финансирования капитального строительства корректируется таким образом, чтобы исключить из нее издержки на замену отслужившей свой строк инфраструктуры и издержки, связанные с повышением стандартов обслуживания, а также издержки, которые будут покрываться за счет внешних источников, и полученный в результате остаток отражает чистые издержки, связанные с расширением инфраструктуры. Если программы капитального строительства муниципалитет не ведет, в расчетах можно использовать показатели текущих издержек замены инфраструктуры. Определенные таким образом издержки на развитие инфраструктуры разбиваются затем на издержки, которые должны покрываться за счет жителей, и издержки, которые должны покрываться за счет предприятий. Основанием для такого распределения служит ожидаемый объем потребления соответствующих услуг потребительским и производственным (коммерческим) секторами. Затем вычисляются нормы покрытия соответствующих издержек по единицам жилья разных типов и квадратным метрам промышленных площадей. При этом делаются поправки на уникальность проекта, поскольку могут встретиться такие проекты жилой или коммерческой (промышленной) застройки, которые не укладываются в общую схему. Процесс пересчета платежей. Размер платежей должен пересматриваться ежегодно для учета влияния инфляции. Такой подход гарантирует, что компенсационные платежи будут основаны на реальных издержках расширения инфраструктуры в соответствующем году, вне зависимости от того, был соответствующий объект инфраструктуры построен в том году или нет. Например, может оказаться, что каждые пять лет требуется строить новую пожарную станцию, и каждая такая станция из-за инфляции будет стоить на 50% больше, чем предыдущая. Если новый житель переезжает в город через два года после завершения строительства одной пожарной станции и за три года до начала строительства следующей, размер компенсационного платежа будет рассчитываться исходя из предположения о том, что новое здание было построено в тот год, когда вновь прибывший приехал в город на жительство, поэтому с него будет взят компенсационный платеж, примерно на 20% превышающий тот, который с него причитался бы в том году, когда станция только строилась, и примерно на 30% меньше того, который ему пришлось бы заплатить, если бы он переехал три года спустя, когда будет строиться новая станция. Поскольку размер платежей ежегодно пересматривается с учетом инфляции, всякий раз пересчитывать размер сбора не требуется - достаточно сделать это всего один раз для исходного проекта. Базовые расчеты затем пересматриваются только тогда, когда возникают новые строительные проекты или после завершения строительства новых инфраструктурных объектов. Учет. Строгость ведения учета гарантируется, поскольку размер платежа можно всегда проследить до того объекта новой застройки, в связи с которым возникла необходимость в расширении инфраструктуры., по Программе капитального строительства. Хотя поступления от компенсационных платежей не хранятся в отдельных фондах по каждой услуге, и расходы за счет компенсационных платежей в любой отдельно взятый год могут не соответствовать расширению соответствующих услуг в прямой пропорции к собранной плате, в долгосрочном аспекте потребности по расширению инфраструктуры будут удовлетворены - система это обеспечивает. Компенсационный платеж, вносимый новым жителем города, либо используется для погашения задолженности по ранее построенным объектам инфраструктуры, либо перечисляется на трастовый (накопительный) счет для финансирования будущего развития. И в том, и в другом случае издержки нового строительства покрываются в тот год, когда новый житель или компания переезжает в город. Эта плата также отражает объем услуг, который получает новостройка. Размер компенсационного платежа. Размер компенсационного платежа устанавливается по типам новостроек и по видам услуг, финансируемых из генерального фонда. Компенсационный платеж, назначаемый новостройке конкретного типа, представляет собой сумму всех издержек роста по всем муниципальным услугам, которые эта новостройка получит. Расчеты основаны либо на показателях, содержащихся в плане капитального строительства, либо на оценках стоимости замещения существующей инфраструктуры, полученных от отраслевых департаментов. Сводка по компенсационным платежам. Компенсационный сбор рассчитывается по типам новостроек и отдельно по каждой услуге, финансируемой из генерального фонда. Указываются сборы с квартир разного размера, а также плата, приходящаяся с одного квадратного метра или гектара площади промышленных и коммерческих объектов и организаций. Основная часть компенсационного сбора для жилой застройки приходится на парки и зоны отдыха, а также на компенсацию за подключение к существующей инфраструктуре, в частности - к библиотекам, музеям и общеадминистративным объектам. Основные требования по расширению уличной сети заданы в виде детальных стандартов, определяющих прямые обязанности застройщиков по финансированию соответствующих работ на застраиваемой территории, поэтому компенсационные платежи на развитие дорожно-уличной сети оказываются существенно более низкими, чем реальная стоимость этой инфраструктуры. Сбор, взимаемый с коммерческих и учрежденческих новостроек, в значительной мере зависит от требований по благоустройству улиц, поскольку именно торговые заведения, офисные помещения и ведомства являются основными субъектами, генерирующими транспортные потоки. Компенсационные платежи, взимаемые с промышленные новостроек, зависят от требований по прокладке и благоустройству улиц гораздо меньше: Услуга Жилье (в расчете на квартиру, односемейный дом) Коммерческие новостройки (на кв. фут = 0.1 кв. м) Организа-ции (на кв. фут = 0.1 кв. м) Промыш-ленные (на акр = 0.4 га) Парки и зоны отдыха 736$ -- -- -- Пожарная охрана 98$ 0.07$ 0.07$ 746$ Полиция 24$ 0.02 0.02 179$ Библиотеки 121$ -- -- -- Музеи 58$ -- -- -- Администрация 271$ 0.19 0.20 2024 Улицы 229$ 0.65 0.59 1601 ИТОГО: 1537 0.93$ 0.88 4550$ Примеры расчета компенсационных платежей. Чтобы проиллюстрировать, как именно считается компенсационный платеж, было выбрано два примера новостроек - дом на одну семью общей площадью 2 тыс. кв. футов (порядка 200 кв. м.), расположенный на участке в четверть акра (десять соток), общей стоимостью 100 тыс. долл. и коммерческая новостройка на участке 1,6 га (офисные помещения - 1500 кв. м и легкая промышленность - 1,1 га), общей стоимостью 2,7 млн. долл. Почти 70% от общей суммы компенсационных платежей, которые причитаются с жилого дома, приходятся на канализацию и водопровод. Что же касается коммерческой застройки, то здесь коммунальные платежи составляю только половину от причитающейся с них платы и еще четверть от общей суммы приходится на содержание улиц: Услуга Односемейный дом (из примера) Коммерческая новостройка (из примера) Водопровод и канализация 4593$ 28424 Разрешение на строительство 374 3939 Ливневая канализация 138 2968 Парки 736 -- Пожарная охрана 98 3139 Полиция 24 801 Библиотека 121 -- Музеи 58 -- Администрация 271 8517 Улицы 229 14233 ИТОГО 6642 62021 Сравнение с другими городами. Компенсационные платежи, взимаемые городом Ловлендом с рамках новой системы возмещения издержек на развитие инфраструктуры, сравнивались с компенсационными платежами, взимаемыми в других городах на севере Колорадо. [ Идет рассказ о проведенном сравнении, приводятся таблицы.] Заключение. Новые компенсационные платежи, взимаемые городом Ловлендом, полностью учитывают все издержки, связанные с новым строительством. Повышение стандартов обслуживания и введение компенсационных платежей привело к удорожанию нового строительства. Тем не менее, стоимость нового строительства в Ловленде остается значительно ниже, чем в других городах на севере Колорадо (Форт Коллинз, Грили, Логмонт), где также существуют компенсационные платежи. Графство Бровард, штат Флорида В графстве Бровард, штат Флорида, была создана одна из самых новаторских и совершенных систем сбора компенсационных платежей в США. Эта система охватывает издержки на строительство дорог, парков и школ, необходимость в которых связана с новостройками. Право города взимать компенсационные платежи оговорено в Строительном кодексе графства, который был принят в 1981 г. Размер компенсационных платежей ежегодно пересматривается с учетом инфляции. Платежи устанавливаются отдельно для парков, школ и дорог и перечисляются в трастовый фонд для последующего использования на нужды финансирования развития инфраструктуры. Плата за региональные, субрегиональные и городские парки устанавливается либо на уровне стоимости земельного эквивалента, либо рассчитывается по типам жилья с учетом количества комнат в соответствии со стандартами, определенными в постановлении администрации графства. Тип жилья Кол-во комнат Компенсационный платеж на парки (в долл.) Односемейный дом, вилла, дуплкс или таун-гауз (малоэтажный дом на одну или несколько семей, имеющий смежную стену с соседним домом) 3 или меньше 4 5 или больше 153 197 231 Дом на колесах 2 или меньше 3 3 или больше 106 139 200 Квартира с садом или квартира в многоэтажке 2 или меньше 3 или больше 91 141 Школьные платежи определяются аналогичным образом к соответствии с принятыми в графстве нормативами по типам жилья с учетом количества комнат. Например, с таун-гаузов, имеющих 4 и более комнат, взимается плата в размере 426 долл., тогда как плата с трехкомнатной квартиры в многоэтажке составляет 58 долл. Разница в плате объясняется тем, что предоставление муниципальных услуг жителям районов с плотной (многоэтажной) застройкой обходится дешевле, чем в районах с малоэтажной застройкой. К тому же, количество детей в семьях, проживающих в трехкомнатных квартирах, будет, вероятно, меньше, чем в семьях, занимающих более просторное жилье. Компенсационный платеж за дороги в графстве Бровард также закреплен местным указом (ордонансом администрации графства). Размер этого компенсационного платежа рассчитывается с помощью компьютеризированной модели, которая называется TRIPS (Transportation Review and Impact Planning System - система анализа и планирования транспортной инфраструктуры ). Эта модель позволяет определить, какая часть издержек на прокладку дорог должна финансироваться каждым конкретным застройщиком. Расчеты производятся с учетом базы данных, включающей файл дорожной сети и файл центров притяжения. Файл центров притяжения обновляется ежегодно и содержит данные по землепользованию на территории графства. В файле дорожной сети содержатся данные по пяти элементам: 1. Средняя суточная мощность транспортного потока: текущая, кумулятивная, ожидаемая 2. Тип застройки : коммерческая, жилая, сельская местность и т.д. 3. Тип дороги - сколько полос, автомагистраль или нет. 4. Пропускная способность дороги 5. Стоимость строительства: сколько стоит расширение дороги на одну полосу Модель работает следующим образом: 1. Рассчитывается предполагаемое количество поездок, которые будут генерировать жители предполагаемой новостройки по типам поездок. 2. Рассчитывается минимальный путь (время поездки) до конкретных центров притяжения, поездки распределяются между этими центрами притяжения в зависимости от силы притяжения и расстояния (модель гравитации) 3. Поездки закрепляются за дорожными сегментами вдоль минимального пути ведущего к каждому центру притяжения 4. Рассчитывается долю издержек на расширение перегруженных дорог, которая должна будет покрываться за счет предлагаемого проекта застройки. В начале реализации программы компенсационных платежей против них было выдвинуто несколько исков, но в целом система работает достаточно эффективно. Застройщики выигрывают за счет того, что они могут заранее узнать, сколько им придется платить за строительство массива того или иного типа, а графство выигрывает за счет того, что сокращается время на проведение всех расчетов и переговоры, и того, что за инфраструктуру не приходится платить из городского бюджета. Содержание ВВЕДЕНИЕ............................................................................................................... 3 КОМПЕНСАЦИЯ ЗА НОВОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО...................................................... 4 ВОПРОСЫ, НАД КОТОРЫМИ СТОИТ ЗАДУМАТЬСЯ............................................ 7 Законны ли компенсационные платежи и договорные сборы?............................ 7 Что лучше - компенсационная плата или договорной сбор?................................ 10 Какое влияние оказывает программа финансирования инфраструктуры за счет застройщика на стоимость жилья?................................................................ 11 Когда следует прибегать к финансированию инфраструктуры за счет застройщика?........................................................................................................ 12 С ЧЕГО НАЧАТЬ...................................................................................................... 13 Комплексное планирование................................................................................... 14 Участие жителей.................................................................................................... 16 РАЗРАБОТКА СИСТЕМЫ КОМПЕНСАЦИОННЫХ ПЛАТЕЖЕЙ.............................. 17 Создание системы комплексного планирования................................................... 17 Определение границ обслуживаемой территории................................................. 17 Оценка адекватности существующих инфраструктурных мощностей.................. 18 Измерение удельной нагрузки.............................................................................. 19 Определение размеров компенсационных платежей............................................ 20 Управление доходами........................................................................................... 21 Управление расходами.......................................................................................... 22 ЗАКЛЮЧЕНИЕ......................................................................................................... 22 ПРИЛОЖЕНИЕ: ДВЕ ПРОГРАММЫ КОМПЕНСАЦИОННЫХ ПЛАТЕЖЕЙ............... 26 Ловленд, штат Колорадо......................................................................................... 26 Графство Бровард, штат Флорида.......................................................................... 35 [1] California Office of Planning and Research, Paying the Piper: New Ways to pay for Public Infrastructure in California. Sacramento, Calif., 1982. Reprinted in Long-Term Financial Planning (ICMA, 1987), p. 174 [2] Ibid., p. 178 [3] Louis F. Wescheler, Alvin H. Mushkatel and James E. Frank, “Politics and Administration of Development Exactions” in James E. Frank and Robert M. Rhodes, ed., Development Exactions (Washington, D.C.: American Planning Association, 1987), p. 23. [4] International City Management Association, “Capital Finance - 1985” , survey, Spring 1985 [5] Elisabeth D. Purdum, James E. Frank, “Community Use of Exactions: Results of a National Survey”, in James F. Frank and Robert M. Rhodes, ed., Development Exactions (Washington, D.C.: American Planning Association, 1987), p. 137. [6] Fred P. Bosselman, Nancy Stroud, “Legal Aspects of Development Exactions”, in James E. Frank and Robert M. Rhodes, ed., development Exactions (Washington, D.C.: American Planning Association, 1987), pp. 70-103. [7] Ibid., p. 76. [8] Ibid., p. 74. [9] Ibid., p. 77. [10] George E. Peterson et al., Guide to Financing the Capital Budget and Maintenance Plan, (Washington, D.C.: Urban Institute Press, 1984), p. 20. [11] Weschler et al., p. 23 [12] Robert Cervero, “Paying for Off-Site Road Improvements through Fees, Assessments, and Negotiations: Lessons from California,” in Public Administration Review, (January/February 1988), pp. 539-540.. [13] California Office of Planning and research, pp. 177-178. [14] Ïîäðîáíåå ñì. â: Massachusetts Department of Revenue, Division of Local Services, Municipal Data Management and Technical Assistance Bureau, Planning for Community Growth: Financial Aspects of Development, (Boston, February 1988). [15] Weschler et al., p. 37. [16] Michael A. Stegman, “Development Fees for Infrastructure,” in Urban Land (may 1986), p. 2. [17] James B. Duncan, Terry D. Morgan, Norman R. Standerfer, “Simplifying and Understanding the Art and Practice of Impact Fees”, unpublished monograph, March 1986.