«Проблемы контроля обоснованности инвестиций и определения эффективности государственных инвестиций в информационные системы различного уровня» в части исследования ООО « ФинГаранти» УДК ________ № госрегистрации _______ Инв. № ______ УТВЕРЖДАЮ Директор ООО «ФинГаранти» __________ Л.А.Митягина “___” ______________ г. ОТЧЕТ О НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКОЙ РАБОТЕ по теме: «Проблемы контроля обоснованности инвестиций и определения эффективности государственных инвестиций в информационные системы различного уровня» в части исследования и разработки предложений по развитию системы информационного обеспечения деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации на базе внедрения электронных административных регламентов (заключительный) шифр – 1.3.9 Научный руководитель Кандидат технических наук ____________________В.Н.Терентьев подпись, дата Москва 2003 Настоящий отчет о НИР « «Проблемы контроля обоснованности инвестиций и определения эффективности государственных инвестиций в информационные системы различного уровня» в части исследования и разработки предложений по развитию системы информационного обеспечения деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации на базе внедрения электронных административных регламентов» состоит из 1 книги, содержащей 83 страницы, 4 рисунка, список литературы содержит 14 наименований. Перечень ключевых слов: КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНЫЕ ОРГАНЫ, ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ, ЭЛЕКТРОННЫЕ АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕГЛАМЕНТЫ. Целью работы является на основе анализа мировой и отечественной практики создания и применения электронных административных регламентов разработка предложений по развитию системы информационного обеспечения деятельности КСО РФ. Полученные результаты: 1. Проанализирован зарубежный и отечественный опыт создания и применения электронных административных регламентов. 2. Определены основные пути развития системы информационного обеспечения деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации. 3. Определены основные цели и задачи внедрения электронных административных регламентов. 4. Разработаны принципы реализации электронных процедур ГФК Российской Федерации. Результаты работы являются научно-практическим обоснованием и исходными данными для проведения научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по развитию системы информационного обеспечения деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации. СОДЕРЖАНИЕ Список исполнителей………………………………………………………... 4 Перечень условных обозначений, символов, единиц и терминов.............. 5 Введение.……………………………………………………………………… 7 1 Обзор мировой и отечественной практики создания и применения электронных административных регламентов ………………………….. 25 1.1 Анализ мирового опыта в области создания электронных административных регламентов 25 1.2 Анализ отечественного опыта в области создания электронных административных регламентов 35 2 Определение основных функций контрольно-счетных органов Российской Федерации, подлежащих автоматизации ………………. 40 2.1 Роль и место КСО РФ в системе государственного финансово-экономического контроля ……………………………………………… 40 2.2 Системообразующая основа автоматизации деятельности контрольно-счетных органов …..….…………………………………. 47 2.3 Основные функции контрольно-счетных органов, подлежащие автоматизации ………………………..………………………………... 52 3 Пути развития системы информационного обеспечения деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации……………..……………………………………………..….. 61 3.1 Развитие системы информационного обеспечения деятельности федеральных органов Российской Федерации на базе внедрения электронных административных регламентов ……………………… 61 3.2 Вопросы безопасности информационных технологий при реализации электронных процедур государственного финансового контроля………………………………………………………...………. 66 4 Определение основных целей и задач внедрения электронных административных регламентов ……..………………………………. 68 5 Разработка принципов реализации электронных процедур ГФК Российской Федерации ……………………………………………….. 77 Заключение.................................................................................…................... 81 Список использованных источников......................…..................................... 83 СПИСОК ИСПОЛНИТЕЛЕЙ Методист учебного отдела Военной академии РВСН им. Петра Великого Р.И. Бугаева Начальник информационно-аналитического отдела НИИ СП Ответственный исполнитель НИР О.Ч. Танделов Научный руководитель НИР Кандидат технических наук В.Н.Терентьев Старший преподаватель кафедры Военной академии РВСН им. Петра Великого кандидат технических наук О.М.Федоров ПЕРЕЧЕНЬ УЛОВНЫХ ОБОЗНАЧЕНИЙ СИМВОЛОВ, ЕДИНИЦ И ТЕРМИНОВ Административный регламент (АР) - под административным регламентом в данной работе понимается, нормативно установленное формализованное описание реализации процедур внутриведомственного, межведомственного обмена информацией и документами АЭР - административный электронный регламент АРМ - автоматизированное рабочее место БД - база ВКО - высший контрольный орган ГИР - государственный информационный ресурс ГФК - государственный финансовый контроль ГУФК - Главное управление федерального казначейства ИАС - информационно – аналитическая система Информационно-коммуникационные технологии (ИКТ) - средства и технологии, предназначенные для обработки информации и ее передачи (коммуникации) ИР информационный ресурс ИС информационная система ИТКС система информационного и телекоммуникационного обеспечения Счетной палаты Российской Федерации «Контроль» КМ контрольное мероприятие КСО контрольно-счетные органы внешнего государственного финансового контроля. Далее везде под КСО понимаем Счетную палату Российской Федерации, контрольно-счетные палаты субъектов Российской Федерации и контрольно-счетные органы муниципальных образований МО муниципальное образование МП менеджмент проектов МЦ межрегиональные центры доступа МЦОД межрегиональный центр обработки данных НИР научно – исследовательская работа НПБ нормативно-правовая база Программа согласованный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий и проектов, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития государства Проект процесс, состоящий из набора взаимоувязанных и контролируемых работ с датами начала и окончания и предпринятый, чтобы достичь цели-задачи соответствия конкретным требованиям, включая ограничения по времени, затратам и ресурсам РС региональные сети РФ Российская Федерация РЦОД региональный центр обработки данных СОВНЕТ Ассоциация Управления Проектами (Россия) СП сервис-провайдер СП РФ Счетная палата Российской Федерации УП Управление проектами ФК РФ Федеральное казначейство Российской Федерации ФЦП федеральная целевая программа ЦОД центр обработки данных ЦОД МО муниципальный центр обработки данных ЭАР электронные административные регламенты ЭЦП электронная цифровая подпись COBIT Control Objectives for Information and related Technology - контрольные объекты для информационной и смежных технологий XML eXtensible Markup Language – расширяемый язык разметки информации ВВЕДЕНИЕ Финансовый контроль является функцией управления производительными силами и производственными отношениями. Он состоит из двух этапов: описательного, связанного со сбором фактов и их первоначальной группировкой, и логико-аналитического, представляющего качественный анализ фактов и сочетающий качественные и количественные методы познания. Следовательно, финансовый контроль включает в себя, с одной стороны, факты и данные опыта, а с другой определенную систему знаний – теорию. В практической деятельности финансовый контроль может быть классифицирован по следующим признакам: - контроль на уровне верховной власти, т.е. по показателям, отражающим динамику производства и потребления в стране и уровень благосостояния народа, уровень экономической безопасности государства; - контроль на уровне центральной исполнительной власти (по показателям, данным в предыдущем подпункте); - контроль на уровне отрасли – здесь система показателей центральной исполнительной власти конкретизируется применительно к отраслевым особенностям; - контроль на уровне региона (субъекта федерации, муниципалитета) предполагает интеграцию показателей контроля верховной власти и отраслевых показателей; - контроль на уровне предприятия и организации. Здесь государства должна ограничиваться проверкой исполнения обязательств предприятия перед государством, а также за эффективностью и целевым использованием средств, полученных предприятием из государственного бюджета. Особое место в системе финансового контроля занимает государственный финансовый контроль (ГФК). Он имеет более узкий спектр действия и распространяется, во-первых, на сферу формирования доходной части бюджета; во-вторых, на сферу расходования средств государственного бюджета, т.е. обеспечивает контроль за целевым и эффективным использованием средств государственного бюджета и государственной собственности. В этой связи государственный финансовый контроль распространяется на министерства и ведомства, отвечающие за формирование доходной части государственного бюджета, и на министерства и ведомства, использующие средства государственного бюджета, а также предприятия, организации, банки, которым предоставлены бюджетные средства на безвозвратной и возвратной основах, а также имеющие какие-либо финансовые льготы (таможенные, налоговые, экспортно-импортные и др.). Кроме того, государство следит и за финансовой, кредитной и эмиссионной деятельностью государственного банка. Говоря о сущности и месте государственного финансового контроля, нельзя не отметить тот факт, что в процессе его осуществления приходится опускаться до уровня предприятий, организаций, банков, акционерных обществ и т.п., т.е. до уровня хозяйствующих субъектов. И на этом уровне государственный финансовый контроль приобретает черты финансово-хозяйственного контроля, т.е. распространяется не только на чисто финансовую деятельность, но, в определенных случаях, и на хозяйственную с тем, чтобы определить правильность исчисления налогов, эффективность производства и эффективность использования бюджетных средств. Объектом финансового контроля, в этой связи, является комплекс хозяйственных процессов и денежных отношений сферы материального производства и непроизводственной сферы. В финансовом контроле в таком его понимании на первый план выдвигаются два аспекта его осуществления –во-первых, обеспечение сохранности денежных средств и материальных ценностей, достоверности учетных и отчетных данных, соблюдение государственной финансовой дисциплины; во-вторых, объективная оценка деятельности предприятий, выявление резервов интенсификации производства и повышение эффективности хозяйствования. Исходя из этого, можно говорить о специфических его целях, задачах, функциях, предмете и принципах осуществления. Целью государственного финансового контроля является обеспечение законности и эффективности использования государственных бюджетных и внебюджетных финансовых средств и государственной собственности. В соответствии с этим основными его задачами являются: - организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования федеральной собственности; - оценка обоснованности доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; - финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; - анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом; - контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Банке России, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации; - обеспечение поступления в доходную часть государственного бюджета налоговых, таможенных и прочих платежей, обеспечивающих формирование доходной части государственного бюджета; - оценка эффективности деятельности министерств и ведомств по использованию средств государственного бюджета и внебюджетных средств; - контроль за правильностью ведения бухгалтерского учета и отчетности; - улучшение бюджетной и налоговой дисциплины; - выявление резервов роста доходной базы бюджетов различных уровней и снижения расходной части бюджета; - контроль за реализацией механизма межбюджетных отношений; - проверка обращения средств бюджета и внебюджетных средств в банках и других кредитных учреждениях; - контроль за формированием и распределением целевых бюджетных фондов финансовой поддержки регионов; - пресечение незаконных решений по предоставлению налоговых и таможенных льгот, государственных дотаций, субвенций и другой помощи отдельным категориям плательщиков или регионам; - выявление финансовых злоупотреблений в сфере бюджетных и межбюджетных отношений; - проведение профилактической информационной работы с целью повышения бюджетной дисциплины. Хотя ГФК охватывает, в первую очередь, только общественный сектор экономики, он, как видно из перечня задач, распространяется и на частнопредпринимательскую деятельность, и на все формы собственности, главным образом, путем проверки правильности составления налоговых расчетов, выполнения предприятиями государственных заказов, финансируемых из бюджета: при предоставлении частным предпринимателям, предприятиям различных форм собственности субсидий, дотаций, кредитов и налоговых льгот. Следовательно, объектом финансового контроля выступает не только бюджетно-налоговая сфера и бюджетный процесс, но и весь процесс финансово-хозяйственной деятельности субъектов рыночных отношений. Этим и определяется огромная роль и значение финансового контроля как важнейшего элемента государственного контроля и управления. Иными словами, объектом финансового контроля являются денежные отношения, возникающие между государством, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, с другой стороны, по поводу полной мобилизации бюджетных средств, перераспределения части национального дохода в территориальном, социальном и отраслевом разрезах и его эффективного использования с целью выполнения государством своих функций. Система контроля в целом состоит из следующих элементов: 1) субъект контроля (кто контролирует); 2) объект контроля (кого контролируют); 3) предмет контроля (что контролируют); 4) принципы контроля; 5) метод (методика) контроля; 6) техника и технология контроля; 7) принятие решения по результатам контроля; 8) оценка эффективности контроля. Перечисленные элементы системы контроля составляют в совокупности механизм контроля, который должен регламентироваться нормативными юридическими актами, которые в совокупности образуют финансово-экономическое (бюджетное) право. Финансово-экономическое право определяет меру ответственности экономических субъектов за соблюдение (или несоблюдение) бюджетной дисциплины. Без административных, материально-финансовых мер воздействия на нарушителей бюджетно-налогового законодательства невозможно достичь высоких результатов в выполнении поставленных перед контролем задач. Цель и задачи ГФК определяют и его основные функции. Эти функции можно классифицировать по двум признакам: во-первых, исходя из социального и общегосударственного значения; во-вторых, на базе содержательного значения функций контроля. В первой части это касается социального управления, политического руководства, правового регулирования. Активная, творчески организуемая роль финансового контроля проявляется в его собственных функциях. Как фактор, обеспечивающий нормальное действие социальной системы, эта контрольная деятельность использует правовые средства воздействия на общественные отношения через функции: выявление отклонения, анализ причин отклонения, коррекция деятельности объекта контроля, превенция и правоохрана. Выявление отклонений включает в себя широкий спектр деятельности. Это – установление отклонений в исполнении законов в части использования средств государственного бюджета; отклонения в формировании доходной части и использовании расходной части бюджета; отклонения в сфере финансовой деятельности министерств, ведомств, предприятий и организаций. Анализ причин отклонений. Эта функция предполагает исследование фактов, определивших то или иное отклонение, установление персоналий, ответственных за отклонение. Функция коррекции заключается в разработке предложений по устранению выявленных отклонений в процессе формирования и исполнения бюджета, а также процессе финансово-хозяйственной деятельности предприятий и организаций. Функция превенции. Важной предпосылкой развития и основой укрепления эффективности контрольной деятельности является профилактическая работа для предупреждения правонарушений. Цель профилактики — выявление причин и условий совершения правонарушений и их последующее устранение с целью недопущения новых противоправных действий, снижения их уровня в обществе. При всем многообразии субъектов контрольной деятельности они все в определенной степени проводят профилактические мероприятия. Цели превенции достигаются: а) в процессе осуществления контрольной деятельности при выявлении правонарушений и виновных лиц; б) при реализации правовых актов, принятых по результатам контроля, в которых сформулированы рекомендации по устранению условий, способствующих правонарушениям; в) при проведении контрольными органами конкретных профилактических мер. Особое место в системе мер профилактики занимают правовые акты контрольных органов. Сам факт вынесения обоснованного и законного постановления по делу имеет важное превентивное значение, причем не только для лица, признанного виновным, но и для всех лиц, прямо или косвенно вовлеченных в процесс контроля. Существует целый ряд специальных правовых актов профилактического характера, выносимых субъектами контроля. Первостепенное значение в деятельности контрольных органов имеет конкретная профилактическая работа: обобщение результатов проверок, выявление и изучение причин тех или иных недостатков и нарушений, условий, которые их вызвали, разработка и проведение в жизнь превентивных мероприятий организационного и воспитательного характера, дача рекомендаций и обязательных указаний органам управления по принятию соответствующих мер. Стало быть, профилактика является наиболее перспективным видом контрольной деятельности, основное назначение которой предупредить возможные правонарушения, определить меры по устранению условий, способствующих совершению правонарушений, а в случае обнаружения неправомерного поведения привести в действие соответствующие правоохранительные средства. Функция правоохраны. Контрольная деятельность органов государства является в значительной мере правоохранительной, хотя и не сводится только к ней. Как средство обеспечения законности эта функция направлена на пресечение неправомерных действий должностных лиц и граждан, виновных в недостатках и нарушениях, и связана с привлечением к юридической ответственности, а также применением к этим субъектам мер государственного или общественного воздействия. Организационно система государственного финансового контроля образуется из контрольных органов, которые условно можно разделить на внешние – Счётная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и внутренние – финансовые контрольные органы министерств, учреждений, ведомств и организаций. В соответствии с Законодательством РФ Высшим органом финансового контроля является Счётная палата Российской Федерации (далее СП РФ). Деятельность СП РФ регламентирует специализированный нормативно-правовой акт – Федеральный закон РФ «О Счетной палате Российской Федерации» [6], а также некоторые другие законодательные акты. В своей прямой деятельности СП РФ активно взаимодействует с Ассоциацией КСО, её отделениями в федеральных округах и субъектах РФ, муниципальными КСО. Реализация основных видов деятельности КСО связана с обработкой и анализом больших объемов данных, источником которых являются разные государственные учреждения, в первую очередь, такие как Банк России, Минфин России, Министерство по налогам и сборам Российской Федерации, Государственный комитет по статистике, а также другие министерства и ведомства. Участниками информационного обмена с КСО являются следующие организации: 1) Минфин России и ГУФК Минфина России, подразделения ФК РФ на соответствующем уровне; 2) Министерство по налогам и сборам Российской Федерации; 3) Центральный банк Российской Федерации (МЦИ ЦБ РФ), подразделения Банка России на соответствующем уровне; 4) Госкомстат Российской Федерации; 5) ГУИР ФАПСИ; 6) Правительство Российской Федерации; 7) Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, 8) Министерства, ведомства, учреждения, организации и предприятия – участники бюджетного процесса в Российской Федерации. В рамках автоматизации деятельности КСО создаются информационные системы, в частности в СП РФ – это Система информационного и телекоммуникационного обеспечения Счетной палаты Российской Федерации «Контроль» (далее – ИТКС). Информационные автоматизированные системы КСО предназначены для автоматизации контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности, а также других видов деятельности, обеспечивающих работу КСО. Они является неотъемлемой частью обеспечения деятельности КСО, и обеспечивает работу всех структурных подразделений КСО. Автоматизация затрагивает все стадии процессов сбора и обработки информации, необходимой для контроля за исполнением федерального бюджета, регионального и муниципального бюджетов от утверждения сводной бюджетной росписи до кассового исполнения расходов. В силу независимости деятельности КСО и их различия в финансовых возможностях, системы автоматизации КСО создаются в различных архитектурах, с различным составом прикладных функций, интерфейсами обмена и представления информации и т.п. Ниже, с целью определения общих недостатков информационных автоматизированных систем КСО, рассмотрим ИТКС Счетной палаты Российской Федерации «Контроль». Базовой инфраструктурой ИТКС является открытая локальная вычислительная сеть, охватывающая 100% пользователей во всех структурных подразделениях Счетной палаты. В состав ИТКС входят разработанные в разное время и без единого технического и организационного подхода недостаточно увязанные друг с другом прикладные программные комплексы: 1. Передачи информации о платежах из Главного управления Федерального казначейства (ГУФК) в Счетную палату. 2. Сканирования и автоматической загрузки в базу данных первичных платежных документов, плановой и отчетной документации, поступающей в Счетную палату в бумажном виде. 3. Формирования аналитических и сводных отчетов по результатам ревизии исполнения бюджета (“Полигон-СП”). 4. Комплекс задач анализа динамики и структуры исполнения федерального бюджета разных лет («Эксперт-СП»). 5. Мониторинга и анализа основных показателей социально-экономического развития Российской Федерации («Эксперт-СП»). 6. Подсистема планирования, контроля исполнения и информационного обеспечения деятельности инспекций Счетной палаты («ККМ-СП»). 7. Подсистема административно-хозяйственной деятельности: - финансово-бухгалтерского учета и материально-складского учета; - делопроизводства; - кадрового учета. 8. Единая система хранения данных ИТКС (находится на завершающей стадии разработки и ввода в эксплуатацию). 9. Система управления информационными и сетевыми ресурсами ИТКС (находится на завершающей стадии разработки и ввода в эксплуатацию). Большинство программных решений ИТКС интегрированы в единое информационное пространство. В рамках разработанных прикладных программных комплексов автоматизировано решение ряда аналитических задач: · формирование динамических рядов показателей федерального бюджета в разрезе бюджетной классификации произвольного года; · мониторинг данных по исполнению федерального бюджета; · динамический и структурный анализ формирования и исполнения федерального бюджета; · сопоставление данных об утвержденных Законом о федеральном бюджете и исполненных по информации различных источников показателях федерального бюджета; · мониторинг и анализ основных показателей социально-экономического развития Российской Федерации и регионов. Количество вводимых ежегодно документов в базу данных ИТКС достигает около 390 тысяч, а объем хранящейся информации по результатам деятельности Счетной палаты за последние 5 лет составляет более 55 Гб. При отсутствии интеграции подсистем большинство аппаратно-программных решений, связанных с автоматизацией основной деятельности Счетной палаты в целом соответствуют принципам открытости архитектуры, комплексности, масштабируемости и переносимости. Общее число пользователей системы – более тысячи. Работу и сопровождение системы обеспечивает Департамент информационных технологий со штатной численностью – 47 сотрудников. Эффективность сложившейся сегодня информационной и технической инфраструктур ИТКС, является недостаточной для обеспечения всех видов деятельности СП РФ. Среди основных недостатков ИТКС, присущих автоматизированным системам других КСО, можно выделить: 1. Недостаточную автоматизацию (недостаточная функциональность систем) обеспечения основной деятельности Счетной палаты (в рамках контрольно-ревизионной деятельности охвачено автоматизацией 50% задач, а в рамках экспертно-аналитической деятельности - 15% задач). В частности не реализованы функции оперативного обнаружения финансовых нарушений, поддержки расследований финансовых нарушений, поддержки деятельности, направленной на предупреждение финансовых нарушений, информационной поддержки экспертизы проектов бюджетов различных уровней. 2. Недостаточную функциональность средств автоматизированного обмена данными ИТКС с внешними системами, медленно решаются вопросы стандартизации информационного взаимодействия государственных органов в рамках Федеральной целевой программы (ФЦП) "Электронная Россия". 3. Отсутствие единой логической структуры баз данных ИТКС (имеет место дублирование информации в базах данных, отсутствует общая база данных первичных платежных документов, отчетов и агрегированных данных за прошедшие годы). 4. Отсутствие развитых средств поиска и обработки неформализованной информации, в том числе возможностей «гибкого поиска». 5. Не все подразделения Счетной палаты охвачены средствами передачи и доставки электронных документов, отсутствует единая для всей СП РФ система электронного документооборота. Не поддерживаются средства ЭЦП. 6. Количество рабочих мест и пропускная способность системы доступа в Интернет не обеспечивают потребности подразделений Счетной палаты. 7. Не определен комплекс мероприятий и технических решений по эффективной защите Интранет (внутреннего) и Интернет (внешнего) сегментов сети ИТКС, не разработана единая политика и целостная система обеспечения информационной безопасности. Наличие такого рода недостатков связано тем, что ИТКС не является к настоящему времени целостной системой с четко обозначенной архитектурой и полнофункциональным управлением ресурсами. Это объясняется следующими причинами: 1. Разработка и реализация программных комплексов велась вне рамок общей архитектуры ИТКС. Отсутствует Головной разработчик ИТКС, не разработан системный проект, где должны быть определены архитектура и унифицированные технические решения ИТКС. 2. Отсутствуют исчерпывающие проработки в области формализации описания основной деятельности Счетной палаты, имеющиеся описания носят формальный характер, в том числе регламенты электронного взаимодействия. 3. Техническое оборудование ИТКС не отвечает требованиям общесистемного и прикладного программного обеспечения (серверное оборудование выработало свой ресурс, низкая надежность сети из-за отсутствия резерва активного и коммуникационного оборудования, значительное число ПЭВМ технически и морально устарели). 4. Не используются современные технологии интеграции и соответствующие программные средства, необходимые для обеспечения эффективной работы с разнородными внешними источниками и приложениями, используемыми в СП РФ. Практически отсутствует электронное информационное взаимодействие с основными внешними источниками информации для Счетной палаты (Минфином России, Банком России, Государственным Комитетом статистики, Государственным внебюджетным фондом Российской Федерации). 5. Недостаточное количество обслуживающего персонала и сертифицированных специалистов, процесс эксплуатации аппаратных средств ИТКС разделен между различными организациями. Организационное обеспечение не в полной мере отвечает требованиям эффективной эксплуатации и сопровождения ИТКС. 6. Отсутствуют средства автоматизированной инвентаризации программно-технических средств, составления и ведения реестров пользователей и ресурсов ИТКС и удаленной инсталляции программ. 7. Отсутствует необходимое финансирование развития и обеспечения эксплуатации ИТКС, отвечающее современным потребностям. Приведенные выше недостатки присущи информационной системе, в которую вложено средств гораздо больше, чем в какую либо другую информационную систему КСО. Можно с большой степенью уверенности утверждать, что подобными недостатками обладают и другие системы автоматизации деятельности КСО. Факторами, сдерживающими дальнейшее развитие автоматизированных информационных систем КСО являются, прежде всего, следующие: 1. Отсутствие единой политики информатизации государственных органов в условиях системной зависимости КСО от данных, источником которых являются разные государственные учреждения, в первую очередь, такие как Банк России, Минфин России, Министерство по налогам и сборам Российской Федерации, Государственный комитет по статистике Российской Федерации. 2. Для КСО по-прежнему недоступна информация с требуемым уровнем детализации. Основной проблемой является недостаточность законодательной базы, регламентирующей информационное обеспечение деятельности КСО – не обеспечивается необходимая полнота информации для работы КСО, так как не установлены правила обмена информацией на регулярной основе. Решить эти проблемы лишь на основе соглашений о взаимодействии в области информации и информационных технологий между КСО и федеральными, региональными министерствами, ведомствами, учреждениями и организациями без развития законодательства практически невозможно. 3. Несовершенство единого методического обеспечения основной деятельности КСО. В частности, к проблемам методического обеспечения относится отсутствие формализованного описания следующих объектов – бюджетного процесса, объектов контроля, видов и методов осуществления контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности, информационных потоков, отражающих бюджетный процесс и процесс управления федерального имуществом на всех стадиях, критерии и показатели использования государственных средств, критерии и методы оценки эффективности деятельности СП РФ. Проблемы методического обеспечения не позволяют автоматизировать ряд важнейших функций основной деятельности, прежде всего, экспертно-аналитической деятельности СП РФ и КСО РФ в целом. Перечисленные выше характеристики проблемной ситуации могут быть устранены, а сама ситуация разрешена путем создания единого информационного пространства КСО на базе Государственной информационно автоматизированной системы КСО (ГИАС КСО), учитывающей специфику, структуру и территориальное распределение КСО и реализующей единые методологические и технологические основы деятельности, выполнения контрольных и экспертно-аналитических функций. Создание единого информационного пространства КСО Российской Федерации, как условие повышения эффективности их деятельности, одобрено IV Конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации, состоявшейся в декабре 2002 года [37, 38] и Международной научно-практической конференцией «Финансовый контроль и новые информационные технологии», состоявшейся в г. Москве и г. Суздале 12-16 февраля 2002 года [39]. Одним из важных компонентов ГИАС КСО является система административных электронных регламентов (АЭР). Под административными регламентами может пониматься описание реализации процедур внутриведомственного, межведомственного взаимодействия и взаимодействия типа «ведомство – гражданин», «ведомство – бизнес». Часто в современной трактовке под административным регламентом понимают упорядочение административных полномочий и административных свобод и создание абсолютной прозрачности для каждого гражданина – кто конкретно должен рассматривать его обращение, к кому он должен оперировать, если не решается вопрос [41]. Система административных регламентов должна дать возможность КСО осуществлять контроль за процедурами рассмотрения их документов и обращений, тем самым, закладывая реальную основу для прозрачности ведомств. В настоящее же время отношения между органами исполнительной власти, а также этих органов с гражданами и организациями негосударственного сектора четко не определены и не прозрачны. Схемы принятия решений в государственном управлении расплывчаты, что создает основу для неэффективности и коррупции. Все это, в конечном счете, не только подрывает доверие общества к государственным институтам, но и ведет к огромным финансовым потерям [41]. Для радикального изменения ситуации в рамках административной реформы и реформы государственной службы была сформулирована необходимость разработать и внедрить административные (для органов государственной власти) и должностные (для государственных служащих) регламенты. Административные регламенты призваны формализовать исключительные прерогативы органа власти, его юрисдикцию, а также описать организационные формы взаимодействия с другими органами власти в процессе подготовки, прохождения, согласования и утверждения решений. Должностные регламенты дополнительно должны отразить порядок и допустимые варианты действий государственных служащих, ограничивая диапазон произвольных решений и создавая основу для реального контроля исполнительной власти. Положения об органах власти и должностные инструкции можно до некоторой степени считать административными и служебными регламентами. Однако, общеизвестно, что действующие положения и инструкции не решают ни одной из вышеперечисленных задач. Они не только не создают основы для открытости и оценки результатов исполнения функций, но и малоэффективны в текущей деятельности. По существу речь должна идти о необходимости детализации функций государственных органов до уровня обеспечивающих их деловых процессов и установлении стандартов их исполнения, а также четкого описания схемы взаимодействия участников этих процессов. При таком подходе можно говорить о переходе к модели сервисного государства, оказывающего услуги своим гражданам и бизнесу. Тогда под административным регламентом (совокупностью регламентов) КСО следует понимать вербальную или формализованную спецификацию: · миссии КСО (подразделения КСО), · структуры КСО (включая описание вхождения в иерархию), · услуг, предоставляемых гражданам, процедур и стандартов их исполнения, · услуг, предоставляемых своим служащим, процедур и стандартов их исполнения, · услуг, предоставляемых ведомствам, организациям, предприятиям процедур и стандартов их исполнения, · внутренних услуг обеспечения деятельности КСО и стандартов их исполнения, · процедур координации деятельности по предоставлению услуг как внутри КСО, так и по отношению к другим ведомствам. Необходимым дополнением к административному регламенту является должностной регламент, который представляет собой перечень услуг и стандартов их исполнения для конкретной должности. При создании административных и должностных регламентов возможен другой подход, когда регламент рассматривается только как деловой процесс, направленный на выполнение или поддержку выполнения функции КСО и не обязательно завершающийся услугой. Тем более есть ряд функций КСО, которые слабо поддаются формализации, а следовательно описанию в виде услуги с определенными стандартами исполнения. В нашем представлении оба подхода могут иметь место. И если первый вариант больше подходит для межведомственного взаимодействия, нацеленного на предоставление конкретных услуг (услуга в таком понимании может трактоваться достаточно широко, включая услуги одних ведомств другим), то второй подход хорошо описывает внутреннюю деятельность КСО и слабо формализуемые функции. Параллельно с формированием административных и должностных регламентов в рамках административной реформы и реформы государственной службы необходимо разработать модель эффективности деятельности КСО, позволяющую оценить затраты по отдельным функциям и видам деятельности этих органов, а также их подразделений. Применение такой модели в дальнейшем позволит производить оценку эффективности КСО не на основе субъективных представлений об их работе, а с применением измеряемых и качественных индикаторов. Это, в свою очередь, позволить производить осознанный реинжиниринг процессов государственного управления. Масштаб задачи по созданию административных и должностных регламентов КСО настолько велик, что подойти к решению этой проблемы без применения современных ИКТ невозможно. Поэтому в рамках настоящей работы предлагается перейти от бумажного представления регламентов к их электронному описанию. Тогда административные регламенты КСО смогут явиться средством организации эффективного доступа субъектов отношений в системе подготовки и принятия решений к государственным информационным ресурсам. Дополнительно ЭАР могут явиться методологическим инструментом объединения таких ресурсов в целях наиболее полного информационного обеспечения лиц, согласующих и утверждающих решения. Реализация регламентов в электронной форме делает их действенными управленческими инструментами, в отличие от малоэффективных в текущей деятельности современных должностных инструкций и положений о КСО. 1. ОБЗОР МИРОВОЙ И ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ПРАКТИКИ СОЗДАНИЯ И ПРИМЕНЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ Хотя прямого аналога термина «административный регламент» в других странах не существует, многие государства рассматривают вопросы упорядочения и формализации процедур взаимодействия и оказания государственных услуг в совокупности с их четкой регламентацией как один из основных элементов создания эффективного государства. Под близкими терминами, принятыми в зарубежной практике может скрываться самое разное содержание. Например, термин «administrative regulations» [46] в практике госорганов США скорее носит характер описания правил взаимодействия внутри ведомства и ведомства с его клиентами, напоминая по своему содержанию смесь декларации и частично регламента. Двигаясь в направлении создания «электронных правительств» развитые страны переносят основную тяжесть регламентации государственной деятельности в сферу оказания государственных услуг на базе современных информационно-коммуникационных технологий. Применение электронных форм представления и исполнения регламентов может дать колоссальные конкурентные преимущества и привести к резкому повышению эффективности деятельности государств. В этом контексте становится очевидным тот факт, что отставание в данной сфере может недопустимо снизить конкурентоспособность субъектов международных отношений, не овладевших этими методами. Россия в силу объективных причин отстает как по темпам, так и по уровню электронизации от стран с развитой экономикой. Это касается большинства сфер применения электронного обмена данными – частной жизни граждан, экономики, но особенно – государственного управления. Однако есть существенный положительный момент в том, что происходящие сейчас в России реформы (административная, госслужбы, пенсионная и т.п.) совпали по времени с информационной революцией, происходящей в мире, которая состоит в широком распространении ИКТ, в первую очередь Интернета, предоставивших правительствам всех уровней широкие возможности для перехода к новым формам управления и новым принципам взаимодействия со своими гражданами. Это позволяет надеяться на то, что у России есть шанс воспользоваться мировыми достижениями в области ИКТ для реформирования государства и достичь или опередить развитые страны по уровню внедрения эффективных методов управления. 1.1 Анализ мирового опыта в области создания электронных административных регламентов Термин «электронные административные регламенты» при всей его привлекательности и адекватности российской практике государственного управления (в отличие, например, от термина «государственные бизнес-процессы»), носит достаточно широкий характер и может трактоваться по-разному. Формулировка идеи «электронных административных регламентов» является формулировкой в терминах политического руководства и требуется ее конкретизация для построения технологических решений. Более того, как уже отмечалось, в практике реализации ИКТ-проектов за рубежом, отсутствует прямой аналог такого термина, что также расширят возможности для интерпретации. При этом с нашей точки зрения нужно различать, о каких электронных административных регламентах идет речь: · межведомственные ЭАР («внешние» ЭАР в рамках федеральных и региональных процессов межведомственного взаимодействия и оказания услуг – первая модель описания АР); · внутриведомственные ЭАР («внутренние» ЭАР в рамках упорядочивания и автоматизации деловых процедур внутри ведомств – вторая модель описания АР). Эти две разные точки зрения требуют разных подходов и технологий для практической реализации идеи. Полная реализация идеи ЭАР в том виде, как это сформулировано в подразделе 2.1 данного документа, по сути дела, является не каким-то отдельным проектом, а целым комплексом проектов, начиная с высокоуровневого описания деятельности органов государственной власти и заканчивая внедрением прикладных систем. По большому счету – реализацией архитектуры органов государственного управления и комплекса информационных технологий, поддерживающих эту архитектуру. Федеральная корпоративная архитектура США [ 46, 47]. Именно по такому пути пошли Соединенные Штаты Америки, создавая Федеральную Корпоративную Архитектуру (Federal Enterprise Architecture – FEA – http://www.feapmo.gov). Федеральная корпоративная архитектура разрабатывается Административно-бюджетным управлением при президенте США (Office of Management and Budget – OMB) с целью реорганизации федерального правительства. В соответствии с основной идеей проекта, новое правительство должно быть основано на рыночных принципах, ставить во главу угла интересы граждан США и быть ориентированным на достижение конкретных результатов. Разработка архитектуры началась 6 февраля 2002 года. FEA представляет собой набор взаимосвязанных эталонных моделей (reference models) [46], предназначенных для проведения сквозного анализа агентств федерального правительства, выявления перерасхода средств и других недостатков, а также возможностей сотрудничества между различными агентствами. FEA включает в себя следующие эталонные модели (Рис. 1): · Эталонную модель описания бизнеса (Business Reference Model – BRM); · Эталонную модель контроля эффективности (Performance Reference Model – PRM); · Эталонную модель сервисных компонент (Service Component Reference Model – SRM); · Эталонную модель данных (Data and Information Reference Model DRM); · Техническую справочную модель (Technical Reference Model – TRM); Рис.1. Эталонная модель Федеральная Корпоративная Архитектура Соединенных Штатов Америки В противовес различным создававшимся в прошлом «архитектурам» FEA целиком построена на бизнес-ориентированном подходе. В основании архитектуры лежит эталонная модель деятельности, описывающая направления деятельности (Lines of Business) правительства и его услуги гражданам независимо от осуществляющих их агентств и департаментов. Такой подход является ключом к улучшению целого ряда важных областей, таких как: · Распределение бюджета · Горизонтальный и вертикальный информационный обмен · Измерение эффективности деятельности · Интеграция бюджета с показателями эффективности · Сотрудничество между федеральными агентствами · Построение Электронного правительства и т.д. Эталонная модель описания бизнеса описывает каждодневные операции федерального правительства независимо от осуществляющих их агентств и организует их в правильную иерархическую структуру. В отличие от множества моделей для описания организаций – организационных схем, карт и т. п. – данная модель представляет деятельность федеральных органов власти США на основе функционального подхода. Описание направлений деятельности (Lines of Business) и подфункций (Sub-functions), составляющих BRM, никогда не использовалось в предыдущих структурных моделях федерального правительства. BRM является основным слоем Федеральной корпоративной архитектуры и точкой отсчета для анализа данных, сервисных компонент и технологий. Версия 1.0 Эталонной модели описания бизнеса была представлена федеральным агентствам 22 июля 2002 года и поддержала процесс формирования бюджета на 2004 финансовый год. В частности, эта эталонная модель была использована для того, чтобы оценить инвестиции агентств в течение 2004 финансового года и идентифицировать потенциальную избыточность в шести различных направлениях: Финансовое управление, Данные и статистика, Человеческие ресурсы, Денежные доходы, Уголовные расследования и Мониторинг общественного здоровья. Эти направления деятельности были подвергнуты исчерпывающей оценке на потенциальную избыточность, причем на основе полученных оценок появилась возможность пересмотра финансирования. Часть сэкономленных средств, полученных благодаря устранению избыточных систем, может быть направлена на осуществление более приоритетных действий в координации с затрагиваемыми этими действиями агентствами. «Эталонная модель описания бизнеса, Версия 2.0: Основание для общеправительственного совершенствования», вышедшая в июне 2003 года, содержит высокоуровневое руководство для Федеральных агентств по использованию этой модели в рамках процессов перспективного планирования капиталовложений и инвестиционного управления (Capital Planning and Investment Control, CPIC) в Федеральных агентствах. Административно-бюджетное управление ожидает, что агентства будут использовать данные средства в качестве помощи для консолидации возможностей ИКТ вокруг потребностей своих клиентов в пределах направлений деятельности Федерального правительства США. Особое значение данной модели заключается в том, что ее применение по сути дела является ни чем иным, как административной реформой в США. Но в отличие от России, она изначально подразумевает использование ИКТ для поддержки инициатив Федерального правительства. Эталонная модель контроля эффективности представляет собой общий для всех федеральных агентств инструмент измерения эффективности деятельности. Он позволяет улучшить управление деятельностью правительства на стратегическом уровне, предоставляя средство для оценки продвижения к цели, намеченной FEA. Данная эталонная модель: · определяет общий набор критериев оценки эффективности, используемый федеральными агентствами для расширения программ и целей своей деятельности; · выявляет связи между компонентами внутренней структуры и достижением определенных результатов; · помогает принимать решения по распределению ресурсов на основе сравнительной оценки эффективности различных программ и организаций. Эталонная модель данных представляет собой высокоуровневое описание информации и данных (метаописания), используемых для осуществления программ и проведения операций. Эта модель описывает типы взаимодействия и взаимообмена разного рода между федеральным правительством, с одной стороны, и бизнесом и гражданами, с другой. Данная модель категорирует правительственную информацию по нескольким общим областям и проводит дальнейшую детализацию этих областей. Данная модель определяет общепонятную классификацию федеральных данных и позволяет обнаружить дублирующие друг друга ресурсы. Такая модель данных оптимизирует процессы обмена информацией, как в пределах федерального правительства, так и между правительством и его внешними контрагентами. Эталонная модель описания сервисных компонент определяет и классифицирует сервисные компоненты информационных технологий, используемые в деятельности федеральных агентств. Данная модель предполагает повторное использование компонент и сервисов в различных проектах федерального правительства. Техническая эталонная модель является иерархической структурой для описания того, какая технология используется для реализации сервисных компонент. Электронная инфраструктура правительства Дании 17 мая 2002 г. Министерство науки, техники и инноваций Дании заключило с компаниями Microsoft и Accenture контракт, который стал важной вехой, открывающей новую страницу в использовании Web-служб на базе XML[1] в государственных организациях и частном секторе. Использовать информационные технологии для того, чтобы сделать государственные службы более эффективными, доступными и быстро реагирующими на нужды граждан – такую стратегическую цель ставит перед собой правительство Дании, приступившее к работе после выборов в ноябре 2001 года. Проект «XML-Infostructurebase» станет основой создания электронной инфраструктуры для достижения этой цели. Являясь бесплатным информационным ресурсом для государственных и частных организаций, «XML-Infostructurebase» даст толчок к освоению и использованию ими стандарта XML и технологии Web-служб. Данный проект предусматривает следующие основные возможности: · единое и централизованное хранилище XML-схем[2] , представляющее собой всеобщий «электронный словарь»[3] , который может многократно использоваться всеми желающими; · виртуальные рабочие области, где частные и государственные организации смогут вести постоянную совместную работу по созданию и расширению электронного словаря в онлайновом режиме; · место для публикаций расширений электронного словаря и Web-служб на базе XML. Там же, Датский комитет по использованию XML (Danish XML Committee) осуществляет стандартизацию этих ресурсов с целью облегчить их использование и обеспечить тесную интеграцию государственных и частных организаций; · место, где разработчики легко смогут найти электронный словарь и спецификации Web-служб на базе XML и использовать их для создания Web-служб и интеграции государственных и частных организаций; · централизованное уведомление обо всех изменениях в стандартизованных схемах, обеспечивающее, что все пользователи будут заранее поставлены в известность о готовящихся модификациях; · новости о Web-службах на базе XML и ряд общих норм по созданию XML-схем и Web-служб на базе XML в Дании. При отсутствии базы «XML-Infostructurebase» каждому государственному ведомству и частной компании при попытке осуществить интеграцию с какой-либо другой стороной пришлось бы начинать работу с нуля. Наличие же такой базы позволяет повторно использовать уже существующие XML-схемы (XSD[4] ), описания интерфейсов (WSDL[5] ) и другие технические спецификации (например, по безопасности, порядку работы и т.п.). Кроме того, готовые XML Web-службы можно сделать общедоступными, чтобы их можно было подбирать и использовать в соответствии со спецификацией, заданной для данной службы. База «XML-Infostructurebase» будет размещаться в сети Интернет при помощи датского партнера-субподрядчика, компании DMdata. Кроме того, в проекте предусмотрена опытная эксплуатация с участием ряда государственных организаций, которые еще только предстоит выбрать. Пилотные проекты сыграют важную роль, дав толчок реальному практическому использованию базы «XML-Infostructurebase» и освоению Web-служб на базе XML в целом. Шлюз государственных служб Великобритании Британское правительство выдвинуло концепцию UK Online, согласно которой к 2005 г. все население Великобритании, составляющее 60 млн. человек, а также все частные компании и общественные организации будут иметь доступ к полному спектру государственных услуг по Интернету. Это самая смелая программа перемен, когда-либо предпринимавшаяся в государственном секторе Соединенного Королевства: в Сеть будет перенесено более 13 тыс. бумажных форм и 5 млрд. операций с участием свыше 600 центральных и местных органов власти. Для ее воплощения в жизнь необходимо было создать единый информационный узел, который связывал бы людей, использующих самые разные устройства – персональные компьютеры, Интернет-киоски[6] и цифровые телевизоры[7] , – с государственными организациями, начиная от федеральных ведомств и заканчивая органами местной власти и фондами медицинского страхования. Несомненно, реализация данной концепции сегодня стала достижимой только благодаря появлению соответствующих Интернет-технологий и технологий обмена данными, в частности XML. В начале 2000 г. Секретариат кабинета министров принял решение создать подобный узел под названием «Шлюз государственных служб[8] » и тем самым продвинуться на пути к осуществлению мечты британского правительства: к 2005 г. связать все государственные службы и население с помощью сети Интернет. Первый этап заключался в установлении связи между частными компаниями, с одной стороны, и тремя департаментами – внутренних налогов, таможенных и акцизных сборов, а также Министерством сельского хозяйства, рыболовства и продовольствия, с другой. Цель правительства была проста. Допустим, вам нужно отправить в государственное учреждение заполненную форму об уплате налога на добавленную стоимость. Для этого вы просто используете соответствующее Интернет-приложение: вводите данные в электронные формы и нажимаете кнопку «Отправить». Информация снабжается цифровой подписью[9] и передается на Шлюз государственных служб, который проверяет подлинность этой информации и направляет ее в соответствующую систему Департамента таможенных и акцизных сборов. Фермеры и частные компании могли бы таким же образом выполнять операции по получению субсидий и предоставлять в конце года информацию об уплаченных налогах. Задача Шлюза государственных служб – обеспечить безопасную и надежную инфраструктуру связи, которая позволит гражданам и частным компаниям иметь постоянный и непосредственный доступ к государственным службам по Интернету. Каждое из нескольких сотен британских правительственных учреждений и ведомств имеет свои собственные независимые бизнес-процессы и компьютерные системы, с которыми и должна взаимодействовать система Government Gateway. Шлюз государственных служб предоставляет единый формат взаимодействия на базе XML, обеспечивающий единую точку доступа к разнообразным существующим системам. Кроме того, Шлюз государственных служб обуславливает единый формат для всех документов, поступающих в государственные организации извне. Любые устройства и системы – персональные компьютеры, Web-серверы, порталы[10] , цифровые телевизоры, Интернет-киоски – будут отправлять информацию на языке XML в систему Government Gateway. Затем с помощью реализованных там бизнес-правил (в нашей трактовке – электронных регламентов) будет определяться организация, для которой эта информация предназначена, а также способ дальнейшей передачи данных. После этого информация поступает в соответствующее ведомство, а в случае необходимости Шлюз государственных служб может преобразовать ее в понятный для конечной системы формат (Рис.2). Рис.2. Шлюз государственных служб Великобритании 1.2 Анализ отечественного опыта в области создания электронных административных регламентов В России утвержденные регламенты работы приняли Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Центральная избирательная комиссия РФ. Однако эти регламенты нельзя считать регламентами в том смысле, как они были описаны подразделе 2.1. Свой регламент приняло Правительство Москвы постановлением № 754-ПП от 17.09.2002 «О регламенте Правительства Москвы». В данном документе определен порядок организации работы Правительства Москвы, включая правила организации и проведения заседаний Правительства, межведомственных взаимодействий, порядок делопроизводства и документооборота, контроля над исполнением документов. В нем установлен перечень распорядительных документов Мэра Москвы, Вице-мэра Москвы, Правительства Москвы и членов Правительства Москвы, виды таких документов, их формы, способы заполнения и передачи, процедуры взаимодействия Мэра и Правительства с федеральными органами, процедуры работы с обращениями граждан. В этом смысле этот регламент достаточно близок к нашему понятию регламента. Понятно, что вышеприведенные регламенты имеют «бумажную», а не электронную форму и лишь частично реализуются в информационных системах (например, в системе голосования). Прототипом электронного регламента пользуется Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (ФКЦБ) по сбору отчетности и раскрытию информации эмитентов. В 1997-2000 годах в ФКЦБ была создана система, в рамках которой все участники фондового рынка обязаны предоставлять ФКЦБ периодическую отчетность, форматы который несколько различаются для различных типов участников рынка (эмитенты, брокеры, инвесторы и др.). Для разворачивания системы сбора отчетности был разработан специальный XML-based язык представления отчетности (SCML – Security Market Markup Language) и разработан программный комплекс, обеспечивающий ввод данных. Данные различными путями переправляются в Федеральную комиссию, где помещаются в центральную базу данных и публикуются для раскрытия информации на сервере комиссии http://disclosure.fcsm.ru/. Там же доступна более подробная информация о системе сбора и раскрытия информации. В настоящее время Государственный таможенный комитет Российской Федерации в рамках программы развития логистики международной торговли в странах региона Балтийского моря (TEDIM, http://www.tedim.com) осуществляет проект построения информационной системы за контролем перемещения грузов c использованием электронного обмена данными - Electronic Data Interchange (EDI). Суть идеи EDI системы состоит в предварительной проверке электронного документа "таможенная декларация", который является аналогом бумажного документа контроля за доставкой товаров (ДКД) и выдачи предварительного разрешения на перемещение груза. Экспортер или экспедитор на территории государств Европейского сообщества (в настоящий момент данная система реализовано только в Финляндии, но в ближайшее время будет расширение проекта и на Шведских экспортеров и далее на все страны Сообщества) перед отправлением груза готовит транспортно-сопроводительные документы. В соответствии с бумажными документами готовится сообщение CUSDEC в стандарте UN/EDIFACT[11] . Данное сообщение передается в информационный центр таможенной службы, где анализируется характер перемещаемого товара и возможность его пропуска через границу. Далее информационная система вырабатывает решение и отправляет его в виде сообщения "ответ таможни" - CUSRES. В результате, минимизируется время прохождения оформления на пограничном пункте пропуска за счет предварительной подготовки документов. Коренное отличие систем EDI от систем корпоративного электронного документооборота состоит в том, что EDI системы - это межведомственные системы обмена электронными документами, использующие строго стандартизированные правила составления электронных документов. А система электронного документооборота – это системы, как правило, разрабатываемые в рамках одной корпорации или предприятия, обмен в которых осуществляется в произвольном формате. Однако существующие сегодня EDI системы довольно статичны, обмен происходит в строго фиксированном формате посредством электронной почты. Развитие новых тенденций объединения технологий XML и EDI обеспечивает динамичный процесс формирования электронных документов и взаимодействия между информационными системами. Тенденция объединения XML и EDI является наиболее перспективным направлениям в использование электронных документов. В рамках этой работы МПС совместно с ГТК России реализует проект по предварительной передаче сообщений в EDI систему таможенных органов для осуществления предварительной подготовки электронного вида ДКД. Внедрение этой системы позволит уменьшить время простоя вагонов на пограничном переходе в среднем с 3-х часов до полутора. Как сообщается на сайте Министерства Российской Федерации по налогам и сборам (http://www.nalog.ru), в ходе 13-го заседания Совета руководителей налоговых служб государств-членов ЕврАзЭС (СРНС), которое прошло в Душанбе 17 мая 2003 года, был утвержден стандарт обмена налоговой информацией с использованием расширенного языка разметки документов XML между налоговыми службами государств-членов ЕврАзЭС. Это также можно считать прототипом электронного регламента. Однако, как хорошо видно из приведенных примеров, в настоящее время в государственном управлении используются лишь отдельные элементы ЭАР в виде межведомственного обмена документами, внутреннего документооборота, автоматизации отдельных деловых процессов. Ни в одном органе власти нет комплексного внедрения информационно-коммуникационных технологий на основе регламентов. Отсутствие стройной модели, при которой технологии следуют за регламентами, а не наоборот не просто затрудняет, но иногда делает бессмысленным электронный документооборот, обесценивает немалые вложения в компьютерную технику и телекоммуникационные сети. Внутриведомственные взаимодействия оказываются затрудненными, не говоря уже о межведомственных. С другой стороны, при разработке идеологии развития электронных административных регламентов КСО важно обеспечить соответствие архитектурных решений и конкретных механизмов реализации, которые будут применяться в процессе построения этой системы, общей стратегической линии государства в области информатизации и положениям основных реформ. Регламенты должны ориентироваться на достигнутый уровень развития технологий средств связи, сетевой инфраструктуры и учитывать сложившиеся приоритеты конечных пользователей в выборе технических и программных средств, формирующиеся традиции информационной культуры населения. В рамках предполагаемой работы должны быть разработаны типовые электронные административные регламенты. В описаниях типовых ЭАР включаются: 1. Модель бизнес-процессов КСО РФ, включая информационное взаимодействие с внешними контрагентами. 2. Типовые административные регламенты, подлежащие автоматизации. 3. Оптимизированная информационная модель типовых электронных административных регламентов. 4. Инфраструктура системы, позволяющая реализовать типовые электронные административные регламенты. 2 ОПРЕДЕЛЕНИЕ ОСНОВНЫХ ФУНКЦИЙ КО НТРОЛЬНО-СЧЕТНЫХ ОРГАНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ПОДЛЕЖАЩИХ АВТОМАТИЗАЦИИ 2.1 Роль и место КСО РФ в системе государственного финансово-экономического контроля В Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации, принятой на IV Конференции Ассоциации КСО РФ, главной целью внешнего государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации является повышение эффективности управления государственными и муниципальными ресурсами для обеспечения финансовой стабильности, поступательного развития экономики и социальной сферы общества, улучшения качества жизни российских граждан, усиления безопасности государства. С учетом главной цели, основная функциональная задача КСО РФ - осуществление государственного и муниципального контроля в Российской Федерации – преимущественно сводится к сбору, обработке и анализу информации о бюджетном процессе. При этом главными задачами оказываются: 1) контроль своевременности, законности и целевого использования (исполнения) федеральных бюджетов, бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также целевых бюджетных и внебюджетных фондов; 2) определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности; 3) представление информации законодательной и исполнительной власти, общественности и международным органам. На решение первой задачи, по сути, представляющей финансовый аудит или контрольно-ревизионную систему контроля, направлена контрольно-ревизионная деятельность аудиторов и инспекций КСО всех уровней. Так в статьях 9 и 15 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» установлено, что контрольно-ревизионная деятельность Счетной палаты осуществляется «на основе документального подтверждения законности производственно-хозяйственной деятельности, достоверности бухгалтерского учета и финансовой отчетности». Критерием оценки деятельности по решению первой задачи является оперативность, достоверность и полнота (достаточность) данных ревизий и контрольных проверок. Как показывают результаты контрольно-ревизионной деятельности Счетной палаты последних лет, финансовые нарушения в виде незаконного и нецелевого использования государственных средств имеет еще значительные масштабы. Аналогичная ситуация характерна и для деятельности других КСО РФ. Поэтому актуальность финансового аудита, как традиционного вида бюджетного контроля для России сохранится и в ближайшем обозримом будущем. Для решения второй задачи проводится экспертно-аналитическая оценка целей и реализуемости проектов федерального бюджета на очередной год, результативности исполнения бюджетов, эффективности управления государственными ресурсами и активами. Решение второй задачи предполагает применение другой, более обобщенной системы государственного финансово-экономического контроля – аудита эффективности или экспертно-аналитической системы контроля расходования средств федерального бюджета. По сравнению с финансовым аудитом, это, по сути, принципиально другая система (парадигма) контроля, в том числе: другие объекты и субъекты контроля, другой предмет контроля, отличные принципы и методы контроля, совершенно иная технология контроля. Как показывает отечественный и зарубежный опыт, для проведения аудита эффективности привлекаются не только ревизоры, бухгалтеры и экономисты, но и специалисты широкого профиля – независимые эксперты, аналитики (системщики), консультанты различных областей знания. Критерием оценки деятельности, направленной на решение второй задачи, является качество оценок эффективности бюджетной, денежно-кредитной, внешнеэкономической и структурной политики. В процессе решения обеих задач предметом оценки, обобщения, экспертизы и анализа являются данные (информация) о планируемых значениях показателей бюджетной классификации (бюджетной росписи), статистические данные о состоянии экономики государства, данные о состоянии и прогнозы развития мировой экономики, данные о текущем исполнении федерального бюджета, целевых бюджетных и внебюджетных фондов. При этом, государственный финансово-экономический контроль должен быть ориентирован «не столько проведение отдельных мероприятий, направленных на выявление конкретных недостатков, сколько являться неотъемлемой частью системы государственного регулирования. Поэтому мы рассматриваем проведение контрольных мероприятий лишь как одно из направлений деятельности органов государственного финансового контроля. Мы придаем большое значение экспертной и аналитической деятельности органов государственного финансового контроля, целью которой является выявление и предупреждение системных недостатков в управлении государственными финансами» [Степашин С.В., IV конференция КСО РФ. 2002 год]. Отсутствие в России законодательно установленной системы государственного финансово-экономического контроля с четким разделением функций и полномочий органов внешнего (КСО РФ) и внутреннего (контрольные ораны исполнительной власти) контроля, сдерживает развитие аудита эффективности. Анализ тенденций развития рассматриваемых систем контроля показывает, что функции, и полномочия органов внутреннего контроля должны быть реализованы в рамках финансового аудита. В то же время, функции и полномочия органов внешнего контроля не должны дублировать внутренний контроль, а на использовании результатов внутреннего контроля должны быть максимально ориентированы на аудит эффективности. Таким образом, можно сделать выводы: 1) для поступательного развития экономики страны и социальной сферы общества необходимым и важнейшим фактором является усиление государственного регулирования и его составной части – государственного финансово-экономического контроля экономики и социальной сферы; 2) КСО РФ должны постепенно переходить от финансового аудита к аудиту эффективности, от проведения государственного и муниципального финансового контроля к государственному и муниципальному финансово-экономическому контролю использования ресурсов государства для обеспечения финансовой стабильности, поступательного развития экономики и социальной сферы общества, улучшения качества жизни российских граждан, усиления безопасности государства; 3) эффективность работы КСО РФ в решающей степени зависит от актуальности, полноты и достоверности получаемой информации, от глубины и качества ее анализа, а также от применения научно-обоснованных методов измерения, оценивания и идентификации (распознавания) аномальных (критических) значений состояния основных показателей экономики при реализации правительством финансово-экономической политики государства. Структура функциональных взаимосвязей государственного финансово-экономического контроля и регулирования расходования средств федерального бюджета Российской Федерации приведена на Рис.3. В основе финансово-экономического контроля, из всех систем контроля (финансовый аудит, аудит эффективности) определяющей должна быть система экспертно-аналитического контроля. Соответственно, из всех форм контроля (предварительный, текущий, последующий), определяющим должен быть предварительный или упреждающий, профилактический контроль федерального бюджета, на стадии его обоснования и составления проекта бюджета. Предварительный контроль федерального бюджета должен не только позволять выявлять в бюджетном процессе все финансовые нарушения, он должен «заранее их предотвращать, определять насколько целесообразно и эффективно используются государственная собственность и финансы» [Степашин С.В., IV конференция КСО РФ. 2002 год]. С учетом сложившейся распределенной многоуровневой инфраструктуры контрольно-счетных органов Российской Федерации представляется необходимым выделение четырех уровней единой системы информационного обеспечения их деятельности: · Счетная палата Российской Федерации. · Федеральные округа (всего 7). · Субъекты Российской Федерации (всего 89). · Муниципальные образования (свыше 12000). Счетная палата Российской Федерации, по сути, единственный по своему положению и полномочиям орган государственного финансово-экономического контроля, ответственный за объективную оценку соответствия целей и результатов бюджетной экономической политики, формируемой Президентом Российской Федерации, Федеральным собранием Российской Федерации и реализуемой Правительством Российской Федерации. При этом контроль своевременности и законности исполнения бюджетных полномочий – хотя и базовая, но подчиненная функция, обеспечивающая решение главной задачи – оценки эффективности реализуемой финансово-экономической политики (Рис.3). Рис.3 Концептуальным ядром системы государственного финансово-экономического контроля и регулирования расходования средств федерального бюджета Российской Федерации является кибернетическая модель управления экономическим развитием страны и общества. В этой системе ее главная компонента - подсистема финансово-экономического контроля должна осуществлять устойчивую обратную связь, обеспечивая тем самым, поступательное развитие экономики с учетом поставленных целей задач и принятой социально-экономической стратегии развития государства. Итог деятельности КСО РФ и Счетной палаты – информация, представляемая политическому руководству страны и обществу, полученная в результате сбора, обработки и анализа данных, используемых для оценки эффективности использования государственных средств и разработки предложений ее повышению. В рамках решения рассматриваемой проблемы по реализации государственного финансово-экономического контроля не ставится задача дать общую оценку результативности работы проверяемого бюджетополучателя, так как при такой оценке нельзя учесть всей сложности и разнообразия сфер его деятельности. Государственный финансово-экономический контроль должен быть нацелен на разработку конкретных рекомендаций по совершенствованию деятельности проверяемых объектов, реализации программ, нацеленных на повышение эффективности использования ими государственных средств. Соответственно, при реализации государственного финансово-экономического контроля возникает опасность вовлечения органов КСО РФ в сферу политических взаимоотношений законодательной и исполнительной власти, использования их аудиторской деятельности для решения политических задач. Поэтому во многих странах, при проведении контроля законодательно запрещается давать политическую оценку государственным программам, комментировать политические решения правительства. В таких странах органы финансового контроля осуществляют, как правило, лишь проверки материалов, документов, фактов или информации, лежащих в основе политических решений, дают оценки достижения целей проводимой политики и результатов ее практической реализации. Очевидно, такой подход не является системным, так как не реализует обратную связь в системе «объект контроля/орган контроля» и не обеспечивает достижение глобальных стратегических целей системы. 2.2 Системообразующая основа автоматизации деятельности контрольно-счетных органов Системообразующей основой деятельности КСО РФ является единая четырех уровневая автоматизированная система, обеспечивающая на каждом уровне оперативный сбор данных, их обработку и анализ результатов, и без развития которой невозможно совершенствование работы КСО всех уровней. Главной целью развития единой ГИАС КСО является создание и ввод в эксплуатацию законченной, целостной системы, обеспечивающей информационно-технологическую поддержку всех видов деятельности КСО, организацию информационного взаимодействия со всеми участниками бюджетного процесса. Развитие ГИАС КСО может строиться на основе одного из трех подходов: 1) поддержание “статус–кво”; 2) "корпоративный"; 3) "эволюционный". Подход, основанный на поддержании “статус-кво”, предполагает разработку отдельных компонентов ГИАС КСО без создания облика информационной системы в целом. В этом случае, реализация и внедрение новых компонентов системы осуществляется как реакция на проблемы, возникающие в процессе ее эксплуатации. Такой подход к развитию информационных систем является попыткой дать адекватный ответ на быстрые изменения в окружающей систему среде. При данном подходе реализуются только те проекты, которые на данный момент закрывают “узкие” места существующей системы. Подход по поддержанию “статус-кво”, как правило, применяется для информационных систем небольших предприятий, в которых изменения в информационную систему вносятся достаточно редко и они являются незначительными. Использование данного подхода для развития ГИАС КСО неизбежно приведет к появлению большого числа разнородных, взаимно не связанных аппаратно-программных компонентов, повышению сложности их сопровождения, то есть к снижению эффективности вложения финансовых средств в развитие ГИАС КСО и значительному отставанию, в перспективе, от развивающихся информационных комплексов других взаимодействующих государственных органов. В целом при достаточно умеренных объемах затрат на разработку и поставку новых аппаратно-программных средств такой подход ведет к увеличению стоимости эксплуатации системы. "Корпоративный" подход предполагает внедрение программно-аппаратных компонентов только после детальной проработки предметной области, которая включает в себя создание всего комплекса информационных и функциональных моделей, описывающих бизнес-процессы КСО, формальные критерии и методики решения всех задач контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности, все виды отчетов и формы представления результатов работы КСО. После детальной проработки предметной области осуществляется переход на стадию создания проектной документации на систему. Он включает в себя детальное описание архитектуры системы и всех ее компонентов. Только после создания проектной документации начинается реализация компонентов системы с "нуля". Основными характеристиками данного подхода являются: “паралич анализа” в условиях цейтнота времени, существенные начальные финансовые и временные затраты, большой интервал времени для достижения конечной цели. Этот подход целесообразно применять при создании новых информационных систем. Его использование для развития ГИАС КСО приведет к тому, что внедрение новых технологий и программно-аппаратных комплексов будет заморожено до 2005 года и потребует значительных финансовых ресурсов. "Эволюционный" подход предполагает поэтапное выполнение работ по отдельным сегментам в пределах структурированной архитектуры ГИАС КСО. При этом подходе на начальном этапе разрабатываются только общая архитектура и технические требования к системе, а уточнение требований и выбор конкретных программно-технических решений осуществляется на этапе реализации отдельных компонентов с обязательным соответствием профилей информационной системы, принятых, как минимум, на уровне ведомственных стандартов. Этот подход сосредотачивается, главным образом, на удовлетворении функциональных потребностей пользователей системы. В этом случае, на первом этапе выполняется анализ существующей аппаратно-программной и телекоммуникационной инфраструктуры, как наиболее важной системообразующей составляющей ГИАС КСО, на основе которого выявляются основные недостатки функционирования системы и направления ее развития с учетом потребностей пользователей и тенденций развития информационных систем. На последующих этапах необходимо провести исследования и осуществить разработку базовых аппаратно-программных комплексов автоматизации основной деятельности КСО. Затем базовые комплексы должны быть распространены на все аудиторские направления КСО с учетом специфики их работы. В качестве примера на Рис. 4 представлены прогнозируемые качественные оценки уровня автоматизации решения задач обеспечения деятельности информационно-телекоммуникационной системы Счетной палаты Российской Федерации, относительных расходов на эксплуатацию и затрат на реализацию для каждого из рассмотренных подходов к ее развитию. Данный прогноз основывается на мировом опыте создания, внедрения и развития информационных систем. Из представленных оценок, с учетом реального состояния КСО, можно сделать вывод, что наиболее оптимальным и применимым для развития ГИАС КСО, с точки зрения быстроты достижения требуемого уровня автоматизации, минимизации затрат на эксплуатацию и эффективности инвестиций, является "эволюционный" подход. Его использование позволит осуществить последовательную автоматизацию функций КСО и плановое развитие программно-технической инфраструктуры. Для реализации указанной цели в рамках выбранного подхода и с учетом результатов диагностического обследования ГИАС КСО, должны быть решены следующие важнейшие задачи развития: · совершенствование информационного обслуживания всех видов деятельности КСО; · расширение спектра информационных услуг, предоставляемых внешними источниками финансово-экономической, нормативно-правовой и политической информации для обеспечения растущих потребностей направлений деятельности КСО; · повышение уровня информированности общества о ходе и итогах государственного финансового контроля; · переход к системному проектированию ГИАС КСО; · создание целостной системы электронного документооборота внутри распределенной системы КСО; · создание современной телекоммуникационной среды, удовлетворяющей потребностям системы и ее пользователей; · повышение эффективности системы управления, эксплуатации и сервисного обслуживания ГИАС КСО. Дальнейшее развитие ГИАС КСО на период до 2010 г. должно вестись по следующим основным направлениям: · развитие методической и нормативно-правовой базы функционирования ГИАС КСО; · повышение уровня автоматизации контрольно-ревизионной, экспертно-аналитической и обеспечивающей деятельности; · создание единой системы хранения и сопровождения информационного обеспечения ГИАС КСО; · организация полноценного обмена информацией в электронном виде с государственными органами-участниками бюджетного процесса; Рис. 4. Сравнительные оценки подходов развития ИТКС. · развитие инфраструктуры ГИАС КСО на базе поэтапного перехода на современную аппаратно-программную платформу; · формирование адекватной политики безопасности и создание системы информационной безопасности. Основные принципы построения ГИАС контрольно-счетных органов Российской Федерации изложены в Концепции развития информационного обеспечения деятельности Счетной палаты Российской Федерации. Очевидно, эти принципы и подходы необходимо использовать при создании пилотного проекта по реализации электронных процедур государственного финансового контроля Российской Федерации в рамках создания единой государственной системы управления и передачи данных, а также при создании ГИАС КСО. 2.3 Основные функции контрольно-счетных органов, подлежащие автоматизации Анализ результатов диагностического информационно-функционального обследования деятельности структурных подразделений Счетной палаты Российской Федерации, проведенных в 1996 и 2003 годах [4, 5, 7-32], а также информационное обследование деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, проведенных в 2003 году, позволяет идентифицировать основные классы функциональных задач КСО [3, 40, 42, 44, 48], подлежащих автоматизации. К наиболее важным классам задачам, которые должны быть реализованы в рамках повышения уровня автоматизации основной деятельности КСО, относятся: 1) повышение эффективности информационно-технологической поддержки процессов государственного финансового контроля и экспертно-аналитической деятельности КСО всех уровней, включая · автоматизацию: а) анализа доходов федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований; б) анализа расходов федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований; в) анализа источников дефицита и мониторинг государственного долга; г) мониторинга и анализа формирования и исполнения бюджетов целевых бюджетных и внебюджетных фондов и программ; д) оперативного обнаружения финансовых нарушений (в темпе осуществления банковских платежей); · информационную поддержку: а) расследований финансовых нарушений; б) деятельности, направленной на предупреждение финансовых нарушений; в) экспертизы проектов бюджетов различных уровней; г) контроля за распоряжением и использованием государственной и муниципальной собственности; д) мониторинга и анализа взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Российской Федерации и бюджетами муниципальных образований; · обеспечение информационно-аналитического обслуживания руководства КСО. 2) Разработка комплексов программных приложений для: · анализа доходов федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований; · анализа расходов федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований; · анализа источников дефицита и мониторинг государственного долга; · мониторинга и анализа формирования и исполнения бюджетов целевых бюджетных и внебюджетных фондов и программ; · поддержки контрольных мероприятий, связанных с оценкой эффективности формирования и исполнения бюджетов высоко дотационных субъектов Российской Федерации; · оперативное обнаружение финансовых нарушений в темпе осуществления банковских проводок платежей; · поддержки расследований финансовых нарушений; · поддержки деятельности, направленной на предупреждение финансовых нарушений; · поддержки экспертизы проектов бюджетов различных уровней; · поддержки контроля за распоряжением и использованием государственной и муниципальной собственности; · мониторинга и анализа взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; · оперативное информационно-аналитическое обеспечение руководства КСО для принятия решений. 3) Внедрение технологий интеграции и создание системы поддержки информационного взаимодействия: · руководства и инспекций КСО при проведении анализа результатов целевых и общебюджетных комплексных проверок; · Счетной палаты с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями; · контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации с муниципальными образованиями; · Счетной палаты и КСО со всеми участниками бюджетного процесса. 4) Создание системы для получения информации о платежах в темпе осуществления проводок первичных платежных документов. 5) Обеспечение информационно-аналитического обслуживания руководства Счетной палаты Российской Федерации и других КСО. Автоматизируемые функции целесообразно рассматривать в контексте типовых автоматизированных рабочих мест (АРМ) пользователей, основными из которых являются АРМ руководителя и АРМ инспектора/аналитика. В качестве примера реализации АРМ в автоматизированной системе Счетной палаты Российской Федерации, можно рассматривать следующие АРМ (Рис. 5): АРМ руководителя определяет функциональное обеспечение деятельности Председателя Счетной палаты, членов Коллегии и аудиторов, секретариата Председателя Счетной палаты, основными задачами которых являются: принятие управленческих решений на основе сводного анализа показателей деятельности подразделений Счетной палаты, планирование и контроль выполнения работ, поиск и просмотр справочной информацией и данных из внешних источников (общедоступных и ведомственных). Для обеспечения указанных задач на АРМ руководителя должны быть доступны следующие ресурсы: информация о структуре подразделений и адресно-справочные сведения, нормативно-правовые документы, финансовые документы, хозяйственно-административные документы и переписка, внутренний документооборот, аналитические данные по деятельности направлений. Работа сотрудников инспекций основных направлений деятельности Счетной палаты, инспекции сводного контроля департамента аналитического и методического обеспечения, управления макроэкономического и финансового анализа, правового департамента обеспечивается функциональным наполнением стационарного АРМ инспектора/аналитика. Рис. 5. Основные типы АРМ ИТКС. Стационарный АРМ обеспечивает работу внутри Счетной палаты, а мобильный – при проведении выездных контрольно-ревизионных мероприятий. Основные функции инспекторов и аналитиков при работе внутри Счетной палаты связаны с выполнением задач контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности. Для обеспечения этих задач на АРМ инспектора/аналитика должны быть доступны следующие ресурсы: первичные платежные документы и отчеты по формам, вводимым Счетной палатой, результаты контрольно-ревизионных мероприятий и запросов Счетной палаты во внешние организации, агрегированные данные по направлениям деятельности, аналитические отчеты, показатели социально-экономического положения Российской Федерации, данные о формировании, утверждении и исполнении федерального бюджета и др. При реализации функций стационарного АРМ инспектора/аналитика должен быть использован общий для всех направлений деятельности инструментарий, но также должна быть учтена специфика информационного обеспечения и применяемых методов обработки информации для каждого направления. В процессе участия в выездных контрольно-ревизионных мероприятиях, сотрудники Счетной палаты выполняют, в основном, контрольные функции, связанные с проверкой первичных данных на местах с данными, полученными Счетной палатой. Поэтому основная функция мобильного АРМ инспектора/аналитика – обеспечение авторизованного удаленного доступа к ресурсам ИТКС Счетной палаты по общим и ведомственным каналам передачи данных и выполнение предварительных операций по контрольно-ревизионной деятельности. Деятельность департаментов и управлений Аппарата Счетной палаты связана с обеспечением работы Счетной палаты и сопровождением ИТКС. Особенность обеспечивающих функций заключается в том, что для они существенно отличаются друг от друга и для их реализации должен использоваться специальный инструментарий. Требования к техническим средствам определяются типом обеспечивающей деятельности. 3 ПУТИ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНЫХ ОРГАНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 3.1 Развитие системы информационного обеспечения деятельности федеральных органов Российской Федерации на базе внедрения электронных административных регламентов Информационное обеспечение деятельности федеральных органов Российской Федерации, определяется стратегическими целями деятельности государства, развитием системы (надсистемы) государственного регулирования. Российский и зарубежный опыт показывает, что широкое внедрение информационных технологий позволят радикально повысить эффективность работы федеральных органов Российской Федерации за счет оптимизации процессов сбора и обработки информации, автоматизированного анализа больших массивов данных, а также обеспечения оперативного доступа служащих к распределенным информационным ресурсам. Развитие системы информационного обеспечения деятельности федеральных органов Российской Федерации определяет эффективность государственного ресурсного контроля и государственного управления в целом, сокращения управленческих расходов, повышения информационной открытости органов власти и контроля граждан над их деятельностью. В нашей стране развитие системы информационного обеспечения деятельности федеральных органов Российской Федерации играет особую роль в связи с проводимой административной реформой и другими реформами. Эффективным рычагом ускорения и повышения качества управленческих процессов является внедрение электронных административных регламентов на основе систем электронного документооборота. По данным исследований, известно, что: · 30% времени сотрудников крупных организаций тратится на поиски и согласование документов, · 6% документов на бумажных носителях безвозвратно теряются, · каждый внутренний документ копируется до 20 раз. Переход к электронным административным регламентам на основе систем электронного документооборота позволит: · ускорить и повысить прозрачность движения документов; · гарантировать их своевременное рассмотрение; · повысить оперативность и обоснованность принимаемых решений; · уменьшить при этом количество рутинных операций. Переход к электронным административным регламентам на основе систем электронного документооборота, кроме того, позволит получить интегральный эффект – существенно повысить эффективность использования выделяемых бюджетных средств. В ведомствах, где значительная часть рабочего времени уходит на рутинные операции с информацией, значительный эффект дает внедрение автоматизированных систем сбора и обработки данных. В обработке документов граждан на всех уровнях государственной власти в России занято порядка 400 тысяч государственных служащих. Очевидно, что повышение эффективности этих процессов за счет внедрения систем автоматизированной обработки данных позволяет сэкономить значительный объем государственных средств. Например, в МНС России объем информации, поступающей от юридических лиц и вводимой в учетные системы Министерства, составляет около 800 млн. листов в год, и трудозатраты на ввод данных оцениваются в 3,2 млн. человеко-дней. По экспертным оценкам, происходящий в течение последних нескольких лет процесс автоматизации сбора и учета налоговых поступлений приведет к 50% -ному сокращению трудозатрат на ввод данных, что в целом позволит высвободить для более продуктивной деятельности свыше 1,5 млн. человеко-дней. Электронные административные регламенты на основе систем электронного документооборота, обеспечивая четкие механизмы контроля за административным процессом, будут способствовать повышению качества работы государственных служащих, позволят сократить количество ошибок и злоупотреблений, обеспечат лучшую управляемость сроков подготовки документов. Существенно, что в настоящее время происходит процесс широкого внедрения информационно-коммуникационных технологий в финансовую и экономическую сферы. Этим определяется необходимость постоянного совершенствования системы информационного обеспечения КСО всех уровней, которая должна находиться, по меньшей мере, на уровне информационных систем субъектов финансового и экономического контроля. Наиболее значимой составной частью информационного обеспечения КСО является государственная информационная автоматизированная система (ГИАС), соответствующего уровня. От ее технического совершенства, от развитости информационных технологий, реализованных в аппаратных и программных компонентах ГИАС КСО, от ее надежной работы и достаточного объема информационных ресурсов в значительной степени зависит качество результатов деятельности функциональных подразделений КСО. Стратегия развития системы информационного обеспечения деятельности КСО сводится к следующему. Развитие системы информационного обеспечения деятельности КСО должно проводиться за счет использования наиболее современных информационных технологий и технических средств. Необходимость этого обусловлена тем, что многие из объектов контрольно-ревизионной деятельности КСО, в особенности – финансовые институты, используют самые современные средства информатики и вычислительной техники. В частности, развитие системы информационного обеспечения деятельности КСО должно ориентироваться на получение, в случае необходимости, первичных данных в темпе осуществления проводок первичных платежных документов (режим online). Во всех возможных случаях для решения уникальных и сложных аналитических задач поддержки обнаружения нарушений, их расследования, деятельности по их предупреждению и т.п. следует ориентироваться на разработку и внедрение собственных специализированных (in house) программных приложений. Это необходимо для обеспечения опережения информационного обеспечения деятельности КСО по отношению к объектам контроля, которое не может быть достигнуто путем использования только общедоступных программных средств. Существенно, что ориентация исключительно на общедоступные программные средства, как правило, иностранного производства не удовлетворяет требованиям обеспечения необходимой информационной безопасности. Развитие системы информационного обеспечения деятельности КСО должно быть ориентировано на постоянное обновление используемого программного и аппаратного обеспечения. Эта необходимость обусловлена двумя принципиальными факторами: 1) необычайно быстрым прогрессом в области информационных технологий и их моральным устареванием; 2) высокой адаптацией и способностью контролируемой среды приспосабливаться к стандартным действиям контролирующих органов. Развитие системы информационного обеспечения деятельности КСО должно также ориентироваться на постоянное расширение состава источников информации. Бюджетные финансовые потоки являются частью общих финансовых потоков в стране, поэтому источниками информации, необходимой для решения задач КСО, потенциально могут быть все хозяйствующие субъекты Российской Федерации. Согласно основным задачам Счетной палаты, распределение ответственности между аудиторами Счетной палаты и начальниками инспекций в 2001 году было приведено в соответствие с функциональной классификацией бюджетного законодательства. Именно функциональная классификация должна быть положена в основу структуры информационного обеспечения деятельности Счетной палаты. Функциональная классификация в наибольшей степени удовлетворяет требованию сопоставимости результатов контроля в силу устойчивости основных функций государства (социальная политика, национальная оборона и др.), соответствует международным стандартам бюджетирования, а также организационной структуре основных участников бюджетного процесса, с которыми взаимодействует Счетная палата (аппарат Правительства Российской Федерации, Минфин России и др.). Использование ведомственного классификатора в качестве основы информационного обеспечения опасно в виду того, что, как показывает практика, структура и состав федеральных органов исполнительной власти радикально меняются, что осложняет сопоставимость результатов контроля различных бюджетных периодов. Экономическая классификация носит узко прикладное назначение и, в отличие от международных норм бюджетирования, в Российской Федерации переразмерена и непропорционально дифференцирована. Экономическую классификацию целесообразно использовать при формировании логической структуры базы данных КСО РФ и ее основного ядра - Счетной палаты Российской Федерации при систематизации результатов оперативного контроля отдельных общефункциональных инспекций (например – инспекции по вопросам государственной собственности и др.), а также при осуществлении аналитических функций и прогнозов. Согласно действующему бюджетному законодательству, в качестве основных информационных блоков функциональной классификации выделяются: доходы; расходы; источники финансирования дефицита и государственный долг; целевые бюджетные и внебюджетные фонды и программы. 3.2 Вопросы безопасности информационных технологий при реализации электронных процедур государственного финансового контроля Необходимо сразу отметить, что информационные технологии финансового контроля обрабатывают информацию различных категорий конфиденциальности. Согласно Закону «Об информации, информатизации и защите информации» платежные документы, данные об имуществе и другие данные могут содержать коммерческую тайну и персональные данные. В этом случае их представление на сайте государственного учреждения превращает эту информацию в служебную конфиденциальную информацию, которая охраняется государством. Согласно Специальным требованиям и рекомендациям (СТРК) Гостехкомиссии автоматизированная система, реализующая описанные выше технологии финансового контроля, должна удовлетворять требованиям по безопасности класса 1Г Руководящего документа Гостехкомиссии для АС и должна быть аттестована по этим требованиям. В противном случае она должна удовлетворять Профилю безопасности или ряду Профилей безопасности, имеющих статус Руководящих документов Гостехкомиссии, которые составлены в соответствии со стандартом ISO 15408. Аттестация АС должна проводиться в системе Гостехкомиссии России. Средства криптографической защиты, включая электронную цифровую подпись, должны быть сертифицированы. При выполнении этих требований мы получаем защищенную систему финансового контроля, удовлетворяющую требованиям по безопасности, принятых в Российской Федерации. В настоящее время при построении системы финансового контроля из перечисленных ранее компонент указанные требования безопасности не могут быть выполнены полностью. Это связано с тем, что многие продукты не сертифицированы по требованиям безопасности, а в свободном распространении, согласно Постановлению 691 Правительства России продуктах длина открытых ключей в электронных подписях не превышают 128 бит, а длина секретных ключей - 40 бит. Отсюда следует, что криптографическая защита в указанных продуктах не является достаточной для защиты конфиденциальной информации в государственном секторе. Для того, чтобы указанные продукты по своим требованиям безопасности могли быть использованы в государственном секторе для защиты конфиденциальной информации необходимо существенное изменение продуктов. Однако данная работа требует около года работы группы сильных программистов. Если преодолеть это препятствие, то полученное решение для системы финансового контроля будет соответствовать нормативной базе и отвечать всем функциональным требованиям, а также может быть широко тиражировано в региональных структурах финансового контроля. Вместе с тем импортные продукты можно использовать уже сейчас в пилотных проектах для сбора информации о первичных платежных документах. Существующие криптографические слабости (вскрытие ключа нарушителем безопасности) могут привести к тому, что на сайтах могут быть выложены не достоверные данные. Поскольку процент таких случаев незначителен, а алгоритмы финансового контроля должны заранее предусматривать некоторую неточность исходных данных, то идея хранения информации на web-серверах на местах и использование ее для анализа в центре может быть реализована с помощью промежуточного решения, использующего электронную почту и сертифицированный VPN. Данное решение может использоваться также в тех случаях, когда платежные документы, необходимые для финансового контроля, имеют гриф «секретно». В этом случае Web-сайты специальным образом изолируются внутри Интернет, а секретная информация доставляется в центр с помощью специальным образом построенных VPN или государственных защищенных систем связи. Защита целостности информации осуществляется путем выполнения режима резервирования и постоянной готовности средств восстановления информационных ресурсов по резервным копиям. Доступность данных обеспечивается внесением избыточности в систему. 4 ОПРЕДЕЛЕНИЕ ОСНОВНЫХ ЦЕЛЕЙ И ЗАДАЧ ВНЕДРЕНИЯ ЭЛЕКТРОННЫХ АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ Анализ свидетельствует, что сложившиеся технология и структура информационного обеспечения КСО имеют ряд возможностей для повышения эффективности. К числу важнейших из возможностей можно отнести: Упорядочивание логической структуры информационного обеспечения с учетом распределения ответственности аудиторов и инспекторов КСО в соответствии с действующим бюджетным законодательством. Оптимизация пропорций в распределении ответственности и информационных ресурсов между контрольно-ревизионной деятельностью по отдельным объектам. Повышение качества оценки эффективности процесса бюджетирования и финансирования в целом. Совершенствование состава, структуры и алгоритмов работы программно-технологических средств КСО. Расширение состава поступающих в КСО данных и повышение оперативности их получения. Цели развития системы информационного обеспечения деятельности КСО: 1) Обеспечение информационно-технологической поддержки процессов государственного финансово-экономического контроля (экспертно-аналитической деятельности КСО всех уровней), включая: анализ доходов федерального бюджета, бюджета субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований; анализ расходов федерального бюджета, бюджета субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований; анализ источников дефицита и мониторинг государственного долга; мониторинг и анализ формирования и исполнения бюджетов целевых бюджетных и внебюджетных фондов и программ; обнаружение финансовых нарушений в режиме реального времени проведения финансовых операций (поступления и проводок платежных поручений); поддержку расследований финансовых нарушений; поддержку деятельности, направленной на предупреждение финансовых нарушений; информационную поддержку экспертизы проектов бюджетов различных уровней; контроль за распоряжением и использованием государственной собственности; мониторинг и анализ взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Российской Федерации; обеспечение информационно-аналитического обслуживания руководства КСО. 2) Организация информационного взаимодействия со всеми участниками бюджетного процесса и контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации, включая: переход на технологии интеграции, используемые в современных расчетных и платежных системах, и соответствующие программные средства, необходимые для обеспечения эффективной работы с разнородными внешними источниками и с приложениями, используемыми в КСО; обеспечение возможности получения информации о платежах в режиме реального времени. Приоритетными направлениями развития являются: повышение качества информационной поддержки контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности; развитие методической и нормативно-правовой базы функционирования; внедрение технологии интеграции для обеспечения эффективного взаимодействия с внешними информационными системами и между внутренними приложениями; развитие инфраструктуры на базе поэтапного перехода на современную аппаратно-программную платформу; формирование адекватной политики безопасности и создание системы информационной безопасности; повышение уровня автоматизации решения задач управления деятельностью КСО, включая задачи планирования, контроля, принятия решений, управления ресурсам; повышение уровня автоматизации решения задач обеспечения деятельности КСО; создание единой системы разработки и сопровождения информационного обеспечения. Формирование административных и должностных регламентов направлено на выполнение целей административной реформы и реформы госслужбы, и должно учитывать текущие недостатки в области регламентации деятельности органов власти и их служащих. Существующее законодательство в области государственного финансового контроля имеет существенные пробелы. Недостаточность уровня правового регулирования взаимоотношений контрольных органов с ведомствами и учреждениями, являющимися субъектами контроля, затрудняет деятельность КСО и в целом снижает эффективность государственного финансового управления. Слабое определение сфер ответственности по некоторым из исполняемых функций, слабый контроль за результативностью работы ведет к снижению эффективности работы КСО. В противовес этому эффективное управление – это, например, такие простые и понятные вещи как повышение квалификации государственных служащих, повышение качества управления бюджетом, государственного регулирования, государственных услуг, управления государственной собственностью и т.п. при одновременном снижении стоимости государственного управления для общества. Поэтому основными целями внедрения ЭАР в КСО являются: · создание условий для активного продвижения новаций, содействия росту экономики; · ориентирование на граждан и на представительные органы государственного управления, включая упрощение процесса предоставления услуг, являющихся прерогативой КСО; · ориентирование на результативность и эффективность государственного финансового управления в целом. В качестве ключевых задач использования административных и должностных регламентов в КСО следует указать: 1. Обеспечение эффективной системы оказания государственных услуг с выработкой стандартов на такие услуги и систематизацией нормативных требований по отношению к видам и характеру взаимодействия с внешними органами; 2. Обеспечение эффективной системы взаимодействия между КСО и иными участниками бюджетного процесса; 3. Переход к новой модели бюджетного управления, основанной на понятии эффективности деятельности государственных органов, позволяющей оценить затраты по отдельным функциям и видам деятельности этих органов, а также их подразделений; 4. Обеспечение прозрачности процессов управления и реализации решений, формирование эффективной системы контроля исполнения; 5. Децентрализация полномочий и ответственности (передача большей ответственности исполнителям с контролем исполнения по ключевым параметрам); 6. Создание новой системы поощрения государственных служащих, базирующейся на понятии эффективности их работы. Формирование структур эксплуатационной поддержки при внедрении электронных административных регламентов Процесс внедрение ЭАР (особенно в самом начале) и ГИАС КСО в целом связан со значительными затратами финансовых ресурсов, увеличением нагрузки государственных служащих, большим объемом межведомственных согласований. Для повышения эффективности использования ресурсов и усилий, направляемых на эти цели, необходимо создать специальные подразделения, отвечающие за проведение этой всесторонней работы. Причем такими подразделениями не могут быть подразделения КСО, отвечающие за «чистую» информатизацию. Учитывая положительный опыт решения задач рассматриваемого класса правильным решением может стать введение должности, аналогичной по своему функционалу и решаемым задачам Chief Information Officer (CIO). Помимо учреждения поста CIO необходимо создать систему регламентов по внедрению самих ЭАР в КСО. Так как КСО всех уровней не связаны между собой административной вертикалью, то следует точно понимать, что вопрос создания ГИАС КСО на всех этапах ее жизненного цикла с самого начала необходимо четко увязать с решением проблемы эксплуатации, развития и материальной сохранности программно-технических средств. Особенно важен вопрос материальной ответственности за интеллектуальные и материальные ресурсы, создаваемые за счет государственных средств. Все эти вопросы, возлагаются на Федеральный информационный центр Счетной палаты Российской Федерации (СП-Центр), что также отмечено в [37, 38]. Для этих целей СП-Центр создает филиалы, как в федеральных округах, так и в субъектах Российской Федерации. По опыту только выстраивание такой системы способно создать необходимую управленческую вертикаль. Развитие системы законодательного обеспечения деятельности КСО Российской Федерации Предварительным и существенным условием эффективного внедрения ЭАР КСО является создание необходимой нормативно-правовой базы (НПБ) [1, 2, 33-36, 42-44]. Процесс формирования необходимой НПБ имеет две принципиальные особенности: 1) согласованность формируемой НПБ с решением проблемы совершенствования правового регулирования в области применения информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в социально-экономической сфере (данная проблема детально описана в материале Минэкономразвития России "Проект Концепции развития законодательства по применению информационно-коммуникационных технологий в социально-экономической сфере"; 2) согласованность формируемой НПБ на федеральном и региональном уровнях. Формируемая НПБ должна быть направлена на регулирование отношений производителей и потребителей информации и обеспечение координации действий в едином информационном пространстве КСО. Правовое обеспечение деятельности по созданию единого информационного пространства КСО регулируется всей системой нормативных правовых актов Российской Федерации и включает в себя как законодательство общего характера (административное, хозяйственное, уголовное, гражданское право), так и специальное законодательство в сфере связи, обороны, безопасности и охраны правопорядка. Отношения по вопросам использования и управления сетями связи, базами данных, организационно-техническому обеспечению их развития и устойчивого функционирования, подготовки персонала, техническому обслуживанию и другим вопросам, не урегулированные Федеральными законами, определяются нормативно-распорядительными актами. Правовое обеспечение формирования и развития НПБ, должно регулировать весь комплекс отношений, связанных с информацией, ее производством, движением, применением, в том числе вопросы: · соблюдения авторского права и права собственности на документированную информацию и информационные ресурсы, авторского права и права собственности на информационные технологии и средства их обеспечения; · ответственности субъектов единого информационного пространства контрольно-счетных органов за нарушения при формировании информационных ресурсов и их использовании; · ответственности КСО за качество формирования информационных ресурсов; · информационной безопасности. Указанные направления требуют координации работ по созданию законодательных и иных нормативных правовых актов в сфере информационных процессов и информатизации, устранения дублирования и пробелов в законодательстве, сокращению сроков подготовки проектов нормативных правовых актов и повышения их качества. Организационно-правовое обеспечение работ включает в себя иерархию распорядительных, плановых и технических документов: · на Федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации могут разрабатываться и приниматься собственные концепции создания и развития систем информатизации, связи, автоматизированного управления. Необходимость таких концепций определяется спецификой фактического состояния систем и реальными возможностями по их развитию, когда требуется уточнение приоритетов развития в рамках общей концепции. Самостоятельные концепции могут разрабатываться и утверждаться в установленном порядке с привлечением собственных исполнительных подразделений по проблемам связи телекоммуникации, систем управления и обработки информации; · регламентация полномочий, функций и обязанностей различных звеньев в структуре управления и исполнения мероприятий систем автоматизированного управления и обработки информации осуществляется инструктивными и методическими документами. Для этого могут разрабатываться и утверждаться в установленном порядке наставления, положения и другие документы как касающиеся функционирования системы в целом, так и отдельных ее составных частей. · правового признания электронного обмена процедурной информацией и электронного документооборота; · действительности (юридической значимости) электронных цифровых подписей; · введения стандартов аутентичности и сертификации; · утверждения процедур обеспечения безопасности и конфиденциальности при электронном обмене; · законности прав получения и ознакомления с электронной информацией контрольно-счетными органами; · правового признания вспомогательных систем – электронной доставки информации, электронной оплаты в интерактивном режиме, электронного налогообложения, учета, отчетности и др. Общие принципы, правила и методы, регламентированные региональными организационно - распорядительными документами являются обязательными для исполнения всеми участниками. Вопросы придания статуса государственных информационных ресурсов сведениям подлежащим накоплению в КСО а также введение понятия Государственной информационно-аналитической системы контрольно-счетных органов Российской Федерации (ГИАС КСО), в законодательном порядке подлежат решению в ходе создания НПБ КСО. Как показывает опыт работ в рамках федеральной целевой программы "Электронная Россия", ЭАР является четким алгоритмом действий и быстро выявляет несоответствия правового регулирования, если таковые имеются. Система устранения таких несоответствий в настоящее время не достаточно проработана. С другой стороны, ЭАР не должны подменять собой все нормативные акты, которыми руководствуется КСО в своей работе. Поэтому проработка механизмов «увязывания» действующих нормативно-правовых актов и ЭАР представляет собой отдельную задачу. В соответствии с решением IV Конференции Ассоциации контрольно-счётных органов Российской Федерации (п.10) [37, 38] эти задачи возложены на Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации (НИИ СП). Для практического решения перечисленных вопросов, а также для формирования единой научно методической и методологической базы деятельности КСО, НИИ СП совместно с контрольно-счетными органами создают филиалы НИИ СП, как в Федеральных округах, так и в субъектах Федерации. 5 ПРИНЦИПЫ РЕАЛИЗАЦИИ ЭЛЕКТРОННЫХ ПРОЦЕДУР ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Системный подход Основными задачами при создании информационной системы контрольно-счетных органов Российской Федерации на базе сети центров обработки данных являются: 1. Формирование территориально распределительных информационных ресурсов на единой программно-технической платформе и информационных технологиях. 2. Создание унифицированных программных средств информационной и экспертно-аналитической поддержки комплексов задач по сбору, обработке и распределению информации, связанных с практической деятельностью контрольно-счетных органов. 3. Обеспечение телекоммуникационного взаимодействия контрольно-счетных органов между собой, с внешними информационными ресурсами и инспекционными бригадами на проверяемых объектах посредством безбумажного документооборота. 4. Интегрированное управление электронными информационными потоками и ресурсами, а также обеспечение гарантированной защиты от несанкционированного доступа к ним. 5. Создание унифицированных программных средств информационно-аналитической поддержки комплексов, связанных с практической деятельностью контрольно-счетных органов. Для реализации вышеперечисленных задач должна быть предусмотрена четырехуровневая система управления единой информационной средой, которая должна включать следующие иерархические уровни: Первый уровень – Счетная палата Российской Федерации. Базовым элементом организационно-функциональной структуры федерального уровня является центр данных Счетной палаты Российской Федерации, ядро которого функционирует в составе Департамента информационных технологий. Он предназначен для централизованного формирования информационных ресурсов системы (в том числе – внешних), необходимых для решения задач, возложенных на контрольно-счетные органы Российской Федерации, а также для организации управления этими ресурсами и доступа к ним. Второй уровень – отделения Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации в федеральных округах. Базовыми элементами организационно-функциональной структуры этого уровня являются информационно-вычислительные комплексы контрольно-счетных органов в субъектах, в которых находится аппарат Представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Третий уровень – контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации. Базовыми элементами организационно-функциональной структуры регионального уровня являются информационно-вычислительные комплексы, функционирующие в Контрольно-счетных палатах субъектов Российской Федерации. И четвертый уровень – муниципальные контрольно-счетные органы. Здесь организационно-функциональная структура будет строиться на базе информационно-вычислительных комплексов, функционирующих в контрольно-счетных палатах муниципальных образований. Сеть центров обработки данных в указанной иерархии должна базироваться на решении, обеспечивающем надежное, гибкое и масштабируемое хранение и обработку информации в инспекциях контрольно-счетных органов. Это решение должно быть построено на современных технологиях и соответствовать архитектуре с централизованной системой управления, реализующей концепцию услуг. Управление системой в целом, координацию ее информационно-технологической поддержки и эксплуатацию предлагается возложить на ФГУП «Федеральный центр информатизации Счетной палаты Российской Федерации». Современный уровень развития систем управления, появление новых методик, подходов и моделей управления крупными информационными инфраструктурами предоставляют возможности создания системы, которая обеспечит решение следующих задач: · создание локальной сети хранения в информационной инфраструктуре регионального контрольно-счетного органа, обеспечивающей универсальный доступ к дисковому пространству, как для новых, так и для уже имеющихся серверов без увеличения нагрузки на локальную вычислительную сеть; · создание единой унифицированной информационной среды для осуществления управления ресурсами хранения и обработки данных, включая резервное копирование/восстановление данных, мониторинг текущего состояния системы и перераспределение ресурсов между серверами в контрольно-счетных органах, в соответствии с требованиями их деятельности. · удаленное управление каждой региональной системой из единого центра, осуществляемое в соответствии с утвержденными процедурами и запросами. · Для построения сети центров обработки данных в указанной иерархии предлагается унифицированная архитектура центров данных. На первом этапе реализации проекта создания сети центров обработки данных предлагается реализовать пилотный проект на базе одного федерального округа, включив типовые решения для центров разных уровней. В дальнейшем в течение трех лет предлагается распространить решения на все контрольно-счетные органы. Принцип сохранения инвестиций . Заключается в максимальном сохранении трудовых, финансовых, интеллектуальных и других ресурсов вложенных в создание и внедрение на Федеральном уровне (Счетная палата) в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях компонентов ГИАС КСО. Реализация принципа предполагает при разработке ГИАС КСО, и ГИАС РФ в целом, переход на современные технологии интеграции на базе функционально-ориентированного подхода, обеспечивающие эффективную работу с разнородными внешними источниками и с приложениями (специализированные аппаратно-программные комплексы), используемые как в КСО РФ (Счетная палата Российской Федерации, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования), так и других участников бюджетного процесса (Минэкономразвития, Банк России и другие). В качестве единой среды интеграции информационных ресурсов предлагается использовать отечественные разработки, которые реализуют «бизнес-стратегию» интеграции разнородных приложений EAI (Enterprise Application Integration). EAI подразумевает разделение данных и функциональных процессов среди всех вовлеченных в интеграцию приложений, при этом, в целях экономии ресурсов, структуры данных и сами приложения остаются неизменными. Принцип развития. Заключается в развитии и совершенствовании функциональной части деятельности КСО РФ. Появление новых функциональных задач КСО РФ, новых требований к ГИАС КСО деятельности требует реализации рассматриваемого принципа для ГИАС КСО, развитие которой должно быть ориентировано на постоянное расширение состава новых решаемых задач, автоматизированных и состава источников информации. ЗАКЛЮЧЕНИЕ В рамках настоящей научно-исследовательской работы проведен анализ мировой и отечественной практики создания и применения электронных административных регламентов, разработаны предложения по развитию системы информационного обеспечения деятельности КСО РФ, в том числе: 1) осуществлен обзор мировой и отечественной практики создания и применения электронных административных регламентов; 2) определены основные функций контрольно-счетных органов Российской Федерации, подлежащих автоматизации; 3) разработаны пути развития системы информационного обеспечения деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации; 4) определены основные цели и задачи внедрения электронных административных регламентов; 5) разработаны принципы реализации электронных процедур ГФК Российской Федерации. В ходе выполненных работ получен следующий научный результат: Разработаны основные концептуальные подходы к развитию системы информационного обеспечения деятельности КСО РФ на базе создания и применения электронных административных регламентов. Полученные в НИР результаты позволяют сделать следующий вывод. В качестве первоочередных задач развития системы информационного обеспечения деятельности КСО РФ на базе создания и применения электронных административных регламентов следует выделить: ▪ разработку экспериментального образца и проведение моделирования автоматизированной системы, реализующей ЭАР КСО РФ, с целью уточнения потоков информации, информационных потребностей, состава необходимых информационных услуг, форм документов и особенностей технологии документооборота и т.п. ▪ разработку на основе проведенного опытного моделирования общих технических требований и облика (концепции) системы ЭАР КСО; ▪ разработку ряда нормативных документов, устанавливающих принципы и порядок реализации проектов развития ЭАР КСО, статус и порядок использования ГИАС КСО, ОГИР КСО; Средствами решения поставленных задач должно быть проведение ряда научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 1. Вторая Конференция Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации. / Составители И.П. Никулин, Д.И. Саморуков, Н.С. Столяров. – М.: Финансовый контроль, 2002. 2. Финансовый контроль и новые информационные технологии: Материалы Международной научно-практической конференции. / Ред. кол.: С.В. Степашин, С.С. Ковалевский, А.В. Коровников, А.Н.Семиколенных, Н.С. Столяров. – М.: Финансовый контроль, 2002. 3. Информационно-телекоммуникационная система Счетной палаты Российской Федерации. Предложения по развитию в 2001-2004 годах. – М.: СП РФ, 2001. – 53 с. 4. Отчет об информационном обследовании Счетной палаты Российской Федерации. В 7 частях. – М.: СП РФ, 1996. 5. Постановление Коллегии Счетной палаты Российской Федерации 24.03.98 г. № 9 (122) «Об утверждении Регламента Счетной Палаты Российской Федерации». 6. Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ. 7. Материалы информационного обследования направления контроля за формированием и исполнением доходов федерального бюджета. / Часть 1. Исх. № 03-1-125/03-1 вн. от 25.04.2003. – М.: НИИ СП, 2003. – 34 с. Часть 2. Исх. № 03-1-158/03-1 вн. от 09.06.2003. – М.: НИИ СП, 2003. – 86 с. 8. Материалы информационного обследования направления контроля за учетом, приватизацией и управлением государственной собственностью. / Исх. № 04-327/04 вн. 06.06.2003. – М.: НИИ СП, 2003. – 87 с. 9. Материалы информационного обследования направления контроля расходов федерального бюджета на международную деятельность. / Исх. № 05-185/05-1 вн. от 17.04.2003. – М.: НИИ СП, 2003. – 71 с. 10. Материалы информационного обследования направления контроля за государственным долгом, Центральным банком Российской Федерации и движением средств федерального бюджета в кредитных организациях. / Исх. № 06-195/06-1 вн. от 02.06.2003. – М.: НИИ СП, 2003. – 62 с. 11. Материалы информационного обследования направления контроля расходов федерального бюджета на государственное управление, судебную власть, органы государственной безопасности, прокуратуры и юстиции. / Исх. № 07-4-175/07-4 вн. от 05.06.2003. – М.: НИИ СП, 2003. – 62 с. 12. Материалы информационного обследования направления контроля расходов федерального бюджета на правоохранительную деятельность, предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий. / Исх. № 08-110/8-2. – М.: НИИ СП, 2003. 13. Материалы информационного обследования направления контроля расходов федерального бюджета на обеспечение национальной обороны. / Исх. № 09-170/09-1 вн. от 28.05.2003. – М.: НИИ СП, 2003. – 60 с. 14. Материалы информационного обследования направления контроля расходов федерального бюджета на сельское хозяйство и рыболовство, охрану окружающей среды и природных ресурсов, гидрометеорологию, картографию и геодезию. / Часть 1. Исх. № 10-1-225/10-1 вн от 29.05.2003. – М.: НИИ СП, 2003. – 57 с. Часть 2. Исх. № 10-233/10-1 вн. от 04.06.2003. – М.: НИИ СП, 2003. – 60 с. 15. Материалы информационного обследования направления контроля расходов федерального бюджета на промышленность, энергетику и строительство, транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатику. / Исх. № 11-250/11-1вн. от 05.06.2003 г. – М.: НИИ СП, 2003. – 103 с. 16. Материалы информационного обследования направления контроля расходов федерального бюджета на науку, образование, культуру и здравоохранение. / Исх. № 12-1-175/12-1 вн. от 03.06.2003. – М.: НИИ СП, 2003. – 15 с. 17. Материалы информационного обследования направления контроля взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами других уровней. / Исх. № 13-230/13-01 вн от 07.05.2003. – М.: НИИ СП, 2003. – 27 с. 18. Материалы информационного обследования направления контроля расходов федерального бюджета на социальную политику и за исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов. / Исх. № 14-214/14-1 вн от 28.05.2003. – М.: НИИ СП, 2003. – 75 с. 19. Материалы информационного обследования департамента организационной работы и контроля. / Исх. № 15 – М.: НИИ СП, 2003. 20. Материалы информационного обследования правового департамента. / Исх. № 15-08/35 вн. от 15.05.2003. – М.: НИИ СП, 2003. – 7 с. 21. Материалы информационного обследования департамента информационных технологий. / Исх. № 15-07/145 вн. от 22.04.2003. – М.: НИИ СП, 2003. – 98 с. 22. Материалы информационного обследования департамента методологического обеспечения. / Исх. № 15-09/114 вн. от 08.05.2003. – М.: НИИ СП, 2003. – 26 с. 23. Материалы информационного обследования инспекции сводного контроля. / Исх. № 15-10/165 вн. от 22.04.2003. – М.: НИИ СП, 2003. – 19 с. 24. Материалы информационного обследования аналитического управления. / Исх. № 15-11. – М.: НИИ СП, 2003. – 16 с. 25. Материалы информационного обследования управления информации и общественных связей. / Исх. № 15-12/105 вн. от 29.05.2003. – М.: НИИ СП, 2003. – 12 с. 26. Материалы информационного обследования управления государственной службы и кадров. / Исх. № 15-13/277 вн. от 06.06.2003. – М.: НИИ СП, 2003. – 69 с. 27. Материалы информационного обследования управления международного сотрудничества. / Исх. № 15-14-21/221 вн. от 25.04.2003. – М.: НИИ СП, 2003. – 22 с. 28. Материалы информационного обследования управления по взаимодействию с органами государственной власти. / Исх. № 15-15/75 вн. от 22.05.2003. – М.: НИИ СП, 2003. – 6 с. 29. Материалы информационного обследования управления по защите государственной тайны. / Исх. № 15-16/166 вн. от 22.04.2003. – М.: НИИ СП, 2003. – 21 с. 30. Материалы информационного обследования финансового управления. / Исх. № 15-17/ 87 вн. от 18.04.2003. – М.: НИИ СП, 2003. – 4 с. 31. Материалы информационного обследования хозяйственного управления. / Исх. № 15-18/427 вн. от 22.05.2003. – М.: НИИ СП, 2003. – 62 с. 32. Материалы информационного обследования управления по взаимодействию с контрольно–счетными органами Российской Федерации. / Исх. № 15-19/105 вн. от 06.05.2003. – М.: НИИ СП, 2003. – 18 с. 33. Концепция развития Системы информационного и телекоммуникационного обеспечения Счетной палаты Российской Федерации «Контроль». – М.: СП РФ, 2003. 34. Финансовый контроль и новые информационные технологии: Материалы Международной научно-практической конференции. / Ред. кол.: С.В. Степашин, С.С. Ковалевский, А.В. Коровников, А.Н.Семиколенных, Н.С. Столяров. – М.: Финансовый контроль, 2002. 35 Лимская Декларация руководящих принципов контроля. Принята IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 году. 36 Проект Концепции развития законодательства по применению информационно-коммуникационных технологий в социально-экономической сфере. 37 Степашин С.В. Доклад на IV Конференции Ассоциации контрольно-счётных органов Российской Федерации. / Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации, № 1(61), 2003. – М.: СП РФ, 2003. 38 Резолюция IV Конференции Ассоциации контрольно-счётных органо в Российской Федерации. / Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации, № 1(61), 2003. – М.: СП РФ, 2003. 39 Резолюция Международной научно-практической конференции «Финансовый контроль и новые информационные технологии». / Финансовый контроль и новые информационные технологии: Материалы Международной научно-практической конференции. – М.: Финансовый контроль, 2002. – 208 с. 40 Материалы анкетного обследования контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации. / Инв. 1324/СП. – М.: НИИ СП, 2003. 41 Церенов. Ц.В. Тезисы выступления на коллегии Минэкономразвития 6 июня 2003 года. / Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации, № 7, 2002. 42 Международные стандарты аудита. / Перевод под ред. Н.А. Ремизова. – М.: ICAR, 2001. – 804 с. 43 Высшие органы финансового контроля и контроль за исполнением государственного бюджета: Рекомендации V Конгресса ЕВРОСАИ. Приняты V Конгрессом Европейской организацией высших контрольных органов (ЕВРОСАИ) в г. Москве в мае 2002 года. 44 Методические и организационные основы аудита высшими органами государственного финансового контроля информационных систем общегосударственного уровня. / Отчет о НИР «АУДИТ ИТ-2 СП». – М.: НИИ СП, 2003. – 101 с. 45 CobIT Open Standards. 3rd Edition. Audit Guidelines. IT Governance Institute. ISACF, 2000. 46 GAO United States General Accounting Office. Report to Congressional Committees. Feb.2002. Information Technology Enterprise Architecture Use across the Federal Government Can Be Improved. 47 GAO United States General Accounting Office. By The Comptroller General Of The United States. Government Auditing Standards. Standards For Audit Of Governmental Organizations, Programs, Activities And Functions. AICPA, 2000. [1] XML (eXtensible Markup Language) – расширяемый язык разметки информации. [2] XML-схема – описание на языке XML Schema, в котором задается допустимое содержимое XML-документа. Если разработать стандартную XML-схему для XML-документов определенного рода, это сделает возможными их обработку и интерпретацию и позволит обмениваться такими документами любым заинтересованным сторонам. [3] Под «электронным словарем» здесь понимается совокупность заданных в XML-схемах описаний XML-тегов, которые могут быть использованы в XML-документах того или иного рода. [4] XSD (XML Schema Definition) – другое название для языка XML Schema и документов на этом языке. [5] WSDL (Web Services Description Language) – язык описания Web-служб. [6] Интернет-киоск – находящийся в свободном доступе специализированный компьютер, как правило, оснащенный сенсорным экраном, предоставляющий выход в Интернет. [7] Цифровой телевизор – устройство, объединяющее в себе функциональность телевизора и персонального компьютера. [8] Шлюз – в широком смысле система-посредник для организации взаимодействия разнородных несовместимых систем. [9] Цифровая подпись – числовое значение, вычисляемое по тексту сообщения с помощью секретного ключа отправителя и проверяемое открытым ключом, соответствующим секретному ключу отправителя. Удостоверяет, что документ исходит от того лица, чья цифровая подпись приложена, а также отсутствие с момента подписания изменений в документе, пересылаемом в электронном виде. [10] Портал – Web-сервер, который содержит широкий набор различных сервисов и ресурсов (например, поисковую машину, подборки ссылок, новости, конференции, систему перехода к другим Web-серверам и т.д.), Играет роль «двери» в Интернет для пользователей, служит домашней страницей и отправной точкой для дальнейших действий. [11] В мире уже около 30 лет существует практика электронной коммерции, основанной на системах EDI (Электронного обмена данными - Electronic Data Interchange). Идея систем EDI заключается в стандартизации документов и представлении их в виде, удобном для компьютерной обработки. В этом заинтересованы все участники внешнеэкономической деятельности, в том числе и контролирующие органы (таможня, налоговая служба). Внедрение таких систем позволяет снизить расходы, связанные с составлением документов до 7-10% от общей стоимости сделки.