В. А. Григорьев Местное самоуправление: сравнительно-правовой анализ основ организации и деятельности В.А. Григорьев Местное самоуправление: сравнительно-правовой анализ основ организации и деятельности Одесса 2001 Рецензенты: Баймуратов М.А., доктор юридических наук, профессор, проректор по научной работе Одесской национальной юридической академии, академик Украинской академии наук национального прогресса. Фрицкий О.Ф., доктор юридических наук, профессор института адвокатуры Киевского национального университета им. Т.Г. Шевченко. Похомов И.Н., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой правоведения Одесского экономического университета, заслуженный деятель науки Украины. В монографии на основе сравнительно-правового анализа рассматриваются актуальные проблемы организации и деятельности института местного самоуправления в зарубежных странах. Исследуется процесс формирования и развития принципов становления, организации и деятельности этого важнейшего социально-политического института в различных сферах функционирования публичной самоуправленческой власти и демократической государственности, анализируются основные тенденции становления локальной демократии в странах мира. Рассчитана на научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов, а также депутатов советов различных уровней, работников органов местного самоуправления и местных государственных администраций, государственных служащих и всех интересующихся проблематикой муниципального права Содержание Введение …………………………………………………….……………………….4 Раздел 1.Понятие, сущность и организация местного самоуправления……………………………………………………….12 1.1.Историко-правовые аспекты становления и организации местного самоуправления………………………………………….12 1.2.Формы и методы деятельности местного самоуправления..50 1.3. Модели местного управления и местного самоуправления.71 1.4.Представительные и исполнительные органы местного самоуправления…………………………………………………………86 Раздел 2. Политико-правовые и социально-экономические основы деятельности местного самоуправления…………113 2.1. Полномочия и функции местного самоуправления…….113 2.2. Законодательная основа деятельности местного самоуправления……………………………………………………124 2.3. Экономическая политика и финансово-экономическая основа местного самоуправления…………………………….151 2.4. Социальная политика и социально-политическая основа местного самоуправления…………………………….204 Заключение……………………………………………………………………….212 Список использованных источников……………………………….…….217 Введение Внимание исследователей и широкой общественности всё в большей степени приковывается к тому, что в настоящее время именуется процессами общеправового развития. Изучать и познавать эти процессы, выявлять присущие им противоречивые либо сходные тенденции становится сегодня важнейшей задачей для стран мирового сообщества, причем, задачей, приобретающей глобальный характер. Как отмечает Ю.А. Тихомиров, ”объективный анализ позволяет правильно оценивать степень общего и специфического в политическом, экономическом, научно-техническом, социально-культурном, экологическом развитии стран и регионов и адекватную меру ”правовых различий” и меру “правовой интеграции” [1][1] . Именно на его основе рождается политика компаративистики с присущими ей приемами сопоставления и сравнения, определением на закрытость, открытость и возможность взаимопроникновения правовых систем, их отторжение и критицизм, гармонизацию и унификацию. Сравнительное правоведение дает возможность выявить и продемонстрировать, как происходит процесс сближения правовых систем, институтов и методов правового регулирования, оно предопределяет рамки и объемы сравнения правовых систем, их взаимовлияние и возможности использования для каждой из них зарубежных правовых доктрин и практики. Эта деятельность характеризуется весьма высокой социально-правовой целесообразностью, так как распространение правовых взглядов и концепций является наиболее подвижным и действенным средством их соотношения и реагирования на существование друг друга. В современном мире с его перманентно растущей взаимосвязью и взаимозависимостью государств, их экономик, со становлением системы разнообразных и разноплановых отношений и обменов между государствами и их гражданами право начинает выполнять функцию “нормативной интеграции”. В этом ракурсе его действие становится все более универсальным ввиду актуализации потребности в разработке, согласовании и применимости сходных правовых принципов и решений, особенно к выработке общих подходов к разрешению совместных задач, стоящих перед мировым сообществом и регионально-субрегиональными группами государств, в расширении правового поля согласованного правового развития. Естественно, что ”общее правовое поле” во многом формируется и охраняется международным правом. Но сфера самого международного права также значительно изменилась. Если ранее она была достаточно ограниченной, замкнутой и развивалась как бы параллельно сферам, регулируемым внутренним правом, то теперь она тесно смыкается с внутренним правом, а его структуризация в немалой степени зависит от общего в системах национального права. Таким образом, сфера международно-правового регулирования увеличивается за счет объектов внутригосударственного регулирования, но не столько путем ”изъятия”, сколько совместного регулирования. И оно выступает как гарант и как общий “правовой стандарт” для национальных правовых систем. Вместе с тем такой стандарт не имеет однобокого характера. Да, по большому счету, и не может иметь, так как структурно-нормативные различия правовых систем очевидны. Это проявляется, прежде всего, в самой трактовке их понятий и содержания. Спецификой характеризуются системы национальных законодательств: в них не совпадает классификация отраслей, подотраслей и институтов законодательства, их соотношение между собой. Например, в системе французского права и законодательства весьма зримо в качестве классических, выделяются конституционное и административное право с их богатыми историческими традициями, точностью и лаконичностью формулировок, тщательно разработанными процедурами. В Германии особое внимание привлекает федеральный механизм права, в котором весьма удачно урегулированы уровни компетенции федерации и земель, юридические способы разрешения коллизий (в частности, при возникновении конкурирующей компетенции). В Швейцарии на передний план выдвигается консьюмерское (потребительское) право, в ряде стран - экологическое право. В бывшем Союзе ССР долгие годы приоритет отдавался уголовному праву как отражению доктрины классового насилия и подавления инакомыслящих. Однако, несмотря на существенные национально-государственные различия в праве, в современный период демократизации международной жизни особое значение в функционировании современных государств приобретает конституционное право, нормы которого регулируют важнейшую сферу общественных отношений, складывающихся в процессе взаимодействия государства, общества и личности. Именно эта система отношений, носящая преимущественно внутригосударственный характер, привлекает особое внимание мирового сообщества, международной научной общественности, простых граждан государств. Именно по ней судят о степени демократичности государства и общества, о правовом положении личности, о подлинности и мнимости прав и свобод человека и гражданина. Как отмечает С.А. Егоров, современные американские юристы подразделяют исследование конституционного права на блоки проблем: рассмотрение государственной власти, ее деятельности и функций; соблюдение законности и охраны прав граждан; разрешение коллизий конституционных принципов и гарантий основных прав; непротиворечивость развития конституционных норм при сохранении в них ”духа и буквы” конституции, особенно в судебной практике. В целом, обобщая мнения американских юристов, С.А. Егоров заключает, что сущностью конституционного права в США является гарантия обеспечения в обществе “фундаментальной свободы”, что предполагает разграничение сфер свободы индивида и пределов действия государственной власти” [2][2] . Иные взгляды по вопросу о сути конституционного права существуют во Франции. Французская доктрина на одно из первых мест в конституционном праве выдвигает политическую власть и политический режим. М. Прело писал, что “конституционное право - это нормы, касающиеся установления, передачи и осуществления политической власти” [3][3] . Итальянский конституционалист Дж. де Верготти считает, что конституционное право обеспечивает формализацию политического поведения [4][4] . Другие итальянские авторы, хотя все и отмечают традиционный предмет (власть и права человека), в то же время склоняются к более широкой трактовке конституционного права: предметом этой отрасли являются политические партии, государство, свобода личности и ”социальные образования” [5][5] . Cледует отметить, что свои взгляды по вопросу о сущности конституционного права имеются в большинстве стран мира. И это, применительно к теме и предмету исследования, во-первых, доказывает необходимость и полезность проведения сравнительных исследований конституционного права, которое, как отмечают американские юристы, имеет дело с “ценностями... общества” [6][6] . А во-вторых, можно сказать, что компаративное исследование вопросов местного самоуправления, которое выступает в качестве одного из основных материально-процессуальных способов проявления и реализации народовластия и реализации прав граждан, в рамках конституционного права большинства современных государств, приобретает большое научное и практическое значение. Местное самоуправление как первичное звено демократии, призвано выполнить задачу укрепления публичной власти: публичной самоуправленческой власти (легализация, становление, развитие, институционализация) и публичной государственной власти (стабилизация, децентрализация и деконцентрация). Действительно, значительную часть общегосударственных проблем и их остроту можно было бы снять, если бы в стране действовало реальное местное самоуправление. Реальное местное самоуправление способствует формированию гражданского самосознания, развитию инициативы и самодеятельности граждан, становлению системы самопроявления их интересов. Оно также, что не менее важно, формирует гибкую систему локального управления, приспособленную к местным условиям и особенностям, создаёт необходимые условия для реального приближения публичной власти к населению и вовлечения жителей определенных территорий в процесс ее реализации, оберегает и развивает культурные традиции самоорганизации, которые характерны для конкретных территориальных единиц и ментальности населения, скрепляет его прочными духовными узами. Поэтому, справедливым является мнение, согласно которому, объединяя людей для решения локальных проблем, местное самоуправление выступает в качестве важного условия обеспечения социального мира. До сих пор нет единого мнения относительно социально-правовой природы, сущности института местного самоуправления. Одни ученые-государствоведы понимают под ним власть, сравнимую с властью суверенного государства. Другие, подразумевают под местным самоуправлением только общественное самоуправление. У некоторых сложилось мнение, что местное самоуправление должно существовать в том виде, в каком оно было в советский период – органы местного самоуправления должны являться органами государственной власти на местах, и с реформой самоуправленческих структур они связывают лишь только изменения в наименовании местных советов. Представляется, что для создания правовых основ эффективного функционирования местного самоуправления необходимо осуществить децен­трализацию публичной государственной власти с тем, чтобы локальные вопросы решались населением определенных территорий и формируемыми им органами местного самоуправления самостоятельно и под свою ответственность. Грань между государственной властью и местным самоуправлением проводится потому, что слишком специфичны их задачи и функции а, следовательно, и характер взаимоотношений с людьми. [__] (Григорьев В.А. Пути становления и конституционного закрепления принципа разделения государственной власти и местного самоуправления в Украине//Юридический вестник. – 2001. -№1. - С.84-88). Такой стратегический подход создаст реальные условия, где каждый гражданин страны - житель определенной территории, станет непосредственным участником происходящих на местах социально-политических процессов. Для становления реального местного самоуправления необходимо обеспечить ему собственную экономическую и финансовую базу. При этом, следует учитывать, что сегодня невозможно создавать экономическую основу местного самоуправления, пополняя состав местной собственности лишь социальными, причем наиболее убыточными объектами. Органы местного самоуправления должны иметь в своем распоряжении и другие объекты социальной и производственной инфра­структуры, землю и иную собственность, способные приносить доходы в местный бюджет. Общество, основанное на принципах самоуправления, нуждается в четком правовом определении условий своего существо­вания, в четком разграничении компетенции публичной государственной и публичной самоуправленческой власти, местного и общественного самоуправления. Поэтому законодатель, путем принятия соответствующих законов, должен определить правовой статус субъекта местного самоуправления, четче конкретизировать характер взаимоотношений органов местного самоуправления с местными органами государст­венной власти, определить порядок и условия передачи им отдельных государственных полномочий, в том числе и в форме делегирования, наделить органы местного самоупарвления соответствующими мате­риальными и финансовыми ресурсами. Поэтому предпринятое комплексное исследование местного самоуправления с современных позиций теории государства и права, положений конституционного, финансового, административного и гражданского права Украины и других государств мирового сообщества, направлено не только на определение общих теоретико-правовых оснований становления и развития местного самоуправления, но и проведение сравнительно - правового анализа современных научных и прагматических концепций организации публичной самоуправленческой власти, что позволяет концептуально восприняв зарубежный опыт, определить ее политико-правовую природу, выявить основания для формирования полномочий органов местного самоуправления, акцентировать внимание на позитивных тенденциях, находящих свое проявление в процессах конституирования и институционализации локальной демократии и на проблемах становления и развития местного самоуправления, требующих нормативного урегулирования. Раздел 1. Понятие, сущность и организация местного самоуправления. 1.1. Историко-правовые аспекты становления и организации местного самоуправления. Формирование социально-правового института местного самоуправления имеет идейные и институциональные истоки, связывающие исторически первичные идеи и институты местного управления с современным его состоянием по законам преемственности форм управления и самоуправления человеческого общества, больших и малых социальных групп во времени (исторически) и в пространстве (мировой опыт) [7][7] . Онтология этой проблемы имеет серьёзные исторические предпосылки. Ещё города – государства древней Эллады имели деление на “демесы” – мелкие административные самоуправляемые единицы. В республиканскую эпоху древнеримской истории “municipium” уже обозначали города с правами самоуправления, отсюда в современных США муниципальным, именуется только городское управление. Следует указать, что местное самоуправление во всём мире, в России и, возможно, наиболее последовательно в Украине и Германии проходило становление и проверку на реализуемость в городах. И это отмечали многие исследователи, которые считали, что современный юридический и политический строй “вытек из средневекового миросозерцания лишь через посредство городов” (О.Гирке), экономическое благосостояние США Алексис де Токвиль объяснял развитием самоуправления в городах, которые он называл основой страны. Определяющую роль городов в становлении института местного самоуправления отмечали М.С.Грушевский, М.Богословский, М.И.Костомаров [8][8] . Мысль об организации власти в городских общинах и её соотношении с государственной властью начала развиваться ещё в средневековой Европе. Её развитие было связано со стремлением отдельных городских общин, в которых набирал силу торгово-промышленный капитал, выйти из-под юрисдикции землевладельцев, освободиться от их влияния. В связи с этим рождается идея о примате общины над государством, так как общины возникли и сформировались раньше него. Ещё в 1790 году идеи организации общинного управления были высказаны французом Турэ. Он обосновал их в своём докладе по законопроекту о реформе местного управления в Национальном собрании Франции. Турэ сформулировал два основных положения учения о местном самоуправлении: понятие о собственных общинных делах, присущих по своей природе муниципальному управлению и понятие о делах государственных, которые передаются государством органам местного самоуправления. Следует отметить, что эти проблемы впоследствии получили своё концептуальное развитие в различных теориях местного самоуправления. Важнейшие основы учения о местном самоуправлении теоретического характера были заложены в XIX веке. Конституционное движение, взятие на вооружение государством конституционализма, как политико-правовой системы цивилизованной государственности, толчок которому дали Американская и Великая французская революции, привели не только к появлению новых форм организации центральной власти, но и с неизбежностью поставили задачу преобразования местного самоуправления на началах, свободных от сильной бюрократической опеки. В указанный исторический период получили широкое распространение взгляды на самоуправление Т. Джефферсона, который рассматривал небольшие общины, как идеальную форму становления и функционирования демократической государственности. Такой концептуальный подход породил концепцию “слоеного пирога” государственной власти, согласно которой муниципалитеты признавались четвертой властью, контроли­руемой законом и судом, но не подчиненной правительству и его органам в центре и на местах [9][9] . Исходя из этого, можно сделать вывод, что идея независимости местного самоуправления была крупным теоретическим достижением раннебуржуазного демократизма. Одним из первых, кто в XIX веке привлек пристальное внимание мировой научной общественности и прогрессивных кругов многих государств мира к проблемам местного самоуправления, был французский государственный деятель, историк и литератор Алексис де Токвиль. Токвиль посетил Англию и США, изучил жизнь эти двух народов, у которых, как он отмечал, общественная свобода достигла наивысшего развития. Прислушиваясь к мнению представителей различных политических партий, встречая в США много людей, настроенных враждебно к демократическим институтам своей страны, а в Англии - людей, осуждающих аристократическое построение английского общества, А.Токвиль не встретил никого, кто бы ни признавал общественные свободы “высшим условием благоденствия своего Отечества…”. Поэтому, А.Токвиль пришел к выводу, что “самоуправление есть основа гражданственности и благосостояния Великобритании и США”. В своем знаменитом сочинении «Демократия в Америке» он писал: “Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако, истинного духа свободы она так и не приобретет. Скоропреходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создать лишь видимость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появится на поверхности” [10][10] . Одной из центральных идей в концепции А.Токвиля является мысль о том, что первоначальным источником власти является отнюдь не государство и даже не народ, а добровольно объединяющиеся индивиды, сами управляющие своими собственными делами. Именно в таких условиях у людей формируются истинное гражданское самосознание, чувство ответственности, способности соизмерять свои интересы с интересами ближних и согласовывать их. Идеалом А.Токвиля являлось общество, функцио­нирующее как совокупность множества свободных и само­управляющихся ассоциаций и общин. В системах правления, основанных на принципах децентрализации и самоуп­равления, он видел реальную альтернативу государственной автократии. Высоко оценивая опыт американ­ской демократии, А.Токвиль утверждал, что система права, совместимая с потребностями самоуправления, должна базироваться больше на разнообразии, нежели на едино­образии и исчерпывающем регулировании. Возникновение первой относительно целостной теории, объясняющей сущность местного самоуправления, связано с Францией и Бельгией первой половины ХIХ века. Она получила название теории свободной общины, и даже Конституция Бельгии 1831 года, в которой эта теория получила свое закрепление, содержала специальный раздел, посвященный общинному управлению и компетенции местных сообществ. Сторонники теории свободной общины считали, что право общины на заведование своими делами столь же естественно и неотчуждаемо, как права человека. Они доказывали, что община является первичной по отношению к государству, поэтому последнее должно уважать свободу общинного управления. Община, считали они, имеет право на самостоятельность и независимость от государственной власти по самой своей природе, причём государство не создаёт общину, а лишь признаёт её, и обязано охранять, защищать и гарантировать внутриобщинное управление. Отсюда, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властью признавалась и четвёртая власть – местная (муниципальная, коммунальная, общинная). Эта теория опиралась, прежде всего, на идеи естественного права. Она исходила из признания общины естественно и единственно сложившейся территориально органической корпорацией, по существу независимой от государства. Обосновывая свободу и независимость общин, сторонники и апологеты этой теории ссылались на историю борьбы средневековых вольных городов за независимость против феодального государства. Теория свободной общины строилась на следующих основных принципах организации местного самоуправления: местное самоуправление – это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных; разделение дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, которые передаются ей государством; органы местного самоуправления являются негосударственными органами; государственные органы не имеют права вмешиваться в дела, отнесенные к компетенции общины, они лишь следят за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции. Следует отметить, что указанные принципы оказали определённое влияние на развитие законодательства в 30-40 годах ХIХ века, в частности, как уже отмечалось, многие идеи этой теории нашли своё воплощение в положениях бельгийской Конституции 1831 года. Вместе с тем, необходимо указать, что идея неприкосновенности прав общин, содержащаяся в данной теории, была достаточно уязвима. Прежде всего, нельзя было считать сельские и городские общины единственно возможным видом самоуправления, а доказать неприкосновенность прав, допустим, крупных самоуправляющихся единиц (департаментов, регионов и др.), установленных государством, ссылкой лишь на их естественный характер было достаточно трудно. Поэтому уже во второй половине ХIХ века теория свободной общины в науке была признана несостоятельной. Когда выяснилось, что наличие “свободной общины” нельзя признать в качестве основного атрибута местного само­управления, возникла необходимость заменить его другим. Поэтому некоторые ученые – ставшие впоследствии авторами хозяйственной теории местного самоуправления – предложили понимать под местным самоуправлением заведование не государственными, а собственными хозяйственными делами общины. Однако и хозяйственная теория, стремившаяся свести всю многогранную деятельность самоуправляющихся единиц к хозяйственным вопросам, очень скоро утратила авторитет в науке. Ведь повседневная социальная практика наглядно свидетельствовала о том, что хозяйственная деятельность не является основным признаком местного самоуправления. Почти повсеместно органы самоуправления занимались и решали целый круг нехозяйственных вопросов (охрана общественного порядка, призрение неимущих и больных, руководство противопожарными и санитарными мероприятиями и т.д.). В государствоведческой науке второй половины XIX века значительное распространение и влияние получила аналогичная хозяйственной теории общественная теория местного самоуправления. Ее адепты противопоставляли местное само­управление государственному управлению, видя сущность самоуправления в осуществлении местными сообществами тех задач, которые они сами себе ставят. При этом органы самоуправления, согласно этой теории, являлись органами не государства, а местного сообщества. Российский государствовед Н.М.Коркунов так определял содержание этой теории: “Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведование одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов – политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами” [11][11] . Наиболее последовательные представители обществен­ной теории отождествляли самоуправляющиеся единицы с частными компаниями, благотворительными и иными добровольными обществами. Конечно же, деятельность последних, отличается от административной деятельности государства, однако, как представляется, между этими организациями и самоуправляющимися единицами существуют существенные различия. Прежде всего, следует указать, что существование частных союзов носит факультативный характер. Государство не требует, к примеру, от акционерных компаний и добровольных обществ, чтобы они образовывались и осуществляли ту или иную деятельность. Между тем, на органы местного само­управления оно возлагает ряд задач, исполнение которых носит обязательный характер. Принадлежность человека к тому или иному частно­правовому союзу, благотворительному обществу, клубу и подчинение их установлениям зависит от его воли. Принадлежность же к той или иной самоуправляющейся единице и подчинение ее органам устанавливается законом. Представители общественной теории тщетно пытались составить список дел, подведомственных органам местного самоуправления, которые бы по существу отличались от дел государственного управления. Поэтому государственный характер деятельности самоуправляющихся единиц был убедительно доказан Л. Штайном и Р. Гнейстом, выдающимися немецкими учеными, в выдвинутой ими государственной теории местного самоуправления. Сторонники этой теории рассматривали местное самоуправление как часть государства, как одну из форм организации местного государственного управления. Всякое управление публичного характера, с точки зрения сторонников этой теории, есть дело государственное. Р. Гнейст на многочисленных примерах, взятых из практики управления местными делами в Англии, показал, что такие обязанности, как охрана общественного порядка, раскладка и сбор государственных и местных налогов, заведование путями сообщения, призрение бедных, выполняются органами местного самоуправления по поручению государ­ства, которое возлагает их на общины, исходя из целесообразности, то есть считает, что органы местного само­управления, в силу своей приближенности к населению, справятся с ними лучше и оперативнее государственных. В тех местностях, где не существует органов местного самоуправления, делами, составляющими их обычную компетенцию, заведуют государственные органы. Таким образом, общественная теория содержала, с одной стороны, правильный вывод о том, что органы местного самоуправления должны были быть выделены из системы общей государственной администрации, а с другой - несостоятельное утверждение об их полной обособленности от органов государственной власти. Эта теория имела значи­тельное число сторонников, стремившихся в обосновании негосударственного характера деятельности самоуправ­ляющихся единиц найти опору в борьбе против чрезмерного подчинения органов самоуправления контролю прави­тельственной администрации. Именно местное управление такого рода с середины ХIХ века, стало именоваться местным самоуправлением. Таким образом, исторически под местным самоуправлением понималось местное управление, осуществляемое самостоятельно населением определённой территориальной единицы [12][12] . Наиболее видными представителями общест­венной теории в России были В.Н. Лешков и А.И. Васильчиков. Профессор Московского университета В.Н. Лешков выде­лял сельскую, городскую, уездную и губернскую формы русской общины. Он считал, что каждая земская единица является совокупностью этих форм и представляет собой “союз, основанный... на единстве интересов и на собственном управлении своими общими делами при посредстве своих выборных властей” [13][13] . Им высказывалась идея независимости местного самоуправления от государственного вмешатель­ства. В.Н. Лешков критиковал Положение 1864 года за преимущества, предоставленные им помещикам при выборах земских органов. По его мнению, это внесло антагонизм в земства и разбило их на группы. В.Н. Лешков был сторон­ником равного участия в выборах всех слоев населения. Он выступал против включения в органы самоуправления государственных чиновников. Основные принципы общественной теории получили наиболее полное выражение в работе А.И. Васильчикова “О самоуправлении”. Самоуправление определялось им как порядок управления, при котором “местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями - местными обывателями”, в отличие от порядка, при “котором те же дела и должности поручаются сторонним людям не вследствие принадлежности их к местности, коей они управляют, а по произвольному выбору и определению начальства, правительства”. Местное само­управление признавалось А.И. Васильчиковым чуждым политике, имеющей свою особую сферу деятельности. В работе “О самоуправлении” он охарактеризовал системы местного самоуправления Англии, Франции, Пруссии и пришел к выводу, что ни одна из них не может быть пересажена на русскую почву [14][14] . В России в 60-е годы общественная теория пользовалась значительной поддержкой либеральной общественности, которая считала, что признание сугубо общественного значения местного самоуправления позволит избавить его от опеки государственных властей [15][15] . При подготовке земской реформы эту теорию взяли на вооружение и правительственные круги. Вместе с тем, они предполагали узаконить вторичность самоуправления и оставить тем самым за администрацией последнее слово в решении всех дел на местах. Чиновники называли местные учреждения общест­венным управлением, подразумевая под этим, что они должны выполнять порученные государством функции общественными силами. Такая позиция правительственных кругов многих европейских государств привела к тому, что в конце XIX века в государственно-правовой науке стала набирать сторонников и приверженцев госу­дарственная теория местного самоуправления, основные положения которой, как отмечалось, были разработаны Л. Штайном и Р. Гнейстом. В России государственная теория местного самоуправления нашла свое более подробное развитие в трудах таких видных юристов, как Н.И.Лазаревский, А.С.Градовский и В.П.Безобразов [16][16] . Согласно этой теории самоуправление – одна из форм организации местного государственного управления. «Государственная теория самоуправления, - пишет Н.М.Коркунов, - видит в самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом их собственными, отличными от государственного управления делами, а возложение на местное общество осуществления задач государственного управления» [17][17] . Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление, согласно данной теории, осуществляется не государственными чиновниками, а при участии местных жителей, которые привлекаются на службу с целью реализации государственных интересов и задач. Английские государствоведы, сторонники государственной теории, понимали местное самоуправление, как строй, при котором на местные выборные органы ложится ответственность за то, чтобы в данной местности в соответствии не только с законом, но и с соображениями особенностей местных условий осуществлялось заведование важными отраслями общественного управления. Заведование должно осуществляться под наблюдением центрального правительства, для которого нормальный путь вмешательства и принуждения состоит лишь в обращении к общим судам [18][18] . Немецкие учёные-юристы второй половины ХIХ века, считали, что самоуправление образует такое гармоничное соединение государства и общества, где с политической точки зрения оно обеспечивается равновесием властей, а с правовой – является важнейшим элементом правового государства [19][19] . Одним из последовательных сторонников государственной теории самоуправления был Л. Штайн, который, обосновывая теорию местного самоуправления, писал, что “самоуправление есть первая форма, в которой достигает своего осуществления идея свободного управления как организованного и полномочного участия граждан в функциях исполнения вообще и управления в особенности. Оно возникает не столько благодаря свободной и самодеятельной воле отдельных граждан, сколько благодаря природе данных отношений, порождающих и делающих необходимым это участие. Отсюда следует, что система самоуправления основывается на системе естественных факторов, её порождающих. А значит, необходимо исходить из мысли, что самоуправление… как и его естественные основы, обнимает целое государство и таким образом создает вторую органическую систему исполнения рядом с системой правительственной и что из взаимного соприкосновения этих систем возникает потом право их обеих”. [20][20] . В процессе анализа местного самоуправления Л. Штайн выделял два вида функций его органов: функции, происходящие из самостоятельности “организмов (тел) самоуправления”, он называл естественными, или свободными, а совокупность функций, которые “проистекают из их органического отношения к единству государства”, называл служебными, государственными. Вместе с тем, он полагал, что никакое ведомство не имеет права распоряжаться в признанном за самоуправлением круге действий. Основной структурной единицей местного самоуправления Л.Штайн считал общину, обосновывая это тем, что её назначение и способность в ограниченной мере, для своей ограниченной области – создавать основные формы и органы государства. Поэтому община имеет своё устройство и своё управление: она должна, по крайней мере, иметь органы, исполняющие эти функции в общинном совете (магистрате) и общинном правительстве; в членах магистрата она должна иметь нечто аналогичное с министрами, чтобы развивать систему ответственности и судимости. Именно поэтому общинный строй есть зерно всякого самоуправления, община есть отечество свободного управления, а народ без свободной общины, при каком бы то ни было свободном государственном устройстве, не будет свободным, будет административно рабским народом. Сторонники государственной теории местного самоуправления полагали, что источником полномочий муниципальных органов является государственная власть. Но, если это так, то возникает вопрос, каким образом можно согласовать выполнение органами самоуправления задач государственного управления с их самостоятельно­стью? Представите­ли государственной теории в решении этого вопроса имеют два раз­личных подхода. Одни ученые видели критерий самостоятельности местного самоуправления в особенностях механизма замещения муниципальных должностей, другие - в том, что органы самоуправления являются не органами правительства, а органами местного населения, на которые государство возлагает осуществление определенной части своих задач. При этом, характерная особенность механизма замещения должно­стей самоуправления состояла или в том, что они выборные, или в том, что их исполнение является безвозмездным, почетным. Следует отметить, что отождествление самоуправления с системой выборных должностей получило широкое распространение в научной литературе и пользовалось большой популярностью у широких слоев населения. Однако нетрудно доказать, что для существования эффективного самоуправления недостаточно одного только выборного порядка замещения должностей. Ведь лицо, выполня­ющее управленческие функции, может быть отзывчивым к местным потребностям только в том случае, если пользуется соответствующей самостоятельностью в выборе средств осуществления возложенных на него задач. Если же оно поставлено в положение пассивного исполнителя чужих распоряжений, то не будет самостоятельно представлять интересы местного сообщества, несмотря на свой выборный характер. Так, например, в царской России земский исправник, хотя и избирался дворянством, был поставлен в прямое подчинение губернатору и поэтому в своей деятельности ничем не отличался от назначаемых правительством чиновников. Напротив, назначавшиеся королем английские мировые судьи являлись органами самоуправления. Невозможность одним только выборным порядком замещения должностей обеспечить самостоятельность органов местного самоуправления побудила Р. Гнейста искать другие предпосылки для ее достижения. Он справедливо предположил, что зависимое положение чиновника обусловливается, главным образом тем, что служба является для него источником средств существования. Чиновник, относится к исполнению возложенных на него функций управления как к работе, за которую он получает материальное вознаграждение. Следствием чего является то, что он действует не в соответствии со своими убеждениями, а так, как требует от него начальство. Поэтому Р. Гнейст считал необходимым условием самостоятельности самоуп­равления установление безвозмездных, почетных должностей. Ведь чиновник, выполняющий функции управления без вознаграждения, является экономически независимым от правительства и потому самостоятельным в своей деятельности лицом. Так как органы самоуправления выполняют задачи государствен­ного управления, то замещение муниципальных должностей должно совершаться по назначению правительства. Этот вывод Р. Гнейст сделал, опираясь на опыт английского местного самоуправления. Однако, вряд ли можно полностью согласиться с приведенными теретическими выкладками. Поэтому взгляды Р. Гнейста на природу местного самоуправления не получили широкой поддержки, а многие государствоведы были с ними не согласны. Так, Н.М. Коркунов писал, что Р. Гнейст придает исключительное значение экономической зависимости должностного лица органа самоуправления. В противоположность Гнейсту, Н.М. Коркунов считал, что занимая государственную должность, чиновник имеет не только материальные выгоды. Пользуясь своими полномочиями, должностное лицо помимо вознаграждения получает существенные дополнительные личные выгоды. Например, землевладелец, наделенный судебной властью (мировые судьи в Англии), получает возможность пользоваться предоставленными ему полномочиями в своих личных интересах. Поэтому, и не получая вознаграждения, он не меньше оплачиваемого чиновника заинтересован в удержании за собой должности, дающей ему существенные преимущества. В случае же, если назначение на должность осуществляется государством, то стремление сохранить ее за собой неизбежно приводит чиновника к прямой зависимости от правительства. К тому же система безвозмездных должностей порождает зависимость органов местного самоуправления от имущих слоев населения, пред­ставители которых только и могут выполнять обязанности должностных лиц без вознаграждения. Следовательно, сущность самоуправления не может быть сведена к особому положению должностных лиц (выборных или бесплатно выполняющих свои обязанности). Поэтому, особую роль в становлении государственной теории местного самоуправления, сыграло положение, сформулированное Л. Штайном, согласно которому, главное условие самостоя­тельности органов самоуправления заключается в том, что они являются не органами правительства, а органами местного сообщества, на которые возлагается выполнение определенных задач государственного управления. Во второй половине XIX века оно стало господствующим в юридической науке. По мнению В.И. Фадеева, большинство ученых поддерживали позицию Л. Штайна именно потому, что он как раз и видел основания самостоятельности органов местного самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление определенных задач государственного управле­ния. Но несмотря на определенные концептуальные достижения, научный поиск основ становления местного самоуправления продолжался. В начале XX века последователем Р. Гнейста высту­пил немецкий ученый Нейкомп, который на основе анализа прусского зако­нодательства пришел к выводу о том, что самоуправление есть независи­мое от министерского управления, подчиненное лишь законам страны, не получающее инструкций ни от какой высшей власти управление делами местности. В самоуправлении он видел противоположность министерскому управлению. Другой немецкий ученый, Г. Еллинек, считал общим признаком самоуп­равления то, что оно является публичным управлением “посредством лиц, не находящихся в постоянном профессиональном служебном отношении к тому публичному союзу, управление которым они ведают” [21][21] . Следовательно, делает вывод Г. Еллинек, управление осуществляется не профессиональны­ми чиновниками, а почетными гражданами. В своей книге “Общее учение о государстве” он пишет, что обязанность отдельных индивидов к несению службы не основана, как у профессиональ­ного чиновничества, на постоянном служебном отношении, а основана на общей обязанности граждан к подчинению велениям государства. Она существен­но вознаграждается тем особым почетом, с которым связано отправление функций государственного органа. Лица, призванные к несению такой службы, есть почётные должностные лица, призванные как таковые к от­правлению определенной должности и поэтому не сменяемые. По общему правилу они подчинены только закону и закономерной распределительной власти, а не регламентам и инструкциям высших установлений и таким об­разом более независимые по отношению к центральной власти, чем про­фессиональные чиновники [22][22] . Что касается структуры органов местного самоуправления, их компетен­ции, то, согласно Г. Еллинеку, община имеет свои собственные права (право устанавливать собственные органы, принимать членов, управлять имущест­вом и т.д.), а также одновременно выполняет отдельные государственные функции, так как государ­ство пользуется общиной для своих целей, вводит ее в свою административную организацию. Отсюда Г. Еллинек делает вывод, что община имеет свою собственную компетенцию и компетенцию, порученную ей государством. Согласно этому подходу правительственные учреждения являются органами государства. Они предназначены только для того, чтобы исполнять его волю. Между государством и его органами невозможны юридические отношения, закрепляющие взаимные права и обязанности. Правитель­ственные учреждения призваны выражать только права государства, выполнять только его обязанности. В их дея­тельности непосредственно проявляется деятельность го­сударства. Другое дело органы местного самоуправления. Они, хотя и входят в состав государства и подчинены ему, являются особыми юридическими лицами, обладающими определен­ными правами и обязанностями. Они наделены собствен­ностью, имеют право самостоятельно вступать в имущест­венные отношения. В отличие от правительственных учреждений, органы местного самоуправления существуют не только для исполнения функций государственного управления. Они выражают также особые интересы населения, проживающего на подведомственной им территории. Эти интересы могут не совпадать с интересами государства, и поэтому полномочия государственных органов и органов местного самоуправления разграничиваются правовыми нормами, что придает взаимоотношениям между государством и самоуправляющимися единицами характер юридических отношений. Органы местного самоуправления не подчиняются прямым распоряжениям государства. Они самостоятельно принимают постановления (которые, могут быть в рамках закона отменены или изменены), не получая непосредственных указаний от правительственных органов. Следует отметить, что государственная теория оказала значительное влияние на развитие учения о местном самоуправлении в XIX и ХХ вв. К числу наиболее авторитетных ее сторонников относились А.Д. Градовский, В.П. Безобразов и Б.Н. Чичерин (в конце своей научной деятельности) [23][23] . Так, А.Д. Градовский особо подчеркивал политический смысл понятия “самоуправление”. Он был убежден в том, что государство, передавая некоторые из своих функций органам местного самоуправления, обязано предоставить им возможность осуществлять “акт власти” (то есть действовать на правах государственной власти). А.Д. Градовский также выступал за предоставление земствам в определенных законом пределах самостоятельности и властных полномочий [24][24] . В.П. Безобразов, в свою очередь, трактовал бюрократические и самоуправ­ленческие учреждения как “двоякие органы одного и того же государственного организма, различные формы одной и той же власти”. Главный недостаток Положения 1864 года он видел в том, что земские учреждения не были введены в общую систему государственного управления, а поставлены “подле нее...”. По мнению В.П. Безобразова, земским органам было дано “много воли и никакой власти”. Их слабость он объяснял отсутствием у них “правительственных” прав [25][25] . Исследуя проблемы местного самоуправления, Б.Н. Чичерин трактовал земства как юридические лица, которые государство учреждает для удовлетворения общих потребностей. Он признавал за ними значение общественных союзов, которые управляются “издаваемыми государством законами и состоят под контролем государственной власти, но существуют для удовлетворения особых интересов известных лиц или местностей”. Им проводи­лась мысль, что государство получает выгоду, приобретая помощника в лице местного самоуправления. Оно “избавляет его от лишнего бремени, исполняя то, что без этой помощи легло бы на собственные его органы”. В случае недоста­точной эффективности деятельности земских учреждений “государство может, не забирая дела в свои руки, приходить на помощь... или же восполнять пробелы собственными учреждениями не в виде замены, а в виде завершения и усовершенствования общественной инициативы” [26][26] . Следует указать на то, что определенным влиянием в XIX в. пользовалась юриди­ческая теория, возникшая на базе государственной теории местного самоуправления [27][27] . В основном ее отличительным признаком было то, что ее апологеты сводили сущность местного самоуправления к одному основному признаку – самостоятельности самоуправляющихся единиц, которые являлись обособленными от государства публично-правовыми юридическими лицами. Они считали, что права органов местного самоуправления неотъемлемы и неприкосновенны для государства. Органы самоуправления, по их мнению, осуществляют волю не государства, а местных сообществ. У общин имеются особые цели и интересы, которые отличаются от целей и интересов государства. Вместе с тем, эта теория имела целый ряд «слабых» мест: во-первых, неприкосновенность прав органов местного самоуп­равления существовала только для конкретных органов администрации, но не для самого государства, которое вправе законодательно изменить их или вовсе отнять; во-вторых, самоуправляющиеся единицы, являясь субъектами предоставленных им прав, так же, как и органы государ­ственной администрации, подлежат контролю правительства; в-третьих, невозможно реально определить критерии, с помощью которых, можно было бы установить, какие функции, исполняемые органами самоуправления, соответствуют их собственным интересам, а какие - интересам государства (разграничить эти две сферы стремилась и общественная теория самоуп­равления). Исследуя теории местного самоуправления, известный русский правовед Н.И. Лазаревский пришел к выводу, что каждая из рассмотренных выше теорий верна “в том смысле, что ею указывается на признак, встречающийся в самоуправляющихся единицах и имеющий для них сущест­венное значение, но каждая из этих теорий была неверна в том, что возводила указанный ею признак в основной и исключительный” [28][28] . Исходя из этих соображений, он сфор­мулировал, на наш взгляд, комплексное определение сущности местного самоуправления, как формы децентра­лизованного государственного управления, при которой “тем или иным способом обеспечены как действительная независимость от коронной администрации, так и связь этих органов с местным населением” [29][29] . Согласно взглядам Н.И. Лазаревского, сущность самоуправления состоит в следующем: а) самоуправление есть деятельность, состоящая в исполнении мест­ных задач государственного управления; б) самоуправление есть осуществление правительственных прав по по­ручению государства; в) самоуправление есть исполнение задач государственного управле­ния самим государством; г) органы самоуправления являются органами и представителями само­го государства. В целом необходимо отметить, что русские правоведы уделяли большое внима­ние исследованию правовой природы и проблем становления и развития самоуправления. Так, еще в 1866 году Б.Н. Чичерин в своей работе “О народном представительстве” утверждал, что местное самоуправление должно согласовываться с центральным управлением, поскольку государство требует единства действий, прежде всего, в ходе внутренних дел. Отдель­ные местности имеют свои особенные нужды, которые лучше всего удов­летворяются местным самоуправлением. Но, с другой стороны, местные интересы находятся в тесной связи с государственными интересами, поэтому самоуправление не может быть исключительным началом местных учреждений. Настоящей почвой для самоуправления Б.Н. Чичерин считал федератив­ную республику, так как именно при таком государственном устройстве местное самоуправление наилучшим образом согласуется с верховным началом государственной жизни [30][30] . По мнению другого дореволюционного правоведа М.И. Свешникова, в проблеме самоуправления необходимо выделять три основных вопроса: “Его компетенцию, организацию и контроль. Компетенция самоуправления должна обнимать все дела местной адми­нистрации, которые могут быть переданы в местное заведование. Организация самоуправления — выборная система территориального представительства. Далее, необходимо установить то общее правило, чтобы контроль над местным самоуправлением был вверен какому-либо компетентному уч­реждению. Для самостоятельности администрации необходимо, чтобы кон­троль был над законностью, а не над целесообразностью местных самоуп­равляющихся органов” [31][31] . Впоследствии его позицию поддержали и другие ученые, утверждавшие, что задача самоуправления — это обеспечение целесообразности в управ­лении, задача административной юстиции — обеспечение правомерности в нем. В начале XX века в юридической литературе стал подниматься вопрос о расширении нормативной функции органов самоуправления. В частности, И.И. Евтихиев в одной из своих работ пишет, что деятельность самоуправляющейся единицы предполагает не только выполнение одной ад­министративной, но и нормативной функции. Орган самоуправления вправе издавать общие правила, определяющие его деятельность, в преде­лах конституционного закона. Ценность той или иной системы самоуправления, согласно И.И. Евтихиеву, определяется в значительной степени тем, насколько широки пределы поль­зования нормативной функцией [32][32] . Таким образом, можно сделать вывод, что юристы-государствоведы конца XIX - начала ХХ вв. достаточно подробно исследовали сущность и дефинитивную характеристику местного самоуправления, опираясь на позиции государственной теории. При этом самоуправление не оставалось отвлеченным, чисто теоретичес­ким понятием, оно имело глубокое практическое значение. Уже в тот период многие государственные и общест­венные деятели считали, что в основе конституционного устройства государства должно лежать широкое местное самоуправление, а также то, что взаимоотношения между центральными и местными органами должны строиться на равноправных началах. Проанализировав аргументы различных теорий местного самоуп­равления до 1917 года по поводу соотношения местного самоуправления и государственного управления, сформулированные учеными разных стран Европы, представляется возможным сделать ряд выводов с учетом ак­туальности этой проблемы в настоящее время. Думается, что все теории, пытавшиеся провести четкую разделительную линию между местным самоуправлением и государственным управлением, по сути своей, сводились к одному и тому же. Определялся какой-либо один признак, обеспе­чивающий органам местного самоуправления самостоятельность по отно­шению к государственным органам, и ему придавался характер до­минирующего. Многолетний опыт формирования и развития концептуальных теорий местного самоуправления, осуществление местного самоуправления на практике, позволяют сделать вывод, что проведение четкой границы между местным само­управлением и государственным управлением необоснованно. В связи с этим, формула, рассматривающая органы местного самоуправ­ления как субъект исполнительной власти в системе разделения властей, по нашему мнению, позволила бы избежать опасности низведения этих орга­нов до хозяйствующих субъектов на соответствующей территории. Самостоятельность органов самоуправления, как показывает историчес­кий опыт, зависит в большей степени не от теоретического их не включения в систему органов государственной власти, а от признания за ними соб­ственных властных полномочий, наличия у них соответствующей матери­ально - финансовой базы. Следует также указать на то, что после Октябрьской революции 1917 года идеи местного самоуправления актив­но развивались. Основой их развития служили тезисы В.И. Ленина по этому вопросу, которые опирались на положение, выдвинутое К. Марксом, о том, что объединение коммун во Франции в 1872 году позволяло формировать национальное представительство для выполнения общих функций. Тогда местное само­управление не выступало уже в качестве противовеса государственной власти, а посредством его обеспечивалось управление народом посредством самого народа. При этом К. Марксом указывалось на необходимость того, чтобы постепенно, но неуклонно все тру­дящееся население привлекалось к участию в управлении государством. Идея привлечения все большего числа граждан к непосредственному и ежедневному несению тягот по управлению государством связывалась с идеей отмирания государства, управления обществом посредством самого общества. Теоретическая мысль в этот период развивалась двояко. С одной стороны, местное самоуправление исследовалось с точки зре­ния его самостоятельности и взаимоотношений органов местного самоуп­равления с центральными органами. Так, например, А.И. Елистратов в 1922 году в своей работе “Очерк административного права” писал: “...в применении к административному аппарату государства самоуправление означает постро­ение административных учреждений на началах известной их самостоятель­ности, в пределах закона, и теснейшей их связи со сложившимися террито­риальными, хозяйственными и иными группировками населения, но при этом самостоятельность самоуправления не следует отождествлять с какой-либо независимостью органов самоуправления от государственной власти” [33][33] . В работах советских ученых того периода подчеркивалось, что относи­тельная самостоятельность органов самоуправляющейся единицы отличает­ся только степенью своей зависимости от прочих циклов административных установлений. Поэтому большинство из них склонялись к государственной теории самоуправления. С другой стороны, во второй половине 20-х годов ХХ века стали появляться рабо­ты, в которых высказывалось мнение, что если термин “советское самоуп­равление” еще сохранился, то это явилось только результатом неполной ясности про­блемы. Постепенно и все более зримо появлялись идеи, отрицающие это понятие. Развитие госу­дарства пошло по такому пути, при котором самостоятельности территорий не было места. Идея местного самоуправления, предполагающая известную децентрали­зацию власти, независимость и самостоятельность органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами государства пролетар­ской диктатуры, являющегося по самой своей природе государством цент­рализованным. В результате упомянутых выше тенденций, развитие теоретических и практических наработок местного самоуправления на территории СССР задержалось в своем разви­тии на долгое время. В 30—40-е годы ХХ века во многих научных исследованиях отбрасывается сама идея самоуправления. И только в начале 50-х годов, впервые в работе советского ученого С.Н. Братуся “Субъекты гражданского права” вновь появляется само понятие “самоуправле­ние”, правда, самоуправление здесь связывалось с деятельностью местных Советов депутатов трудящихся. Указывалось, что “Советы являются также и местными органами власти, т.е. самоуправлением в подлинном смысле”. Практически только после этого, идея развития местных Советов как органов самоуправления начала активно разрабатываться в со­ветской юридической науке. Правда, вначале самоуправление трактовалось весьма узко и однобоко, под ним понимался лишь небольшой круг вопросов: расширение участия граждан в управлении, контроль с их стороны за деятельностью органов управления и должностных лиц, участие в обсужде­нии подготовленных проектов решений. Затем, до 1959 года в научной литературе о местном само­управлении вообще практически не упоминалось. Термин “самоуправление” вновь появился в партийных документах только в 1959 году во время рабо­ты XXI съезда КПСС, а на XXII съезде в Программе КПСС было записано: “Права местных Советов депутатов трудящихся (местное самоуправление) будут расширяться, и они окончательно станут решать все вопросы местно­го значения” [34][34] . Особенно широко проблемы самоуправления стали обсуждаться в 60-х го­дах ХХ века. Появились даже специальные исследования, посвященные проблеме развития самоуправления, основой для которого должны были стать именно местные Со­веты. В 1963 году была опубликована работа В.А. Пертцика с названием, характерным уже для современной юридической литературы - “Проблемы местного само­управления в СССР”. Автор определил характерные признаки местного самоуправления в СССР, как: отражение воли местного населения; отсутствие интересов, расходящихся с интересами центральных органов власти; полновластность местных Советов в решении всех вопросов, отнесённых к их ведению и построение взаимоотношений с центральными органами власти на началах демократического централизма [35][35] . В соответствии с последним принципом в ведении вышестоящих Советов сосредоточивались нормотворчество и планово-регулирующая деятельность. Вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих ор­ганов государственной власти. Их акты были обязательными для ис­полнения нижестоящими советскими органами власти. Одним из ор­ганизационно-правовых выражений демократического централизма являлось двойное подчинение исполнительных органов местных Со­ветов. «По горизонтали» они были подотчетны местным Советам, которые их фор­мировали, а «по вертикали» одновременно подчинялись соответствующим исполнительным органам вышестоящих Советов. Следует особо подчеркнуть, что В.А. Пертцик рассматривал местное само­управление как часть государственного самоуправления. В последующие десятилетия ХХ века проблеме самоуправления уделялось значительно меньше внимания. Тем не менее, в 70—80-е годы в правовой науке существовали не­которые теоретические разработки по данной теме, имевшие впоследствии и важное прагматическое значение. Например, работы В.Г. Афанасьева “Науч­ное управление обществом”, А.К. Белых. “Управление и самоуправление”, Ю.А. Тихомирова “Механизм управления в развитии социалистического об­щества”, А.И. Щиглика “Самоуправление в условиях развитого социализ­ма”, в которых авторы пытались увязать жесткую централизацию государственной власти с некоторыми, скорее декоративными, элементами самоуправления, явились своеобразными «предвестниками» актуализации проблемы становления и развития подлинного местного самоуправления в СССР. Вместе с тем, авторы этих работ рассматривали местные Советы по-прежнему как в ординарных условиях, так и в перспективе, лишь как органы, имеющие “двойственную” природу — они выступали как органы государственной власти на местах, вхо­дящие в единую систему Советов, и одновременно, как органы общественного самоуправле­ния населения, представляющие интересы народа. Несмотря на этот, во многом новаторский характер указанных выше теоретических работ, местные Советы в них так и не обрели качеств органов, самостоятельно решаю­щих вопросы местной жизни, фактически реализующих свои конституцион­ные полномочия, позволяющие осуществлять не только нормотворческую, но и управленческую функцию. Реальная власть на местах отводилась их авторами аппарату партийных органов, волю которых выполняли Советы. Тем самым местным Советам придавался вторичный, служебный характер, их роль как органов местного самоуправления нивелировалась, а партийное руководство Советами, превращало их в бесправный придаток партийной машины. Следует отметить, что существенные недостатки в практике органи­зации и деятельности Советов и их органов были выявлены уже в первые годы Советской власти, однако их так и не удалось устранить. Например, профессор М.А. Рейснер, рассматривая развитие советской системы еще в 1923 году, пришел к выводу о том, что: “Мы бесспорно отошли от первоначальной независимости Советов и имеем перед собой тесно связанную и объеди­ненную организацию, которая находится под громадным давлением цент­рализации” [36][36] . Конструктивный интерес к проблемам самоуправления и, в частности, местного самоуправления вновь возник в конце 80-х годов ХХ века, в пе­риод так называемой “перестройки”. В то время наибольший интерес вызывал вопрос о соотношении на местном уровне предста­вительных и исполнительных органов, о разделении и соотношении их полномочий. В конечном счете, победила идея переноса центра тяжести в принятии реше­ний по важнейшим вопросам социального и экономического характера с органов исполнительных на органы представительные, формируемые самим народом. В 1986 году актуализируется и получает широкое распространение, в том числе и в рамках КПСС, идея о необходимости проведения в жизнь прин­ципа самоуправления народа, чтобы управление все в большей степени ста­новилось делом самого населения. В связи с этим были предприняты попытки, улучшить организационную структуру Советов: появились президиумы местных Советов, председатели Советов стали осуществлять некоторые управленческие функции, кото­рые ранее принадлежали исполнительным комитетам (подготовка сессий местных Советов, коорди­нация работы постоянных комиссий местных Советов и др.). Однако разрешить проблемы соотношения функций и полномочий пре­зидиумов местных Советов и их исполнительных комитетов в из­менившихся условиях политической жизни страны оказалось довольно сложно. На местном уровне нача­лись заметные и многочисленные конфликты между президиумами и исполкомами. Наблюда­лись случаи, когда местные Советы стали ликвидировать исполнительные комитеты, делегируя их функции президиуму Совета. С выходом в 1990 году Закона СССР “Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР” самоуправленческие начала впервые находят свою правовую легализацию и начинают развиваться не вне, а внутри социалистической государственности. Таким образом, было реализовано положение, согласно которому местное самоуправление уже не противоречит государственному управлению, а сочетается с ним, т.е. имеет “государственный” характер. Правда, тогда уже существовала и другая точка зрения: многие ученые полагали постановку во­проса о государственной природе местного самоуправления одно­сторонней. Они полагали, что более правильным было бы говорить о двойственной природе местного самоуправления — государствен­ной и общественной. Демократизация всех сторон общественной и государственной жизни в период «перестройки», движение общества в сторону реального расширения активности населения, появле­ние и реализация на практике новых форм представительной и непосредственной демократии свидетельствовали о насущной необходимости расширения и углубления теоретических разработок по вопросам и проблемам местного самоуправления. И они не заставили себя ждать, так как находились в фокусе системы социальных интересов и были востребованы социальной практикой. Обобщая опыт и тенденции социалистического самоуп­равления, Б.Н. Топорнин определяет самоуправление как способ управления, основанный на самоорганизации, саморегулировании и самодеятельности [37][37] , а Г.В. Дыль­нов в своей работе “Представительные органы власти — главное звено со­циалистического самоуправления” дает самоуправлению такое определе­ние: “Самоуправление — это способ, форма организации жизнедеятель­ности общества, демократическая система управления государственными и общественными делами, которая действует не только для трудящихся, но и через самих трудящихся, при их непосредственном и решающем участии” [38][38] . К принципам самоуправления в тот период относили: принадлежность власти всему социальному коллективу (макроколлектив, мезоколлектив, микроколлектив); осуществление ее коллективами непосредственно или через выборные органы; сочетание представительной (опосредованной) и прямой (непосредственной) демо­кратии, государственных и общественных начал в управлении, централизо­ванного управления и автономии мест; совпадение субъекта и объекта уп­равления; саморегулирование посредством сообща принятых социальных норм. В конце 80-х годов ХХ века в советской юридической литературе поднимаются и актуализируются вопросы повышения роли представительных органов в системе самоуправ­ления. Ввиду того, что представительными органами в тот момент являлись Со­веты народных депутатов, повышенное внимание уделялось их месту и зна­чению в развитии самоуправления. В Советах видели главное звено госу­дарственной самоорганизации народа как субъекта управления, сочетаю­щих в себе государственные и общественные начала, одну из форм непо­средственного взаимодействия народа с государством. Проблема взаимоотношений человека и государства, роль человеческого фактора в развитии социалистического самоуправления стали объектом исследований советских ученых. В них в конце 80-х годов ука­зывалось, что предметом особой заботы должно стать совершенствование процессуально - правового механизма взаимоотношений граждан с государ­ственными органами, упорядочение на законодательном уровне организа­ционных форм участия граждан в территориальном самоуправлении [39][39] . Многие исследователи этой проблемы указывали, что “личность имеет самостоятельное значение, обладает высшей социальной ценностью”. Как известно, эти же проблемы имеют особое значение и актуальность и в наши дни. Таким образом, и в таких непростых исторических условиях происходило развитие теории самоуправления в 80-е годы ХХ века. Законодательство России, Украины, Белоруссии начала 90-х годов уже исходило из позитивного опыта советской представительной системы, а также из существую­щих к этому времени в большом количестве различных теоретических разработок зарубежных ученых, которые трактовали местное управление как относительно децент­рализованную форму государственного управления и дали толчок для возникновения ряда современных концептуальных подходов к перспективам развития местного самоуправления. Так, например, финские ученые, подчеркивая связь местного самоуправления с го­сударственной организацией, в то же время отмечали: “Между тем в правовой теории не нашлось общего мнения в том, как надо понимать поло­жение муниципального самоуправления в государстве. Одни подчеркивают, что право коммун на самоуправление определено государством в законодательстве, и коммуны, таким образом не обладают суверенным правом на управление своей территорией, как государство. Другие придерживаются той позиции, что коммуна и государство равно­правны и существование их не зависит друг от друга. Фактом остается, что традиции местного самоуправления старше традиций государства. Следова­тельно, нецелесообразно подчеркивать положение государства как органа, который дал право на самоуправление, и представлять его как первона­чальный субъект общественного правления” [40][40] . По этому вопросу О.Е.Кутафин и В.И.Фадеев отмечают, что “двойственный характер деятельности органов местного самоуправ­ления (самостоятельность в чисто местных делах и осуществление опреде­ленных государственных функций на местном уровне) нашел свое отраже­ние в теории “дуализма муниципального управления”. Сущность этой тео­рии в том, что, раз муниципальные органы, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов, следова­тельно, они должны действовать как инструмент государственной админи­страции. В основе теории ”социального обслуживания”, имеющей широкое распространение в государствах Западной Европы и нашедшей значительное количество сторонников на постсоветском пространстве, делается ставка на осу­ществление органами местного самоуправления одной из основных своих задач: организация обслуживания населения, предложение различных услуг своим жителям. Главной целью всей деятельности местного самоуправления эта теория считает благосостояние жителей коммуны. Наряду с названными современными теориями местного самоуправления существовали и существуют различные “социал-реформистские муници­пальные концепции”, которые исходят из возможности социалистической эволюции буржуазного местного самоуправления. Весьма конструктивной теоретической и нормативной базой для становления идей о местном самоуп­равлении в постсоветской Украине явилась Европейская хартия о местном самоуправлении, разработанная и принятая Советом Европы в 1985 году по инициативе Постоянной конференции местных и региональных властей Европы (в настоящее время она преобразована в Конгресс местных и региональных властей Европы). Вместе с тем, несмотря на своеобразную «муниципальную эйфорию» на постсоветском пространстве, следует указать на то, что понятие “местное самоуправление” еще не получило однозначного представления и понимания. Ряд авторов, исходя из традиционных теорий местного самоуправления, отождествляют местное самоуправление с государственным управлением на местах, не проводя между ними различий. Так, например, Б.А. Страшун, С.Ю. Кашкин под местным управлением подразумевают “управленческую деятельность в местной территориальной единице, осуществляемую центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня управления … через назначаемые вышестоящей властью административные органы” [41][41] . Термины “местное самоуправление” и “местное управление” часто употребляются как синонимы, что представляется неверным [42][42] . Это связано с тем, что термин “местное управление”, как правило, используется для обозначения модели местного самоуправления, тяготеющей к государственной природе [43][43] (местные органы являются продолжением государственной власти на местах). Такой вариант организации местного самоуправления, в частности, не соответствует Закону о местном самоуправлении, действующему в Украине. В этом отношении В.В. Медведчук, анализируя местное самоуправление в сопоставлении с местным управлением в Украине, справедливо полагает, что “местное управление – это деятельность местных органов исполнительной государственной власти, а местное самоуправление – деятельность самоуправленческих органов, которые избираются местным населением и выполняют соответствующие функции по обеспечению его интересов” [44][44] . Более верной, нам представляется, позиция Г.В. Барабашева, который при определении местного самоуправления исходил из “наличия двух оснований здания общественной жизни” [45][45] . Во-первых, он учитывал местный (локальный) интерес, в пределах которого развивается местное самоуправление и органы которого должны иметь максимум свободы и материальных средств, что позволит им “править” вместе с населением, используя все формы прямой демократии. При этом органы местного самоуправления должны обладать обширной и юридически защищённой сферой компетенции. Во-вторых, местное самоуправление должно быть “проводником общего интереса, …действовать в одной связке с центром… С этой точки зрения следует говорить о местном управлении” [46][46] . Местное самоуправление как территориальную самоорганизацию граждан нельзя смешивать с административно – территориалными единицами, на которые делятся государства. Это привело в Украине в своё время к ”распределению” системы местного самоупрвления на собственно местное и региональное, которое оказалось не только научно необоснованным, но и прктически неэффективным. Следует отметить, что местное самоуправление не исключает функционирования параллельно с ним в соответствующих административно – территориальных единицах и органов местной государственной власти. [47][47] . В рассуждениях О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева следует обратить внимание на то, что местное самоуправление не сводится ими только к форме самоорганизации населения для решения местных вопросов, но подчёркивается, что это форма осуществления публичной власти, власти народа. “Муниципальная власть и власть государственная – это формы публичной власти, власти народа” [48][48] . Таким образом, государственная и муниципальная власть представляются формами публичной власти. При этом местное самоуправление, муниципальная власть характеризуется определенными признаками: она имеет специальный субъект (территориальную громаду), специальный объект (вопросы местного значения), она обладает таким свойством как самостоятельность, которая выступает в качестве ключевой категории, характеризующей местное самоуправления как самостоятельную подсистему публичной власти (самоуправленческую), что конституционно гарантируется государством [49] [49] . Достаточно лаконично и весьма определенно по этому поводу высказался А.Я. Слива в своем выступлении на круглом столе, посвященном обсуждению актуальных проблем местного самоуправления в Институте государства и права РАН: “Местное самоуправление – это власть, и иных вопросов нет. Из недавней истории мы прекрасно знаем, что такое монолит государственной власти. Это недемократическая государственная власть. Отсюда вытекает проблема власти муниципальной. А что общего у государственной и муниципальной власти? Весь мир ответил на этот вопрос. Вместе они есть публичная власть и всё ” [50] [50] . 1.2. Формы и методы деятельности местного самоуправления. Как отмечалось выше, многие теоретические положения, выдвинутые и обосно­ванные в трудах А. Токвиля, Л. Штaйна, Р. Гнейста и других ученых XIX века, лежат в основе современных концептуальных воззрений на местное самоуправление и его роль в системе институционализации человеческих сообществ и управления всем обществом. В настоящее время можно выделить две основные такие теории, которые по-разному трактуют сущность местного самоуправления - теорию дуализма муниципального управления и теорию социального обслуживания [51][51] . Согласно первой теории – теории муниципального дуализма (двойственности), муниципальные органы, осу­ществляя управленческие функции в пределах местного сообщества, все же выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации. Вторая теория – теория социального обслуживания - делает основной упор на функциональный аспект деятельности муниципальных органов - организацию муници­палитетами достаточно разветвленной и многоаспектной системы локального обслуживания населения (оказание коммунальных услуг, организация локальной системы охраны здоровья и образования и т.д.), её основной целью является обеспечение и повышение благосостояния жителей коммуны посредством расширения перечня социальных услуг и повышения их качества. Вместе с тем, следует отметить, что теория муниципального дуализма имеет все же большее количество сторонников. Действительно, большинство современных ученых трактует местное самоуправление как относительно децентрализованную форму государственного управления на местах. Представляется, что независимо от практической реализации той или иной теоретической модели локальной демократии, прежде всего, интерес вызывает ее влияние на эффективность местного самоуправления, что непосредственным образом должно сказаться на улучшении работы органов местного самоуправления и повышении жизненного уровня населения. На наш взгляд, эффективность местного самоуправления во многом зависит от организационных принципов, положенных в основу отношений между представительными и исполни­тельными органами местного самоуправления. О многообразии организационных форм и методов местного самоуправ­ления, свидетельствует зарубежный опыт. Так, например, в США в результате эволюционного развития самоуправления сложилось три основные формы осуществления местного самоуправления: “мэр – совет”, “совет – менеджер”, “комиссионное управление” [52-58][52] . Наибольшее распространение получила и является исторически традиционной форма “мэр – совет”. Этим объясняется тот факт, что до сих пор она продолжает оставаться наиболее применимой. Этой формы придерживаются около 2/3 муниципалитетов с населением более 2,5 тыс. человек [59][53] . В колониальный период, следуя английской практике, американские города управ­лялись муниципальными советами, объединявшими всю исполнительную, нормотворческую и судебную власть. В большинстве случаев мэры избирались вместе с другими членами советов и не играли какой-либо существенной самостоятельной роли. Но постепенно, в течение XIX века, полномочия мэра возрастали при одновременном падении роли советов. В настоящее время в США используются две основные модификации (разновидности) формы “мэр – совет” – “слабый” мэр и “силь­ный" мэр. Система “слабый” мэр – совет” в наибольшей мере сохраняет черты, присущие старой практике муниципального управления. При “слабом” мэре действует “сильный” совет, который не только осуществляет нормотворческие полно­мочия, общее руководство и контроль над деятельностью исполнительного аппарата, но и занимается решением многих оперативных вопросов управления. Такому совету принадлежит и право назначать чиновников на наиболее важные посты в муниципальном аппарате. В рамках советов обычно создаются комитеты по отдельным направлениям городского управления, которые фактически руководят работой многих муниципальных подразделений и служб. Следует, однако, отметить, что при указанной форме управления мэр все же избирается населе­нием и наделяется некоторыми самостоятельными полно­мочиями (в том числе имеет ограниченное право вето на решения совета). Но слабость позиций мэра, связанная с отсутствием у него широких прав в административных вопросах, достаточно явно проявляется в его повседневной деятельности. “Слабый” мэр может назначать только второсте­пенных чиновников исполнительного аппарата и имеет ограниченные возможности контролировать и координи­ровать деятельность этого аппарата. Позиции мэра ослаб­ляются и тем, что наряду с ним обычно избирается целый ряд должностных лиц - городской казначей, атторней, клерк, асессор и др. Они формально независимы не только от мэра, но и от муниципального совета. Следует указать еще на один фактор, ослабляющий позиции мэра. Это наличие относительно самостоятельных специализированных советов и комиссий (их члены могут, как назначаться, так и избираться населением), занимающихся многими конкретными вопросами городской жизни и нередко наделенных прямыми административными полномочиями. Практика показывает, что при наличии в городах сложных социально-экономических проблем и противоречий система “слабый” мэр – совет” ведет к заметному снижению эффек­тивности местного самоуправления. Поэтому в настоящее время она используется в основном только в небольших городах и вилиджах. В крупных городах “слабых” мэров почти не осталось. В течение ХХ века их постепенно заменили “сильные” мэры, наделенные довольно широкими полно­мочиями, как в политических, так и в административных вопросах. “Сильный” мэр сосредоточивает в своих руках почти весь контроль над исполнительным аппаратом. Ему принадлежит право назначать и освобождать от занимаемой должности руководителей департаментов и служб муниципалитета, составлять проект бюджета и организовывать его исполне­ние. Он может налагать труднопреодолимое вето на решения совета. Советы в системе управления с “сильным” мэром обычно небольшие (состоят из семи-девяти членов). Срок пребыва­ния в должности “сильного” мэра и членов совета продол­жительнее, чем при муниципальном управлении со “слабым” мэром (как правило, равен четырем годам). Хотя и в этой модификации муниципального управления наряду с мэром и членами совета некоторые должностные лица избираются, но их число и влияние обычно меньше, чем при системе со “слабым” мэром. Такая форма муниципального руководства получила широкое распро­странение в крупных городах США. Но, однако, у неё есть и свои недостатки. Большая концентрация полномочий в руках у мэра создает основу для напряженных и даже конфликтных отношений между ним и советом, причем, эти конфликты носят перманентный характер. Другая проблема возникает из-за совмещения мэром функций политического и административного руководства. Сильный в политическом отношении мэр может не обладать достаточными управленческими способностями и профессиональной подготов­кой, необходимыми для эффективного управления админи­стративным аппаратом. Напротив, у мэра с качествами хорошего управляющего может недоставать черт полити­ческого лидера. В ряде городов США эта проблема находит частичное разрешение с помощью введения в систему управления должности главного администратора, подот­четного мэру и обеспечивающего повседневное оперативное руководство работой муниципального аппарата. Форма управления “совет – менеджер” является исключительно американским нововведением в практику муниципального управления. Она возникла в начале XX века на волне рефор­мистского движения прогрессистов, стремившихся “очис­тить” городское управление от влияния боссизма и партийно-политического патронажа над муниципальным аппаратом. В противовес городской политике реформаторы-прогрес­систы выдвигали принципы профессионализма, эффектив­ности и экономии в управлении. Образцом для них служили формы и методы управления, используемые в частном бизнесе. Результатом практического воплощения этих воззрений стало использование в городском управлении системы “со­вет – менеджер”, строящейся по аналогии с формами руководства частными корпорациями, управляемыми профессиональными менеджерами под контролем советов директоров. Для данной разновидности муниципального управления характерен небольшой состав советов (пять-девять членов). Советники избираются без участия партий непосредственно населением от города в целом. За советом закрепляются все нормотворческие функции и формирование общей политики муниципалитета. Наряду с этим важнейшей задачей совета является поиск и назначение на определенный срок (как правило, на четыре года) главного администратора (менеджера), на которого и возлагается ответственность за практическую организацию руководства муниципальным аппаратом. Менеджеры рекрутируются из “деловой” среды либо являются профессиональными чинов­никами, прошедшими специальную подготовку и имеющими опыт работы в сфере городского управления. Менеджеру дается право подбирать руководителей важнейших департаментов и служб, утверждение в долж­ности которых осуществляется советом. Второстепенные чиновники назначаются самим менеджером. Он также непосредст­венно направляет и координирует деятельность всех подразделений муниципального аппарата, докладывает совету о состоянии дел в городе и вносит свои предложения, подготавливает проект бюджета, участвует в заседаниях совета с правом совещательного голоса. При этой системе управления формально сохраняется должность мэра, но он выполняет в основном предста­вительские функции и председательствует на заседаниях совета. У него полностью отсутствуют административные полномочия, и нет права вето. Круг выборных должностей при данной системе обычно ограничивается только членами муниципального совета, что делает управление административным аппаратом более гибким и интегрированным, что, как представляется, ведет к повышению эффективности его деятельности. Появление формы “совет – менеджер” отражает объектив­ную необходимость в квалифицированном, профессиональ­ном руководстве сложным комплексом хозяйственных и социальных служб современного города. Эта форма является продуктом технократического подхода, принижающего значение политических аспектов социального управления. Система “совет – менеджер” получила в США весьма широкое распространение. В настоящее время она преобладает в городах с населением от 25 до 250 тыс. человек и немногим уступает системе “мэр – совет” среди городов с числом жителей от 5 до 25 тыс. и от 250 до 500 тыс. [60][54] . Ее обычно принимают новые, быстрорастущие средние и небольшие города, относительно однородные по социальному и расово-этническому составу населения. В старых, крупных ин­дустриальных центрах, где наиболее остро проявляются социальные проблемы и противоречия, система “совет – менеджер” практически не используется. В этих городах применяется исключительно форма “мэр – совет”, которая позволяет с помощью “сильного” мэра и его “политической машины” обеспечивать социальное маневрирование и сглаживать остроту локальных конфликтов. Не применяется система “совет – менеджер” и в наиболее мелких муниципалитетах, где по финансовым соображениям обременительно нанимать высокооплачиваемого управляющего. Институт “муниципальных менеджеров” получил распро­странение также в Норвегии, Швеции, Финляндии и ряде других стран. Комиссионная форма управления, как и форма “совет – менеджер”, появилась в США в начале ХХ века. Но если образцом для системы “совет – менеджер” служила крупная корпорация, то организационным прототипом комиссионной формы была небольшая фирма, управляемая коллегиально группой предпринимателей. В городах с такой формой управления избирается только муниципальная комиссия (в составе трех - пяти человек), члены которой выполняют не только функции, свойственные муниципальным советникам, но и осуществляют адми­нистративное руководство всем исполнительным аппаратом. Каждый “комиссионер” является одновременно и непосред­ственным руководителем одного или нескольких депар­таментов муниципалитета. Принятие наиболее важных решений и основные назначения в аппарате производятся комиссией на коллегиальной основе. Ее члены несут и коллективную ответственность за деятельность всего муни­ципалитета. Обычно посты “комиссионеров” занимают известные в городе “социально активные” бизнесмены и лица свободных профессий, имеющие опыт организаторской деятельности. Комиссионная форма управления первоначально полу­чила довольно быстрое распространение в средних и малых городах США. Однако вскоре проявились её существенные недостатки: трудность сочетания одними и теми же лицами функций законодателей и администраторов; разработчиков муниципальной политики и её исполнителей; отсутствие у “комиссионеров” времени и уровня необходимой квалификации для оперативного руководства аппаратом управления. В результате многие муниципалитеты, принявшие эту форму, стали постепенно отказываться от нее. В настоящее время комиссионное управление применяется лишь в 200 муниципалитетах с населением более 2,5 тыс. человек (3,4% от всего числа муниципалитетов этой группы) [61][55] . Позже в крупных американских городах (среди них - Нью-Йорк, Сан-Франциско, Нью-Орлеан, Бос­тон, Филадельфия и др.) и во многих средних городах стали использоваться гибридные формы управления, совмеща­ющие в себе черты систем “мэр – совет” и “совет – менеджер”. Различные модификации этих форм обычно именуются системой “сильный” мэр - совет с главным администрато­ром”. Смысл ее состоит в том, чтобы сконцентрировать вни­мание мэра на стратегических и политических вопросах городского развития, освободив его от выполнения сложных, поглощающих основную часть времени и требующих высокой и специализированной компетенции, функций оперативного управления административным аппаратом, а эти функции передать наемному профессиональному и высококвалифи-цированному управ­ляющему (главному администратору). Мэр обычно само­стоятельно подбирает главного администратора, но его полномочия строго фиксируются либо в хартии муници­палитета, либо в специальном постановлении муници­пального совета. В некоторых городах назначение и освобождение от должности главного администратора должны одобряться советом. Объем полномочий и реальная власть управляющего могут быть различными, но, как правило, ему предоставляется право назначать и смещать (с согласия мэра) руководителей ряда департаментов и служб, осуществлять контроль над деятель­ностью этих подразделений, а в некоторых городах и обеспечивать общую координацию деятельности всего муниципального аппарата. Он также консультирует мэра по различным вопросам городского управления, помогает ему подготавливать отчеты и дает рекомендации при разработке общего курса действий. Появление данной смешанной формы городского управ­ления связано, прежде всего, со стремлением избавиться от негативных черт, присущих обеим “базовым” формам муниципального управления. В Великобритании все различия в строении отдельных муниципальных органов умещаются в рамках одного организационного типа. Главной особенностью организации британских муници­пальных учреждений является соединение в ведении советов и их членов функций общего управления и оперативно-исполнительной деятельности. Наиболее существенными признаками этой формы являются отсутствие единоличного или коллегиального главы исполнительного аппарата и принцип участия депутатов в местном отраслевом управлении через систему комитетов. Мэры или лорд-мэры британских городов, а в графствах, округах и приходах - председатели муниципальных советов, избираемые советами сроком на один год, исполняют только представительские функции и председательствуют на заседаниях советов. Система комитетов - существенная принадлежность каждого муниципального органа в Великобритании. В графствах и городах-графствах в среднем действует по 20 комитетов при максимуме в 35. Комитетами образуется до 40-50 подкомитетов. Численный состав комитета составляет от 10 до 30 членов, а в отдельных случаях он может возрасти до 100 человек. [62][56] . Совет может привлечь для работы в комитет лиц, не являющихся его членами (исключение составляет комитет по финансовым вопросам). При этом их число не должно превышать 1/3 состава комитета. Такой принцип кооптирования применяется в тех случаях, когда это полезно для работы совета (например, в библиотечный комитет могут быть привлечены педагоги и священники). Любое лицо, не лишенное права участвовать в работе местного органа, может быть кооптировано в комитет. Существуют различные классификации комитетов, имеющие значение в определении характера их деятельности в английском местном самоуправлении [63][57] . Так, например, выделяются: А) Постоянные и специальные комитеты. Постоянными являются комитеты, созданные на весь период работы совета и наделённые полномочиями, объем которых варьируется в зависимости от вида местного органа и значения поставленных перед ним задач. Специальные комитеты создаются с целью изучить какой-либо отдельный вопрос и представить доклад совету (например, для рассмотрения общего плана развития территории муниципалитета). После этого такой комитет становится funktus officii (юридически несуществующим). Большинство комитетов являются постоянными, это отраслевые и функциональные комитеты. Отраслевые комитеты руководят определенными отрас­лями деятельности совета (жилищное строительство, охрана парков и т.д.). Функциональные комитеты связаны с определенными аспектами деятельности совета. К ним относятся: финансо­вый комитет; организационный комитет (занимается вопросами кадров); комитет по законодательству и парла­ментским вопросам. Функциональные комитеты считаются наиболее важными. Например, отраслевые комитеты, имеющие права расходовать определенные средства, не могут без разрешения финансового комитета тратить деньги или рекомендовать какие-либо расходы совету, если они не предусмотрены сметой. Без согласия организационного комитета такие комитеты, например, как транспортный или по охране окружающей среды не имеют права учредить новый отдел или повысить в должности какого-либо чиновника. Членами функциональных комитетов обычно являются старейшие советники. Б) Комитеты, создаваемые в соответствии со статутом. В некоторых случаях советы по закону обязаны создавать комитеты для выполнения специальной задачи. Так, например, Закон о социальных службах 1970 года требует от советов создания комитета по специальным проблемам. При этом обычно предусматривается, что совет обязан действо­вать в соответствии с рекомендациями комитета. В) Объединённые комитеты создаются двумя или более органами местного самоуп­равления для проведения совместных мероприятий. Пол­номочия такому комитету предоставляют органы-учредители. Он финансируется органами-учредителями и не имеет права взимать налоги или получать займы. Члены объединенного комитета являются так же членами, создавших его учреди­тельных органов. Г) Исполнительные и консультативные комитеты. Муниципальные советы имеют право делегировать любому комитету свои полномочия, за исключением тех, которые касаются установления налогов и получения ссуд. Такие комитеты считаются исполнительными. Они получили широкое распространение в местном само­управлении Великобритании. В тех случаях, когда комитеты действуют в пределах переданных им полномочий, ни одно их решение не может быть изменено или аннулировано. Единственно, что могут сделать члены совета, - это выразить неодобрение такому решению. Исполнительный комитет, утративший доверие совета, может быть распущен, но принятое им реше­ние останется в силе. Если делегирование полномочий не произошло, то комитет считается консультативным органом. Его реко­мендации не будут иметь юридической силы, пока не получат одобрения на заседании совета. Комитеты могут быть частично исполнительными и частично консультативными органами. В таком случае на заседании совета они представляют отчет из двух частей - по делегированным и консультативным полномочиям. Муниципальное управление в Великобритании имеет как бы два этажа: комитет и подчиненный ему чиновничий аппарат. Комитеты - почти единственный канал связи советов с департаментами и прочими административными органами муниципалитета. В комитетах протекает основная часть муниципальной деятельности, связанная с принятием решений и контролем за их исполнением. В большинстве местных органов правила процедуры предусматривают, что ни один вопрос не может быть рассмотрен советом до тех пор, пока он не будет обсужден в соответствующем комитете. Местное управление в Англии при всех его недостатках имеет одно большое преимущество - это система комитетов, благодаря которой значительное число выборных советников имеет непосредственную возможность участвовать в местном управлении и приобретает таким путем большой практический опыт, нередко связанный с хорошим знанием насущных нужд населения [64][58] . В Германии сложились четыре основных типа организа­ционного устройства общин: южно - германский совет; магистрат; бургомистр и северо-германский совет [65-69][59] . “Южно-германский совет” (существует в землях Баден - Вюртемберг и Бавария). Представительным органом при таком общинном устройстве является общинный совет, главой исполнительного аппарата и одновременно председателем совета - бургомистр (или обер-бургомистр), избираемый непосредственно населением сроком на 6 или 8 лет. Он наделен значительными полно­мочиями в сфере планово-финансовой деятельности, в большинстве случаев самостоятельно решает кадровые вопросы. Это позволяет ему оказывать большое влияние на совет. В ходе непосредственных выборов избирается не только представительный орган, но и правление общины - магистрат. В состав этого органа входят бургомистр и директора департаментов. Оба коллегиальных органа организационно и функционально разделены достаточно четко. Каждый из них наделен полномочиями самостоятельно принимать решения по тем или иным вопросам. В ряде случаев магистраты вправе опротесто­вывать противозаконные решения совета, а бургомистр - решения магистрата. До последнего времени эта разновид­ность организации местного самоуправления действовала в земле Гессен и несколько в видоизмененном варианте в некоторых городах земли Шлезвиг - Гольштиния. С 1993 года бургомистр в земле Гессен избирается населе­нием в ходе непосредственных выборов, а правление - советом общины. В совет общины входят депутаты, избранные в ходе выборов, и бургомистр, который является председателем этого органа. Он избирается не непосредственно населением, а опосредовано - советом общины, как правило, сроком на 10 лет. Бургомистр является штатным должностным лицом и руководит администрацией общины. Различают две модификации этого типа: полномочного бургомистра и бургомистра с менее обширными правами. В первом случае бургомистр по отношению к общинному совету является достаточно самостоятельной фигурой и занимает весьма независимую позицию, несмотря на то, что избирается им. Он является председателем совета, обладает правом дополнительного голоса и правом опротес­тования решения представительного органа. Во втором случае влияние бургомистра значительно слабее. Как правило, он лишен возможности, использовать право опротестования. Этот тип организации имеет много общего с типом южно-германского совета. При такой организации общинного управления все дела общины находятся в компетенции органа представительного органа - совета. Совет контролирует деятельность главы администрации - директора общинной управы. Председатель совета (обычно его называют бургомистром) обладает незначительными полномочиями. Он руководит заседаниями совета и выполняет представительские функции. Даже в больших общинах председатель совета работает на общественных началах. Эта разновидность организационного устройства общин сложилась в землях Северный Рейн-Вестфалия и Нижняя Саксония. На нее существенное влияние оказало англо­саксонское право. Это объясняется прежде всего тем, что обе эти земли после окончания Второй мировой войны находились в пределах британской оккупационной зоны. Во Франции муниципальный совет из числа своих членов избирает сроком на 6 лет мэра. В коммунах, насчитывающих более 2000 жителей, мэр создает свой аппарат. Ему помогают генеральный секретарь мэрии и его помощник. Мэр является главой местного самоуправления и государственным служа­щим. Свои полномочия он осуществляет под двойным контролем - муниципалитета и префекта - представителя государства в департаменте. В качестве государственного служащего он доводит до сведения населения законы и обеспечивает их выполнение, принимает участие в наборе в армию, ведает актами гражданского состояния, изби­рательными списками, выдает лицензии и т.д. Мэр пред­седательствует на заседаниях муниципального совета, управляет муниципальным имуществом, отвечает за его сохранность, подготавливает бюджет, руководит ком­мунальными работами. Как представитель коммуны, он исполняет решения муниципального совета [70][60] . Поскольку мэр совмещает функции главы местного самоуправления и должность государственного служащего, он не несет ответственности перед муниципалитетом за свою деятельность в качестве государственного служащего и не может быть отстранен муниципалитетом от занимаемой должности. Отстранить его может лишь министр внутренних дел Франции сроком на 3 месяца, а сместить с поста - только правитель­ство Республики. Иногда такой порядок управления сравнивают с режимом “президентского типа”, так как, будучи избранными муни­ципальным советом, мэр и его заместители не могут быть им смещены [71][61] . 1.3. Модели местного управления и местного самоуправления В мировой практике к началу XXI века сложилось несколько моделей организации местной власти - англосаксонская (английская или англо-американская), континентальная (европейская или французская), смешанная (”гибридная”) и советская. Англосаксонская модель сложилась в Великобритании - родине классических муниципальных форм. Она действует также в США, Канаде, Австралии и других странах с так называемой англосаксонской правовой системой. Для неё характерно отсутствие полномочных пред­ставителей правительства, опекающих выборные органы на местах. Муниципалитеты рассматриваются как автономные образования, действующие в пределах предоставленных им полномочий. Исключается прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим органам. В ряде стран с такой системой организации местной власти, наряду с представительными органами, непосредст­венно населением избираются и некоторые должностные лица. Значительными полномочиями при этом наделяются постоянные и временные комитеты представительных органов местной власти. Они могут быть отраслевыми - по конкретным направлениям муниципальной деятельности, функциональными – по наиболее общим, комплексным вопросам (комитет кадров, юстиции и т.п.) и территориальными - по вопросам комплексного развития определенных районов. Работа в комитете, знакомство с рекомендациями и заключениями экспертов дают возможность депутату стать сведущим в определенной отрасли государственного управления, достаточно квалифицированно оценивать правовые акты, устанавливать постоянные и тесные контакты с руководством соответст­вующих подразделений исполнительных структур и контролировать их деятельность. Вместе с тем, оборотной стороной такой профессионализации депутатов, обретенной в результате постоянной практической деятельности управленческого характера, является сужение круга лиц, причастных к подготовке важнейших правовых решений, поскольку представительный орган обычно следует рекомендациям комитетов и принимает одобренные ими документы. В Великобритании и ряде штатов США некоторые комитеты наделяются и распорядительными функциями. Они руководят отдельными направлениями муниципальной деятельности, играя фактически роль исполнительного органа. В странах с англосаксонской моделью утвердился принцип “позитивного регулирования” деятельности органов местного самоуправления, согласно которому они вправе совершать только действия, предписанные законом. Важным источником компетенции местных органов (в первую очередь в Великобритании) являются судебные прецеденты, во многом регулирующие и конкретизирующие компетенцию местных органов, устанавливаемую актами парламентов. Несмотря на отсутствие представителя центра на местах, в странах с данной моделью осуществляется общий государ­ственный контроль над деятельностью местных органов. Так, например, в Великобритании такой контроль осуществлялся целым рядом министерств и ведомств, последовательно сменявших друг друга: управле­нием местных органов власти; министерством планирования города и села; министерством местных правительств и планирования; министерством жилищного строительства и органов местной власти; министерством местных органов; министерством окружающей среды [72][62] . Наиболее распространенной формой государственного контроля над органами местного самоуправления является инспектирование. Например, в соответствии с законом о полиции инспектирование полицейской службы проводится ежегодно министерством внутренних дел. В случае неудов­летворительных результатов проверок правительством может быть санкционирована такая мера, как передача на опре­деленный срок полномочий и служб муниципалитетов другим местным органам или чиновникам, назначаемым министрами. Правительственные органы вправе проводить расследования деятельности муниципалитетов, которые осуществляются соответствующими министерствами в отношении подконтрольных им местных служб. Специфи­ческим органом контроля является учрежденный законом о местном управлении 1974 года комиссар по делам админи­страции местного управления. В США функционирование муниципалитетов регулир­уется исключительно штатами. Правовой статус учреждений, занимающихся вопросами местного самоуправления, раз­личен: от структурного подразделения в одних штатах до департамента в других. Они регулируют финансово-эконо­мическую и правовую деятельность муниципалитетов, обеспечивают их необходимой информацией, рекоменда­циями и т.п. Наряду с этим, губернаторы многих штатов могут контролировать функционирование органов местного самоуправления путем издания исполнительных приказов, а также накладывать вето на их решения. В большинстве стран мира (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток) получила распространение континентальная модель, которая основывается на сочетании “прямого государ­ственного управления на местах" и местного самоуправле­ния. Родиной данной модели является Франция, поэтому ее часто называют французской. Для нее характерно прямое государственное управление на местах во всех администра­тивно-территориальных единицах. Так, во Франции комиссар Республики – “хранитель” власти государства в департаменте. С целью обеспечения национальных интересов ему вверено наблюдение за испол­нением законов, регламентов и правительственных решений. Под руководством министров он управляет государствен­ными службами в департаменте. Аналогичное положение занимает комиссар Республики в регионе [73][63] . В Италии, где муниципальная система относится к французскому типу, в каждую административно-террито­риальную единицу направляется агент центральной власти - представитель государства. В провинции таким представителем является префект, назначаемый центральным правительством чиновник. Он руководит деятельностью государственной администрации на вверенной ему территории. В коммунах функции предста­вителя исполняет синдик. Одновременно он является и председателем коммунальной джунты (исполнительного органа). Синдика избирает коммунальный совет. Вступая в должность, он приносит присягу префекту провинции - представителю государства [74][64] . В областях Швеции представителем центра является губернатор, назначаемый и отзываемый правительством без установления фиксированного срока правления. Он контро­лирует различные, периферийные службы центральных ведомств, полицейское управление области, представительные местные органы [75][65] . Аналогичным образом функционируют префекты в префектурах Греции, губернаторы в провинциях Испании [76][66] . В Бельгии наблюдение за муниципальным управлением обычно ведет муниципальный секретарь, назначаемый центральным правительством [77][67] . Представители центральной власти на местах играют значительную роль и в странах Латинской Америки [78][68] . Континентальная модель характеризуется также опреде­ленной подчиненностью нижестоящих звеньев вышесто­ящим звеньям. Так, например, Конституция Италии предоставляет областям право контроля над законностью актов провинций и коммун. Это положение получило развитие в законодатель­стве страны и областных статутах [79][69] . В странах с континентальной моделью утвердился принцип “негативного регулирования” деятельности органов местного самоуправления, в соответствии, с которым они вправе осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом. Таким образом, континентальная модель напоминает иерархическую пирамиду, по которой происходит передача различных директив и информации и в рамках которой на центральные органы власти активно работает целая сеть их агентов на местах. В некоторых странах (Австрия, Германия, Япония) функционирует смешанная (“гибридная”) модель местного самоуправления. Она имеет сходство, как с англосак­сонской, так и с континентальной моделью, обладая при этом специфическими чертами. Так, например, в некоторых звеньях местного управления выборный орган является одновременно и звеном муниципального управления, и представителем государственной администрации. Так, в Германии имеются административные единицы, именуемые правительствен­ными округами, в которых ведущее положение в управлении занимают правительственные президенты, назначаемые правительствами земель. Правительственный президент обладает широкими полномочиями в области контрольной и надзорной деятельности за органами коммунального управ­ления. Правительственные президенты и их аппарат представляют собой систему местного управления, построен­ную на принципах административного подчинения. Ее низовое звено - главы администраций районов (ландраты или районные директора) - являются одновременно и государст­венными чиновниками, и главами исполнительных органов коммунального самоуправления [80][70] . Губернатор японской префектуры, избираемый местным населением и считающийся главой местной администрации, выполняет и целый ряд общегосударственных функций [81][71] . В развитых демократических странах различия между рассмотренными моделями организации управления на местах не носят принципиального характера. Можно говорить даже об определенной конвергенции, сближении между ними (особенно с учетом муниципальных реформ во Франции и Великобритании в 80-е годы ХХ века). Иначе обстоят дела в ряде стран “третьего мира”, где заимствованные у развитых демократий модели местного самоуправления перегружены жесткой административной опекой. Например, местное самоуправление такой крупней­шей азиатской страны, как Индия, по большинству своих параметров напоминает британское. Вместе с тем, здесь функционирует совершенно не свойственное английской модели прямое государственное управление на местах через назначаемых сверху чиновников, которое охватывает все уровни административно - территориального деления. Во главе области (наиболее крупное территориальное подраз­деление штата, объединяющее зачастую несколько округов) стоит комиссар, а округа - коллектор (заместитель комиссара). Они назначаются губернатором штата (по указанию прави­тельства) на определенный срок. Каждый из них может быть отозван губернатором досрочно, если не справится со своими обязанностями либо если 3/5 членов совета корпорации потребуют его отставки. С середины 60-х годов ХХ века в Индии наблюдалась нерегулярность проведения выборов в органы деревенского самоуправления - панчаяты (с интервалом в 10-15 , а иногда и в 20 лет, вместо 4-5, как предусмотрено законодательством штатов), вследствие чего в середине 80-х годов не функционировали более 61% муниципальных корпораций и 85% муниципальных советов. Управление ими было передано в руки государственным чиновникам [82][72] . В результате этого весьма популярный в период борьбы за независимость Индии лозунг самоуправления, по словам авторитетного индийского специалиста по проблемам управления Ш. Махешвари, в настоящее время утратил свое былое значение. Он отмечает, что “Индия добилась самоуправления, как на общенациональном, так и на местном уровнях и теперь самоуправление там осуществляется в основном в форме государственного управления” [83][73] . Провести четкое различие между прямым государственным управлением на местах и деятельностью исполнительных органов местного самоуправления (местной админи­страцией) не всегда представляется возможным. Это происходит по причине наделения исполнительных органов местного самоуправления функциями обще­государственными. Так, например, в Колумбии в каждом департаменте действует губернатор, который является одновременно и агентом правительства, и главой местной администрации [84][74] . Таким образом, во многих странах с низким уровнем политической культуры населения местное самоуправление было фактически подменено государственным управлением, что, безусловно, снизило демократический потенциал полити­ческой системы, сделало ее менее гибкой и динамичной, нарушило двустороннюю связь избирателей с государством. Принципиальное отличие от вышеуказанных моделей организации местной власти имеет так называемая советская модель, которая утвердилась в бывшем СССР после Октябрь­ской революции 1917 года. Впоследствии ее взяли за образец другие социалистические страны. В настоящее время она продолжает сохраняться в том или ином виде в странах, по-прежнему считающих себя социалистическими (Китай, КНДР, Куба), и в некоторых развивающихся странах с социа­листической ориентацией. В основе советской модели лежит отрицание принципа разделения властей и провозглашение полновластия предста­вительных органов (Советов) на соответствующей террито­рии. Так, например, Конституция Республики Куба характеризует ассамблеи народной власти как высшие органы государст­венной власти на местах, осуществляющие управление в пределах своего круга ведения с целью реализации государственных функций в соответствующих территориаль­ных единицах [85][75] . Cоветскую систему местного управления характеризует также довольно жесткая иерархическая соподчиненность входящих в нее звеньев. Все другие органы власти рассмат­риваются как производные от Советов и им подчиненные. Об этом, в частности, наглядно свидетельствует статья З Конституции Китайской Народной Республики, в соответст­вии с которой все государственные административные органы, судебные органы и органы прокуратуры формируются собраниями народных представителей, ответственны перед ними и им подконтрольны [86][76] . Исполнительными органами местных Советов, как пра­вило, являются формируемые ими из своего состава ис­полнительные комитеты. Они обычно действуют согласно принципу двойного подчинения - вышестоящему органу уп­равления и соответствующему местному Совету. Планы социального развития и местные бюджеты готовятся исполнительными комитетами местных Советов, как правило, на основе обязательных показателей, устанавливаемых вышестоящими органами государственного управления. В Китае исполнительными органами местных собраний народных представителей являются местные народные правительства, работой которых руководят губернаторы провинций, председатели автономных районов, мэры городов, начальники округов, начальники уездов, начальники районов, волостные старшины и поселковые старосты [87][77] . В соответствии со ст. 114 Конституции Кубы провин­циальные и муниципальные ассамблеи народной власти формируют исполнительные комитеты из числа своих членов, которые избирают председателя, его заместителя и секретаря. Они утверждаются соответствующей ассамблеей [88][78] . Некоторым своеобразием отличалось управление на местах в Польше в бытность ее членом социалистического Содружества, где наряду с единой системой предста­вительных органов (национальных советов) функцио­нировала и исполнительная вертикаль государственной администрации. Исполнительными органами общей компе­тенции здесь являлись единоличные администраторы. Назначение этих лиц на воеводском (среднем) уровне осуществлялось председателем совета министров с согласия соответствующего совета. Администраторы низового уровня избирались представительным местным органом, после чего официально назначались вышестоящим админи­стратором. Хотя советы и считались полновластными органами, реальная власть принадлежала партийным организациям [89][79] . Подобная организация политической власти вплоть до последнего времени наблюдалась и в ряде стран Африки. Система управления там отличалась полным слиянием аппарата правящей и единственной легально существующей партии с аппаратом государства. Единый государственно-партийный механизм власти функциони­ровал на всех уровнях административно - территориального деления. Такая государственно-партийная администрация действо­вала до начала 90-х годов ХХ века в Заире, где местными руково­дящими органами власти, наряду с выборными советами, признавались комитеты правящей партии Народное движение революции (НДР). Например, управление областью осуществлялось областным комитетом НДР, областным советом, председателем обкома НДР и губернатором. В Камеруне, хотя и не было такого открытого партийного влияния на управление, партия все же играла решающую роль в формировании и деятельности местных органов, поскольку выборы в местные советы проводились исключительно по партийному списку. Чтобы получить возможность выдвинуть свою кандидатуру, необходимо, было, обратиться в минис­терство территориальной организации, которое на основе характеристики, данной префектом и руководителем местной партийной организации, принимало соответствующее решение [90][80] . Таким образом, муниципальные органы находились под руководством правящей партии, сохраняя лишь внешнюю видимость “представительства” интересов местного населения. На рубеже 80-90-х годов ХХ века положение стало существенно меняться. В большинстве африканских стран начался процесс утверждения многопартийной системы. В это же время от советской системы организации местного управления отказались и страны Восточной Европы, взяв на вооружение более близкую им континентальную модель местного управления. 1.4. Представительные и исполнительные органы местного самоуправления Определяющим признаком муниципалитетов является на­личие в их структуре выборных представительных органов - советов. Так, в Великобритании они создаются во всех граф­ствах, городах, округах, Лондонском сити и других районах столицы. В приходах с населением более 300 человек советы графств обязаны учреждать приходские советы; в приходах с населением от 200 до 300 человек последние формируются советом графства по ходатайству приходских собраний избирателей; в приходах с меньшим числом жителей ходатайство об образовании совета удовлетворяется по усмотрению графства. В среднем в количественном отношении советы графств в Англии и Уэльсе насчиты­вают 86 человек, советы графских городов - 57, прочих городов - 26, сельских округов - 32, городских округов -18. Минимальный состав приходских советов - 5, максимальн­ый - 21 человек (по усмотрению приходских властей). Городской совет Лондона состоит из 100 советников и 16 олдерменов, районные советы столицы - максимум 60 советников и 10 олдерменов [91][81] . Советники избираются на 4 года прямым голосованием. Весь состав советов графств, районов Лондона и около 2/3 сельских округов полностью переизбираются через 4 года. В остальных округах (включая все городские) каждый год между выборами в советы графств переизбирается 1/3 членов совета [92][82] . Олдермены – это члены совета с особыми привилегиями. Они избираются советниками из своего состава сроком на 6 лет. При каждом избрании нового совета половина олдерменов переизбирается. Их количество зависит от общего числа депутатов данного совета. Обычно они составляют 1/6 часть численности совета. Нельзя быть советником и олдерменом одновременно. Институт олдерменов - один из старейших в английском местном управлении. Исторически он сложился в период расцвета королевской власти и представлял ее на местах [93][83] . Активным избирательным правом на муниципальных выборах обладают британские подданные и граждане Ирландской Республики, достигшие на 10 октября (время, предшествующее ближайшим выборам) 18 лет и постоянно проживающие на территории муниципалитета [94][84] . В Великобритании члены советов графств избираются по одномандатным избирательным округам, границы которых устанавливаются министерством внутренних дел по представлению советов графств или окружных муниципалитетов. При проведении выборов городских советов города, как правило, разделяются на многомандатные округа, от которых избирается по три или кратное трем число советников (это определяется хартией города или актом правительства). Выборы советов сельских округов прово­дятся по приходам. Совет графства может объединять несколько приходов в один округ. Он устанавливает также количество советников, избираемых от прихода. Для выборов приходского совета приход может разбиваться советом графства на избирательные округа или объявляться единым избирательным округом. Кандидаты в муниципальные советники, помимо наличия у них активного избирательного права, должны отвечать следующим требованиям: не являться чиновниками испол­нительного муниципального аппарата; не выполнять для муниципалитета работу по контрактам; не быть банкротами; не пользоваться пособиями по бедности [95][85] . Инициатива подбора кандидатов обычно исходит от местных функционеров политических партий, от непар­тийных объединений, реже - от отдельных граждан и групп. Кандидаты в муниципальные советники выдвигаются путем петиций. Петиции, предлагающие кандидатуры в советы графств, городов и городских округов, должны быть подписаны не менее чем 10 избирателями, а в советы сельских округов и приходов - двумя избирателями. К петиции прилагается письменное согласие претендента баллотироваться в совет. Кандидатов регистрируют в городах мэры, а в прочих административно-территориальных подраз­делениях - клерки муниципалитетов [96][86] . Голосование проводится путем тайного волеизъявления и личного участия избирателей в выборах. Определение результатов выборов в основном осу­ществляется по мажоритарной системе относительного большинства. Пропорциональная система в практике муниципальных выборов встречается очень редко. На муниципальных выборах нередко складывается ситуация, когда число кандидатов в муниципальные советники не превышает числа мест в совете. Британское законодательство предусматривает объявление всех выстав­ленных кандидатов, не имеющих конкурентов, избранными без голосования. Прямые выборы в муниципальные советы сочетаются с многостепенными выборами и принципом должностного формирова­ния состава этих органов. Так, в советы шотландских графств, помимо представителей от сельских избирательных округов, избранных непосредственно населением, входят советники, избираемые городскими советами графства из числа их членов. В окружные советы Шотландии, наряду с выборными окружными советниками, автоматически попадают совет­ники графства, избранные от населения округа [97][87] . В США выборные муниципальные органы действуют в графствах, городах, таунах, тауншипах и вилиджах. Средняя численность городских советов в США состав­ляет 5-7 членов (63% муниципалитетов имеют от 5 до 10 депутатов, около 28% - менее 5 депутатов, 9% - более 10 депутатов) [98][88] . Исключение составляют некоторые крупные города. Например, в городском совете Чикаго - 50 советников, Кливленда - 33, Нью-Йорка – 25 [99][89] . Муниципальные советы графств, как правило, насчиты­вают 3-5 членов, иногда встречаются советы из 9 и совсем редко - 30, 50 и более человек. Так, население крупнейшего графства Лос-Анджелес в Калифорнии представлено советом из 5 депутатов (на одного члена совета приходится более миллиона граждан). Советы специальных округов обычно состоят из 3-5, очень редко 7 членов. В прошлом численность муниципальных советов в США была большей. В отдельных случаях они насчитывали свыше 200 человек. В настоящее время коллегия из 15 советников считается уже большой [100][90] . Активное избирательное право на муниципальных выборах принадлежит гражданам США, достигшим определенного возраста. Так, например: в 46 штатах - 21 года; в Джорджии, Кентукки - 18 лет; на Аляске – 19; Гавайях - 20 лет. Имеется ценз проживания в штате, графстве и избирательном округе, причем такой установленный минимальный срок различается также от штата к штату. Важным элементом организации муниципальных выборов является формирование избирательных округов. В соответствии с законами штатов муниципальными советами образуются округа двух различных типов: территория муниципалитета составляет один изби­рательный округ, от которого избираются все члены совета; территория муниципалитета подразделяется на ряд одномандатных или многомандатных округов (много­мандатные округа превалируют). Первый тип округов создается в 62% городов страны с населением свыше 5 тыс. жителей, второй - в 21% городов, 17% городов применяют различные комбинации обоих типов [101][91] . Основным способом выдвижения кандидатов на муници­пальных выборах, как и при выборах в вышестоящие органы, являются праймериз, т.е. первичный отбор претендентов, осуществляемый путем голосования. При партийных праймериз кандидатом от данной партии становится лицо, получившее при голосовании наибольшее количество голосов сторонников партии. В случае проведения выборов на непартийной основе кандидатами признаются обычно два лица, набравшие наибольшее количество голосов по сравнению со всеми другими претендентами, участвовав­шими в праймериз. Определение результатов выборов, как и в Великобри­тании, в основном осуществляется по мажоритарной системе относительного большинства. Пропорциональная система встречается весьма редко. Путем прямых выборов целиком образуются лишь две трети советов графств. В одной трети графств используются другие способы формирования советов. Например, совет графства может формироваться из выборных должностных лиц, представителей городских муниципалитетов (в отдельных случаях), судьи графства как председателя и мировых судей в качестве членов совета. Во Франции представительным органом коммуны является муниципальный совет. Число муниципальных советников колеблется в зависимости от численности населения коммуны: 9 человек для коммун численностью менее 100 жителей; 25 - для коммун численностью от 2500 до 3499 жителей; 53 – с численностью от 80 тыс. до 99999 жителей; 69 - для коммун численностью от ЗОО тыс. жителей и выше (за исключением Парижа, Лиона и Марселя); Париж - 163 советника; Марсель - 101 советник; Лион - 73 советника [102][92] . Муниципальные выборы осуществляются прямым всеобщим голосованием. Для обладания правом голоса необходимо иметь французское гражданство, являться совершеннолетним, правоспособным и не быть лишенным гражданских прав. Эти условия должны выполняться одновременно. При этом необходимо: иметь в коммуне место жительства или проживать в ней не менее 6 месяцев; числиться в списке налогоплательщиков в течение 4 лет; проживать в коммуне в связи с исполнением обязаннос­тей государственного служащего определенной категории. Эти условия могут соблюдаться не одновременно, а на альтер­нативной основе, т.е. не обязательно все одновременно, а путем соблюдения хотя бы одного из них. По французскому законодательству некоторые лица, не имеющие указанных выше прямых связей с коммуной, могут быть, тем не менее, внесены в избирательные списки. Это, например, речники; граждане, не имеющие постоянного места жительства; французы, работающие за границей. В этом случае они должны быть приписаны к коммуне. Муниципальные советы переизбираются каждые 6 лет одновременно во всех коммунах Франции, обычно в одно из воскресений марта. Дата выборов назначается декретом. Переизбирается весь состав муниципального совета. Организация выборов различна в зависимости от размеров коммуны. В коммунах, насчитывающих менее 3,5 тыс. жителей голо­сование идет по мажоритарной системе в два тура. Избиратель имеет право вносить изменения в списки во время голосования: вычеркивать одни кандидатуры и добавлять другие. Для избрания в первом туре кандидатам необходимо набрать половину так называемых “засчитывае­мых” голосов (засчитываемыми или действительными называются голоса всех проголосовавших минус пустые и неправильно заполненные бюллетени). Причем число этих голосов должно составлять не менее четверти числа зареги­стрированных избирателей. Если не все места заполняются после первого тура, проводится второй тур в следующее воскресенье для избрания советников на оставшиеся места. Выставить свои кандидатуры могут все, кто не был избран в первом туре, а так же лица, не вошедшие в первый список. Для избрания во втором туре достаточно набрать относительное большинство голосов. В коммунах, насчитывающих более 3,5 тыс. жителей выборы проходят путем голосования по спискам в два тура с использованием как мажоритарной, так и пропорциональной систем. Избираемые не могут выставлять свои кандидатуры индивидуально, а только в составе так называемых закрытых списков различных партий, движений и т.п. Избиратель не имеет право изменять список при голосовании. Если один из списков получил абсолютное большинство голосов и собрал четверть списочного состава избирателей, то второго тура не будет. Все места в муниципальном совете заполняются следующим образом: - победивший список получает половину мест ”с округ­лением вверх” (если нужно заполнить 69 мест, то победивший список получает 35); - вторая половина мест заполняется по пропорциональной системе в соответствии с распределением голосов между партийными списками, при этом победившая партия также участвует в распределении мест. Если ни один из списков не получил абсолютного большинства голосов в первом туре или четверти списочного состава избирателей, то проводится второй тур. В нем участвуют только списки, получившие в первом туре не менее 10% голосов (засчитываемых или действительных). При этом нет препятствий к изменению списков между двумя турами: разрешается сводить в единый список кандидатов, выступав­ших в первом туре в соперничавших списках, но при условии, что каждый из объединяемых списков собрал не менее 5% голосов в первом туре. После утверждения списков в префектуре избиратели уже не могут изменять их в день выборов. После второго тура список, собравший большинс­тво голосов, получает большинство мест. Оставшиеся места распределяются пропорционально между другими партий­ными списками, из которых исключаются списки, получив­шие менее 5 % голосов. Муниципальный совет избирает из своего состава мэра, его заместителей и от 2 до 13 постоянных депутатов (в зависимости от численности избирателей). Для повышения эффективности своей работы советы могут создавать постоянные или временные комиссии. Они обеспечивают непрерывность в работе советов в период между сессиями. Кроме того, комиссии изучают конкретные вопросы прежде, чем они выносятся на сессию и вырабатывают по ним реко­мендации [103][93] . Руководящим органом департамента является Гене­ральный совет. Советники избираются на шестилетний срок. При этом каждые три года проводится переизбрание не менее половины депутатов. Это позволяет избегать резких перемен, возможных при полном обновлении. Выборы проводятся по мажоритарной системе в два тура по принципу “один депутат от кантона” [104][94] . Например, департамент Верхней Гаронны разделен на 50 кантонов, значит и Генеральный совет имеет такое же число советников. Кантоны образуются только в целях проведения выборов. Деление на кантоны - преро­гатива правительства. Их число и границы могут быть изменены только правительственным декретом. Для избрания в первом туре голосования кандидату необходимо набрать абсолютное большинство “засчиты­ваемых" (действительных) голосов и не менее четверти голосов зарегистрированных избирателей. Для победы во втором туре достаточно набрать относительное большинство, т.е. больше голосов, чем соперники. Для выдвижения кандидатом на второй тур необходимо собрать в первом туре не менее 10% голосов зарегистрированных избирателей. Активным избирательным правом обладают лица, достигшие 18 лет, пассивным - 21 года. Любой член Генерального совета может быть избран в Национальное Собрание или Сенат, а также может выполнять какие-либо функции на коммунальном уровне. Генеральный совет из своего состава избирает бюро, пред­седателя, его заместителей сроком на 3 года. Генеральный совет является постоянно действующим органом. Третьим звеном территориальных коллективов является регион. Он возглавляется Региональным советом. Выборы в Региональные советы проводятся одновременно по всей территории Франции. Голосование проходит по закрытым спискам. Избиратели не имеют права изменять их во время выборов. Распределение мест происходит по пропорциональ­ной системе, что позволяет проводить выборы в один тур. Списки, собравшие менее 5% голосов не получают ни одного места. Региональный совет полностью обновляется один раз в 6 лет [105][95] . В ФРГ представительным органом общины является совет (общинное представительство). Количество членов в нем зависит от численности населения. В общинах с населением до 1 тыс. человек избирается 8 членов, до 3 тыс. - 14, до 5 тыс. - 16 и т.д. Максимальное количество членов общинного совета 80 человек (если жителей более 1 млн.). Все избранные члены общинного представительства осуществляют свою деятельность на общественных началах. Выборы представительства общины являются всеоб­щими, свободными, равными, прямыми при тайном голосовании. Принимать участие в них имеют право все, кто в день выборов: достиг 18-летнего возраста; проживает на территории общины не менее 3 месяцев; является немцем [106][96] . Права голоса лишаются лица, объявленные недееспо­собными, находящиеся на временном попечении, содер­жащиеся в психиатрической больнице или ввиду душевной болезни, нуждающиеся в уходе, а также те, кто по суду или на основе других официальных предписаний на момент выборов не об­ладает активным избирательным правом. Пассивным избирательным правом обладают лица, имеющие право голоса, достигшие 18 лет, проживающие на территории общины не менее 6 месяцев, если не лишены права быть избранными по решению суда или не утратили способности занимать официальные должности [107][97] . В Италии представительным органом местного самоуп­равления в общине является общинный совет. Он избирается сроком на 5 лет в количестве от 15 до 80 депутатов (в зависимости от численности населения). В общинах с населением менее 5 тыс. человек выборы производятся по мажоритарной системе, более 5 тыс. человек - по пропор­циональной системе - на основе всеобщего избирательного права при тайном голосовании. Провинциальный совет избирается населением провин­ции на 5 лет в количестве от 24 до 45 членов (в зависимости от численности населения). Представительным органом самоуправления области яв­ляется областной совет, который избирается гражданами тайным голосованием. Количество депутатов в зависимости от численности населения области колеблется в пределах от 30 до 80 человек. Областной совет избирает бюро в составе председателя, 2 заместителей председателя и 2 секретарей. Совет избирает из своего состава также 3 контролеров и постоянные комиссии [108][98] . В Болгарии представительным органом местного само­управления является общинный совет, избираемый жителями общины. Число депутатов общинного совета зависит от количества жителей общины – от 9 (до 1000 жителей) до 65 (свыше 100 тыс. жителей) человек. Столичный общинный совет состоит из 101 советника. Из своего состава общинный совет тайным голосованием избирает председателя, постоянные и временные комиссии [109][99] . В Польше представительным органом гмины является совет. В него входят избранные населением прямыми выборами депутаты в количестве от 15 (в гминах с населением до 4 тыс. жителей) до 45 (с населением до 200 тыс. жителей) человек. Каждые следующие 100 тыс. жителей дают право увеличивать количество депутатов на 5 человек, однако общее количество депутатов совета гмины не должно превышать 100 человек. Срок полномочий совета - 4 года. Совет гмины избирает из своего состава председателя и 1 - 3 вице - председателей. Выборы проводятся путем тайного голосования. На территории воеводства гмины образуют предста­вительный орган, получивший название самоуправляю­щегося сеймика. Выборы делегатов в сеймик проводят советы гмин тайным голосованием из состава своих членов (в гминах с населением до 20 тыс. жителей - одного делегата, до 50 тыс. жителей - 2, до 100 тыс, - 3, более 100 тыс. - по 1 допол­нительному делегату на каждые 100 тыс. жителей) [110][100] . Основной формой работы представительных органов являются сессии (очередные и внеочередные). Частота их проведения неодинакова. Так, в США муниципальные советы крупных городов обычно заседают еженедельно, а в небольших поселениях - раз или два в месяц. Такова же периодич­ность заседаний советов графств, таунов и тауншипов. В Великобритании закон предусматривает для муниципальных советов минимум 4 заседания в год. Советы графств заседают чаще, обычно 6 раз в году, прочие советы - ежемесячно [111][101] . Во Франции муниципальные советы и Генеральные советы департаментов обязаны собираться не менее четырех раз в год [112][102] . Здесь же сессия муниципального совета, посвященная принятию бюджета, длится шесть недель, прочие - 15 дней. В некоторых небольших городах советы собираются ежемесячно на несколько часов для того, чтобы рассмотреть (утвердить или отвергнуть) решения, принятые на бюро совета и мэром. Бюро совета собирается еженедельно для оперативного решения текущих вопросов. В Японии советы собираются на очередные сессии 4 раза в год. В марте, когда утверждается проект местного бюджета, сессия длится от 20 до 28 дней. Продолжительность остальных - в среднем 10 дней. В Италии муниципальные советы обязаны собираться не реже двух раз в год. Собрание коммунальных уполномоченных в Швеции заседает один раз в месяц [113][103] . При принятии решений органами местного самоуправления применяются разнообразные способы голосования - поднятием руки, поименное, тайное с помощью бюллетеней и др. В США заседания муниципальных органов проходят открыто для всех. Каждый житель по предварительной заявке может на них выступить. Для информирования населения используются специальные бюллетени и кабельное теле­видение. Во Франции на заседание сессии может прийти (правда, без права на выступление) любой гражданин. Перед каждым заседанием развешиваются афиши с повесткой дня. Гласность работы обеспечивается также при помощи издаваемого советом ежемесячного журнала, в котором сообщается о проделанной и предстоящей работе. В Велико­британии накануне сессии вывешиваются объявления, информирующие население о дате ее проведения, а иногда и о повестке дня. Издается также бесплатная газета (до 15 страниц), в которой публикуются финансовые отчеты, результаты контрольных проверок работы различных коммунальных служб, сообщения об общественных меро­приятиях [114][104] . Народные избранники в Германии, Норвегии и ряде других стран работают на общественных началах. Во Франции депутаты совмещают свою деятельность в муниципальном совете с основной работой по специаль­ности. Только мэр работает постоянно. Его заместители ос­вобождаются для исполнения своих обязанностей в му­ниципалитете только на один день в месяц. Муниципальный совет может (но не обязан) устанавливать своим членам плату [115][105] . В Великобритании советники не получают жалования. Считается, что депутаты избираются в совет не зарабатывать, а служить интересам территории. Депутатскую деятельность они совмещают с основной профессией. Правда, советники могут претендовать на единообразную налоговую льготу или на возмещение финансовых потерь, вызванных их деятельностью в совете. Они также имеют право на оплату транс­портных и командировочных расходов (кроме членов приходских советов в пределах своих территорий) [116][106] . В Японии, напротив, депутатам выплачивается ежеме­сячное жалование. Например, советники средних городов получают зарплату в размере 440 тыс. йен (это примерно на 1/3 выше среднемесячной зарплаты по стране). Помимо этого каждый из них получает 260 тыс. на “исследовательскую работу” и 120 тыс. йен на “ознакомительные поездки” в другие префектуры и города. В дни сессии советникам начисляются суточные в размере 2 тыс. иен (приблизительная стоимость завтрака и обеда). При этом им не запрещается заниматься предпринимательской деятельностью или иметь другие частные заработки. Оплата деятельности муниципальных советников предусмотрена в США и ряде других стран в виде ежегодных выплат определенных сумм или пособий за посещение заседаний совета [117][107] . В местном самоуправлении, наряду с выборами, широко применяются разнообразные формы прямой демократии. Так, в Великобритании официально принятыми формами непосредственного участия населения в муниципальном управлении являются приходские собрания и публичные обсуждения проектов муниципальных решений. Приходские собрания собираются один - два раза в год. Открытые обсуждения проводятся в основном по поводу нормативных актов, которые до их принятия подлежат обязательному опубликованию [118][108] . В США применяется несколько видов местного рефе­рендума. В ряде штатов действует институт обязательного референдума, на который советы выносят проекты муни­ципальных хартий и поправок к ним, решения о займах, изменениях муниципальной территории. Реже используется так называемый добровольный референдум, проводимый по усмотрению муниципальных советов. При этой форме референдума неодобрение избирателями проекта решения муниципалитета не имеет юридической силы. Существует и референдум третьего типа, который назначается при поступ­лении от избирателей петиции, требующей пересмотра принятого муниципалитетом решения [119][109] . С референдумом тесно связан институт инициативы. Под инициативой понимается право избирателей (обычно от 5 до 10 % избирателей, принявших участие в предыдущих выборах) внести в муниципалитет петицию о принятии того или иного решения, проект которого исходит от населения. Отклоненный муниципалитетом проект обычно выносится на референдум. Муниципальными хартиями в 28 штатах США предусмат­ривается институт отзыва должностных лиц местного самоуправления. Отзыв может быть применен в отношении советников, выборных чиновников, иногда и назначаемых должностных лиц [120][110] . Так, например, мэры Лос-Анджелеса отзывались дважды: в 1909 и в 1938 гг., мэры Сиэтла - в 1910 и 1931 гг. Избиратели города Лонг-Бич в Калифорнии в 1934 г. отозвали сразу весь муниципальный совет, а избиратели города Форт-Уорт в Техасе в 1938 г. отозвали 6 членов совета [121][111] . Составной частью местного самоуправления являются исполнительные органы, отвечающие за повседневное управление местными делами, реализацию решений предста­вительных органов. Так, в Италии исполнительным органом областей, провинций и общин является джунта. В общине джунта в составе от 2 до 14 человек избирается абсолютным большинством голосов избирателей. Провинциальный совет избирает из своего состава провинциальную джунту в количестве от 4 до 8 человек, возглавляемую председателем. Джунта готовит проекты решений провинциального совета, проекты бюджета, смету доходов и расходов. В областях с населением до 1 млн. жителей областная джунта состоит из председателя, 6 действительных и 2 запасных асессоров. В областях с населением до 3 млн. жителей число действительных асессоров составляет от 8 до 10. В других областях - от 10 до 12. Запасные асессоры заменяют действительных в случае их отсутствия или бо­лезни. Председатель и члены джунты избираются областным советом из его членов [122][112] . Областной совет избирает асессоров из своего состава тайным голосованием в присутствии не менее 2/3 советников. Для избрания необходимо абсолютное большинство голосов. В состав джунты не могут входить родственники по восходящей и нисходящей линии, братья и сестры, супруги, свойственники первой степени, усыновитель и усынов­ленный. Джунта принимает решения абсолютным большинством голосов (50% плюс один голос). При равенстве голосов решающим является голос председателя. Заседания джунты являются закрытыми. Областная джунта выполняет следующие функции: обеспечивает исполнение законов области; управляет имуществом области; контролирует промыш­ленные и торговые службы; подготавливает предварительный бюджет и ежегодно представляет отчет о расходах. Кроме того, джунта принимает решения: о переводе фондов из одной статьи в другую в одном и том же разделе бюджета; о проектах работ; о договорах области; о гражданских спорах, в которых область выступает истцом или ответчиком. Областная джунта под свою ответственность, в порядке, установленном областным статутом, может в экстренных случаях принимать решения по вопросам, входящим в компетенцию областного совета. Такие решения представ­ляются в областной совет для утверждения на его заседании. Областная джунта ежегодно отчитывается перед советом о проделанной работе. По требованию 1/4 советников джунта обязана в любой момент отчитаться перед советом. Не менее чем 1/3 советников может потребовать отставки председателя областной джунты, самой джунты, или нескольких асессоров. Отставка принимается, если она одобряется поименным голосованием абсолютным большинством голосов совет­ников (на заседании должно присутствовать не менее 2/3 советников). Председатель областной джунты и асессоры могут быть отстранены от выполнения своих обязанностей с момента вынесения постановления о предании их суду или поста­новления о вызове в судебное заседание вплоть до завер­шения судебного разбирательства (если они привлекаются по делу о преступлениях, которые наказываются лишением свободы на минимальный срок свыше одного года). Они временно отстраняются от занимаемой должности и в том случае, если имеется постановление об их аресте [123][113] . В Болгарии органом исполнительной власти общин является избираемый населением кмет. По предложению кмета общинный совет избирает одного или нескольких его заместителей. Кмет и его заместитель (заместители) участвуют в заседаниях совета с правом совещательного голоса. В полномочия кмета входит: руководство всей исполнительной деятельностью; направление и координация деятельности специали­зированных исполнительных органов; назначение и освобождение от занимаемой должности руководителей и сотрудников исполнительного аппарата общинного совета и наложение дисциплинарных взысканий; соблюдение общественного порядка и с этой целью издание приказов, обязательных для начальника соответ­ствующего полицейского управления; организация исполнения бюджета общины, выполнения ее долгосрочных программ и решений общинного совета; поддержание связей с политическими партиями, общест­венными организациями и движениями, а также с другими органами самоуправления в стране и за рубежом. Кмет может в письменной форме оспорить отлагающее решение общинного совета в течение 7 дней. Однако при повторном подтверждении советом решения он обязан его исполнить. Кмет назначает секретаря общины (без опреде­ления срока службы). Секретарь общины организует общин­ную администрацию и её деятельность. Служащие общинной администрации считаются государственными служащими [124][114] . В Польше исполнительным органом гмины является правление. Правление в количестве от 4 до 7 человек избирается советом гмины из числа своих членов путем тайного голосования. Работу правления организует войт или бургомистр. Он руководит решением текущих вопросов, а также выполняет представительские функции. Войт или бургомистр избира­ется советом гмины тайным голосованием абсолютным боль­шинством голосов в присутствии 2/3 предусмотренного законом состава советников. Правление осуществляет свою работу с помощью аппарата управления. Принципы организации деятельности управления определяются организационным регламентом, принимаемым советом гмины по предложению правления. Руководителем аппарата управления является войт или бургомистр. Правление выполняет следующие функции: готовит проекты решений совета; определяет способ исполнения решений совета; распоряжается коммунальным имуществом; исполняет бюджет; принимает на работу и освобождает от занимаемой должности руководителей гминных организационных единиц. При реализации собственных задач правление подчи­няется только совету гмины. Совет гмины контролирует дея­тельность правления и подчиненных ему единиц. Для этих целей он может создавать ревизионные комиссии. Отзыв правления гмины или отдельных его членов производится тайным голосованием абсолютным боль­шинством голосов всех членов совета гмины [125][115] . Следует отметить, что характерной чертой системы местных органов управления в довоенной Польше был дуализм в её построении, то есть существование на местах двойного рода органов управления, органов правительственной администрации и органов местного самоуправления [126][116] . Таким образом, каждая административно-территориальная единица была одновременно единицей местного самоуправления. Местное самоуправление занималось лишь незначительными, второстепенными хозяйственными, коммунальными, культурно-просветительными и благотворительными вопросами местного значения. В финансовом отношении оно зависело от центральных правительственных органов [127][117] . Отсюда органы местного самоуправления в довоенной Польше были полностью подчинены и подконтрольны правительственной администрации. Они не являлись органами государственной власти. Государственную власть на местах осуществляли воеводы, старосты и другие органы бюрократического централизованного аппарата правительственной администрации [128][118] . Местное самоуправление было фактически лишь беспомощным придатком к этому аппарату. Преобразования, произведенные Законом ПНР от 20 марта 1950 года “О местных органах единой государственной власти” и значительно углублённые в Конституции ПНР 1952 года привели к полному государственному управлению на местах и упразднению дуализма в построении местных органов власти [129][119] . Раздел 2. Политико-правовые и социально-экономические основы деятельности местного самоуправления. 2.1 Полномочия, функции и правовой статус местного самоуправления. Законодательство стран современного мира обычно подразделяет полномочия органов местного самоуправления на обязательные (исполняемые в обязательном порядке - водоснабжение, транспорт, общественная безопасность, здравоохранение и т.п.), факультативные, или добровольные, реализуемые органами местного самоуправления по своему усмотрению (содержание общественных парков, библиотек и т.п.), и делегированные – переданные и порученные обычно центральными органами исполнительной власти для выполнения государственных задач. По сферам деятельности полномочия органов местного самоуправления можно разделить на несколько групп. Одна из них включает полномочия в области коммунального хозяйства, благоустройства, охраны окружающей среды (планирование и надзор за строительством, развитие местного транспорта, дорожных коммуникаций, канали­зации, водогазоснабжения, принятие мер по борьбе с загряз­нением окружающей среды и т.д.) Другая группа полномочий охватывает социальную сферу: оказание помощи малоимущим за счет муниципальных фондов (создание домов для престарелых, муниципальных больниц), строительство муниципальных школ, домов, детских садов и т.д. Следует отметить, что учитывая влияние многопартийной системы в зарубежных странах, которое ощущается и на муниципальном уровне. нередко при решении этих проблем наблюдается резкое различие в партийных подходах. К примеру, отмечается тенденция, что на жилищное строительство левые расходуют почти в два раза больше средств, чем правые. Следующая группа полномочий местного самоуправления регулирует отношения в области охраны общественного порядка: установление правил поведения в общественных местах, санкциони­рование проведения собраний, митингов и демонстраций, издание предписаний по пожарной охране и т.п. Реализация вышеперечисленных полномочий предпола­гает выполнение органами муниципальной власти таких функций, как: управление муниципальной собственностью; назначение и сбор местных налогов; защита окружающей среды; общественная безопасность и порядок; общественный транспорт; муниципальные тюрьмы; противопожарная служба; здравоохранение; госпитали и родильные дома; амбулаторное лечение и оказание первой помощи, помощь в чрезвычайных обстоятельствах; пищевой контроль; гражданская оборона; дошкольное обучение; начальное и среднее образование; переподготовка, курсы для иммигрантов; образование для инвалидов; помощь на дому молодым матерям, больным и преста­релым; дома отдыха, общественные центры для заключенных, а также для стариков; социальное страхование; служба занятости для безработных; городское планирование; строительство дешевого жилья и земельная политика в этой области; уборка мусора; общественная информация; охрана окружающей среды; очистка воды; очистка улиц; уход за кладбищами, колумбариями; культура и спорт, религия, пресса, радио, телевидение; дороги и транспорт; распределение газа; отопление в районах; снабжение электроэнергией; водоснабжение; коммерция и торговля; туризм; театры и концертные залы, музеи, галереи, библиотеки, парки и зоны отдыха [130-136][120] . Некоторые из перечисленных функций находятся в совместном ведении нижнего (муниципального) и следу­ющего (регионального) уровней управления. К их числу, прежде всего, относятся функции, имеющие межпоселенческое значение: снаб­жение теплом, водой, газом, электроэнергией, частично - образование, здравоохранение и т.п. В случае выполнения функций ненадлежащим образом законодательство зарубежных государств предусматривает применение санкций (отстранение от должности главы местной администрации, отдельных муниципальных служащих, наложение на них различных взысканий, отмену правовых актов местных органов, роспуск местных советов - для стран с французской моделью, передача отдельных полномочий и служб соот­ветствующему министерству - для англосаксонской модели и т.д.). Таким образом, можно констатировать, что органы местного самоуправления, имея достаточные полномочия для удовлетворения необходимых потребностей населения, все же находятся под непосредственным контролем со стороны государства. Функционирование местного самоуправления регули­руется конституциями и нормативно-правовыми актами, издаваемыми центральными законодательными органами или легислатурами субъектов федерации (в федеративных государствах). В некоторых странах с федеративным политико-терри­ториальным устройством национальные конституции определяют только основные принципы формирования и деятельности органов местного самоуправления, возлагая правовое регули­рование муниципальных отношений на субъекты федерации. Так, например, Основной закон Германии устанавливает лишь то, что в землях, уездах и общинах народ должен иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свобод­ными, равными, тайными выборами [137][121] . В Конституции Индии о местном самоуправлении гово­рится только в статье 40, где отмечается, что госу­дарство примет меры к организации сельских панчаятов и к наделению их такими полномочиями и властью, которые могут оказаться необходимыми для того, чтобы они функцио­нировали в качестве самоуправляющихся единиц [138][122] . Все вопросы, связанные с местным управлением и самоуправлением, по существу, переданы субъектам федерации [139][123] . В США функционирование местного самоуправления регулируется исключительно штатами. Производность местных органов от субъектов федерации была сформу­лирована еще в 1868 году верховным судьей штата Айова Дж. Диллоном: “Муниципальные корпорации обязаны своим созданием и извлекают все свои права и полномочия от легислатур штатов” (так называемое “правило Диллона”) [140][124] . Следует отметить, что степень правовой регламентации различных аспектов местного самоуправления в конституциях штатов неодинакова. Условно их можно разделить на две основные группы. К первой принадлежат конституции, содержащие небольшое количество правовых норм, устанавливающих компетенцию местных органов (Алабама, Миссисипи и др.). Ко второй группе относятся конституции, которые характеризуются более подробным нормативно-правовым регулированием местного самоуправления. В них, наряду с основными принципами деятельности местных органов, включены нормы, регламентирующие внутреннюю организацию муниципалитетов (например, Нью-Мексико). В этом отношении совершенно противоположным примером являются Мексиканские Соединенные Штаты, где местное самоуправление не отдано на откуп субъектам федерации, а достаточно подробно регламентируется национальной конституцией. Так, в пятом разделе Основного Закона, посвященном штатам, закрепляются основные принципы деятельности местных органов, определяется и унифицируется их структура [141][125] . В унитарных государствах объем конституционного регулирования местного самоуправления также неодинаков. Например, в Конституции Франции 1958 г. говорится только о том, что местными коллективами республики являются коммуны, департаменты, заморские территории, которые свободно управляются выборными советами в соответствии с условиями, предусмат­риваемыми законом [142][126] . Конституции некоторых государств посвящают местному самоуправлению целые главы и разделы. К ним относятся, например, конституции Японии (глава VIII), Монголии (глава 4: “Административно-территориальные единицы Монголии, их управление”), Болгарии (глава 7 “Местное самоуправление и местная администрация”), Испании (раздел, посвященный территориальной организации государства и местному управлению). Конституционные положения, посвященные местному самоуправлению, конкретизируются и детализируются текущим законодательством. Условно законы о местном самоуправлении можно разделить на две группы. К первой группе относятся общие законы о местном само­управлении. Например, Закон о местном самоуправлении 1947 г. в Японии, Закон об организации деятельности органов местного управления 1974 г. в Новой Зеландии, различные законы о местном управлении в Великобритании и другие. Коммунальный закон 1977 г. в Швеции регламентирует образование и деятельность представительных и испол­нительных органов на региональном и низовом уровнях, закрепляет конкретные права муниципалитетов, определяет источники доходов и порядок обжалования их деятельности. Ко второй группе относятся законы, регулирующие деятельность местных органов по определенным направлениям их деятельности или в отдельных административных единицах. Так, например, Муниципаль­ный закон 1976 г. в Финляндии регламентирует деятельность низового звена местного самоуправления. Кроме того, местное самоуправление регулируется различными актами, посвященными другим конституционно-правовым институтам, и в первую очередь институту выбо­ров. Напримеp, в Китае таким актом является Закон 1979 го­да о выборах во Всекитайское собрание народных представи­телей и местные собрания народных представителей различных ступеней [143][127] . Помимо общих актов конституционного права к функцио­нированию местных органов могут иметь непосредственное отношение и законы, относящиеся к другим отраслям права (административному, финансовому и т.д.): например, законы о ком­мунальных налогах 1928 и 1965 гг. в Швеции, Жилищный закон 1985 г. в Великобритании. Определенной спецификой обладает правовое регулирование местного самоуправления в ряде англосаксонских стран. Так, в Великобритании и США, начиная с середины XIX века, применяется принцип позитивного регулирования функционирования местного самоуправления, согласно которому муниципалитеты могут делать только то, что предусмотрено соответствующими правовыми актами. Действия, на которые они не уполномочены, в Велико­британии объявляются противозаконными в силу правила “ultra viгеs” (превышение полномочий). Регулирование компетенции муниципальных органов центральной властью осуществляется установлением подробного перечня их прав и обязанностей. Каждое мероприятие муниципалитета, выходящее за рамки такого перечня, требует особого разрешения. В США практика нормативно-правовой регламентации штатами муни­ципальных полномочий нашла выражение в формуле Диллона: “Любое справедливое, разумное, существенное сомнение в наличии того или иного полномочия толкуется судами против муниципальных корпораций, и спорные полномочия отрицаются”. Режим позитивного регулирования в США и Велико­британии распространяется практически на всю сферу местного самоуправления, независимо от специфики отдельных видов муниципальных органов. Кроме того, следует иметь в виду, что наряду с общенормативными законами, в Великобри­тании правовой статус муниципалитетов регулируется так называемыми “местными”, или частными, парламентскими актами (private act). Их основное назначение состоит в том, что каждый из них имеет своим объектом единичный муниципалитет. Парламентская практика выработала довольно сложную процедуру принятия частных актов. Инициаторами их издания выступают сами муниципалитеты (кроме приход­ских советов). Проект частного акта принимается муници­палитетом большинством голосов его членов и публикуется в местной печати. Проекты, вносимые городами, не имеющими статуса городов - графств, и городскими округами, подлежат предварительному одобрению избирателей на созываемых с этой целью собраниях. По предложению избирателей либо по решению совета предварительное одобрение проекта может осуществляться путем тайного голосования по избирательным участкам. Только затем он передается в парламент. Материальные расходы, связанные с принятием акта и последующей практической реализацией его предписаний, несёт муниципалитет - инициатор. С конца XIX века в местном самоуправлении Англии широкое распространение получило “альтернативное законодательство” (adoptive acts). Его особенность состоит в том, что закон или отдельные его нормы вводятся в действие в отношении тех или иных муниципалитетов не автоматически, а лишь по просьбам соответствующих советов [144][128] . Сходным с английским “альтернативным законода­тельством” является так называемое “законодательное меню”, предлагаемое муниципалитетам в ряде штатов США (применяется более чем в половине штатов), которое сводится к выбору между несколькими вариантами закона, принятого легислатурой штата. Представляется, что такое вариантное законодательство ограничивает компетенцию муниципалитетов главным образом организационными вопросами. Важным средством юридического воздействия прави­тельственных органов на сферу муниципального управления становится делегированное законодательство. Право решать вопросы, подлежащие законодательной регламентации, предоставляется правительству и министерствам. Распро­странение этой формы регулирования оправдывается ссыл­ками на необходимость большей оперативности в решении назревших вопросов муниципального управления. Такое регулирование осуществляется в форме приказов, инструк­ций, правил. В США делегированное законодательство по муници­пальным делам не получило столь широкого распростра­нения, как в Великобритании. Однако легислатуры штатов обеспечили административным органам определенные возможности создания новых норм “муниципального права”. В этом отношении весьма показателен Закон о социальной помощи штата Нью-Йорк, который уполномочил управление социальной помощи (административный орган штата) устанавливать нормы по всем вопросам, которые входят или будут входить в компетенцию этого управления и подчинен­ного ему департамента социальной помощи. Акты муници­пальных органов городов и графств должны находиться в соответствии с актами этих учреждений [145][129] . Особое значение для муниципальных органов в Велико­британии и в США в качестве нормативной основы деятельности имеют судебные прецеденты по муни­ципальным делам. В Великобритании юридической основой судебного регулирования компетенции муниципальных органов служит принцип, согласно которому суды могут проверять законность любых актов и действий муниципальных властей. Наличие у муниципалитета определенных полномочий и правильность их осуществления могут быть поставлены под сомнение, как судами графств, так и магистратами при рассмотрении гражданских и многих уголовных дел. Общие положения, затрагивающие существенные вопросы муни­ципального управления, формулируются в основном Высоким судом и Апелляционным судом Палаты лордов. Существуют многообразные формы судебного толкования компетенции муниципалитетов, применяемые в различных случаях. Так, Высокий суд может издать постановление, требующее от муниципального органа каких-либо действий или запрещающее определенные действия в соответствии с принципом «ultra vires» (injunctions). Нередко Высоким судом издаются декларации по муниципальным делам, которые объявляют действия муниципалитета незаконными без применения каких - либо специальных санкций. При опре­деленных обстоятельствах решения по муниципальным делам выносятся судом Королевской скамьи (подразделением Высокого суда). Такими решениями могут быть приказ - мандамус (“мы приказываем”), требующий от муници­палитета выполнения какой-либо прямо установленной обязанности, затрагивающей интересы частного лица, и приказ - запрещение (order of prohibition, order of certiorary), применяемый при необходимости прекратить или аннулиро­вать административные действия местных властей. В США судебный прецедент как источник муниципаль­ного права является продуктом деятельности верховных судов штатов, Верховного суда федерации и их низовых под­разделений. Формы судебного регулирования, применяемые, в США, в основном аналогичны британским вариантам [146][130] . Таким образом, в США и Великобритании судебные прецеденты являются источником муниципального права, что, на наш взгляд, является оправданным. Думается, что судебное толкование придает своеобразную “пластичность” громоздкой системе законодательных норм о муниципалитетах, позволяет приспосабливать ее к изменившимся условиям. 2.2. Законодательная основа местного самоуправления. Одной из главных особенностей переустройства пост - тоталитарных обществ является дезагрегация государственного управления, его децентрализация в различных аспектах и областях. Наиболее важным аспектом для процессов демократического развития, является, на наш взгляд, сфера местного самоуправления, самоорганизация жителей определенных территориальных единиц для самостоятельного решения их собственных проблем. На местном (локальном) уровне процесс самоорганизации прежде всего, состоит в формировании внутренних структур муниципального органа, предназначенных для решения стоящих перед ним задач в данных конкретных условиях, а также в изменении этих структур, если со временем изменяются, модифицируются задачи местного самоуправления или условия их решения. Под муниципальной структурой обычно подразумевают характерный для данного муниципального органа набор основных элементов, взаимосвязанных по некоторым определенным правилам. К этим элементам относятся как жители муниципалитета, так и избираемые ими советы и комиссии, а также назначаемые последними исполнительные органы. Взаимосвязи между этими элементами могут быть определены Природой, Человеком или Господом богом – это не имеет принципиального значения. Значение здесь, прежде всего, имеет инвариантность данного набора элементов и связей между ними во времени на фоне различных изменений внешней и внутренней среды, пока последние не выходят за пределы некоторых критических для данной структуры условий. Основным образующим фактором, практически определяющим функции и предопределяющим структуру органов местного самоуправления, является законодательство. При этом имеется в виду не только профильный закон о местном самоуправлении, но и совокупность остальных (текущих) законов (о налогообложении, бюджетном устройстве, социальном обеспечении, предпринимательстве, ценообразовании и т.д.), так или иначе связанных с компетенцией и ответственностью муниципальных органов. Все эти законы устанавливают более или менее логичную и более или менее детерминированную структуру взаимоотношений между субъектами государственной и коммерческой деятельности, частными лицами и государством, органами местного самоуправления и центральными органами, органами местного самоуправления и органами государственной власти на местах и т. д. Благодаря взаимосвязи этих отношений организационные структуры местной власти реализуют функцию самоуправления населения определенной территории, поскольку такое самоуправление, возможно лишь исходя из объективных реальных обстоятельств и допустимо из предписаний действующих правовых норм. При этом само законодательство является более или менее успешным решением некоторой общей проблемы государственного устройства страны. Необходимость местного самоуправления не вытекает автоматически из существования тех или иных административных районов или других границ мест проживания граждан. Такие границы обычно, в значительной степени случайны и не всегда совпадают с границами реально существующих на местном уровне социально - экономических общностей, характеризующихся определенным характером взаимосвязей внутри себя и с внешней средой. Другими словами, такая общность должна обладать свойством системности. Это означает такой тип взаимосвязей между ее элементами, при котором хотя бы один из параметров любого элемента соотносится хотя бы с одним параметром любого другого элемента. При многообразии свойств и отношений, которыми обладают граждане - жители того или иного объекта административно - территориального деления, однозначное указание границ, требует предварительного ограничения круга взаимосвязей и типов социальных отношений, принятых за основу. Таким образом, можно прийти к выводу, что административно - территориальное деление государства и установление границ отдельного самоуправления, должно основываться, в первую очередь, на целостности и системном характере тех общественных отношений, регулирование которых делегируется государством на уровень местного самоуправления. Такое делегирование само по себе связано с критериями управляемости систем. Оно неизбежно лишь постольку, поскольку государство является слишком большим в одном из двух отношений: во-первых, имеющиеся технологии и средства управления не могут обеспечить эффективный контроль за реально существующими параметрами при том числе элементов, которое подлежит контролю; во-вторых, задержка исполнения во времени, связанная с принятием даже простого решения в “центре” и передачей его на локальный уровень для исполнения, значительно превышает шаг принятия решения и сводит его эффективность к нулю или даже отрицательной величине. Такое негативное состояние обусловливается, прежде всего, тем, что необходимая оперативная информация не всегда может быть обеспечена при удалении лица, принимающего решение, от непосредственного объекта его регулирующих воздействий. А недостаточно точное представление о реальной ситуации может не только снизить эффективность решения, но и привести к прямому ущербу. Кроме того, возможны большие потери из-за неточности предшествующих решению прогнозов. Таким образом, является очевидным, что существование местного самоуправления, обеспечивающего эффективное государственное управление очень необходимо для сохранения государства в целом. Очевидно, что оптимальное деление системы на подсистемы осуществимо сравнительно однозначно только в отношении одной определенной функции (например - здравоохранение). В отношении какой-либо другой функции это деление может быть неприемлемым из-за несовпадения естественных границ (например, этнокультурных, что важно для сферы образования и не так существенно для здравоохранения) и параметров управления. Действительно, данные параметры в соответствии с указанными выше критериями, объективно обусловливают необходимость соответствующего уровня самоорганизации, и, скорее всего, окажутся различными для различных функций. Необходимость координации самоорганизующихся единиц на более высоких уровнях иерархии, вплоть до государства в целом, также обусловливается спецификой выполнения каждой отдельной функции (одно дело – организация работ по вывозу отходов и содержанию в надлежащем состоянии территории, другое - оборона страны). Из всех параметров, определяющих условия жизни отдельного гражданина, в сферу общественного регулирования попадает их большее или меньшее число. Поэтому степень развития государственности, в определенном смысле, можно характеризовать степенью “обобществления” способов удовлетворения индивидуальных потребностей. Поэтому, даже простейшая модель “идеального” муниципального устройства предполагает создание такого количества самоорганизующихся подсистем, сколько видов потребностей личности рассматриваются на том или ином уровне в качестве предмета общественного интереса, социальной потребности и общественной ответственности. Внутри каждого социального класса теоретически возможны иерархические структуры, если это оправдано параметрами управляемости. Однако нижний уровень этих структур соответствует объединению граждан государства – жителей определенных территориальных единиц в первичные общественные образования – местные сообщества. При этом верхний уровень таких иерархических структур, создаваемых на территориальном уровне – ни есть высшие органы государственной власти: те или иные проблемы вполне могут решаться на районном или региональном уровне. Таким образом, в местном самоуправлении число регулируемых параметров при переходе к вышестоящим иерархическим уровням обязательно должно уменьшаться. Иначе создается ситуация, не способная к самоорганизации и не устойчивая к внешним воздействиям “перевернутой пирамиды”. Так как для различных отраслей социальной жизни, реализуемых на локальном уровне и сфер местного хозяйства нехарактерны иерархические взаимоотношения между собой (например, здравоохранение не может подчиняться образованию, или наоборот), то каждой отрасли должна соответствовать иерархия на местном уровне с несовпадающими территориальными границами. Такое обстоятельство нашло свое заметное отражение в системах местного самоуправления США. Следует однако иметь в виду, что требования, обычно предъявляемые к политическому устройству государства, вынуждают идти на компромисс и “подгонять” общественные структуры к административно - территориальному делению страны. При этом эффективность самоорганизации может иметь серьезную тендендию к снижению, так как внешне навязанные административные границы мешают взаимодействию отдельных частей формирующегося образования (например, произвольное административное рассечение системы энергоснабжения или транспорта), или если эти границы слишком широки, а соответствующий нижний уровень самоорганизующихся единиц не образован (например, чрезмерная централизация управления бытовым обслуживанием). Здесь непосредственно обнаруживается подход к проблеме взаимоотношения демократических структур и экономических основ существования общества на локальном уровне. Если все виды общественно полезной деятельности осуществляются на базе государственной собственности и в условиях государственной монополии, зависимость учреждений любого рода, так или иначе удовлетворявших потребности населения, от административно - территориальных границ и органов государственной власти будет являться достаточно высокой. На практике это ведет к усложнению системы муниципального устройства, увеличению числа иерархических уровней, расширению номенклатуры служб и росту аппарата чиновников. Иначе эта система не может своевременно и эффективно реагировать на запросы населения и субъектов хозяйственной деятельности и обеспечивать принятие решений, отнесенных к компетенции государственных структур. В то же время рост и усложнение системы местного самоуправления резко повышают требования к её организованности, техническому оснащению и квалификации персонала, что в конечном итоге ложится чрезмерными затратами на плечи налогоплательщиков, при отсутствии гарантий, что необходимое качество функционирования системы будет достигнуто. Разгосударствление собственности и более высокий уровень обобществления форм социальной деятельности приводит к большей самостоятельности производителей товаров и услуг от представляющих интересы государства административных структур. Это, в свою очередь, снижает требования к этим структурам и позволяет им быть организационно достаточно простыми, осуществляя свою деятельность без существенных потерь в отношении требуемой эффективности. Таким образом, чем большую часть потребностей населения обеспечивает самоорганизующаяся по своим законам сфера свободного предпринимательства, тем меньше вопросов и проблем остается органам местного самоуправления, тем проще задача моделирования эффективного муниципального устройства. Однако следует отметить, что чрезмерное упрощение и сокращение муниципального аппарата также неизбежно приводит к снижению эффективности его функционирования, неспособности своевременно решать соответствующие задачи и, в конечном итоге ложится неоправданно большими затратами на плечи налогоплательщиков. То, что эти не давшие необходимого эффекта затраты произойдут в сфере здравоохранения или образования, а не непосредственно в управленческом аппарате местного самоуправления - для жителей определенной территории существа дела не меняют. Все сказанное выше касается прежде всего общих теоретических предпосылок формообразования самоуправления и его институциональных структур. Основной же практической предпосылкой конституирования локальной демократии является фактическое наличие обусловленных исторически и этнографически территориально - общественных образова­ний: например, городов, островов, прибережных зон и горных долин, центров горнорудной промышленности или летнего отдыха. Таким образом, объективно существующие исторические, географические, этнические, экономические и другие условия предопределяют естественные границы объединения людей в соответствующие социально-политические общности. Здесь следует учитывать, что сеть административно - территориального деления и демократических институтов государственной власти накладывается не на плоскую однородную равнину, заселенную одинаковыми людьми, а на сложный этнографический ландшафт, являющийся естественным формообразующим фактором для структур местного самоуправления. Недостаточный учет этого обстоятельства в погоне за формальной стройностью схемы неизбежно приводит к большим потерям в эффективности управления, а иногда и к серьёзным конфликтам. Требование унификации муниципального устройства для страны с различными в разных ее частях этнографическими условиями ведет к созданию бюрократических структур, не способных исполнять предусмотренные законодательством функции местного самоуправления, поскольку они не являются центрами реально существующих самоорганизующихся образований. Вполне логично, поэтому, существование даже в рамках одного государства самых различных форм муниципального устройства. Как видим, установление границ и иерархии, а также определение компетенции локального самоуправления представляет собой при достаточно профессиональном и заинтересованном подходе очень сложную задачу. Решением этой задачи, прежде всего, является пакет законодательных актов, определяющих процедуру избрания, границы компетенции и способы деятельности местного самоуправления и его органов. На следующем этапе становления локальной демократии возникает иная большая проблема – проблема внутренней структуризации и организации функционирования муниципальных органов. В решении этой проблемы законодательство может предоставлять большую или меньшую свободу самим муниципалитетам. Однако, представляется обоснованным, что объективные требования необходимой унификации гражданских институтов и процедур вынуждают эту свободу ограничивать. Поэтому основные решения в отношении структуры местного самоуправления часто навязываются самому самоуправлению законом или правительственными постановлениями. Вместе с тем, думается, что подобное вмешательство (быть может, и неизбежное) ограничивает пространство допустимых решений в отношении структуры местного самоуправленияи, теоретически, не может привести к лучшему результату, чем достаточно квалифицированные собственные решения, принимаемые на локальном уровне. Поэтому, проблема для законодателя, на наш взгляд, состоит прежде всего в том, чтобы либо предложить управленческое решение относительно структуры и компетенции органов местного самоуправления, достаточно близкое к оптимальному, либо оставить местному самоуправлению достаточно свободы искать этот оптимум самостоятельно. Однако, в любом случае внутригосударственное законодательство должно быть достаточно полным, чтобы исчерпывающим образом определить границы компетенции органов местного самоуправления (или, если угодно, пределы компетенции государственных органов - оставив все остальное самоуправлению). Поскольку муниципальные организмы существуют в интересах своих членов – жителей определенного местного сообщества, более или менее демократическим путем формирующих органы местного самоуправления, общая задача самоуправления распадается на отдельные блоки, реализуемые посредством соответствующих их назначению элементов функциональной структуры. При этом всякое управление начинается с определения целей, а выбор конкретных целей, как известно, подразумевает определенный результат социальной активности, достигаемый определенным институционально-функциональным способом. Здесь с самим результатом могут быть сопряжены не только положительные, позитивные последствия (более или менее гарантированное удовлетворение тех или иных общественных потребностей локального характера), но и последствия негативного, отрицательного характера (более или менее вероятные сопутствующие результату факторы и побочные явления, а также вполне возможная бесполезная потеря ресурсов и времени). Однозначная оценка ситуации в будущем невозможна из-за стохастичности (беспорядочности, случайности) системы и окружающей ее среды. Поэтому неизбежен риск при принятии решения. Исходя из представления о свободе личности и о конкретном жителе-члене местного сообщества, как первичном субъекте права, необходимо согласиться с тем, что принятие важного решения, касающегося его будущего и связанного с использованием принадлежащих ему ресурсов, в условиях неопределенности ситуации и сопряженного с этим риска, является неотъемлемой прерогативой именно каждого этого жителя. Поэтому, кто бы ни занимался исследованием ситуации, проработкой вариантов и формулировкой проектов целей, он должен твердо знать, что окончательное решение должно исходить от жителей-членов местного сообщества. Как это будет сделано, зависит от их соглашения между собой по вопросу способа принятия такого решения - от одной крайности в виде консенсуса при прямой (непосредственной) демократии (что предпролагает полное согласие всех жителей-членов местного сообщества), до другой крайности в виде абсолютного подчинения избранному ими представителю (что предполагает легитимность такого представителя, основанную на полном доверии к нему жителей-членов местного сообщества). Так или иначе, но объективно необходим избранный демократическим путем представительный орган местного сообщества, функционирующий на соответствующей территории (его роль может выполнять общее собрание жителей или отдельное должностное лицо), который принимает решения от имени всего населения, и несет солидарную с ним ответственность за результаты своей деятельности. При этом следует четко представлять, что основным требованием к представительному органу местного самоуправления выступает его репрезентативность. Он не должен быть компетентнее остального населения в конкретных профессиональных сферах, поскольку его определяющая роль в системе местного самоуправления состоит в выражении воли местного населения там, где уже ничего не может добавить знание. Другими словами, представительный орган осуществляет выбор одного плана из множества возможных решений, среди которых определить наилучшее никаким формальным методом не представляется возможным, что обусловлено многофункци-ональностью задачи. Одним из способов такого решения является введение дополнительного критерия - им служит в данном случае “мнение” депутатов, имеющее вполне объективное значение. Однако, следует иметь в виду, что поиск такого решения является профессиональной функцией, которая требует достаточной информации и большой аналитической работы. Для выполнения этой функции должен создаваться орган сбора и обработки данных, который на пересечении всех имеющихся знаний и оперативной информации отыскивает оптимальные управленческие решения. Этот орган должен быть компетентным, достаточно мощным и эффективным. Репрезентативность по отношению к населению муниципалитета для этого абсолютно ни требуется. Скорее он должен репрезентативно представлять и “другую сторону” - весь объем имеющихся у местного сообщества, как части социума, знаний и профессиональных навыков, необходимых в сфере муниципального управления. Здесь следует учитывать тот факт, что организация выполнения решений, т.е. приведение в движение определенных материальных процессов и дальнейшая корректировка этого движения вплоть до достижения поставленной цели (или полного расходования имеющихся для этого ресурсов) представляет собой также глубоко профессиональную деятельность, несмотря на то, что она осуществляется на локальном уровне управления. Деятельность по непосредственному управлению и оперативному распоряжению муниципальными ресурсами неотделима от процессов сбора и обработки информации, о которых речь шла выше. Поскольку требования к аппарату исполнения решений, в значительной степени совпадают с требованиями к аппарату подготовки решений и они лишь несколько шире, то, представляется вполне целесообразным, с целью экономии различных видов ресурсов и управленческого потенциала, использование на локальном уровне в пределах одного местного сообщества и одного аппарата управления, а именно - управляющего органа местного самоуправления - как для подготовки решений, так и для их реализации. Этот аппарат должен заниматься также ординарной регуляцией процесса, т.е. проверкой работы всей структурно-функциональной системы, анализом её отклонения от заданных значений, разработкой управляющих воздействий и оценкой её эффективности. Здесь, представляется необходимым, сделать оговорку относительно двух возможных уровней функционирования органа управления в сфере локальной демократии. В одном случае, осуществляя муниципальное управление в узком смысле, этот орган действует как исполнительный саморегулирующийся механизм, произвольно выбирающий внутреннюю стратегию поведения для обеспечения значений выходных параметров, заданных извне от представительного органа. В ситуации дефицита ресурсов необходимая информация о приоритетах также должна быть представлена извне. При этом орган управления не может нести ответственности ни за отдаленные последствия своих действий (если они выполнялись в заданных рамках), ни даже за текущий результат в отношении реального удовлетворения потребностей населения. Поэтому представительный орган вынужден осуществлять непрерывный контроль как за корректностью способов выполнения конкретных заданий исполнительным органом, так и за полученными частными результатами. С одной стороны – они должны соответствовать постановке задачи – ведь именно в этом состоит ответственность исполнительного органа, с другой стороны – они должны эффективно и позитивно влиять на достижение общих целей местного самоуправления – ответственность за это лежит на самом представительном органе. Во втором случае, осуществляя муниципальное управление в широком смысле, орган управления сам определяет необходимые значения выходных параметров, обеспечивающие достижение общих целей самоуправления в достаточно длительной перспективе. Например, в первом случае заданное представительным органом значение выходного параметра может состоять в следующем: “реализация населению мяса в количестве не менее 300 тонн в месяц”. Если реализована 301тонна, то орган управления свою задачу выполнил и его вовсе не интересует, что жители остались голодными, тем более, если выделенные “сверху” ресурсы для решения задачи использованы. Во втором случае задача должна ставиться иначе: “удовлетворить потребности населения в мясе” - и решена она, может быть также совсем иначе, например, использованием альтернативных возможностей – путем увеличения продажи рыбы и птицы или успешной пропаганды вегетарианства. Контроль со стороны представительного органа ограничивается анализом качества функционирования органа управления, оцениваемого по степени эффективности использования ресурсов для удовлетворения потребностей населения с учетом заданных приоритетов. Ни способы решения отдельных задач, ни их частные результаты для представительного органа, в этом случае, принципиального значения не имеют. Указанные два уровня, каждому из которых соответствует определенная самостоятельность и сопряженная с ней ответственность, в дальнейшем будут различаться, посредством применения наименований либо “исполнительный орган”, либо “орган управления”. В той или иной реальной ситуации может быть оправдан как один, так и другой вариант. Однако здесь следует иметь в виду, что, во-первых, эти варианты нельзя смешивать и никакой компромисс здесь невозможен (кто принимает решение, сколько в этом месяце реализовать мяса, тот отвечает и за то, чтобы люди были сыты в следующем месяце). И, во - вторых, чисто теоретически достижимая эффективность всей системы управления по второму варианту значительно выше, поскольку допускает более широкий диапазон допустимых действий. При этом следует учитывать, что первый вариант возможен только для относительно небольших муниципальных образований при относительно благополучной социально-экономической ситуации. Второй же, предъявляет более высокие требования к организации и контролю муниципальной деятельности, а также профессиона-льному составу служащих, но, вместе с тем, он универсален и позволяет получить лучшие и весьма позитивные управленческие результаты во всех случаях. Поэтому, представляется, что для большого по числу жителей местного сообщества и сложного по разнообразию условий местного самоуправления, действующего в достаточно напряженной внутренней и внешней обстановке, практически приемлем чаще всего только второй вариант. Отсюда, при дальнейшем анализе муниципальных структур будет говориться преимущественно о структуре именно “органа управления”. Основное предназначение такого органа можно определить как оперативное распоряжение ресурсами местного самоуправления для наиболее полного удовлетворения разнообразных потребностей населения с учетом установленных представительным органом приоритетов и ограничений. Из этой достаточно широкой формулировки вытекают следующие функции муниципального органа управления: 1) измерение, учет и прогнозирование потребностей населения, анализ способов их удовлетворения, сопоставление ценностной ориентации, выработка критериев для принятия решений и согласование их с представительным органом; 2) измерение, учет и прогнозирование ресурсов, анализ их состояния, возобновление и пополнение имеющихся и изыскание новых ресурсов, контроль над их использованием; 3) анализ и структуризация поставленных перед муниципальным органом управления общих задач, выяснение, какие необходимы для их решения ресурсы, подготовка соответствующих требований к системе информационного обеспечения управления; 4) генерирование и анализ различных вариантов действий, выбор целей определяющих стратегию муниципального самоуправления, разработка соответствующих программ и выдача команд; 5) контроль над ходом выполнения программ и выдача корректирующих команд; 6) контроль над достигаемой эффективностью и корректировка программ по ходу их выполнения или перед повторением очередных циклов; 7) измерение конечных результатов, сопоставление их с общими задачами и использование полученных данных для уточнения стратегии и оптимизации управления. Создание необходимых для выполнения этих функций административных структур на локальном уровне управления должно в обязательном порядке осуществляться с учетом специфики предметных областей. Представляется, что эти области, в свою очередь, определяются пересечением широких полей того или иного типа интересов граждан, с полями деятельности, определенными для органов местного самоуправления конституцией и законодательством. При этом, однако, муниципальный орган управления отвечает только за эффективное удовлетворение той части и того вида потребностей, которые требуют использования находящихся в его оперативном распоряжении видов ресурсов. Все остальные потребности должны быть адресованы либо представительному органу местного самоуправления для пересмотра приоритетов, либо органам центральной государственной власти для принятия соответствующего управленческого решения нормативного характера. В отношении каждой из отнесенных к его компетенции предметных областей муниципальный орган управления должен осуществлять все перечисленные выше функции. Если бы для удовлетворения разноплановых и разноуровневых потребностей населения требовались различные, иные в каждом случае и не взаимозаменяемые ресурсы, структура муниципального органа управления могла бы представлять собой горизонтальный ряд подразделений, ответственных за те или иные группы интересов граждан. Структуризация внутри таких подразделений могла бы отражать специфику исполнения тех же самых функций - т.е. в каждом подразделении была бы своя структурная единица, ответственная за учет ресурсов, своя единица, ответственная за измерение потребностей и т.д. Однако, поскольку ресурсы местного самоуправления достаточно универсальны (особенно - финансы) выполнение первых четырех функций невозможно либо нецелесообразно разбить по предметным областям (потребностям). Поэтому разработка локальных программ развития в различных сферах требует учета их глубокой объективной взаимосвязи в части использования общих ресурсов и перекрестного влияния на результаты реализации таких программ. Отсюда, представляется необходимым объединить большую часть работ, связанных с выполнением первых четырех функций и последней, седьмой функции, в одном блоке, охватывающем все предметные области и структурированном внутри себя по принципу группировки родственных функций и специалистов. Назовем его “блок общего мониторинга и стратегического планирования”. Все остальные общие и частные функции, связанные с пополнением соответствующего вида ресурсов и исполнением программ, как осуществляемых постоянно, так и имеющих разовый характер, целесообразно сгруппировать по общности предметных функций в подразделениях. Они должны соответствовать тем или иным направлениям практической деятельности муниципального органа управления (например, “культура и образование”, ”окружающая природная среда и производственная инфраструктура” и т.д.). Безусловно, работающие в этих подразделениях служащие должны принимать участие в разработке стратегических программ, однако основной их задачей является обеспечение четкого и эффективного выполнения указанных программ. Поэтому в данном случае логично применить наименование “блок исполнительных подразделений”. Другими словами, не оглядываясь на тавтологию, это тот самый исполнительный орган представительного органа местного самоуправления, о котором речь шла выше. Теперь очевидно, что рассмотренные нами ранее два варианта не являются взаимоисключающими. Просто первый из них соответствует передаче функций такому представительному органу, который по своему профессиональному составу и форме организации деятельности чаще всего не приспособлен эти функции выполнять. Поэтому, рассмотренный нами второй вариант можно в указанном аспекте с полным основанием считать общей универсальной моделью, а не в виде одного из двух частных случаев. Третьим блоком, объективно необходимым в единой структуре муниципального органа управления является так называемый “блок обслуживающих подразделений”, обеспечивающий выполнение многочисленных вспомогательных функций: нормативно-справочное и информационно-вычислительное обслуживание; предоставление транспорта и связи; содержание помещений; ведение делопроизводства и т.д. Другими словами, этот блок создает и поддерживает, институционализирует административно- хозяйственную инфраструктуру, своеобразную учрежденческую среду, от состояния и параметров которой в значительной степени зависит эффективность функционирования двух основных блоков. Представляется, что, теоретически, при высокой организации работы и соответствующей позитивной управленческой среде, каждый из блоков мог бы действовать самостоятельно. Однако, все же думается, что реальная сложность задач локального управления не позволяет спроектировать на практике такой административный механизм, который был бы способен адекватно реагировать на все возможные ситуации, основываясь при этом только на разработанных ранее инструкциях. В таких случаях в структуре объективно необходим элемент, осуществляющий предварительное, априорное “распознавание образа” неординарной ситуации, и организующий более или менее адекватную, но (что очень важно) однозначную и своевременную реакцию муниципального органа управления. Причем, следует иметь в виду, что деятельность этого элемента должна основываться не на инструкциях, а на достаточно широких полномочиях - праве принятия самостоятельных решений в пределах, ограничений, установленных действующим законодательством. Чем эти пределы шире, тем выше живучесть системы, особенно в сложных и динамичных условиях характеризующихся большим влиянием различных факторов. Узкие полномочия на практике приводят к непредвиденным ситуациям, неспособности муниципального органа управления обеспечить своевременную реакцию на возникновение внутренней напряженности и внешних конфликтов. Необходимо указать, что роль регулятора управленческих реакций в нестандартных ситуациях требует достаточных полномочий, совпадающих с правами муниципального органа управления в целом, не только в отношении возможных вариантов решений, но и в отношении инструкций, по которым функционируют вышеупомянутые три управленческих блока. Другими словами, этот элемент должен иметь возможность принимать оперативные решения, касающиеся организации функционирования всего муниципального органа управления, а отсюда следует и право принимать стратегические решения такого типа (ибо они этим элементом в любой момент могут быть отменены). Второе следствие состоит в праве и возможности координировать действия всех функциональных блоков и утверждать пути (управленческие цепочки) их взаимоотношений. Выше уже отмечалось, что в качестве элемента, обеспечивающего стратегическую и текущую организацию деятельности и имеющего право принимать решения во всем диапазоне полномочий муниципального органа управления может выступать одно должностное лицо (назовем его ”мэр”) либо коллегиальный орган (назовем его “экспертный совет”). Причем, конкретный выбор организационной формы такого элемента зависит от количества жителей, территориальных размеров и специфики местного самоуправления. Вместе с тем, возможно также совмещение двух указанных вариантов, требующее, однако, очень четкого разделения полномочий и организации взаимодействия двух “регуляторов”, один из которых обязательно должен быть главным и занимать доминирующее положение в управленческом процессе. Поскольку главный регулятор должен быть включен и должен функционировать в системе управления постоянно, а коллегиальный орган, как правило, собирается периодически – естественно, основная роль в локальном управленческом процессе отводится мэру, а экспертный совет собирается лишь для решения особо важных и допускающих более длительное рассмотрение вопросов. Отметим, что статус мэра не идентичен статусу так называемого “руководителя администрации”, должность которого может вводиться наряду с должностью мэра в качестве субъекта, играющего роль внутреннего регулятора деятельности аппарата муниципального органа управления, либо вводится вместо мэра при упоминавшемся ранее варианте редукции (возврате, обращении) муниципального органа управления к сугубо “исполнительному” органу. Принципиальное отличие здесь состоит в праве самостоятельного принятия решений при отсутствии соответствующих инструкций, которое предоставляется только мэру. Следует указать также, что в представительном органе муниципалитета подобных коллизий не возникает, поскольку он не осуществляет непосредственное управление, и принимаемые им решения оцениваются не по степени оперативности и эффективности, а по степени репрезентативности. Они хороши постольку, поскольку отражают мнение и волю избирателей, реализуют право населения на местное самоуправление, а не обязанностью достигать тех или иных “объективных” параметров благополучия. Соответственно, представляется обоснованной позиция, при которой по тем вопросам, по которым избиратели не имеют достаточно выраженного мнения, представительным органом не могут приниматься однозначные и категоричные решения. Принцип внешнего дополнения в данном случае требует не уменьшающих репрезентативность решений депутатского корпуса, действующего в организационных рамках совета либо дополнительных полномочий какого-то элемента локальной системы, а расширения компетенции представительного органа за счет специально организованного в нестандартной ситуации учета мнения жителей (встречи с избирателями и жителями по месту жительства, опросы, местные референдумы). Истина при этом устанавливается голосованием и отражает мнение населения по данному конкретному вопросу. Для сравнения отметим, что в деятельности муниципального органа управления истина устанавливается специалистами и экспертами, а решение принимается мэром или коллегией и отражает уровень знаний и квалификации ограниченного круга профессионалов. Естественно поэтому, решения представительного органа местного самоуправления могут оказаться неэффективными, ибо они в первую очередь – и это вполне нормально – должны быть популярными. Решения же муниципального органа управления могут оказаться непопулярными, ибо они в первую очередь – и это совершенно необходимо – должны быть эффективными как с точки зрения функционально-управленческой, так и с позиций достижения определенного позитивного социального эффекта. Следует отметить, что возникающая здесь коллизия является основным противоречием в системе территориального самоуправления, которое может оказаться конструктивным или деструктивным, в зависимости от четкости разделения компетенции и уровня организации взаимодействия между представительным органом местного самоуправления и его органом управления (исполнительным органом). При этом конструктивность противоречия объективно предопределена диалектическим различием и взаимозависимостью выполняемых этими органами функций. Деструктивные же моменты связаны обычно c субъективными факторами. Поэтому, думается, что одним из возможных методов их преодоления является совмещение роли мэра с ролью фактического лидера представительного органа. Влияние мэра на депутатский совет может способствовать при этом большей эффективности принимаемых последним решений. Обратное влияние совета на мэра, вынуждает последнего больше заботиться о популярности решений, принимаемых возглавляемым им муниципальным органом управления. Представляется все же, что вся сложность такого совмещения ролей состоит в соблюдении принципа разделения властей на локальном уровне социума. Мэр при этом должен совмещать две роли в одном лице и никогда их не путать. В совете он – в первую очередь, не более чем председательствующий (и даже не обязательно председательствующий) – но ни в коем случае не административный руководитель, как в муниципальном органе управления. И, наоборот, в своей основной роли он - лицо, принимающее решения и организующее принятие всех текущих решений аппаратом управления на основе сугубо профессиональных критериев - и ни в коем случае не выразитель мнения своих избирателей. Голос мэра в совете представителей равен голосу любого другого депутата (независимо от того, выполняет он функции председательствующего или нет). Голос мэра в экспертном совете равен голосу любого другого специалиста (независимо от того, кто возглавляет экспертный совет). Однако принятие окончательных решений от имени муниципального органа управления по соответствующему кругу вопросов в любом случае все же должно оставаться исключительной прерогативой мэра. Внутренняя структуризация основных блоков муниципального органа управления, как уже отмечалось выше, непосредственно зависит от законодательного определения компетенции и возможных способов действий локального самоуправления данного уровня. Обобщая сказанное, можно выделить основные типы исполнительных подразделений муниципального органа управления. Во - первых, это будут подразделения, занимающиеся получением и восстановлением ресурсов (строительство жилья или рекреация окружающей среды) - они могут быть специализированы по видам ресурсов и ориентированы в своей деятельности на их максимальный прирост по количеству и качеству. Во - вторых, это подразделения, осуществляющие распределение и контролирующие использование ресурсов - они также специализируются по видам ресурсов (а потому структурно совместимы с первыми), и ориентированы в своей деятельности на оптимизацию использования ресурсов в соответствии с ограничениями и приоритетами, установлёнными блоком стратегического планирования. В - третьих, это подразделения, отвечающие за удовлетворение тех или иных видов повседневных потребностей населения. Они специализируются по группам подведомственных объектов местного хозяйства (а потому структурно не всегда совместимы с первыми или со вторыми). Представляется, что перспективное проектирование конкретных организационных структур, при всем их возможном разнообразии, должно основываться на правилах подобного типа. В отличие от органа управления, структурируемого по принципу либо общности выполняемых функций, либо общности предметных областей (в качестве которых выступают или источники ресурсов или виды потребностей), внутренняя структуризация муниципального представительного органа должна осуществляться совсем по иным причинам. Следует учитывать, что эти причины также в первую очередь зависят от законодательства, от основ, заложенных в избирательную систему. Только закон о выборах в органы местного самоуправления отвечает на вопрос, кого представляет депутат. Это может быть население определенной части территории города или района, политическая партия, национальная община или что-либо еще. 0сновные критерии “группировки” депутатов внутри совета не могут выбираться ими произвольно, а должны отражать группировку репрезентируемого им населения по критериям, установленным в законе. В противном случае мнение части избирателей (например, католиков), которое по закону набрало достаточное количество голосов и должно быть представлено в совете, может быть практически поглощено включением одного из их представителей в группу монархистов, а другого - в группу демократов. В общем случае можно с достаточной строгостью утверждать: группировка депутатов внутри совета не по тому критерию, по которому группируются голоса избирателей, снижает репрезентативность представительного органа и в итоге, нарушает конституционные права граждан. Группировка же депутатов, избранных от территориальных округов, по специальностям или предметным областям и вовсе опасна - она и приводит зачастую к запутыванию и перепутыванию функций представительного органа местного самоуправления с функциями его исполнительных подразделений, оттеснению от процедур принятия решений блока общего мониторинга и стратегического планирования, снижению эффективности самоуправления, недовольству и конфликтам. Подобная схема взаимоотношений (совпадение предметных областей деятельности между депутатскими комиссиями и “подведомственными” им в этом случае подразделениями муниципального исполнительного органа) возможна лишь тогда, когда депутаты избираются населением или советом по профессиональному принципу непосредственно для работы в конкретном комитете. Тогда роль мэра смещается в политически-представительскую сферу, координация между подразделениями осуществляется на чисто техническом уровне руководителем администрации, а планирование и мониторинг разбиваются по различным направлениям и осуществляются зачастую лишь периодически, в виде разработки отдельных, более или менее глобальных программ. В целом такая организация самоуправления менее эффективна, хотя и может быть оправдана при определенном стечении обстоятельств. Следует отметить, что изложенное выше является скорее методологией, чем методикой, а потому не может применяться непосредственно, без учета специфики обстоятельств формирования и функционирования структур местного самоуправления. Эти обстоятельства могут существенно отличаться от тех, которые в явном или неявном виде принимаются за норму в данной деятельности. Кроме того, всегда следует иметь в виду роль “человеческого фактора” - инерцию мышления, стремящуюся регенерировать, возродить старые управленческие структуры, и инстинкт разрушения, стремящийся непременно их ликвидировать. В этой борьбе зачастую рождаются муниципальные химеры в структурном отношении отчасти дублирующие старые решения, не приемлемые в новых условиях, а в остальной части представляющие новые “решения”, абсурдные с момента их рождения. 2.3. Экономическая политика и финансово-экономическая основа местного самоуправления В условиях активизации проведения экономических реформ, разгосударствления собственности и приватизации, снижения жизненного уровня народа, поиска и определения идеологических и моральных приоритетов в жизни украинского общества вырабатываются новые подходы не только к пониманию процессов формирования, но и функционирования органов местного самоуправления во всех сферах локальной жизни, и, прежде всего, в финансово-экономической сфере. Масштабы общественного производства сегодня таковы, что каждая область Украины представляет собой по существу огромный промышленно-аграрный регион, на территории которого функционируют большое количество промышленных предприятий, транспортных, строительных организаций, находящихся в подчинении центральных органов исполнительной власти - различных министерств и ведомств. Решение такой задачи отраслевого управления весьма сложно. Здесь требуется компетентный подход, охватывающий все предприятия, учитывающий специфику и особенности развития производительных сил на местах. Поэтому представляется продуктивной точка зрения, в соответствии с которой наиболее эффективно воздействовать на формирование производственной инфраструктуры на местах могут только местные советы, заинтересованные в комплексном развитии на своей территории соответствующих отраслей народного хозяйства. Органы местного самоуправления знают специфику и особенности развития локальных производительных сил, острее видят проблемы, связанные с жилищно-бытовым, торговым, медицинским обслуживанием населения, постоянно чувствуют, какие вопросы социального развития нуждаются в первоочередном решении и какими путями и методами это можно сделать. Муниципальные органы осуществляют и координируют разнообразные мероприятия по стимулированию создания новых пред­приятий и производств, регулированию деятельности отдельных отраслей, организации и развитию городской инфраструктуры. К тому же, в настоящее время достаточно эффективно создаётся и развивается необходимая законодательная и нормативно-правовая база местного самоуправления, чтобы на деле его органы стали реальной силой, способной обеспечить комплексное развитие социально-экономических проблем на своей территории. Для привлечения дополнительных средств и развития различных форм предпринимательской деятельности органы местного самоуправления Германии активно способствуют размещению производства на своих территориях посредством специальных субсидий, льготных кредитов и тарифов на электроэнергию, доплат на покрытие расходов по тран­спортировке и строительно-монтажным работам, по форми­рованию рынка рабочей силы. Они несут расходы на регулирование размещения производительных сил, регио­нальное развитие и планирование, льготное налого­обложение, приобретение земельных участков и их инженер­ную подготовку к последующему размещению производст­венных объектов [147] [131] . Во Франции используются прямые и косвенные виды помощи предпринимателям. Прямая помощь оказывается только на уровне региона. Она включает: - премию за занятость, то есть за всякую операцию по созданию и расширению экономической деятельности (в пределах суммы расходов на создание 30 рабочих мест); - премию за создание предприятий (в размере не более 150 тысяч франков); - кредитные скидки и займы на льготных условиях. Кроме того, регионам предоставлены полномочия, распределять по кредитам центрального правительства или от его имени премию за освоение и обустройство территории. Косвенную экономическую помощь оказывают коммуны, департаменты и регионы, располагающие в этой области одинаковыми прерогативами (при условии запрета на любое непосредственное участие в капитале предприятия и соблю­дении предела гарантирования займа). Они могут предо­ставлять услуги при найме помещения или покупке участка под строительство, оказывать техническую помощь, гарантировать займы, освобождать от уплаты профессионального налога [148][132] . Разнообразная по формам и направлениям экономическая помощь предприятиям со стороны органов местного само­управления способствует улучшению положения, как пред­принимателей, так и трудящихся, являющихся членами местного сообщества. В США широкое распространение получила практика создания предпринимательских зон. Как правило, они формируются в районах, где в течение длительного времени наблюдается спад экономической активности. Впервые зоны предпринимательства появились в начале 80-х годов ХХ века и стали пользоваться значительной поддержкой президентской администрации. В конце 80-х годов в 37 штатах были приняты законы об организации таких зон, ставших одним из главных инструментов возрождения старых промышлен­ных центров, находившихся в состоянии стагнации. В таких зонах для промышленных корпораций, которые создают предприятия и нанимают на работу местных жителей, снижаются налоги, предоставляются кредиты и субсидии, сужается вмешатель­ство в их хозяйственную деятельность. В ряде муниципалитетов частные фирмы, желающие поместить свой капитал в данном районе, освобождаются от штатного налога на прибыль корпораций, налогов поиму­щественного, на машины и оборудование, на изобретения и сырьевые материалы, используемые в производстве, на некоторые виды продукции, с оборота, на землю и капита­ловложения. Им предоставляется право ускоренной амор­тизации производственного и транспортного оборудования, позволяющее списывать часть прибылей в издержки. Стимулирование деловой активности в предприни­мательских зонах достигается также, во-первых, за счет продажи в частные руки собственности штатов и муниципальной собственности (земли, зданий, сооружений), находящихся на их территории; во-вторых, путем отмены некоторых видов штатного и местного регулирования предпринимательской деятельности (требований по строительству зданий и благоустройству территорий, ежегодных лицензионных платежей за право предпринимательства и т.д.). При этом не упускается из вида социальный фактор. Так, например, те корпорации, которые размещают в этих зонах свои предприятия, а также расширяют и реконструируют старые, нанимая при этом не менее трети персонала из числа местных жителей, получают значительные льготы по выплатам налогов на прибыль и на собственность [149][133] . Широкое распространение получили зоны предприни­мательства в Великобритании. Они различны по площади – в среднем от 50 до 450 гектаров - и могут состоять из нескольких территорий, граничащих друг с другом. Большая их часть находится в районах, где долгое время не производились капиталовложения в промышленность или традиционные отрасли пришли в упадок. Руководство этими зонами было возложено на органы местного самоуправления (за исключением Северной Ирландии). Потери, связанные с предостав­ляемыми компаниям налоговыми льготами, компенсируются органам местного самоуправления государством. Это позволило уже в конце 80-х годов ХХ века в зонах предпринимательства в Англии, Уэльсе и Шотландии получить работу 89500 человек. При этом 58% рабочих мест приходилось на производство, 42% - на сферу услуг. Здесь работало около 4 тысяч мелких и средних фирм [150][134] . Одним из источников финансирования приоритетных направлений локальной экономики, широко используемых за рубежом, является выпуск ценных бумаг. Так, в США для финансирования строительства новых предприятий или расширения действующих, муниципалитеты выпускают специальные облигации промышленного развития. Аккумулируемые таким способом средства органы местного самоуправления предоставляют вновь создающимся предприятиям под невысокие проценты. Эти средства впоследствии возмещаются за счет прибыли уже действующих предприятий. С целью стимулирования экономической активности широкое распространение получили доходные или общие облигации, которые используются в качестве эффективной формы привлечения частного капитала. Прибыли от облигаций муниципалитетов не облагаются подоходным налогом и налогом на финансовые активы в банках. Как правило, значительная часть средств, полученных от выпуска этих облигаций, направляется на строительство объектов, характеристика которых заранее согласовывается с заинтересованными в строительстве фирмами. Впоследствии фирма получает в аренду данный объект с перспективой получения его в собственность по заниженной цене. При этом сама стоимость объекта значительно ниже средней, поскольку он, являясь государственным предприятием, первоначально не подлежал местному налогообложению. Практикуется также выпуск промышленных облигаций развития и облигаций, предназначенных для получения средств на финансирование депрессивных районов городов (льготные облигационные займы на жилищное строитель­ство, на создание различного рода предприятий и объектов общественного назначения, инфраструктуры). Выпуск этих облигаций не является каналом перерас­пределения бюджетных средств в пользу бизнеса, хотя и дает немалые выгоды предпринимателям, а именно, возможность избавить­ся от трудностей изыскания инвестиционных средств и право арендовать или приобретать объекты по стоимости ниже среднерыночной. Таким образом, выпуск облигаций органами местного самоуправления, с одной стороны, способствует успешной реализации ряда крупных проектов в городах, с другой - позволяет корпорациям получать за счет этого дополнительные доходы. В США, вновь создающимся на территории городов компаниям, в перспективных наукоемких отраслях пре­доставляются венчурные капиталы. И хотя положение таких компаний часто связано со значительным риском, муниципальные органы и органы государственной власти идут на него, действуя сообща в интересах привлечения передовых производств и создания новых рабочих мест. С этой целью организуются специальные корпорации по стимулированию новых технологий, которые вкладывают миллионы долларов венчурных капиталов в развитие перспективных произ­водств. В этом случае капиталовложения не только позволяют издавать новые рабочие места, но и обеспечивают устойчивые отчисления от налога на прибыли компаний в бюджет штата и местных органов власти [151][135] . Органы местного самоуправления играют существенную роль в развитии и эксплуатации транспортных систем, находящихся на их территории, в том числе в строительстве дорог, мостов, туннелей, в обустройстве земель, подлежащих отчуждению при подобном строительстве. Эта деятельность финансируется посредством введения специальных налогов на владель­цев транспорта, выпуска целевых займов и отчислений из бюджета [152][136] . Таким образом, наиболее эффективными инструментами экономической политики органов местного самоуправления являются: - освобождение компаний от уплаты налога на прибыль или его существенное сокращение; - льготные ставки подоходного, поимущественного налогов в случае расширения деятельности на территории, находящейся под юрисдикцией органов местного самоуправления; - организация предпринимательских зон; - создание специальных компаний и фондов развития; - предоставление премий, субсидий, права ускоренной амортизации; - ограничение непосредственного вмешательства в дела компаний частного сектора и др. Глобальной проблемой для всех посткоммунистических стран является переход от тотально плановой экономики к самоорганизующимся рыночным механизмам производства и распределения товарной продукции. С решением этой проблемы непосредственно связана и реализация роли органов местного самоуправления, которые являются ответственным за экономическое и социальное развитие на своей территории. Поэтому, представляется несомненным, что возрождение и активизация локальной демократии актуализирует вопросы регионального развития, экономической самостоятельности и т.п. Острота и значимость этих проблем являются следствием, с одной стороны, издержек централизованного планирования и волюнтаристски-административного управления экономическим развитием регионов. С другой стороны, одностороннему влиянию центра в недавнем прошлом не была своевременно противопоставлена развитая система местного самоуправления, обладающая оптимальными полномочиями, чтобы обеспечить эффективную защиту локальных интересов. Централизованное планирование в бывшем СССР базировалось, в первую очередь, на так называемых “макромоделях” экономики. В качестве целевых функций и критериев оптимальности планов принимались почти исключительно обобщенные показатели по стране в целом. При этом подразумевалось, что каждый член общества, и каждый регион в отдельности вносит приблизительно равноценный вклад в валовой национальный продукт и получает взамен некоторый средний объем потребительских ценностей. При этом не учитывалось. что каждый район имел специфические проблемы, связанные с особыми экономико-географическими условиями, которые лишь углублялись несбалансированной специализацией. Поскольку рыночные механизмы перераспределения капиталов, средств производства и потребления были парализованы административно-плановой системой управления, ориентация на обобщенные показатели “макроуровня” и усредненные по стране показатели ”локального уровня”, неизбежно вели к углублению диспропорций в социально-экономическом развитии отдельных областей, городов и районов. Местная производственная и социальная инфраструктура была ориентирована преимущественно на обслуживание задач макроэкономики - только при такой ориентации центральным общесоюзным правительством выделялись необходимые финансовые и материальные ресурсы для их развития. Удовлетворение потребностей местного населения не рассматривалось в качестве цели, уровень достижения которой необходимо максимизировать. Оно воспринималось, разве как досадная необходимость, вынуждающая центральные планирующие органы выделять некоторый минимум финансовых и иных ресурсных средств на местные нужды, чтобы не пострадали государственные интересы. В результате этого у широких слоев населения сформировалось отрицательная идеологическая установка к местному самоуправлению, его реальным возможностям и перспективам развития. Так, в прокоммунистическом обществе считалось нормальным представление о том, что поселок с жителями существует, чтобы шахта, расположенная рядом, могла функционировать и вырабатывать уголь. Мнение, что шахта является лишь одним из способов удовлетворения одной из многих потребностей жителей, а именно , прежде всего, потребности в рабочих местах, показалось бы весьма странным. Тем более, что в тот период не существовало никакой государственной или общественной институции, выражающей и защищающей потребности местного населения. Советы народных депутатов, провозглашенные органами государственной власти на местах создавались и функционировали как инструменты, реализующие задачи централизованного планирования на местном уровне. Их экономическая деятельность определялась и направлялась теми же макропоказателями, а не реальными потребностями местных жителей, воспринимаемыми самими Советами лишь как помеха для достижения высших политических целей. Местное самоуправление, как способ самоорганизации свободных людей – жителей определенной территории, объединенных для решения местных проблем, не существовало, по крайней мере, на протяжении многих десятилетий. Рыночная экономика как способ, самоорганизации свободных производителей, обеспечивающий наиболее полное и пропорциональное удовлетворение самых разнообразных потребностей населения, также не могла существовать в условиях централизованного планирования и государственной монополии на ресурсы. Поэтому негативными результатами тоталитаризма явились, с одной стороны, огромные диспропорции и социальная несправедливость на локальном уровне - как в отношении условий жизни людей, так и в отношении условий для организации местного хозяйства и производства. С другой стороны, естественным и позитивным результатом тоталитарного правления явились предубежденность и неприятие государственного регулирования экономики, особенно со стороны предпринимателей. Следует однако учитывать, что такое регулирование объективно необходимо, и в условиях перехода от централизованного планирования к рыночным отношениям - особенно. Существовавшая в странах Центральной и Восточной Европы в 90-е годы ХХ века система общественного производства не была эффективной. Но это все же была система, и в качестве таковой она обладала рядом эмерджентных свойств, обеспечивающих ее существование и самовоспроизведение. Эта система обеспечивала, хоть и на очень низком уровне, определенную социальную защиту граждан. Она также обеспечивала, хоть зачастую и на гипертрофированном уровне, и реализацию общегосударственных интересов. Ее трудно, но можно было разрушить. Однако, обломки крупного индустриального централизованного планового хозяйства - это еще далеко не развитая рыночная экономика, и это далеко не самая комфортная среда для жизни людей. Поэтому в этих странах должен был начаться переходный период, который был достаточно болезненный, но он был неизбежен. И проблема состояла в том, чтобы сделать его как можно короче. А для этого был необходим целенаправленный, определенным образом оптимизированный и регулируемый процесс. Роль государственных, в первую очередь, законодательных структур в этом процессе состояла в том, чтобы создать посредством законотворчества соответствующий правовой фундамент в основу которого было положено право свободного человека жить так, как ему хочется, и право предпринимателя, свободного производить те товары и услуги, которые ему выгодно. Государство из суперсубъекта, репрезентующего некую общую идею, которой были обязаны служить все его граждане, должно было превратиться в социальный инструмент, служащий обеспечению свободы действий и защиты прав каждого человека и гражданина. Таким образом, негативная цель разрушения социализма переросла в конструктивную сверхзадачу – задачу перехода к демократическому обществу и рыночным отношениям. Для решения этой сверхзадачи были востребованы огромные скоординированные усилия всех субъектов, зарождающейся новой самоорганизации общества. Следует указать, что нормы и правила, в соответствии с которыми должны осуществляться процессы разгосударствления средств производства, демонополизации, приватизации, внедрения новых форм и способов экономической активности, должны обеспечиваться законодательством, при соблюдении социальной справедливости и обеспечении минимальной социальной защиты граждан государства. При этом необходимо учитывать также специфику множества различных сфер деятельности и особенности различных регионов. Таким образом, задача нормативного регулирования конверсии оказывается принципиально многокритериальной, а это означает, что её единственного решения не существует. Действительно, чем больше критериев принимается во внимание, тем сложнее протекает поиск оптимального множества, тем это множество обширнее и тем сложнее выбор одного из субоптимальных вариантов. Для реального решения этой проблемы необходимо сочетание так называемого “способа последовательной оптимизации” со способом дезагрегации государственного управления на отдельные блоки, в каждом из которых оптимальное решение ищется независимо от других. Суть последовательной оптимизации состоит в том, что сначала ищется максимум по одному, признанному важнейшим критерию. При этом некоторые минимально приемлемые значения остальных выходных параметров принимаются как ограничения. Затем найденный таким образом план оптимизируется по второму критерию, но при этом достигнутое на первом этапе максимальное значение первого критерия рассматривается, как ограничение и не может быть уменьшено. Соответственно остаются зарезервированными и необходимые для достижения важнейших целей ресурсы. Поскольку практическая разрешимость задачи непосредственно зависит от ее размерности, т.е. числа искомых ”неизвестных” и ограничений, применение метода дезагрегации на том или ином этапе государственного строительства практически неизбежно. Десять задач с пятью неизвестными решить гораздо легче, чем одну с пятьюдесятью. Кроме того, группируя неизвестные по принципу ”безразличия” к тому или иному критерию или ограничению можно упростить задачу еще больше - и сделать ее практически разрешимой за приемлемое время. В нашем случае, когда речь идет о государственно - территориальном управлении, существенный выигрыш может состоять и в снижении риска ошибки, благодаря значительно лучшему информационному обеспечению при решении задачи на местах. Таким образом, с методологической точки зрения задачу управления переходными процессами в пост-коммунистических странах целесообразно разбить на два уровня. На верхнем уровне, отнесенном к прерогативе государства, должны быть найдены оптимальные значения только по важнейшим критериям, соответствующим эмерджентным характеристикам государства как целостности. При этом в качестве ограничений должны приниматься во внимание лишь минимальные значения некоторых параметров, наиболее существенных на уровне составляющих государство элементов. Дальнейшая дезагрегация задачи, в принципе, возможна в двух разрезах - отраслевом и территориальном. Для социалистического планирования было бы естественным перейти к отраслевому аспекту, поскольку именно на выходе отрасли достигаются ”целевые показатели” социалистической экономики. Однако при таком подходе не имели бы смысла ни конверсия, ни управление ею. Остается единственный путь, который ведет к человеку и утверждению его права на индивидуальное или групповое управление общественными делами, путем дезагрегации задачи по территориям. Таким образом, перефразируя известное изречение, мы можем утверждать, что если бы территориального самоуправления не существовало - то его следовало бы создать. Думается, не требует доказательств, что существование самоуправленческих социальных общностей и структур является не только единственным способом жизни в свободном обществе, но и выступает в качестве единственного пути перейти к нему из “развитого социализма”. К сожалению, подобное понимание роли самоуправления в осуществлении экономической реформы нетривиально. Многое молодые и реформаторские правительства, преисполненные сознанием своей роли и ответственности, стремятся организовать “сверху” все действия по конверсии экономики на локальном уровне. Претензии на самостоятельность органов местного самоуправления воспринимаются ими как помеха, препятствие успешному осуществлению реформ. Так оно и есть, когда роль самоуправленческих организмов, по старой коммунистической традиции, сводится лишь к организации исполнения чужих решений. Неоптимальность и неэффективность разрабатываемых в центре планов и инструкций, а иногда и их вред для интересов местных жителей могут быть и являются весьма очевидными на локальном уровне. В результате безответственность и безынициативность “низов”, интересы которых откровенно попираются, становятся обычным явлением. Правительство в ответ на это ”вынуждено” создавать и расширять центральный аппарат контроля и принуждения, транспонируя его на места, а жители разочаровываются в органах местного самоуправления, которые ничего не могут решить самостоятельно. В то же время центральные органы не в состоянии справиться с потоком вопросов с мест, который, по сути, они сами на себя направили. Муниципальная реформа блокируется, время уходит, кризис углубляется. И при этом остается неиспользованным огромный интелектуальный и деловой потенциал жителей – членов местных сообществ, ожидающих месяцами и годами, пока суетящийся и разрастающийся государственный аппарат разрешит, наконец, все вопросы. Следует, однако, отметить, что нелепость ситуации если и не осознается, то ощущается. Тем более что государственные мужи никогда не могут удержаться от соблазна, свалить вину за “блокирование” реформ на локальный уровень. Так или иначе - им приходится передавать (делегировать) на места некоторые полномочия центральной власти. Но делается это зачастую не в соответствии с описанными выше принципами, а в случайном порядке. При этом органы местного самоуправления имеют больше шансов получить полномочия именно по тем вопросам и в тех сферах, которые безнадежно запутаны противоречивым законодательством или практически являются неразрешимыми, из-за отсутствия необходимых материальных или финансовых ресурсов, которые, по той же коммунистической традиции, остаются “наверху”. Отсутствие последовательного методологического подхода к распределению задач и ресурсов по уровням управления и правового регулирования приводит к тому, что вместо дезагрегации общей задачи управления экономикой в переходный период, которая должна была бы состоять прежде всего в передаче местному самоуправлению прав и ресурсов для решения проблем, отнесенных к локальному уровню, “дезагрегируется” лишь ответственность, что естественно приводит к обратному результату - фактической безответственности органов местного самоуправления за состояние дел в локальной экономике. В то же самое время, оставшиеся у правительства права не могут быть эффективно использованы по той простой причине, что размерность задачи слишком велика, а ее информационное обеспечение является крайне неудовлетворительным. Делом на практике правят случай, полезные связи, знакомства или “подарки” - все это возможно и приведет, в конце концов, к рыночной экономике, но далеко не оптимальным путем и в неблизкой временной перспективе. Исходные различия в местных обстоятельствах и диспропорции в региональном развитии, о которых говорилось выше, приводят к тому, что любое “универсальное” решение центральных властей, будь-то законодательная процедура, постановление о налогах или план инвестиций, будет воспринято по разному в разных городах и районах. Да и объективно, эти решения будут в разной степени эффективны для различных условий. В свое время много критиковалась сталинская политика тотальной коллективизации, невзирая на специфику местных условий и традиций. В настоящее время приходится слышать не менее резкую критику в отношении тотальной деколлективизации, приводящей к ликвидации не только малоэффективных колхозов, но и высокопродуктивных хозяйств при весьма ограниченных возможностях для развития фермерства. Следует отметить, что в подобных случаях центральные власти пытаются иногда компенсировать вред “универсализма” путем принятия специальных поправок и оговорок относительно отдельных регионов. Представляется, что этот путь к успеху также привести не может. С одной стороны, он вызывает справедливое недовольство, ибо волей правительства ставит регионы и их жителей в различные экономические условия (для кого-то всегда менее благоприятные). С другой - лишает жителей конституционного права самостоятельно решать вопросы местного значения (раз уж решение касается только данного региона, города или района). А унаследованное от коммунистического прошлого представление о том, что “в центре и наверху” сидят самые умные и сознательные чиновники, которые лучше знают, как жить “внизу” - увы, не более чем иллюзия. Кроме того, выражаемые правительством “интересы государства”, часто входят в явное противоречие, комплицируют с интересами местных жителей. В результате, местные и центральные власти могут оказаться в роли противников, препятствующих друг другу в решении их насущных проблем. На основе сказанного, можно сформулировать некоторые принципиальные подходы к проектированию стратегии глобальных преобразований переходного периода, следование которым, как представляется, могло бы реально уменьшить остроту регионально-локальной дилеммы и привести к более эффективным управленческим решениям в целом. Первый подход – практическая реализация принципа исключительной компетенции центральных властей - требует решения на верхнем уровне не тех вопросов, которые “касаются всех”, а только вопросов, которые связаны с осуществлением функций государства как единого целого. Второй подход, заключающийся в реализации принципа минимального регулирования - требует, чтобы даже в пределах исключительной компетенции центральных властей, принимаемые решения устанавливали лишь минимальные ограничения и требования, обеспечивающие защиту общегосударственных интересов. Третий подход, состоящий в реализации принципа минимального отчуждения ресурсов – требует, чтобы часть общенациональных ресурсов, находящаяся в непосредственном распоряжении центральных властей, не превышала величины, необходимой для осуществления общегосударственных функций. Четвертый – реализация принципа максимального разнообразия форм - требует создания законодательных предпосылок для полной свободы любых субъектов (элементов, подсистем) государства в выборе различных форм организации их деятельности, поскольку это не вступает в противоречие с исключительной компетенцией центральных властей. Пятый – воплощение на практике принципа партнерства - требует превращения регионов, местных сообществ, отраслей производства и других элементов общественного организма из объектов, в субъекты реформы. Каждый из них должен иметь возможность и стимулы планировать и осуществлять мероприятия, связанные с общей конверсией, по своему усмотрению и под свою ответственность. При этом резко увеличиваются шансы на нахождение наиболее эффективных форм функционирования и развития таких субъектов, с их последующим распространением на другие субъекты социального реформирования. Неудачные решения сами собой элиминируются. Кроме того, значительно более полно могут быть учтены специальные обстоятельства и местные условия. Известная коллизия самоуправления заключается в том, что, с одной стороны, оно является по своей природе формой самоорганизации жителей для решения местных проблем, с другой – в рамках самоуправления создается аппарат управления местными делами, который является чрезвычайно привлекательным для использования центральным правительством в качестве исполнительного инструмента для решения “общегосударственных” задач. На первый взгляд, в таком “совместительстве” беды нет. Однако нарушение принципов разделения властей всегда оборачивается раньше или позже большими неприятностями. Так, местные интересы, в частности, могут состоять в том, чтобы противостоять решениям центральных властей по тому или иному конкретному вопросу. Более того, обязательная для исполнительных органов местного самоуправления ориентация на интересы местных жителей, объективно требует рассмотрения “общегосударственных” задач всего лишь как второстепенных. Эти задачи могут и должны приниматься во внимание как ограничения, но ни в коем случае не могут играть рель целевой функции, если только их решение не соответствует полностью интересам местных жителей. В этом отношении выделяется и играет большую роль психологический фактор. Ведь органы местного самоуправления – это не абстрактные образования, они состоят из конкретных живых людей, имеющих свои личные цели и интересы. Чрезмерная зависимость от центральных властей, задания которых они исполняют добровольно или вынуждены исполнять по принуждению или договору, и перед которыми они персонально ответственны, неизбежно приводит к деградации их ответственности перед местными жителями. Таким образом, динамичный баланс между ролью местного самоуправления и государства, который должен был бы обеспечивать в глобальной перспективе оптимальное удовлетворение как локальных, так и общенациональных интересов, вырождается и модифицируется в монополию централизованного управления. Происходит это вначале без изменений в законодательстве, затем постепенно следует утрата понимания смысла самоуправления и местной демократии, что особенно легко происходит в пост-коммунистических странах, где представление о реальной демократии, ввиду отсутствия практических и идеологических навыков, вообще не успело стать доминантой общественного сознания. Другая крайность в представлениях о степени необходимой “экономической самостоятельности” муниципалитета связана с попытками “защиты внутреннего рынка”, выражающимися во всякого рода запретах на вывоз производимых в регионе, районе или городе товаров. Однако в условиях рыночной экономики благосостояние жителей города зависит отнюдь не от того, чтобы как можно меньше вывозить продукции и услуг. Суть дела состоит в отношении к ценам, сложившимся на рынке: рентабельные товары следует вывозить - тогда на единицу затраченного труда и материальных ресурсов можно приобрести большее количество чужого труда и ресурсов в виде такой продукции, производство которой, например, в городе обошлось бы дороже, чем ее приобретение на стороне. Реализация же за пределы города продукции, рентабельность производства которой является низкой, ведет к невыгодному обмену большего труда на меньший и относительному снижению при тех же затратах труда реального уровня жизни населения. Представляется, что неменьшая опасность кроется и в современной моде на внешние инвестиции, которые получают зачастую неоправданный приоритет, по сравнению с возможностями развития местного предпринимательства. При относительном увеличении инвестиций город или район имеет возможность “богатеть”, увеличивая входной поток продукции и услуг, или выгодно размещая средства на условиях коммерческого кредита. При уменьшении инвестиций - внешняя экономическая активность города уменьшается, что само по себе может быть и благом и злом – смотря насколько разумно эта активность осуществляется. Как ни парадоксально, но выделенные городу деньги могут разорить город. Подобное случается, например, с бестолковым бизнесменом, вдруг получившим миллион, который и миллион, и то что было кроме него, вложил в проигрышное дело. Поэтому следует иметь в виду, что в условиях рыночной экономики из любой финансовой операции можно выйти с убытками. Это касается как отдельного предпринимателя, так и местного самоуправления в целом. Наиболее эффективными способами осуществления муниципальной экономической политики являются: разумное распоряжение собственностью города на природные ресурсы, гибкое и тщательно продуманное налогообложение; правильное распределение инвестиций по развитию производственной инфраструктуры (в частности, информационного обеспечения коммерческой и интеллектуальной деятельности); активное наращивание научного, профессионального и творческого потенциала города; создание необходимых условий для развития предпринимательства и торговли. Исходя из решения указанных задач, постараемся в самом простом виде сформулировать управленческую задачу, реализуемую городским советом в сфере бюджетных взаимоотношений. Предположим, что для достижения главной цели – общего роста экономического благосостояния – совет располагает следующими ресурсами: природными, материально-техническими и финансовыми. В качестве экономического выражения величины природных ресурсов примем ту максимальную выгоду (в денежном выражении), которую город может получить от предоставления их в платное пользование предприятиям и населению. Математически строго доказывается, что когда несколько предприятий претендуют на одни и те же ограниченные ресурсы, наилучшее с “народнохозяйственной” точки зрения использование последних, обеспечивается при их предоставлении тем потребителям, которые готовы заплатить больше, чем конкуренты. При этом плата за ресурсы, как правило, не должна быть ниже стоимости их полного восстановления. Одним из “конкурирующих” потребителей природных ресурсов выступает сам муниципалитет, представляя при этом интересы населения города. Он вступает в экономическую конкуренцию с предприятиями за территорию под парк (вместо производственного цеха), берег моря для пляжа (вместо причала для танкеров), чистый воздух (вместо загрязненного воздуха, пусть даже в пределах ПДК). В определенном смысле можно считать, что город как бы выкупает природу для своих жителей, отказываясь от высоких потенциальных или реальных платежей за ресурсы от промышленных и иных предприятий. Такую “роскошь” может себе позволить только финансово обеспеченный город, имеющий альтернативные источники пополнения бюджета для решения социальных проблем. При этом, сумму неполученных средств в бюджет, можно рассматривать как компонент стоимостного выражения получаемых населением благ, а окружающую среду (в части, удовлетворяющей потребности населения), считать элементом социальной инфраструктуры города. Материально-технические ресурсы муниципалитета состоят из принадлежащих городу зданий, сооружений, предприятий, объектов производственной и социальной инфраструктуры (теплосети, дороги, школы и т.п.). Предоставление этих средств для нужд производства предприятиям и для пользования населению, можно рассматривать как услуги, общая стоимость которых за определенный период и образует оценку величины стоимости соответствующих ресурсов. Финансовые ресурсы муниципалитета образуются из прибыли предприятий и налогов с населения, местных налогов и сборов, платы за природные и материально-технические ресурсы, инвестиций (прямых, дотаций, субвенций) из государственного бюджета. Эти средства используются: на платежи в общегосударственный бюджет, на прямые выплаты по социальному обеспечению, на дотации социально-культурной сфере, на восстановление и развитие материально-технических ресурсов, на природоохранные и восстановительные мероприятия в отношении окружающей природной среды и др. Вся расходная часть городского бюджета, кроме прямых выплат, как бы возвращается к населению города в виде соответствующих социальных благ и может служить стоимостным выражением величины услуг, оказываемых муниципалитетом жителям города. Однако, следует иметь в виду, что увеличение фактического и стоимостного перечня услуг в целом не должно становиться самоцелью. Оно может быть достигнуто, но за счет непомерного увеличения платежей предприятий и в итоге привести к сокращению производства или ввоза, реально потребляемых продукции и услуг. Увеличение прямых и косвенных сборов с населения, также может привести к реальному снижению уровня жизни его отдельных слоёв за счет сокращения потребления более важных товаров и услуг. Представляется, что общая закономерность состоит, по-видимому, в том, что с ростом сборов в городской бюджет качество жизни населения сначала получает возможность расти, достигая затем некоторого максимума, а далее, если налоги и платежи начинают подавлять производство и товарооборот, падает. Вместе с тем, всегда существует некоторый оптимальный вариант фискальной политики, зависящий от текущей экономической ситуации как на местах, так и в государстве в целом. Но ни по какой инструкции этот вариант определить нельзя. Рассчитать его представляется весьма затруднительным, в первую очередь, из-за отсутствия необходимой коммерческой информации. Поэтому управление приходной частью бюджета является скорее искусством, чем вопросом аккуратности и исполнительности. Не проще обстоит дело и с расходной частью бюджета. При тех же самых затратах в стоимостном выражении реальный эффект от услуг муниципалитета населению города может быть очень разным. К сожалению, проблема объективного измерения полезности таких услуг, оказываемых населению органами местного самоуправления, в науке муниципального права пока не нашла своего решения. Поэтому, например, обоснованно возникают вопросы: как сравнить целесообразность затрат на спорт с выделением той же суммы на образование? Что нужнее – новая больница или театр? Думается, что в экономическом аспекте “полезнее” всегда то, чего люди хотят больше, за что больше готовы заплатить из личных или общественных фондов. Однако, следует учитывать, что является опасным впасть как в крайний “экономизм”, так и рассматривать рост потребления в качестве самоцели. Поэтому следует от “затратных” критериев вовремя перейти к оценкам по “конечному результату” - моральному и физическому здоровью населения, его социальной защищенности, свободе жить так, чтобы жизнь и ее качество приносили радость. Для достижения этих целей успешное экономическое развитие города в целом необходимо, но недостаточно. Остается открытым вопрос о социальной справедливости в распределении и использовании созданного местным сообществом богатства. Если этот вопрос решается плохо или несправедливо - понижаются стимулы к труду, разрушаются моральные нормы, растет преступность. В конечном счёте, оказывается под угрозой и экономическое процветание. Поэтому проблема обеспечения социальной защиты и справедливости – является важнейшей проблемой в управлении городом, по сути, конституирующей все иные проблемы, решаемые на городском уровне. Является общеизвестным, что конкретное содержание устанавливаемых обществом норм социальной защиты зависит от уровня его экономического развития, особенностей политико-правовой и экономической культуры, национального характера и традиций. Но следует иметь в виду, что при тех же самых исходных условиях общественный договор может существенно различаться, имея достаточно широкую амплитуду вариабельности, оставаясь, тем не менее, вполне справедливым. Поэтому, предлагаемые ниже принципы не могут претендовать на абсолютную универсальность. Ведь представление о справедливости исходит не от отдельного человека, а от общества в целом. Истинно лишь то, что признано им. Действовавшая при социализме система лимитированного распределения различных благ - жилья, услуг здравоохранения, некоторых товаров – находилась в резком противоречии с критерием социальной справедливости. Поэтому жители городских поселений были ограничены в получении товаров и услуг пропорционально своим финансовым возможностям, естественно, с учетом личных предпочтений. Вместе с тем, следует указать на то, что и тогда и сейчас камнем преткновения зачастую выступала и выступает пресловутая “бесплатность” социальных услуг, ограничивающая возможности потребления отдельных благ соответствующими статьями государственного или местного бюджета. Несмотря на то, что право бесплатно пользоваться некоторым минимумом благ, безусловно, необходимо в цивилизованном обществе, обеспечивающем таким образом социальную защиту малоимущих слоев населения, все же необходимо отметить, что за пределами этого минимума человек должен, имея свободу социального выбора, решать самостоятельно, как ему лучше жить: платить за дорогую квартиру в центре города и лечиться в бесплатной больнице или жить в дешевой комнатке на окраине и пользоваться услугами самых дорогих врачей. Впрочем, существуют блага и услуги, которыми все жители города пользуются одновременно и в более или менее одинаковой степени - благоустройство города, охрана общественного порядка, защита окружающей природной среды и т. п. Но что считать “справедливым” с экономической точки зрения в отношении потребления этих благ? Если сравнить величину расходов муниципалитета на обеспечение общих условий жизни в городе с величиной, необходимой для обеспечения повсюду одинаково приемлемых параметров социальной макросреды, то потенциал возможной справедливости будет характеризоваться коэффициентом, низкое значение которого будет означать, что не все улицы заасфальтированы, не в любое время безопасно возвращаться с работы, не в каждом районе одинаково чисто и т.д. Действительно, одну пару башмаков на три пары босых ног справедливо не поделишь. Поэтому, представляется, что соответствующие мероприятия, имеющие общесоциальное значение ввиду ихважности и необходимости для всех членов местного сообщества, должны финансироваться муниципалитетом на достаточном уровне, чтобы обеспечить отсутствие привилегий в осуществлении элементарных прав на достойные человека условия существования. Чтобы в городе не было бездомных, голодных или нищих, также требуются средства. Их величина зависит от уровня притязаний местного сообщества на степень реализации гуманистических идеалов и от имеющихся материальных и финансовых возможностей. Отношение расходов муниципалитета на материальную помощь малоимущим слоям населения к такой их величине, которая бы обеспечивала нижнюю границу качества жизни на приемлемом уровне, также можно выразить коэффициентом. Его достаточно высокое значение сможет реально защитить каждого жителя от возможности наступления тяжких последствий при трагических поворотах судьбы. Законодательное, на общегосударственном уровне, установление высокой нижней границы в оплате труда не позволит предпринимателям унижать наемных работников чрезмерно низкой заработной платой и малоэффективным трудом. Одновременно, это не позволить содержать и лишних людей также. Следует учитывать, что развитие на локальном уровне различных форм предпринимательства, отчасти сможет компенсировать сокращение числа рабочих мест на действующих производствах. Но это не будет являться гарантией того, что не будет безработных, которым, как жителям города и членам местного сообщества органы местного самоуправления в этот период должны помочь сохранить приемлемые условия жизни и в возможно короткий срок восстановить свой активный социальный статус. Причем, здесь вопрос не исчерпывается лишь выплатой пособий. Потребуется осуществление специальных мероприятий по обеспечению занятости - организация эффективной системы профессионального обучения и переподготовки кадров, участие в создании новых рабочих мест путем обеспечения местных производств муниципальными заказами и т.д. На уровне местного самоуправления в период рыночных реформ проявляются и более глубинные экономические процессы, затрагивающие семейные интересы членов местного сообщества. Неизбежная дифференциация индивидуальных доходов при проведении и успехе экономических реформ наиболее явно проявится на уровне семейных бюджетов. С течением времени разница в 2-3 раза в средней зарплате приведет к разнице в десятки раз по суммам денежных средств, находящихся в распоряжении семьи. По мере активизации реформ это приведет к принципиальным различиям в материальных условиях членов семьи, и в конечном счете - к качественным изменениям образа жизни: иным способам проведения досуга, разной приобщённости к явлениям культуры и искусства, разному уровню потребления материальных благ и т. д. Таким образом, будет происходить неизбежная стратификация местного сообщества, разделение его на четко обозначенные слои и социальные группы, но уже внутри казалось бы сложившихся и устоявшихся общностей на уровне семьи. Следует отметить, что в морально-психологическом плане посткоммунистическое общество к этому совершенно не готово. Общественное сознание сталкивается с непривычной реальностью, опровергающей миф о само собой разумеющемся социальном равенстве. Поэтому переосмысливание и осознание, а также неизбежное признание новой “жесткой” реальности, которую несут происходящие перемены, проходит болезненно и не без потерь в моральном и статутарном облике всего общества и местного сообщества в частности. Вместе с тем, не все последствия стратификации легко признать справедливыми. Примером является судьба “второго поколения”, выросшего в условиях тотальной деидеологизации, т.е. без каких-либо моральных и ценностных установок, и занявшего, в лучшем случае, в основном конформистскую социальную позицию, либо, в худшем случае, избравшего маргинальные социальные ценности и приоритеты . Общеизвестно, что люди рождаются равными в своих правах и достоинстве, и в большинстве своем, привержены этой популярнейшей парадигме. При социализме они в значительной степени были равными, хотя и в “нищете”. За исключением относительно небольшого слоя детей высших партийных и советских функционеров, вступавших в жизнь в привилегированных условиях, основная масса “второго поколения” довольствовалась теми же самыми врачами и учителями, стадионами и бассейнами, вузами и перспективами. Процесс стратификации социума это равенство стремиться ликвидировать. Однако этот процесс никоим образом не связан со стимулированием лучшего служения обществу, поощрением развития инициативы, способностей и трудолюбия. Поэтому случайность неравенства поражает сознание молодых людей цинизмом, неверием в справедливость устройства мира. Выход из такого положения находит, отчасти, сама молодежь, отрицая материальные блага и возможности, даруемые благосостоянием родителей (хиппи, панки, дзен-буддисты и пр.). Отчасти его находит общество, устанавливая весьма высокие налоги на наследство и дарение, а также создавая возможности получения самого престижного образования любым юношам и девушкам, проявившим достаточно способностей. Наилучшей альтернативой “равенству в нищете” здесь представляется в данном случае “равенство в богатстве”, означающее, что на нужды молодого поколения должно выделяться достаточно средств для обеспечения приблизительно одинаковых, но хороших условий не только учебы, но и досуга. И именно в этом проявляется организующая роль местного сообщества и формируемых им органов местного самоуправления. В частности, для решения указанных проблем необходимы в достаточном количестве всегда доступные и недорогие бассейны, спортзалы, корты - как детям, так и взрослым. Отдельный стадион или комплекс может быть “самоокупаемым”, но за счет муниципалитета, оплачивающего услуги, оказываемые населению. Развитие же физической культуры и создание условий для занятий спортом в целом по городу - один из самых надежных путей превращения денег в драгоценнейший конечный результат – в здоровье людей, причем, не только в физическое. “Самоокупаемость” как принцип вообще приемлема лишь только в сфере товарного производства и обращения, где всё имеют свою стоимость и цену. Здоровье же человека цены не имеет. Как не имеет и не может иметь стоимости произведение подлинного искусства. “Общественно необходимые затраты труда” - абсурд в отношении продуктов творчества, которые принадлежат всему человечеству. Они должны быть доступны каждому. Требование “самоокупаемости” бессмысленно в отношении полотен Рафаэля Санти или музыки Д. Шостаковича. Ограничение соображениями “экономической целесообразности” развития искусства и возможности всем желающим (как бы мало не оказалось “любителей”) приобщаться к нему - верный способ духовного самоубийства нации. Но внедрение принципа “самоокупаемости” в сферу местного самоуправления как эффективного экономического механизма, помогающего решать важные социальные задачи посредством удовлетворения интересов членов местного сообщества, в том числе и духовных, не вызывает каких либо противоречий в его практическом использовании. Итак, рассмотрев основные направления по которым будет расходоваться муниципальный бюджет, с необходимостью приходится констатировать, что для того, чтобы члены местного сообщества могли жить в условиях определенного “осоциального комфорта”, он должен быть весьма значительным как по количественным, так и по качественным параметрам. Ведь возможность обеспечения социальной справедливости и защиты, в определенном смысле, прямо пропорциональна доле платежей и налогов в общественных фондах потребления. Не случайно для наиболее развитых в социальном отношении стран характерны и высокие – прогрессивные муниципальные налоги. Обобщая сказанное, целесообразно отметить следующее: а) наличие локальной системы социальной защищенности и справедливости является прерогативой богатого в финансовом и материальном отношении городского поселения: б) предварительный расчет платежей в муниципальный бюджет должен исходить из оценки величины необходимых средств для разумного обеспечения социальных программ, поэтому пресловутый остаточный принцип финансирования следует заменить принципом достаточности; в) обеспечивая всем жителям города определенный минимум социальных благ и услуг за счет общественных фондов, все же необходимо создавать условия, при которых аналогичные блага и услуги, но в более широком объеме или лучшие блага население могло бы получать дополнительно за плату; г) видится целесообразной постановка вопроса о том, чтобы жители, не получившие от муниципалитета установленного минимума социальных благ в обмен на свои налоги, могли требовать, например, денежной компенсации оплаты найма квартиры в частном секторе по фактическим ценам или оплаты счета за визит к частному дантисту, если к “бесплатному” не досталось талончика и т.д.; д) потребление социальных благ, имеющихся в ограниченном количестве, сверх гарантированного минимума, должно оплачиваться жителями по высокой прогрессивной шкале; е) следует признать объективными факт и экономическую обусловленность расслоения членов местного сообщества по уровню материального благосостояния и обеспечить им на локальном уровне легальные пути практической реализации экономических интересов и возможностей, исключив, таким образом, условия для “теневых махинаций”, коррупции; ж) для всех детей-членов местного сообщества условия учебы, занятий спортом и искусством, должны быть равными и весьма хорошими; з) одной из главных задач органов местного самоуправления следует считать приобщение членов местного сообщества к ценностям культуры, в условиях их равной доступности для каждого желающего, и, следовательно, – с покрытием расходов за счет местного и государственного бюджета. Следует особо остановиться на проблемах совершенствования экономической базы локальной демократии. Экономической базой самоуправления являются действующие на его территории предприятия и другие коммерческие структуры. В ходе перестройки экономических отношений, происходящие в обществе перемены, опережают традиционные представления об соновных социальных ценностях, поэтому новые реалии как бы “повисают” в воздухе. Сопутствующий реформам плюрализм форм собственности и способов регулирования производственно хозяйственной деятельности, вызывает некоторую временную путаницу в тактических и стратегических экономических установках и своеобразный паралич социальной активности. Как представляется, отчасти это связано с появлением таких ранее неизвестных муниципальным служащим и членам местного сообщества категорий, как местное хозяйство и муниципальная собственность, а также с широко декларируемым расширением полномочий местных советов. Так как взаимоотношения предприятий с органами местного самоуправления отнюдь не повторяют знакомую управленческую модель субординационной подчиненности министерствам, а имеют совершенно иной характер отношений, представляется целесообразным на этом вопросе остановиться подробнее. Рассмотрим некоторые специфические моменты этих качественно новых взаимоотношений. При этом под предприятием будем понимать любое юридическое или физическое лицо осуществляющее определенную деятельность - по производству товаров или оказанию услуг, с целью получения прибыли. Прежде всего, следует указать на различия, связанные с формами собственности. Для органов местного самоуправления является существенной лишь принадлежность предприятий к собственности данного муниципалитета. Такие предприятия органы местного самоуправления вправе по своему усмотрению создавать, ликвидировать или реорганизовывать, назначая руководителей и распоряжаясь произведенной продукцией, решая, кому, где и по какой цене ее реализовывать. В то же время, предприятиями других форм собственности и их продукцией распоряжаются либо непосредственно владельцы, либо центральные министерства и ведомства, если предприятия принадлежат государству и не являются собственностью муниципалитета. А поскольку предприятия всегда находятся на территории того или иного органа местного самоуправления, последний может в той или иной степени ограничивать власть владельца. Степень ограничения зависит, в частности, от значимости предприятия и его продукции для местного хозяйства. При этом, как представляется, базой для соответствующей дифференциации должны служить отношения собственности. Местным хозяйством следует считать, прежде всего, то, что находится на территории и принадлежит муниципалитету или жителям местного сообщества, независимо от того, чьи потребности эти предприятия удовлетворяют. Кроме того, в ведении муниципалитетов в той или иной степени должны находиться все предприятия и организации постольку, поскольку их деятельность может способствовать решению вопросов, отнесенных к компетенции местных советов. Это производственная и социальная инфраструктура, а также промышленное производство в части удовлетворения местных потребностей и использования местных ресурсов. В связи с этим, очевидно, что определение местного хозяйства следовало бы строить “от противного” - считая таковым, совокупность всех действующих на территории органа местного самоуправления хозяйственных объектов, за исключением тех из них, которые, ввиду своего особого значения для государства находятся в ведении правительственных министерств (казенные предприятия). Теперь можно перейти к рассмотрению основных принципов взаимоотношений предприятий с муниципалитетами. Как уже отмечалось, для города или района в целом, с экономической точки зрения, выгодны наиболее рентабельные предприятия. Как предприниматели, так и органы муниципального управления стремятся к перемещению капитала и ресурсов в те сферы производственно-коммерческой деятельности, которые обеспечивают наибольший прирост как “индивидуального”, так и “национального” богатства. Кроме того, следует иметь в виду, что в местный бюджет перечисляется в виде налогов фиксированная часть прибыли предприятий, что, вообще говоря, также должно усиливать взаимную заинтересованность указанных субъектов в экономических результатах производства. Однако последнее утверждение справедливо лишь постольку, поскольку муниципальный бюджет является самостоятельным. Во всяком случае, в качестве первого принципа взаимоотношений предприятий с муниципалитетом должен действовать следующий: сотрудничество в увеличении прибыли. Следует учитывать и тот факт, что по социальному критерию интересы предпринимателя и органов местного самоуправления совсем не обязательно будут совпадать. В некоторых случаях (например - торговля наркотиками или игорный бизнес) они могут даже оказаться противоположными и антагонистическими. Поэтому представляется обоснованным дополнить первый принцип сотрудничества следующим принципиальным положением: органы местного самоуправления стремятся к увеличению социальной полезности предприятий. В качестве третьего принципа сотрудничества, пожалуй, без особого доказательства, можно привести следующий: используемые муниципалитетом рычаги воздействия на предприятие являются преимущественно экономическими. Несмотря на то, что на практике существует возможность выделения или невыделения жилья работникам предприятия или воздействия на него посредством пикетов и митингов, в настоящее время она уже не является принципиальной. Поэтому можно утверждать, что такое внеэкономическое воздействие на экономических субъектов в сфере местного самоуправления характеризует степень муниципального варварства. Отчисления от прибыли предприятий, составляющие одну из основных доходных статей муниципального бюджета, используются, в конечном счете, так или иначе на социальные нужды. И если предоставление льгот по платежам в бюджет может способствовать сохранению или увеличению социальной полезности предприятия - оно вполне оправдано. Ведь для города важнее общая величина прибыли предприятий, а не то, какая доля этой величины будет использована на социальные нужды через местный бюджет, а какая - непосредственно предприятием. Например, часть прибыли от прачечного комбината может накапливаться в местном бюджете для строительства еще одного комбината, а может накапливаться тем же комбинатом для последующего расширения собственных мощностей. Точно так же является естественным не только освобождение от налогов части дохода, используемой на благотворительные нужды, но и освобождение предприятия от местных налогов вообще, если соответствующие средства будут направлены им на природоохранные или природовосстановительные мероприятия. Учитывая многообразие социальных последствий производственно-коммер-ческой деятельности, можно перечислить достаточно много разумных поводов для предоставления льгот по налогооблажению в местный бюджет. Но при этом на практике следует строго руководствоваться четвертым принципом: основанием для получения льгот по налогооблажению не может служить плохое финансовое положение предприятия само по себе. Следует отметить, что такое положение складывается по разным объективным и субъективным причинам. Но если предприятие просто бездарно управляется, то требуются не льготы по налогообложению, а меры административного характера. Аналогичным образом, цена на землю и природные ресурсы в сфере местного самоуправления устанавливается в зависимости от их чисто экономической “рыночной” оценки, а не от финансовых возможностей тех или иных предприятий. Думается, что здесь плата должна быть такой, чтобы, в конечном счете, максимизировать общую сумму поступлений в бюджет. При этом соответствующие ресурсы достанутся наиболее экономически эффективным предприятиям. Это требование можно считать пятым принципом сотрудничества органов местного самоуправления с предприятиями, расположенными на их территории. Следует отметить, что этот принцип вовсе не препятствует предоставлению в отдельных случаях определенных льгот по платежам за ресурсы, если это приведет к позитивному социальному эффекту. Шестой принцип сотрудничества связан с местными сборами, которые хотя и не являются универсальным регулятором, как местные налоги, но все-таки выступают в качестве существенного источника пополнения муниципального бюджета. Местными сборами, в отличие от налогов и платежей за ресурсы, трудно что-либо стимулировать. По своей природе они выступают в качестве скорее ограничивающего фактора, который должен действовать избирательно и в определенных пределах. Поэтому связанный с ними принцип можно сформулировать следующим образом: местные сборы устанавливаются из соображений достаточности для пополнения бюджета и элиминации негативных явлений, но не настолько в больших размерах, чтобы подавлять явления позитивные. Например, курортный сбор может расти только до такой величины, при которой число отдыхающих не уменьшается ниже желательного уровня. Сбор за продажу спиртных напитков не должен стимулировать расширение теневого рынка их реализации, и т.д. Как видим, ни один экономический регулятор не действует универсально и однонаправлено - во всех случаях можно найти конкретное значение соответствующего параметра, при котором следует ожидать максимально полезного эффекта для города или района. Крайности же, как правило, приводят к неоправданным экономическим потерям. Право муниципалитета устанавливать цены на продукцию и услуги предприятий, находящихся в коммунальной собственности, выступает как неотъемлемое право собственника. В отношении же остальных предприятий наблюдается ситуация двоякого рода. Органам местного самоуп­равления законодательно может быть предоставлено (делегировано) право устанавливать государственные цены на продукцию и услуги, связанные с обеспечением определенных социальных гарантий в удовлетворении основных потребностей населения, если соответствующие вопросы не решаются централизованно на государственном уровне. Но органы местного самоуправления не могут в административном порядке заставить не принадлежащие муниципалитету предприятия выпускать априорно убыточную продукцию или оказывать убыточные услуги, которые имеют существенное значение для реализации функций местного самоуправления. Поэтому неизбежно наличие требования, которое формулируется в качестве седьмого принципа: право ограничивать цены, неотделимо от обязанности нести связанные с этим убытки. В данном случае речь идет о дотациях из местного бюджета. В противном случае жители просто останутся без соответствующей продукции или услуг, или получат их на “черном” рынке по более высоким ценам. Другими словами, ограничивать цены может только тот, кто гарантирует населению обеспечение соответствующими товарами или услугами. Вместе с тем, сущностное понимание седьмого принципа, как обязанности муниципалитета погашать фактически сложившиеся по итогам отчетного периода убытки предприятий, чревато резким снижением эффективности последних. Поэтому нелишней будет попытка сформулировать принцип восьмой: дотации предоставляются на основе договоров в виде фиксированной доплаты за каждую единицу произведенной продукции или оказанных услуг, независимо от фактической рентабельности производства. Исходя из указанных выше принципов взаимоотношений органов местного самоуправления с субъектами других форм собственности можно сделать предварительные выводы. Как ни трудно, но органам местного самоуправления придется осваивать азбуку нормальных цивилизованных экономических от­ношений. Попытка “вводить элементы рыночных отноше­ний” в традиционные административно- командные структу­ры, обречена нанеудачу, которая приведет к полной дестабилизации местного хо­зяйства. Реальным и прагматичным в этом отношении является лишь только внедрение стереотипов противоположного об­раза действий - введение элементов государственного и муни­ципального регулирования в изначально рыночные отноше­ния, положенные законодателем в основу функционирования локальной демократии и нашедшие закрепление на уровне консти­туционных гарантий. При этом следует иметь в виду, что изначально - любое предприятие сво­бодно действовать так, чтобы получить наибольшую при­быль. И уже выступает в качестве вторичного тот факт, что на своей территории муници­пальные органы в пределах своих полномочий стремятся со­здать такие условия, при которых наиболее выгодной для предприятий является социально полезная дея­тельность. Поэтому последний, девятый принцип необходимо сфор­мулировать так: муниципалитет принимает решения относи­тельно внешних условий деятельности предприятия, но как действовать в каждом конкретном случае, оно решает само. Чтобы не потерять возможности реально влиять на события, происходящие на локальном уровне, местное самоуправление должно обладать достаточной самостоятельностью - правом принимать решения по кругу вопросов, обеспечивающих выполнение муниципальных задач. Но это уже принцип, относящийся к другой области отношений органов локальной демократии, касающийся взаимоотношений с центральным правительством. В зарубежных странах удовлетворение потребностей населения также находится в прямой зависимости от финансовой самодостаточности территорий. Основой финансовой автономии муници­палитетов является местный бюджет. В Великобритании собственные бюджеты имеют графства, города-графства, неграфские города, городские и сельские округа; в Германии - общины и города; во Франции - департаменты и коммуны; в Японии - префектуры, районы, города; в Италии, Бельгии - провинции, коммуны; в Дании, Норвегии, Швеции - сельские и городские коммуны и т.д. Местные бюджеты широко используются органами местного самоуправления для воздействия на экономику, для регулирования хозяйственных процессов, развития культуры и образования, сглаживания социальных конфликтов, трудоустройства населения и решения многих других проблем. Они являются неотъемлемым элементом жизни и позитивного функционирования местных сообществ. Доходы местных бюджетов обычно складываются из четырех основных частей: налогов, неналоговых доходов, субсидий и дотаций из центрального бюджета и займов. Одним из наиболее важных источников доходов местных бюджетов являются налоги. Уровень доходов от налого­обложения колеблется довольно широко. В Италии, Ирландии и Нидерландах он самый низкий и составляет менее 10% ресурсов местных бюджетов. Иное положение в Бельгии, Франции, Германии, Дании, Великобритании, где доходы от местных налогов превышают 20% бюджетных доходов. Лидирует в этой группе Дания и Франция. Там эта статья доходов превышает 40% [153][137] . Система местного налогообложения в странах Западной Европы и Юго-Восточной Азии весьма разнообразна. В Японии она насчитывает около 30 видов местных налогов, в Италии - более 30, во Франции - более 50, в Бель­гии - около 100, а в Великобритании их только 2 [154][138] . Различаются две группы местных налогов - собственные (местные) и общие. Собственные налоги взимаются в рамках конкретной административной единицы и в полном объеме поступают в местный бюджет. Контроль над их сбором закреплен за органами местного самоуправления, которые обладают правом самостоятельно или c определенными ограничениями регулировать ставки этих налогов. Общие налоги перераспределяются в пользу местных органов власти через центральный бюджет. Ставки этих налогов устанавливаются государством и не могут быть изменены органами местного самоуправления самостоятельно [155][139] . Местные налоги подразделяются также на прямые и косвенные. Среди прямых налогов широко распространены такие, как подоходный налог с физических и юридических лиц, поимущественный, промысловый, поземельный, налог на профессию и т.д. Косвенные - включают налоги с продаж, акцизы на бензин, табак, спиртные напитки, потребление электричества, газа и некоторых других товаров. Кроме того, существует весьма разнородная группа так называемых прочих налогов (налоговые сборы на зрелища, собак, занятие торговлей, автотранспорт, выдачу лицензий и т.д.). Менее значительную роль в местных бюджетах играют неналоговые доходы. К ним относятся доходы от собствен­ности, принадлежащей органам местного самоуправления, от ком­мунальных услуг, коммерческой деятельности, продажи недвижимости, штрафов, денежных сборов. Поступления в местные бюджеты по этой линии колеблются в пределах 10-25%. Доля доходов от пользования местным транспортом, дорогами, водой, газом, электроэнергией и т.д. во всей сумме неналоговых поступлений обычно невелика и составляет, например, в США и Франции всего 2%, в Германии и Японии - 6%, в Великобритании - 7% [156][140] . Уровень доходов от муниципальной собственности находится в прямой зависимости от ее объема и характера и от специфики коммунальных предприятий. К важным источникам финансирования местных бюджетов почти всех стран Запада относятся государственные субсидии и дотации. Они обеспечивают основную часть местных бюджетных доходов. Так, в Италии за счет перераспределения средств из государственного бюджета коммуны получают около 80% своих доходов. В Нидерландах местные бюджеты на 80% формируются за счет государст­венных трансфертов. В Бельгии и Великобритании на государственные субсидии приходится около 60% бюджет­ных доходов, в Германии и Дании - около 45%, в Японии -40%, во Франции - немногим более 30%, в США - 25% [157][141] . Государственные трансферты в пользу местных органов власти предоставляются в трех формах: через перерас­пределение налоговых поступлений (например, система “налогового выравнивания” в Германии), специальные, целевые субсидии (субвенции) и субсидии-дотации общего назначения. Их виды и целевое назначение весьма разнообразны. Так, в США насчитывается более 200 видов субсидий, в Италии - свыше 100, в Великобритании - около 50 [158][142] . Целевые субсидии характерны для многих стран Западной Европы. Они выделяются под строго определенные проекты и программы, поэтому оставляют органам местного самоуправления достаточно узкое поле для собственной инициативы. Такие субвенции преобладают в США, Италии, Германии, Японии, где используются на финансирование полиции, исправительных учреждений, экономической и социальной инфраструктур. В скандинавских странах они предназначаются в основном на программы в области образования и здравоохранения. Их использование контролируется центральным правительством. Таким образом, благодаря специальным целевым субсидиям органам местного самоуправления удается разрешать неотокрые финансовые проблемы, но такие субсидии, в свою очередь, в значительной степени ограничивают их свободу. Поэтому, , стремясь сохранить самостоятельность и избавить себя от финансовой зависимости со стороны государственных органов, муниципалитеты используют субсидии общего назначения, или дотации. Такие субсидии даются в основном для покрытия дефицита местного бюджета. Они содержат меньшее количество ограничений по их использованию. Подобная система преобладает во Франции и Великобритании, достаточно распространена в Бельгии, Нидерландах Германии, государствах Скандинавии. В Швеции использование общих субсидий не ограничено. Их главная цель - сглаживание различий между “бедными” и “богатыми” муниципалитетами, поэтому основной формой здесь является субсидия, нивелирующая налоговые доходы. Следует отметить, что в унитарных государствах субсидии предоставляются центральным правительством, а в федера­тивных - как федеральными органами, так и субъектами федерации. Например, в Германии общины получают подобные средства в основном из бюджетов земель. При этом дотации выступают в качестве компенсации недостатка налоговых поступлений, а субвенции в большей части используются на финансирование капиталовложений. Средства для них резервируются в специальном фонде земель, формируемом за счет определенной доли отчислений от причитающихся землям общих налогов, а также от поступ­лений собственных налогов. Таким образом, финансовая поддержка муниципалитетов со стороны государства носит комплексный характер и направлена на покрытие местных расходов. Еще одним из источников финансирования местных бюд­жетов являются займы. Традиционно их роль была весьма ограниченной, но в 80-е годы ХХ века происходит интенсивный рост вариабельности различных видов займов, осуществляемых органами местного самоуправления. Наиболее распространенной формой долгосроч­ных займов являются закладные листы и муниципальные облигационные займы. Основная форма краткосрочных займов - боны. Процентная ставка по займам устанавливается исполнительными органами местного самоуправления с учетом уровня процента на рынке ссудных капиталов в момент выпуска, срока займов, а также состояния местных финансов. В ряде стран займы предоставляются органам местного самоуправления специальными государственными кредитными учреж­дениями из средств государственного бюджета. Право выпускать займы имеют, прежде всего, крупные административные единицы: субъекты федерации, графства, города, провинции. Заем может быть размещен не только на терри­тории данной административной единицы, но и в любом другом городе, округе и даже в другой стране или в между­народном кредитном центре, который специализируется на предоставлении займов местным властям. Следует огово­риться, что внешние займы органов местного самоуправления имеют ограниченное значение. В последнее время в отдельных странах Западной Европы произо­шло сокращение государственного контроля над финансовой политикой органов местного самоуправления (Франция, Великобритания, Дания, Нидерланды). В целом же этот контроль по-прежнему продолжает сохраняться: правительства контролируют выпуск местных займов; муниципалитеты несамостоятельны в займовых операциях, они не вправе выпустить новый заем, не получив специального разрешения центрального правительства и не согласовав условий займа с центральным банком страны или министерством финансов. Центральное правительство обычно устанавливает как верхний предел займа, так и общий потолок местной задолженности. Для того чтобы решить проблему нехватки финансовых ресурсов, органы местного самоуправления в последние десятилетия вынуждены все чаще участвовать в операциях на свободном рынке капиталов. Например, банковский сектор в странах ЕС дает от 5% (Италия, Нидерланды) до 15% (Франция, Бельгия) финансовых ресурсов местных бюджетов и имеет тенденцию к расширению [159][143] . Расходная часть местных бюджетов по своему целевому назначению подразделяется на капитальные и текущие расходы, а также расходы на погашение долговых обязательств. Величина расходов местных бюджетов свиде­тельствует о роли муниципалитетов в экономической и социальной жизни страны. В зависимости от доли этих расходов в валовом внутреннем продукте (ВВП), страны Западной Европы можно подразделить на три группы. К первой группе следует отнести страны, в которых расходы местных бюджетов составляют 20-30% ВВП (Дания, Норвегия, Швеция). Ко второй группе - страны, в которых эти расходы колеблются в диапазоне от 14 до 20% (Нидерланды, Вели­кобритания, Италия, Ирландия). К третьей - страны, где расходы ниже 10% ВВП (Бельгия, Германия, Франция, Португалия, Испания) [160][144] . Конечно, данная классификация весьма условна, так как границы между группами указанных стран достаточно подвижны. Она отражает пропорции, которые сложились в отдельных странах в распределении властных полномочий, хозяйственно - экономических функций, а значит, социаль­ных ролей между центром и органами местного самоуправления. Вместе с тем, показатель, который взят за основу классифи­кации, ни в коей мере не может служить критерием оценки степени экономической и хозяйственной самостоятельности, предоставленной местным сообществам. На практике больший удельный вес расходов органов местного само­управления отнюдь не тождественен большей свободе действий на местах. Так, в Скандинавских странах, где этот показатель особенно высок, существует достаточно жесткая система государственного регулирования местных расходов и налогов. Таким образом, международный опыт свидетельствует о том, что: - во-первых, органы местного самоуправления должны обладать самостоятельной финансовой базой, соответствующей функциям и задачам, стоящим перед ними; - во-вторых, финансовая деятельность муниципалитетов находится под контролем правительственных учреждений. Наряду с финансовой базой, экономическую основу местного самоуправления составляет муниципальная соб­ственность. Среди муниципальных предприятий достаточно отчет­ливо выделяются две основные группы: предприятия прямого управления, жестко контро­лируемые органами местного самоуправления и предприятия с делегированным управлением, часть контроля над которыми передана местными властями физическим или юридическим лицам. Муниципальные предприятия прямого управления являются наиболее традиционной формой организации муниципальных дел. Значение этих предприятий по-прежнему остается важным в оказании следующих админи­стративных услуг: пожарная охрана; служба ритуальных услуг; эксплуатация дорог; регистрация актов гражданского состояния; содержание архивов и библиотек, объектов культуры и спорта, служб социальной помощи и др. В сфере промышленной и торговой инфраструктуры (газо-, водо- и энергоснабжение, отопление, транспорт, рынки, ярмарки и др.) они встречаются значительно реже. Предприятия прямого управления практически не имеют административной и финансовой автономии. Они не являются юридическими лицами, не могут самостоятельно решать вопросы найма или увольнения. Как правило, у них нет своего бюджета (их текущие расходы фиксируются в бюджете органов местного самоуправления). В отдельных случаях такие предприятия составляют свой бюджет, который утверждается в качестве приложения к местному бюджету. Обычно эти предприятия не имеют своего собственного органа управления. Их обслуживающий персонал форми­руется из служащих местной администрации. Муниципаль­ные предприятия прямого управления широко представлены во Франции, Бельгии, Нидерландах, Ирландии, Велико­британии, Греции, Дании, Италии, Португалии и других странах. Напротив, их роль весьма ограничена в Германии, где они встречаются только в сфере эксплуатации городских путей сообщения и дорожном хозяйстве [161][145] . В последнее время отмечается тенденция к изменению принципов контроля над предприятиями прямого управ­ления. Органы местного самоуправления предоставляют им относительную автономию в административном и финансовом плане. Такие предприятия получают статус юридического лица, но административный контроль над ними сохраняется. Предприятия прямого управления со статусом юридического лица имеют автономный бюджет (его убытки финансируются из местного бюджета), собственный орган управления, члены которого утверждаются и контролируются местной администрацией. Руководство такого предприятия самостоятельно решает вопросы найма и увольнения служащих в соответствии со своими финансовыми возможностями. Муниципальные предприятия прямого управления со статусом юридического лица в последние годы быстро распространяются во Франции, Греции, Португалии, Нидерландах, Испании, Италии, причем, в таких сферах, как водо-, газо- и электроснабжение, уборка бытового мусора, отопление, дорожные работы и др. Значительное место они занимают в средних и крупных городах Германии, где именуются ”tadtwerke” (“городские работы”). Такие предприятия обеспечивают город питьевой водой (85%-90%), электро - и газоснабжением (соответственно 27% и 75%), отоплением (50%). Обычно “городские работы” - это предприятия небольшой зоны действия (в пределах города и пригорода) [162][146] . В последние годы все более частыми становятся случаи, когда муниципальные предприятия прямого управления приватизируются, отдаются в концессию или преобразуются в компании со смешанной формой собственности. Муниципальные предприятия с делегированным управ­лением существуют во всех странах Западной Европы. Делегирование управления предполагает передачу функций управления муниципальными предприятиями физическим и юридическим лицам, представляющим как государственные, так и частные учреждения. Такое управление может происходить в форме концессии (по контракту), создания смешанных компаний, ассоциаций или меж- коммунальных (т.е. объединяющих несколько местных коллективов) образований. При передаче управления предприятием в концессию между органами местного самоуправления и физическим или юридическим лицом заключается контракт, в котором определяются права и обязанности сторон, срок действия соглашения и другие его условия. Концессия является достаточно гибкой формой передачи управления. Поэтому она дает возмож­ность сэкономить муниципалитетам средства на капиталовложениях, высво­бодить местные бюджетные ресурсы. Система концессии широко распространена во Франции в сфере водо-, газо- и энергоснабжения, общественного транспорта, строительных работ и т.д. В большинстве случаев срок концессии составляет 12-24 года. Контракт о концессии может быть прерван муниципальными властями и досрочно, даже если не были нарушены его условия (в этом случае часть затрат возмещается). Местное сообщество вправе контролировать деятельность такого предприятия, отданного в концессию, и может фиксировать тарифы на услуги. По окончании срока контракта все оборудование, используемое контрактантом для производства услуг, безвозмездно возвращается органам местного самоуправления. В Германии на условиях концессии работает около 40 частных предприятий, обеспечивающих электроснабжение в сельских районах. Почти 50% услуг по сбору и переработке бытовых отходов в городских агломерациях Германии также выполняют по контракту частные предприятия. На условиях концессии в руках смешанных компаний находится две трети производства электроэнергии. В Португалии муниципальные услуги передаются в концессию (в основном на 20 лет) только государственным юридическим лицам. В некоторых крупных городах страны в концессию переданы по долгосрочному контракту газо­снабжение, метро и городской транспорт. Следует указать, что в других странах Западной Европы концессия исполь­зуется органами местного самоуправления в ограниченных масштабах. Так, в Великобритании объектом концессии является лишь пасса­жирский транспорт, в Ирландии - строительные работы и отдельные коммунальные услуги, в Бельгии - туристские зоны, автостоянки, в Нидерландах - некоторые предприятия местной промышленности и торговли, в Италии - пред­приятия сферы культуры и т.д. В условиях ограниченности ресурсов отдельных органов местного самоуправления особенно возрастает значение смешанных компаний, объединяющих муниципальный и частный капитал. В большинстве случаев смешанные компании позволяют сохранить контроль муниципальных властей над услугами общественного пользования и одновременно обеспечить более качественное и эффективное их выпол­нение. Так, во Франции смешанные компании создаются для благоустройства территории, выполнения промышленных и торговых услуг. Муниципальные власти могут иметь незначительную долю в капитале такой компании, но предоставляют гарантии по финансированию выполнения ею работ, что дает им возможность контролировать деятельность компании. В Бельгии акцио­нерами смешанных компаний, обычно являются распо­ложенные поблизости друг от друга, коммуны и частные предприятия. Коммуны имеют большинство голосов в органах управления смешанной компании, независимо от их доли в капитале. В Бельгии смешанные компании занимаются газо-, водо- и электроснабжением, переработкой бытовых отходов, санитарным контролем. Подобные компании встречаются во многих других зарубежных странах. Помимо оказания коммунальных услуг, они занимаются автостоянками, гостиницами (Ирландия), общественным транспортом (Великобритания), театрами, туризмом, сферой отдыха (Греция) и т.д. В Западной Европе существует достаточно отработанная практика передачи муниципальных предприятий ассоциациям потребителей. Например, во Франции ассоциация родителей какого-либо учебного заведения получает в порядке концессии школьные столовые и управляет ими. Согласно законодательству эти ассоциации подчиняются частному праву, а потому их финансовая деятельность не регламентируется государственными органами. Тем не менее, ассоциации, получающие субсидии муниципальных властей, контролируются региональной счетной палатой. Широкое распространение в последние годы получает создание органами местного самоуправления одного или разных уровней объединенных муниципальных предприятий. При этом создаются совместные органы управления. Такое объеди­нение ресурсов местных сообществ соседних районов позволяет более эффективно организовать деятельность муниципальных предприятий. Во Франции объединенные муниципальные предприятия подчиняются государствен­ному праву, имеют статус юридического лица, их бюджеты отделены от местных бюджетов. Такие объединения создаются для благоустройства территории, активизации урбанизации, организации работы общественного транспорта, водо-, газо- и электроснабжения. Объединенные муниципальные предприятия достаточно широко распро­странены в Бельгии, Испании, Португалии, Люксембурге. В этих странах они заняты в таких сферах, как водо-, газо- и электроснабжение, ассенизация, переработка бытовых отходов, медицинское обслуживание, финансирование проектов развития транспортной сети, жилищного строи­тельства и т.д. [163][147] . Таким образом, муниципальная собственность играет существенную роль в экономической и социальной жизни демократических государств. Она позволяет удовлетворять потребности местных жителей, обеспечивая их необходи­мыми товарами и услугами. Величина и формы управления муниципальным сектором в той или иной стране зависят от социально - экономической стратегии государства и степени влияния центра на политику органов местного самоуправления. 2.4. Социальная политика и социально-политическая основа местного самоуправления. Органы местного самоуправления развитых демократических стран прини­мают активное участие в разработке и реализации социаль­ной политики. Ее результативность во многом зависит от рациональности и четкости разделения функций и полно­мочий между различными уровнями власти. Следует отметить, что муниципалитеты в различные исторические отрезки времени имели неодинаковые условия исполнения социальных функций. Это зависело от политических процессов, проходивших в странах демократии. Так, например, в США периода 70-х - начала 90-х годов ХХ века возобладала общая тенденция децентрализации. Она сопровождалась ростом самостоятельности органов местного самоуправления в проведении государственных социальных программ. Отказ федерального правительства от ряда своих полномочий в пользу местного самоуправления был обусловлен тем, что именно органы муниципальной власти, каждодневно и непосредственно сталкиваясь с социальными проблемами американцев, могут более оперативно и эффек­тивно их решать. В настоящее время в США через бюджеты органов местного самоуправления осуществляется финансирование 68% государственных расходов на образование (в том числе 99% затрат на начальное и среднее образование), 41% государст­венных расходов на здравоохранение, 38% на строительство и содержание шоссейных дорог, 74% на содержание полиции, 100% на пожарную охрану [164][148] . Деятельность органов государственной власти всех уровней (федерального, штатного) и органов местного самоуправления в социальной сфере, охватывает социальное страхование, социальную помощь и социальные услуги (образование, здравоохранение, подготовка кадров, жилищное строительство). В компетенции штатов и органов местного самоуправ­ления находится страхование по временной нетрудоспо­собности, по безработице, по производственному травматиз­му и профессиональным заболеваниям, а также программы пособий на детей. В США правительства штатов и органы местного самоуправления участвуют в финансировании и реализации двух крупнейших государственных программ медицинского страхования - Медикэр и Медикэйд. Программа Медикэр охватывает лиц в возрасте 65 лет и старше, инвалидов, застрахованных по общей программе социального страхования; программа Медикэйд - прежде всего, беднейшие слои населения с доходами ниже официальной черты бедности. В конце 80-х годов ХХ века программа Медикэр распространялась на 33,5 млн. человек, Медикэйд - на 23,5 млн. человек [165][149] . К концу ХХ века, в связи со значительным профицитом государственного бюджета США, общее количество лиц, охваченных такой помощью возросло на 18%. Органы местного самоуправления в социальной сфере играют важную роль в развитии школь­ного образования. В США непосредственное руководство деятельностью начальных и средних школ лежит главным образом на школьных округах, объединяющих большинство школ. Школьные округа управляются школьными советами, состоящими из 5-7 человек. Большая часть школьных советов избирается населением. Совет разрабатывает основы образо­вательной политики в своем округе, школьный бюджет, размер налогов, взимаемых на нужды школьного образования. Советы школьных округов распоряжаются субсидиями от феде­рального и штатных правительств на образование, нанимают преподавателей. В их функции входит строительство школь­ных зданий, разработка местных стандартов образования и контроль за их реализацией, изыскание средств и форми­рование бюджета. В настоящее время на школьные округа приходится около 80% всех расходов по содержанию школ и свыше 50% конечных расходов на образование в целом. Расходы школьных округов на начальное и среднее образование покрываются за счет специального (целевого) местного налога на собственность, субсидий штатов и целевых субсидий федерального правительства. В непосредственной компетенции муниципалитетов находится оказание услуг по уходу за детьми дошкольного возраста, организация детского питания, планирования семьи, помощь умственно отсталым лицам, оорганизация профилактики и лечения психических заболеваний и т.д. Как правило, указанные услуги оказываются детям из семей с низкими доходами и из семей безработных. В ведении муниципальных органов (полном или частичном - в зависимости от законодательства штатов) находится про­грамма оказания чрезвычайной помощи населению. К получателям чрезвычайной помощи относятся бедняки, слепые, нетру­доспособные и иждивенцы, испытывающие нужду в срочной помощи. В американских городах в основном используются два вида такой помощи: прямая денежная (примерно 160 долларов в месяц) и натуральная (продовольственные карточки, помещение в больницу и т.д.). В ряде случаев органы местного самоуправления оказывают косвенную социальную поддержку группам населения с низкими доходами - главным образом путем освобождения от различных налогов. Во Франции важным структурным инструментом оказания социальной помощи на местном уровне является организация отделов социальной помощи (ОСП), базовые организации которых обязательно имеются в каждой коммуне. ОСП находятся в двойном подчинении - префектуры и мэрии. Их деятельностью руководит административная комиссия, состоящая в равной пропорции из членов, назначаемых мэрией и генеральным советом. Президентом этой комиссии является мэр. В небольших коммунах, имеющих менее 2 тысяч жителей, среднегодовой бюджет ОСП составляет около 40 тысяч франков. Основными видами помощи в них являются предоставление пособий (от 50 до 100 франков) в исклю­чительных случаях (в 20% коммун), продовольственная помощь (в 29% коммун), новогодние подарки (в 70% коммун) [166][150] . В коммунах, численность населения которых колеблется от 2 тысяч до 25 тысяч человек, размер бюджета ОСП в среднем оценивается в 630 тысяч франков. Деятельность ОСП в этих коммунах в основном направлена на предостав­ление помощи в исключительных случаях, как правило, в натуральной форме (новогодние подарки - в 73% коммун, продовольственные посылки - в 40%, одежда - в 10% и т.д.). Получателями пособий являются пожилые люди (53% бюджета), безработные и инвалиды. Значительное развитие в последнее время получают предоставление помощи по хозяйству и выплата минимального гарантированного дохода некоторым категориям малоимущего населения [167][151] . В крупных коммунах, число жителей которых превышает 25 тысяч человек, бюджет ОСП составляет значительную сумму - около 9,5 миллиона франков. В этих коммунах предоставление социальной помощи в натуральном виде в последнее время уступает место регулярным выплатам индивидуальных пособий с целью обеспечения неимущих минимальным уровнем доходов. Одной из главных задач ОСП является координация действий между различными организациями и ассоциациями муниципалитетов. В социальной сфере существует два типа ассоциаций, действующих по совершенно разным направлениям. Ассо­циации первого типа были созданы для компенсации недостаточной работы властей по оказанию ряда услуг и для выявления новых видов потребностей населения (помощь по хозяйству, присмотр за детьми, предоставление юридической и админи­стративной информации и т.д.). Ассоциации второго типа, как правило, заняты эксплу­атацией оборудования, предназначенного для коллективного пользования в социальной сфере, наймом работников новой квалификации, непредусмотренных в штатном расписании, и т.д. Работа ОСП часто опирается на поддержку ассоциаций, как первого, так и второго типов. Между ними заключаются договоры о совместной деятельности или о разделении функции. Таким образом, структура социальной помощи, оказы­ваемой во Франции на местном уровне, выглядит следующим образом: 1. Индивидуальная помощь: денежная помощь в исключительных случаях, регуляр­ные пособия; помощь в натуральном виде - новогодние подарки, продовольственные пакеты, одежда. 2. Коллективная помощь: помощь по хозяйству; раздача питания на дому; уход сиделки; организация досуга и другие виды услуг. Важнейшим направлением социальной политики во всех зарубежных странах с развитой рыночной экономикой является жилищное строительство. Так, в США муниципальные органы принимают участие в оказании помощи в решении квартиного вопроса многодетным и молодым семьям, пен­сионерам, инвалидам и т.д. Эта помощь реализуется в следующих формах: строительство дешевых многоквартирных домов с частичной или полной платой за квартиру (в зависимости от доходов семьи); полная или частичная плата за квартиры, арендуемые малоимущими; предоставление льготных кредитов малообеспеченным слоям населения для покупки собственных недорогих домов. В Германии местные органы власти содействуют обеспечению граждан жильем не только путем строительства новых домов, но и выплачивая определенную сумму компенсации на оплату квартир. Это имеет место, прежде всего, по отношению к иммигрантам и специалистам необходимого профиля [168][152] . Во Франции выборные лица на местах, в особенности мэры, управляют и распоряжаются земельными участками, а также выдают разрешения на новое строительство. Через механизм муниципального управления они оказывают влияние на рас­пределение 20% жилищного социального фонда. Мэрии, имея собственную стоительную службу, могут предоставлять жилье, определять уровень налогов или арендной платы за его использование или покупку, решать другие жилищные вопросы населения. Они управляют также системой оказания помощи лицам съемщикам жилья, находящимся в затруднительном положении, через социальные службы муниципалитета и различные комиссии [169][153] . Одним из важных направлений социальной деятельности местных сообществ и формируемых ими органов является защита окружающей природной среды. Так, в Германии важнейшие природоохранные проекты финансирует федеральный центр. Возможности же органов местного самоуправления, хотя и не столь значительны, но вполне достаточны для проведения локальной целе­направленной экологической политики. Важным инстру­ментом защиты окружающей природной среды является чрезвычайно строгая система штрафов за нарушение экологических норм. Причем, следует указать, что размер применяемых за это материальных санкций настолько велик, что их выплата болезненно сказывается на финансовом состоянии даже крупных предприятий. Существуют и более мелкие штрафы, применяемые и в отношении частных лиц, например, за нарушение правил пользования местными парками отдыха, водоснабжением и т.д. Разумеется, органы местного самоуправления отнюдь не огра­ничиваются административными и запретительными мерами. Они сами активно участвуют в природоохранных мероприятиях и так называемой «рекреационной индуст­рии», под которой понимается развитие сети парков, запо­ведников, зоопарков, скверов, где жители данной местности могут проводить свободное время [170][154] . Таким образом, органы местного самоуправления принимают активное участие в осуществлении социальной политики. К числу основных направлений их деятельности в социальной сфере относятся: помощь малоимущим, здравоохранение, образование, решение жилищных, экологических и других актуальных проблем существования и функционирования местного сообщества. Заключение Обобщая вышеизложенное, представляется необходимым сделать несколько выводов методологического характера. Современная политическая теория рассматривает местное самоуправление, как правило, сквозь призму таких понятий, как “деконцентрация” и “децентрализация”. Так, известный французский правовед Ж. Ведель под деконцентрацией понимает организационную технику, которая состоит в передаче важных прав по принятию решений представителям центральной власти, поставленным во главе различных административных округов или государственных служб. Различают “вертикальную” и “горизонтальную” деконцентрацию. В рамках первой - все полномочия по предста­вительству интересов центральных властей на местах передаются только одному государственному чиновнику (в результате деконцентрация в центре порой сопровождается концентрацией власти на местах), а в рамках второй - на местном уровне образуется несколько “центров власти” с распределением обязанностей по отраслевому принципу. Децентрализация же, как отмечает Ж. Ведель, состоит в передаче прав на принятие решений не просто предста­вителям центральной власти, а органам, которые не находятся в иерархическом подчинении центральным органам власти и которые зачастую избираются заинтересованными гражданами [171][155] . Таким образом, деконцентрация и децентрализация, являясь двумя видами перемещения властных полномочий из центра на места, имеют существенные различия. Деконцентрация - это лишь техника управления, которая сама по себе не равнозначна демократии, поскольку сохраняет всю администрацию в распоряжении центральной власти или её представителей. Реформы по деконцентрации, указывает Г.Брэбан, имеют управленческий, а не политический смысл: в географическом отношении аппарат управления приближается к гражданам, но сами они никакой властью не наделяются [172][156] . При децентрализации происходит непосредственно отчуждение полномочий государства как юридического лица в пользу другого юридического лица, каковым является местный управленческий коллектив (местное сообщество). Децентрализованное государственное управление не только демократичнее, но и эффективнее централизованного. Об этом писал еще в первой половине XIХ века А. де Токвиль. В своем сочинении “Демократия в Америке” он утверждал что правительство, выступающее как единственный гарант и арбитр народного счастья, создает лишь иллюзию свое всемогущества в разрешении всех проблем. Ему больше ничего не остается, кроме как принять на себя бремя думать за всех и самому преодолевать все трудности [173][157] . Положение о более высокой эффективности децентрализованных систем государственного управления подтверждается выводами современной науки, в частности, общей теорией систем Л. фон Берталанфи и эволюционной теорией Ж. Пиаже. Последний, например, обосновал тезис о том, что любые системы - физические, биологические и социальные - являются саморегулируемыми. Саморегуляция выступает в виде совокупности действий системы, направленных на ее самосохранение и развитие. Чем сложнее и динамичнее процессы, в которые, включена какая бы то ни было система, тем большей степенью свободы она обладает в своевре­менном реагировании и адаптации к происходящим изменениям, в сохранении устойчивости. Существует лишь одно эффективное решение этой проблемы - расширение самостоятельности подсистем в пределах жизнеспособности системы как целого. Для социально-политических систем это означает ослабление диктата “сверху”, развитие самоуправ­ления, в первую очередь, регионального и местного, при одновременной демократизации всей системы управления. Именно эту цель и преследуют идущие в демократических западных государствах реформы местного самоуправления и местного управления. В этом аспекте, представляется показательным, опыт Совета Европы, которому принадлежит заслуга в разработке Европейской хартии местного самоуправления [174][158] . Содержащиеся в этом документе положения направлены на защиту и усиление независимости органов местного самоуправления в различных странах Европы. В Хартии, которая имеет силу международного договора и является обязательной для государств, ее подписавших, закрепляется целый ряд фундаментальных принципов и норм, конституирующих местное самоуправление, среди которых следует указать такие: - местное самоуправление является одним из главных фундаментов любого демократического режима (преамбула); - местное самоуправление позволяет управлять эффек­тивно, непосредственно соприкасаясь с населением (преам­була); - защита и укрепление местного самоуправления пред­ставляет важный вклад в дело строительства Европы, основанной на принципах демократии и децентрализации власти (преамбула); - компетенция, предоставляемая органам местного самоуправления, должна быть обширной и целостной и может ограничиваться государственными органами только в пределах, установленных законом (ст.4.4); - любой административный контроль над местным самоуправлением может осуществляться только в соответствии с формами и в случаях, предусмотренных конституцией и законом (ст.8.1); - муниципалитеты имеют право на достаточные собственные ресурсы, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своей компетенции (ст. 9.1); - органы местного самоуправления имеют право кооперироваться друг с другом и вступать в международные ассоциации органов местного самоуправления (ст. 10.1,ст. 10.2); - органы местного самоуправления должны иметь право на юридическую защиту их прав и интересов, с тем, чтобы обеспечить свободное осуществление своей компетенции и уважение принципов местного самоуправления (ст. 11). Таким образом, местное самоуправление является важным элементом конституционного строя демократических государств. Оно представляет собой ту специфическую ”ветвь власти”, которая на местном уровне, с одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, с другой - наиболее полно учитывает интересы населения. Муниципальные органы являются гарантом основных демократических ценностей. Они наиболее доступны и отзывчивы для населения, максимально приспособлены использовать, имеющиеся в их распоряжении ресурсы, для удовлетворения местных потребностей, и фактически укрепляют государственную власть на местном уровне, делая ее более гибкой и эффективной. Международный опыт свидетельствует о том, что станов­ление, развитие и совершенствование полноценной системы местного само­управления, представляют собой исторически длительный и сложный процесс, который далек от завершения в странах с уже развитой локальной демократией, а Украина, по нашему мнению, находится лишь в начале этого пути. Список использованных источников. [1] Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения. – М.: Норма, 1996. – С. 8. [2] Егоров С.А. Современная наука конституционного права США. – М.: Наука, 1987. – С. 17. [3] Прело М. Конституционное право Франции. – М., 1957. – С. 22. [4] De Vergotti G. Dirito constituzionale comparato. – Padova, 1981. – P.5. [5] Grotinelli G. Note introduitiva di diritto constituzionale. – Torino, 1988. – P.50. [6] Melone A., Kalvelage C. Primer on Constitutional Law. – Palisades, 1982. – P.IX. [7] Григорьев В.А. Идейные и институциональные истоки местного самоуправления в Украине (до середины ХIХ века) // Юридический вестник. – 1998. - №2. – С.76-81. [8] Грушевский М.С. Iсторiя Украiны – Русi: В 11 т. – К., 1994.- Т.5: - 233 с. [9] Барабашев Г.В. Местное самоуправление. - Изд-во Московского университета, 1996. – 104 с. [10] Токвиль А. Демократия в Америке. - М.: Прогресс, 1992. – 65 с. [11] Коркунов Н.М. Русское государственное право. Том II. Часть особенная. – СПб, 1903. – С.489. [12] Крусян А. Местное управление и самоуправление: к постановке вопроса о содержании и понятии // Юридический вестник. – 1998. - №1. – С. 84. [13] Лешков В.М. Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 1864 г. янв. 1. – М.,1865. – С. 134. [14] Васильчиков А.И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. – СПб, 1869-1871. – Т. I - III. – C. 234. [15] Лешков В.Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 1864 года января 1. - М., 1865. – 29 с. [16] Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. – СПб., 1910. – Т. II; Градовский А.С. Системы местного управления на Западе Европы и в России// Сборник государственных знаний. – СПб., 1878; Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправления. – М., 1874. [17] Коркунов Н.М. Русское государственное право. -Т. II. Часть особенная. – СПб., 1903. – С. 323. [18] См.:Градовский А.С. Указ. соч. – С. 132. [19] См.: Градовский А.С. Указ. соч. – С. 135. [20] Цит. по: Коркунов Н.М. Указ. соч. – С. 310. [21] Еллинек Г. Общее учение о государстве. – СПб., 1903. – С. 34. [22] Еллинек Г. Указ. соч. – С. 232. [23] Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. - М., 1993. – 9 с. [24] Градовский А.Д. Начала русского государственного права: – СПб., 1904. – Т. IХ: Собрание сочинений. – 30 с. [25] Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. - М., 1874. – 38 с. [26] Чичерин Б.Н. Бюрократия и земство. Вопросы политики. - М., 1905. – 87 с. [27] Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица (Сборник статей). - СПб.- б.г. - С. 18. [28] Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. - СПб. - 1910. – 50 c. [29] Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному. – СПб. – 1910. – 51 с. [30] Чичерин Б.Н. О народном представительстве. – СПб, 1866 – С. 39-40. [31] Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. – СПб, 1901. – С. 13. [32] Цит.: Михайловский А.Г. Реформа городского самоуправления в России. – М., 1908. – С. 56. [33] Елистратов А.И. Очерк административного права. – М., 1914. – С. 43. [34] Программа КПСС. – М., 1965. – С. 34. [35] Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления в СССР. – М., 1963. – С. 24. [36] Рейснер М.А. Государство буржуазии и РСФСР. – М., 1923. – С. 297. [37] Цит. по: Институты самоуправления:историко-правовое исследование. – М., 1995. – С. 189. [38] Дыльнов Г.В. Представительные органы власти – главное звено социалистического самоуправления. – М., 1978. – С. 34. [39] См.: Барабашев Г.В. Местное самоуправление – трудное дитя России// Сегодня ! – 1992. – N1. – C. 11-15. [40] См.: Союз городов Финляндии. – Хельсинки, 1991. – С. 27. [41] Конституционное (государственное) право зарубежных стран. – М., 1971. – 697 с. [42] Мишина Н.В., Фельдман Е.А. Местное самоуправление: понятийно-терминологический состав в теории и законодательстве // Юридический вестник. – 1999. - №4. – С. 99. [43] Орзих М.Ф., Баймуратов М.А. Международные стандарты местного самоуправления. – 1996. – С. 12. [44] Мiсцеве самоврядування: правовi та органiзацiйнi аспекти // Урядовий кур’эр. – 1997. – 18 бер. [45] Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления в Российской действительности // Государство и право. – 1996. – С.138. [46] Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления в Российской действительности // Государство и право. – 1996. – С.138. 47] Григорьев В.А. Становление местного самоуправления в Украине. - Одесса. Юридична лiтература., 2000. – 6 с. [48] Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. – М., 1997. – 83 с. [49] Крусян А. Местное управление и самоуправление: к постановке вопроса о содержании и понятии // Юридический вестник. – 1998. - №1. – С. 86. [50] Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации (“Круглый стол” в Институте государства и права в РАН) // Государство и право. – 1997. - №5. – С. 25. [51] Фадеев В.И. Муниципальное право России. - М.: Юрис, 1994. – 21 с. [52] Барабашев Г.В. Местное самоуправление. – Изд-во Московского университета, 1996. – 63-68 с. [53] Маклаков В.В. Иностранное конститу­ционное право. - М.: Юристъ, 1996. – 37c. [54] Крылов Б.С. США: Федерализм, штаты и местное управление. - М.: Наука, 1968. - 185-192 с. [55] Куфакова Н.А. Местное управление в буржуазных странах и странах, освободившихся от колониальной зависимости. - М., 1969. - 45-49 с.; [56] Куфакова Н.А. Местные органы в политической системе капитализма. – М., 1969. - 52-53 с. [57] Моргачев В.Н. Формы и методы территориального управления в США и Канаде. – М.: Наука, 1987. - 68-73 с. [58]Смирнов В.В. США: политический механизм городского управления. - М.: Наука, 1976. - 52-67 c [59] Моргачев В.Н. Формы и методы территориального управления в США и Канаде. – М.: Наука, 1987. – 68 c [60] Моргачев В.Н. Формы и методы территориального управления в США и Канаде. – М.: Наука, 1987. – 71 с. [61] Моргачев В.Н. Формы и методы территориального управления в США и Канаде. – М.: Наука, 1987. – 72 с. [62] Барабашев Г.В. Местное самоуправление. – Изд-во Московского университета, 1996. – 71 с. [63] Гарнер Д. Великобритания. Центральное и местное управление. - М.: Прогресс, 1984. - 300-301 с, 333-338 с. [64] Барабашев В.Г. Местное самоуправление. Изд-во Московского университета. – 1996. – 73 с. [65] Маклаков В.В. Иностранное конституционное право. - М.: Юристъ, 1996. - 155-157 с.; [66] Куфаков Н.А. Местные органы в политической системе капитализма. – М.: Наука, 1985. - 102-103 с. [67] Тимофеев Н.С. Коммунальное право ФРГ. - М.: 1982. - 42-43 с. [68] Местное самоуправле­ние. Сборник международных терминов из области права и управления. Мюнхен; Бонн. С.67-75.; [69] Фадеев В.И. Муниципальное право России. М.: Юрист, 1994. – 25 c. [70] Маклаков В.В. Государственный строй Франции. - М., 1977. – 53 с. [71] Куфакова Н.А. Местные органы в политической системе капитализма. – М.: Наука, 1985. - 125-126 с [72] Барабашев Г.В. Местное самоуправление. Изд-во Московского университета, 1996. - 109-111 с. [73] Маклаков В.В. Реформы местного управления во Французской пятой республике. Реформы местного управления в странах Западной Европы. - М., 1993. - 38-39 с. [74] Васильева Т.А. Реформы местного самоуправления в Италии // Реформы местного управления в странах Западной Европы. М., 1993. – 47 с. [75] Хьюмс, Семьюел. Структуры местного самоуправления в мире // Мартинус Нийгофф. Гаага, 1959. [76] Джовие, д-р Миодраг. Структуры и территориальная основа местного самоуправления в европейских странах // Современная администрация. Белград, 1974. [77,78] Медведев Н.П. Местное самоуправление в зарубежных странах. - М.: Юридическая литература, 1994. – 10 с. [79] Васильева Т.А. Реформы местного самоуправления в Италии // Реформы местного управления в странах Западной Европы. М. (изд-во), 1993. – 50 с. [80] Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. - М.: Славянский диалог, 1996. – 22 с. [81] Цунео И. Современное право Японии. - М.: Прогресс, 1981. – 94 с. [82] Плешова М.А. Демократия в Индии: Проблемы местного само­управления. - М.: Наука, 1992. – 160 с. [83] Маheshwari Sh Lokal government in India. New Delhi: Orient Longman, 1971. Х. Р.1-2. [84] Конституционное право развивающихся стран. Основы организации государства. - М.: Наука, 1992. [85] Республика Куба: Конституция и законодательные акты. - М.: Прогресс, 1980. [86,87] Китайская Народная Республика: Законодательные акты. - М.: Прогресс, 1984. [88] Республика Куба: Конституция и законодательные акты. - М.: Прогресс, 1980. [89] Дольницкий В. Сущность и задачи территориального самоуправления в Польше // Государственная служба. Местное самоуправление. Зарубежный опыт. - М., 1996. - 66-72 с. [90] Конституционное право развивающихся стран. Основы организации государства. - М.: Наука, 1992. [91] Барабашев Г.В. Местное самоуправление. Изд-во московского университета, 1996. – 52 с. [92] Григорьев С. Местное управление в Великобритании // Вопросы экономики. - 1991. - №5. - С. 55. [93] Куфакова Н.А. Местное управление в буржуазных странах и странах, освободившихся от колониальной зависимости. - М., 1969. – 21 с. [94] Гарнер Д. Великобритания. Центральное и местное управление. - М.: Прогресс, 1984. – 310 c. [95] Гарнер Д. Великобритания. Центральное и местное управление. - М.: Прогресс, 1984. - 312 c. [96] Барабашев Г.В. Местное самоуправление. Изд-во московского университета, 1996. – 60 с. [97] Барабашев Г.В. . Местное самоуправление. Изд-во московского университета, 1996. – 51 c. [98] Смирнов В.В. США: политический механизм городского управления. М.: Наука, 1976. – 67 c. [99] Куфакова Н.А. Местное управление в буржуазных странах и странах, освободившихся от колониальной зависимости. - М., 1969. – 49 с. [100] Барабашев Г.В. Местное самоуправление. Изд-во московского университета, 1996. – 52 c. [101] Барабашев Г.В. Местное самоуправление. Изд-во московского университета, 1996. – 54-56 с. [102] Структура местных коллективов во Франции. М., 1993. - 17-18 с. [103] Харлоф Э. Местные органы власти в Европе. – М.: Финансы и статистика, 1992. – 167 с. [104] Структура местных коллективов во Франции. - М., 1993. – 32 с. [105] Структура местных коллективов во Франции. - М., 1993. – 41 с. [106] Муниципальные органы. Законодательство зарубежных госу­дарств. – М., 1993. - 10 с. [107] Муниципальные органы. Законодательство зарубежных госу­дарств. – М., 1993. – 11 с. [108] Муниципальные органы. Законодательство зарубежных госу­дарств. – М., 1993. – 6-7 с. [109] Кучуков С. Основные сведения об органах местного самоуправления в Болгарии. - София, 1994. - 45-53 c. [110] Ковальчук А. Основные сведения об органах местного самоуправ­ления в Польше. - Варшава, 1994. - 170-175 c. [111] Барабашев Г.В. Местное самоуправление. Изд-во московского университета, 1996. – 76 c. [112] Харлоф Э. Местные органы власти в Европе. – М.: Финансы и статистика, 1992. – 168 c. [113,114] Дорожкин Ю.Н. Реформы местной власти // Социс. - 1997. - N8. – С. 17-18. [115] Дорожкин Ю.Н. Реформы местной власти // Социс. - 1997. - N8. – С. 16. [116] Григорьев С. Местное управление в Великобритании// Вопросы экономики. - 1991. - №5. – С. 56. [117] Дорожкин Ю.Н. Реформы местной власти // Социс. - 1997. - №8. – С. 17-18. [118] Барабашев Г.В. Местное самоуправление. Изд-во московского университета, 1996. – 80 c. [119] Смирнов В.В. США: политический механизм городского управления. - М.: Наука, 1976. – 98-99 c. [120] Барабашев Г.В. Местное самоуправление. Изд-во московского университета, 1996. – 82 c. [121] Крылов Б.С. США: Федерализм, штаты и местное управление. - М.: Наука, 1968. – 114 c. [122] Муниципальные органы. Законодательство зарубежных госу­дарств. – М., 1993. – 28 с. [123] Муниципальные органы. Законодательство зарубежных госу­дарств. – М., 1993. – 28-29 с. [124] Иностранное конституционное право / Под ред. В.В. Маклакова - М.: Юристь, 1996. – 501 с. [125] Муниципальные органы. Законодательство зарубежных госу­дарств. – М., 1993. – 29-30 с. . [126] Федонюк К.Е. Местные органы государственной власти Польской Народной Республики: Дис… канд. юрид. наук, - Львов, 1953.- 75с. [127] Федонюк К.Е. Местные органы государственной власти Польской Народной Республики: Дис… канд. юрид. наук, - Львов, 1953.- с.76. [128] Федонюк К.Е. Местные органы государственной власти Польской Народной Республики: Дис… канд. юрид. наук, - Львов, 1953.- с.83. [129] Федонюк К.Е. Местные органы государственной власти Польской Народной Республики: Дис… канд. юрид. наук, - Львов, 1953.- С.121-125. [130] Лацина К. Основные сведения об органах местного самоуправления в Чешской Республике. - Прага, 1994. [131] Фаркаш М. Основные сведения об органах местного самоуправления в Румынии. - Бухарест-Будапешт, 1994. [132] Цапкова С. Основные сведения об органах местного самоуправления в Словакии. - Братислава, 1994. [133] Трпин Г. Основные сведения об органах местного самоуправления в Словакии. - Любляна, 1994. [134] Кучуков С. Основные сведения об органах местного самоуправления в Болгарии. - София, 1994. [135] Хорварт Т.М. Основные сведения об органах местного самоуправления в Венгрии. - Будапешт, 1994. [136] Тодоровски И. Основные сведения об органах местного самоуправления в Македонии. - Скопье, 1994. [137] Федеративная Республика Германия: Конституция и законо­дательные акты. - М.: Прогресс, 1991. [138] Constitution of India. New Delhi: Gob. of India publ., 1980. P.421. [139] Плешова М.А Демократия в Индии : Проблемы местного самоуправления. - М.: Наука, 1992. – 192 c. [140] Современный буржуазный федерализм / Отв. ред. Левин И.Д., Вайль И.М. - М.: Наука, 1978. [141] См.: Конституция Мексиканских Соединенных Штатов. – М.,1986. – С. 67. [142] Французская Республика: Конституция и законодательные акты. - М.: Прогресс, 1989. [143] Информационные материалы. – Вып.3. Ч. 1.//Новое законодательство КНР. – М., 1995. - С. 9-27. [144,145] Барабашев Г.В. Местное самоуправление. Изд-во Московского университета, 1996. – 155 с. [146] Барабашев Г.В. Местное самоуправление. Изд-во Московского университета, 1996. – 159 с. [147] Некоторые аспекты функционирования местных органов власти в ФРГ // Местные органы власти: социально-экономические аспекты деятельности. - М., 1993. [148] Социально-экономические аспекты деятельности местных органов управления Франции // Местные органы власти: социально-экономические аспекты деятельности. - М., 1993. [149] Хозяйственная деятельность муниципальных органов Убавления в США // Местные органы власти: социально-экономические аспекты деятельности. - М., 1993. [150] Местные органы власти и возрождение локальной экономики в современной Великобритании // Местные органы власти: социально - экономические аспекты деятельности. - М., 1993. [151] Хозяйственная деятельность муниципальных органов Управления в США // Местные органы власти: социально-экономические аспекты деятельности. - М., 1993. [152] Местные органы власти: социально-экономические аспекты деятельности. М., 1993. [153] Schrijver J.F. Pays-Bas // Ibid. P.671. [154,155] Местные бюджеты и системы местного налогообложения в странах Запада. М., 1993. С.12. [156] Sergent L. Les Finances locales // Ibid. P.535. [157] Sergent L. Les Finances locales // Ibid. Р.532. [158] Финансовая база местных органов власти западных стран. М., 1994. [159] Местные бюджеты и системы местного налогообложения в странах Запада. М., 1993. С.11. [160] Финансовая база органов власти западных стран. М.,1994. [161] Граверт Р. Финансовая автономия органов местного само­управления в ФРГ // Государство и право. - 1992. - №10. - С. 96-107. [162] Муниципальная собственность и сфера общественных услуг. Проблемы приватизации. М., 1994. [163] Муниципальная собственность и сфера общественных услуг. Проблемы приватизации. М., 1994. [164] Социальные проблемы в политике местных органов власти США. - М., 1994. [165] Местные органы власти: социально-экономические аспекты деятельности. - М., 1993. [166] Barthe M.A., Tchernonog V. La politique sociale des communes: Le role du bureau d'aide sociale// Problemes econ. 1987. 16 sept. N 2040. [167] Местные органы власти: социально-экономические аспекты деятельности. – М., 1993. [168] Gob R. Abschied von der Stadtentwicklungplanung? // Rauforschungu. Raumordnung. Koln etc., 1989. Jg.47. H.5/6. [169] Gremion C. La qestion locale du logement sociale // Projet. P., 1989. N215. [170] Die Landerfinanzen seit dem Beginn der Steuersenkungen im Jahr 1986 // Ibid. 1990. Jg.42. N 4. [171] Ведель Ж. Административное право Франции. - М.: Прогресс, 1973. [172] Брэбан Г. Французское административное право. - М.: Прогресс, 1988. [173] Токвиль А. Демократии в Америке. - М.: Прогресс, 1992. [174] Европейская Хартия о местном самоуправлении // Реформы Местного управления в странах Западной Европы. - М., 1993. - 115-126. [1] [1] Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения. – М.: Норма, 1996. – С. 8. [2] [2] Егоров С.А. Современная наука конституционного права США. – М.: Наука, 1987. – С. 17. [3] [3] Прело М. Конституционное право Франции. – М., 1957. – С. 22. [4] [4] De Vergotti G. Dirito constituzionale comparato. – Padova, 1981. – P.5. [5] [5] Grotinelli G. Note introduitiva di diritto constituzionale. – Torino, 1988. – P.50. [6] [6] Melone A., Kalvelage C. Primer on Constitutional Law. – Palisades, 1982. – P.IX. [7] [7] Григорьев В.А. Идейные и институциональные истоки местного самоуправления в Украине (до середины ХIХ века) // Юридический вестник. – 1998. - №2. – С.76-81. [8] [8] См., например, Грушевский М.С. Iсторiя України – Русi: В 11 т. – К., 1994.- Т.5. – С.233. [9] [9] См.: Барабашев Г.В. Местное самоуправление. – М.:Изд-во МГУ, 1996. – С.104. [10] [10] Токвиль А. Демократия в Америке. - М.: Прогресс, 1992. – С. 65. [11] [11] Коркунов Н.М. Русское государственное право. Том II. Часть особенная. – СПб, 1903. – С.489. [12] [12] Крусян А. Местное управление и самоуправление: к постановке вопроса о содержании и понятии // Юридический вестник. – 1998. - №1. – С. 84. [13] [13] Лешков В.М. Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 1864 г. янв. 1. – М.,1865. – С. 134. [14] [14] Васильчиков А.И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. – СПб, 1869-1871. – Т. I - III. – C. 234. [15] [15] Лешков В.Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 1864 года января 1. - М., 1865.– С. 29. [16] [16] Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. – СПб., 1910. – Т. II; Градовский А.С. Системы местного управления на Западе Европы и в России// Сборник государственных знаний. – СПб., 1878; Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправления. – М., 1874. [17] [17] Коркунов Н.М. Русское государственное право. -Т. II. Часть особенная. – СПб., 1903. – С. 323. [18] [18] См.:Градовский А.С. Указ. соч. – С. 132. [19] [19] См.: Градовский А.С. Указ. соч. – С. 135. [20] [20] Цит. по: Коркунов Н.М. Указ. соч. – С. 310. [21] [21] Еллинек Г. Общее учение о государстве. – СПб., 1903. – С. 34. [22] [22] Еллинек Г. Указ. соч. – С. 232. [23] [23] Цит.: Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. - М., 1993. – С. 9. [24] [24] Градовский А.Д. Начала русского государственного права: – СПб., 1904. – Т. IХ: Собрание сочинений. – С. 30. [25] [25] Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. - М., 1874. – С. 38. [26] [26] Чичерин Б.Н. Бюрократия и земство. Вопросы политики. - М., 1905. – С. 87. [27] [27] Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица (Сборник статей). - СПб.- б.г. - С. 18. [28] [28] Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. - СПб.,1910. – С. 50. [29] [29] Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному. – СПб.,1910. – С. 51. [30] [30] Чичерин Б.Н. О народном представительстве. – СПб, 1866 – С. 39-40. [31] [31] Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. – СПб, 1901. – С. 13. [32] [32] Цит.: Михайловский А.Г. Реформа городского самоуправления в России. – М., 1908. – С. 56. [33] [33] Елистратов А.И. Очерк административного права. – М., 1914. – С. 43. [34] [34] Программа КПСС. – М., 1965. – С. 34. [35] [35] Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления в СССР. – М., 1963. – С. 24. [36] [36] Рейснер М.А. Государство буржуазии и РСФСР. – М., 1923. – С. 297. [37] [37] Цит. по: Институты самоуправления:историко-правовое исследование. – М., 1995. – С. 189. [38] [38] Дыльнов Г.В. Представительные органы власти – главное звено социалистического самоуправления. – М., 1978. – С. 34. [39] [39] См.: Барабашев Г.В. Местное самоуправление – трудное дитя России// Сегодня ! – 1992. – N1. – C. 11-15. [40] [40] См.: Союз городов Финляндии. – Хельсинки, 1991. – 27 с. [41] [41] Конституционное (государственное) право зарубежных стран. – М., 1991. – С. 697. [42] [42] Мишина Н.В., Фельдман Е.А. Местное самоуправление: понятийно-терминологический состав в теории и законодательстве // Юридический вестник. – 1999. - №4. – С. 99. [43] [43] Орзих М.Ф., Баймуратов М.А. Международные стандарты местного самоуправления. – 1996. – С.12. [44] [44] Мiсцеве самоврядування: правовi та органiзацiйнi аспекти // Урядовий кур’єр. – 1997. – 18 березня. [45] [45] Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления в Российской действительности // Государство и право. – 1996. – С. 138. [46] [46] Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления в Российской действительности // Государство и право. – 1996. – N6. - С.138. [47] 47] Григорьев В.А. Становление местного самоуправления в Украине. - Одесса. Юридична лiтература., 2000. – С.6. [48] [48] Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. – М., 1997. – С. 83. [49] [49] Крусян А. Местное управление и самоуправление: к постановке вопроса о содержании и понятии // Юридический вестник. – 1998. - №1. – С. 86. [50] [50] Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации (“Круглый стол” в Институте государства и права в РАН) // Государство и право. – 1997. - №5. – С. 25. [51] [51] Фадеев В.И. Муниципальное право России. - М.: Юрис, 1994. – 21 с. [52] [52-58] Барабашев Г.В. Местное самоуправление. – Изд-во Московского университета, 1996. – 63-68 с.; Маклаков В.В. Иностранное конститу­ционное право. - М.: Юристъ, 1996. – 37c.; Крылов Б.С. США: Федерализм, штаты и местное управление. - М.: Наука, 1968. - 185-192 с.; Куфакова Н.А. Местное управление в буржуазных странах и странах, освободившихся от колониальной зависимости. - М., 1969. - 45-49 с.; Куфакова Н.А. Местные органы в политической системе капитализма. – М., 1969. - 52-53 с.; Моргачев В.Н. Формы и методы территориального управления в США и Канаде. – М.: Наука, 1987. - 68-73 с.; Смирнов В.В. США: политический механизм городского управления. - М.: Наука, 1976. - 52-67 c. и другие. [53] [59] Моргачев В.Н. Формы и методы территориального управления в США и Канаде. – М.: Наука, 1987. – 68 c. [54] [60] Моргачев В.Н. Формы и методы территориального управления в США и Канаде. – М.: Наука, 1987. – 71 с. [55] [61] Моргачев В.Н. Формы и методы территориального управления в США и Канаде. – М.: Наука, 1987. – С. 72. [56] [62] Барабашев Г.В. Местное самоуправление. – М.: Изд-во Московского университета, 1996. – С.71. [57] [63] Гарнер Д. Великобритания. Центральное и местное управление. - М.: Прогресс, 1984. – С.300-301, 333-338. [58] [64] Барабашев В.Г. Местное самоуправление. – М.: Изд-во Московского университета, 1996. – С. 73. [59] [65-69] Маклаков В.В. Иностранное конституционное право. - М.: Юристъ, 1996. – С. 155-157; Куфаков Н.А. Местные органы в политической системе капитализма. – М.: Наука, 1985. – С. 102-103; Тимофеев Н.С. Коммунальное право ФРГ. - М., 1982. – С. 42-43; Местное самоуправле­ние. Сборник международных терминов из области права и управления. - Мюнхен; Бонн, 1996 - С.67-75.; Фадеев В.И. Муниципальное право России. - М.: Юрист, 1994. – С. 25. [60] [70] Маклаков В.В. Государственный строй Франции. - М., 1977. – С. 53. [61] [71] Куфакова Н.А. Местные органы в политической системе капитализма. – М.: Наука, 1985. – С. 125-126. [62] [72] Барабашев Г.В. Местное самоуправление. Изд-во Московского университета, 1996. – С. 109-111. [63] [73] Маклаков В.В. Реформы местного управления во Французской пятой республике // Реформы местного управления в странах Западной Европы. - М., 1993. – С. 38 - 39. [64] [74] Васильева Т.А. Реформы местного самоуправления в Италии // Реформы местного управления в странах Западной Европы. М., 1993. – С. 47. [65] [75] Хьюмс, Семьюел. Структуры местного самоуправления в мире. - Гаага, 1959. – С. 45. [66] [76] Джовие, д-р Миодраг. Структуры и территориальная основа местного самоуправления в европейских странах // Современная администрация. - Белград, 1974. – С. 73. [67] [77] Медведев Н.П. Местное самоуправление в зарубежных странах. - М.: Юридическая литература, 1994. – С. 10. [68] [78] Медведев Н.П. Местное самоуправление в зарубежных странах. - М.: Юридическая литература, 1994. – С. 10. [69] [79] Васильева Т.А. Реформы местного самоуправления в Италии // Реформы местного управления в странах Западной Европы. М., 1993. – С. 50. [70] [80] Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. - М.: Славянский диалог, 1996. – С. 22. [71] [81] Цунео И. Современное право Японии. - М.: Прогресс, 1981. – С. 94. [72] [82] Плешова М.А. Демократия в Индии: Проблемы местного само­управления. - М.: Наука, 1992. – С. 160. [73] [83] Маheshwari Sh. Lokal government in India. New Delhi: Orient Longman, 1971. Х. Р.1-2. [74] [84] Конституционное право развивающихся стран. Основы организации государства. - М.: Наука, 1992. – С. 46. [75] [85] Республика Куба: Конституция и законодательные акты. - М.: Прогресс, 1980. – С. 55. [76] [86] Китайская Народная Республика: Законодательные акты. - М.: Прогресс, 1984. – С. 59. [77] [87] Китайская Народная Республика: Законодательные акты. - М.: Прогресс, 1984. – С. 67. [78] [88] Республика Куба: Конституция и законодательные акты. - М.: Прогресс, 1980. – С. 36. [79] [89] Дольницкий В. Сущность и задачи территориального самоуправления в Польше // Государственная служба. Местное самоуправление. Зарубежный опыт. - М., 1996. – С. 66-72. [80] [90] Конституционное право развивающихся стран. Основы организации государства. - М.: Наука, 1992. – С. 67. [81] [91] Барабашев Г.В. Местное самоуправление. – М.: Изд-во Московского университета, 1996. – С. 52. [82] [92] Григорьев С. Местное управление в Великобритании // Вопросы экономики. - 1991. - №5. - С. 55. [83] [93] Куфакова Н.А. Местное управление в буржуазных странах и странах, освободившихся от колониальной зависимости. - М., 1969. – С. 21. [84] [94] Гарнер Д. Великобритания. Центральное и местное управление. - М.: Прогресс, 1984. – С. 310. [85] [95] Гарнер Д. Великобритания. Центральное и местное управление. - М.: Прогресс, 1984. – С. 312. [86] [96] Барабашев Г.В. Местное самоуправление. – М.: Изд-во Московского университета, 1996. – С. 60. [87] [97] Барабашев Г.В. Местное самоуправление. – М.: Изд-во Московского университета, 1996. – С. 51. [88] [98] Смирнов В.В. США: политический механизм городского управления. - М.: Наука, 1976. – С. 67. [89] [99] Куфакова Н.А. Местное управление в буржуазных странах и странах, освободившихся от колониальной зависимости. - М., 1969. – С. 49. [90] [100] Барабашев Г.В. Местное самоуправление. – М.: Изд-во Московского университета, 1996. – С. 52. [91] [101] Барабашев Г.В. Местное самоуправление. Изд-во московского университета, 1996. – 54-56 с. [92] [102] Структура местных коллективов во Франции. - М., 1993. – С. 17-18. [93] [103] Харлоф Э. Местные органы власти в Европе. – М.: Финансы и статистика, 1992. – С. 167. [94] [104] Структура местных коллективов во Франции. - М., 1993. – С. 32. [95] [105] Структура местных коллективов во Франции. - М., 1993. – С. 41 [96] [106] Муниципальные органы. Законодательство зарубежных госу­дарств. – М., 1993. – С. 10. [97] [107] Муниципальные органы. Законодательство зарубежных госу­дарств. – М., 1993. – С. 11. [98] [108] Муниципальные органы. Законодательство зарубежных госу­дарств. – М., 1993. – С. 6-7. [99] [109] Кучуков С. Основные сведения об органах местного самоуправления в Болгарии. - София, 1994. – С. 45-53. [100] [110] Ковальчук А. Основные сведения об органах местного самоуправ­ления в Польше. - Варшава, 1994. – С.170-175. [101] [111] Барабашев Г.В. Местное самоуправление. – М.: Изд-во Московского университета, 1996. – С. 76. [102] [112] Харлоф Э. Местные органы власти в Европе. – М.: Финансы и статистика, 1992. – С. 168. [103] [113] Дорожкин Ю.Н. Реформы местной власти // Социс. - 1997. - N8. – С. 17-18. [104] [114] Дорожкин Ю.Н. Реформы местной власти // Социс. - 1997. - N8. – С. 17-18. [105] [115] Дорожкин Ю.Н. Реформы местной власти // Социс. - 1997. - N8. – С. 16. [106] [116] Григорьев С. Местное управление в Великобритании // Вопросы экономики. - 1991. - №5. – С. 56. [107] [117] Дорожкин Ю.Н. Реформы местной власти // Социс. - 1997. - №8. – С. 17-18. [108] [118] Барабашев Г.В. Местное самоуправление. – С. 80. [109] [119] Смирнов В.В. США: политический механизм городского управления. - М.: Наука, 1976. – С. 98-99. [110] [120] Барабашев Г.В. Местное самоуправление. – С. 82. [111] [121] Крылов Б.С. США: Федерализм, штаты и местное управление. - М.: Наука, 1968. – С. 114. 1 [122] Муниципальные органы. Законодательство зарубежных госу­дарств. – М., 1993. – С. 28. [113] [123] Муниципальные органы. Законодательство зарубежных госу­дарств. – М., 1993. – С. 28-29. [114] [124] Иностранное конституционное право / Под ред. В.В. Маклакова - М.: Юристь, 1996. – С. 501. [115] [125] Муниципальные органы. Законодательство зарубежных госу­дарств. – М., 1993. – С. 29-30. [116] [126] Федонюк К.Е. Местные органы государственной власти Польской Народной Республики: Дис… канд. юрид. наук, - Львов, 1953.- С. 75. [117] [127] Федонюк К.Е. Местные органы государственной власти Польской Народной Республики: Дис… канд. юрид. наук, - Львов, 1953.- С.76. [118] [128] Федонюк К.Е. Местные органы государственной власти Польской Народной Республики: Дис… канд. юрид. наук, - Львов, 1953.- С.83. [119] [129] Федонюк К.Е. Местные органы государственной власти Польской Народной Республики: Дис… канд. юрид. наук, - Львов, 1953.- С.121-125. [120] [130-136] Лацина К. Основные сведения об органах местного самоуправления в Чешской Республике. - Прага, 1994; Фаркаш М. Основные сведения об органах местного самоуправления в Румынии. - Бухарест-Будапешт, 1994; Цапкова С. Основные сведения об органах местного самоуправления в Словакии. - Братислава, 1994; Трпин Г. Основные сведения об органах местного самоуправления в Словакии. - Любляна, 1994; Кучуков С. Основные сведения об органах местного самоуправления в Болгарии. - София, 1994; Хорварт Т.М. Основные сведения об органах местного самоуправления в Венгрии. - Будапешт, 1994; Тодоровски И. Основные сведения об органах местного самоуправления в Македонии. - Скопье, 1994. [121] [137] Федеративная Республика Германия: Конституция и законо­дательные акты. - М.: Прогресс, 1991. – С. 71. [122] [138] Constitution of India. New Delhi: Gob. of India publ., 1980. P.421. [123] [139] Плешова М.А Демократия в Индии : Проблемы местного самоуправления. - М.: Наука, 1992. – С.192. [124] [140] Современный буржуазный федерализм / Отв. ред. Левин И.Д., Вайль И.М. - М.: Наука, 1978. – С. 113. [125] [141] См.: Конституция Мексиканских Соединенных Штатов. – М.,1986. – С. 67. [126] [142] Французская Республика: Конституция и законодательные акты. - М.: Прогресс, 1989. – С. 65. [127] [143] Информационные материалы. – Вып.3. Ч. 1.//Новое законодательство КНР. – М., 1995. - С. 9-27. [128] [144] Барабашев Г.В. Местное самоуправление. – М.: Изд-во Московского университета, 1996. – С.55. [129] [145] Барабашев Г.В. Местное самоуправление. – С.56. [130] [146] Барабашев Г.В. Местное самоуправление. – С. 59. [131] [147] Некоторые аспекты функционирования местных органов власти в ФРГ // Местные органы власти: социально-экономические аспекты деятельности. - М., 1993. – С. 36. [132] [148] Социально-экономические аспекты деятельности местных органов управления Франции // Местные органы власти: социально-экономические аспекты деятельности. - М., 1993. – С. 78. [133] [149] Хозяйственная деятельность муниципальных органов управления в США // Местные органы власти: социально-экономические аспекты деятельности. - М., 1993. – С. 55. [134] [150] Местные органы власти и возрождение локальной экономики в современной Великобритании // Местные органы власти: социально - экономические аспекты деятельности. - М., 1993. – С. 97. [135] [151] Хозяйственная деятельность муниципальных органов управления в США // Местные органы власти: социально-экономические аспекты деятельности. - М., 1993. – С. 57. [136] [152] Местные органы власти: социально-экономические аспекты деятельности. - М., 1993. – С. 103. [137] [153] Schrijver J.F. Pays-Bas// Ibid. P.671. [138] [154] Местные бюджеты и системы местного налогообложения в странах Запада. - М., 1993. - С.12. [139] [155] Местные бюджеты и системы местного налогообложения в странах Запада. - М., 1993. С.12. [140] [156] Sergent L. Les Finances locales // Ibid. P.535. [141] [157] Sergent L. Les Finances locales // Ibid. Р.532. [142] [158] Финансовая база местных органов власти западных стран. - М., 1994. – С. 87. [143] [159] Местные бюджеты и системы местного налогообложения в странах Запада. - М., 1993. - С.11. [144] [160] Финансовая база органов власти западных стран. - М.,1994. – С. 77. [145] [161] Граверт Р. Финансовая автономия органов местного само­управления в ФРГ // Государство и право. - 1992. - №10. - С. 96-107. [146] [162] Муниципальная собственность и сфера общественных услуг. Проблемы приватизации. - М., 1994. – С. 45. [147] [163] Муниципальная собственность и сфера общественных услуг. Проблемы приватизации. - М., 1994. – С. 78. [148] [164] Социальные проблемы в политике местных органов власти США. - М., 1994. – С. 83. [149] [165] Местные органы власти: социально-экономические аспекты деятельности. - М., 1993. – С. 113. [150] [166] Barthe M.A., Tchernonog V. La politique sociale des communes: Le role du bureau d'aide sociale// Problemes econ. 1987. 16 sept. N 2040. [151] [167] Местные органы власти: социально-экономические аспекты деятельности. - М., 1993. – С. 68. [152] [168] Gob R. Abschied von der Stadtentwicklungplanung? // Rauforschungu. Raumordnung. Koln etc., 1989. Jg.47. H.5/6. [153] [169] Gremion C. La qestion locale du logement sociale // Projet. P., 1989. N215. [154] [170] Die Landerfinanzen seit dem Beginn der Steuersenkungen im Jahr 1986// Ibid. 1990. Jg.42. N 4. [155] [171] Ведель Ж. Административное право Франции. - М.: Прогресс, 1973. – С. 27. [156] [172] Брэбан Г. Французское административное право. - М.: Прогресс, 1988. – С. 43. [157] [173] Токвиль А. Демократии в Америке. - М.: Прогресс, 1992. – С. 89. [158]