Социальный бюллетень. Пожилое население России: проблемы и перспективы (2016 год)
Оглавление
Резюме
3
1. Правовые основы государственной политики в отношении
пожилого населения
4
2. Демография пожилого населения
5
3. Здоровье пожилого населения
10
4. Доходы, экономическая активность пожилого населения
13
5. Образование пожилых людей
22
6. Социальное обслуживание пожилого населения
25
7. Социальная активность пожилых людей
28
8. Программно-целевые инструменты действий в отношении
пожилых людей
31
Предложения
37
Приложение 1
40
Приложение 2
42
Приложение 3
44
2
Резюме
Со второй половины 1990-х годов в России в соответствии с
положениями Конституции Российской Федерации, законами и
иными нормативными правовыми актами, а также с учетом
международных документов, в том числе документов ООН,
проводится работа, направленная на повышение уровня и
качества жизни пожилого населения. Однако проведенный анализ
показал, что эта работа не носит системного, комплексного и
систематического характера.
Одним из существенных недостатков в формировании и
реализации государственной политики в отношении пожилых
людей является преимущественная ориентация не на
стимулирование развития и использования собственного
потенциала лиц старших возрастов, а на их социальную защиту
посредством различных механизмов, в том числе путем
организации социального обслуживания.
В условиях старения населения и прогнозируемого роста
численности лиц старше трудоспособного возраста, их удельного
веса в населении страны, увеличения демографической нагрузки и
гендерных диспропорций сохранение сложившихся подходов и
стереотипов по отношению к пожилому населению сопряжено с
серьезными политическими, финансовыми и социальными рисками.
Потенциальные риски могут возрастать в связи с
существующими проблемами и барьерами развития пожилых
людей, в том числе, как показал проведенный анализ, связанные с
состоянием их здоровья, уровнями и условиями обеспечения
доходов, условиями получения образования и его использования, а
также возможностями реализации социальной активности.
Устранение проблем и барьеров развития пожилых людей
предусматривается в ряде стратегических и программных
документов Российской Федерации, в том числе в Стратегии
действий в интересах граждан старшего поколения в Российской
Федерации до 2025 года (далее — Стратегия). Стратегия, в
отличие от ранее принятых документов стратегического
планирования, более точно, полно и комплексно определяет цели,
задачи и направления действий в отношении пожилых людей.
В бюллетене рассмотрены указанные выше проблемы и приведены
предложения, направленные на их решение.
3
1. Правовые основы государственной политики в
отношении пожилого населения
Государственная политика Российской Федерации в отношении пожилого населения
формируется с учетом нормы Конституции Российской Федерации, определяющей, что
«В Российской Федерации <«> обеспечивается государственная поддержка <«>
пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются
государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты»1 , а также
положений ряда документов, принятых в рамках Организации Объединенных Наций:
1. Принципы Организации Объединенных Наций в отношении пожилых людей
(1991 год).
2. Декларация по проблемам старения Генеральной Ассамблеи ООН (1992 год).
3. Мадридский международный план действий по проблемам старения (2002 год).
Реализация норм Конституции России, а также положений документов ООН в
отношении пожилого населения осуществляется в рамках ряда стратегических и
программных документов Правительства Российской Федерации, а также нормативных
правовых актов субъектов Российской Федерации.
Терминология
В настоящее время в нормативных правовых актах Российской Федерации используются различные
термины в отношении пожилого населения:
- в Конституции Российской Федерации — термин «пожилые граждане»;
- в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до
2020 года — термины «пожилое население / граждане старших возрастов / граждане пожилого
возраста»;
- в Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года — термины
«население старших возрастных групп / пожилые люди»;
- в Стратегии развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2020 года
— термин «граждане старшего возраста»;
- в ФЦП «Старшее поколение» (1997-2004 годы) и Стратегии действий в интересах граждан старшего
поколения в Российской Федерации до 2025 года — термин «граждане (люди) старшего поколения»;
- в Государственной программе Российской Федерации «Социальная поддержка граждан» — термин
«граждане пожилого возраста».
Росстат использует термины «граждане пожилого возраста / население (лица) старше трудоспособного
возраста».
Подобные терминологические различия носят, главным образом, лингвистический характер, поскольку
общим признаком для данной группы населения является возрастной ценз: в Российской Федерации —
возраст мужчин — 60 лет и более, женщин — 55 лет и более.
По этой причине термин «пожилое население» применяется в настоящем бюллетене в качестве
базового понятия — аналога иных терминов, применяемых в Российской Федерации.
Тем не менее, представляется целесообразной унификация терминологии нормативных правовых актов
Российской Федерации, касающейся пожилого населения.
1 Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г., статья 7.
4
2. Демография пожилого населения
Данные Росстата свидетельствуют об устойчивом росте численности пожилого
населения (население в возрасте старше трудоспособного) в Российской Федерации в
2006-2015 годах, опережающем рост всего населения страны: если общая численность
жителей России за этот период увеличилась на 2%, то пожилого населения — на 20%.
Таблица 1
Численность населения в возрасте старше трудоспособного на 1 января
Показатель
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Численность
населения в
возрасте старше
29 408
29 732
30 161
30 541
31 714
31 809
32 433
33 100
33 788
35 163
трудоспособного
(тыс. чел)
Удельный вес
населения в
возрасте старше
20,5
20,8
21,1
21,4
22,2
22,3
22,7
23,1
23,5
24,0
трудоспособного в
общей численности
населения (%)
Численность
населения в
возрасте старше
трудоспособного на
326,2
330,1
336,1
341,8
360,5
362,1
372,6
384,3
396,7
411,7
1000 населения в
трудоспособном
возрасте (чел.)
Источник: Росстат
Как результат, в структуре населения страны устойчиво повышается удельный вес лиц
в возрасте старше трудоспособного. Одновременно с этим растет демографическая
нагрузка на население трудоспособного возраста: если в 2006 году на 1 000 человек
трудоспособного возраста приходилось
326,2 человека старше трудоспособного
возраста, то в 2015 году — 411,7 человека.
Рост численности пожилых людей обеспечивается за счет снижения смертности и
увеличения продолжительности жизни лиц, относящихся к данной возрастной группе.
5
Сокращение возрастных коэффициентов смертности пожилого населения характерно
для обоих полов. Однако при этом смертность мужчин старше трудоспособного
возраста практически по всем возрастным группам значительно превышала
аналогичный показатель у женщин. В динамике этот разрыв не только не сокращается,
но, наоборот, возрастает (Таблица 2).
Таблица 2
Возрастные коэффициенты смертности пожилого населения (число умерших на
1000 человек населения соответствующего возраста и пола)
2006
2014
Уровень
Уровень
Возраст
смертности
смертности
(лет)
Мужчины
Женщины
мужчин
Мужчины
Женщины
мужчин
относительно
относительно
женщин (%)
женщин (%)
60-64
41,7
15,1
276
32,0
11,2
286
65-69
55,1
22,3
247
41,4
16,6
249
70-74
75,5
37,6
201
60,4
28,4
213
75-79
106,0
63,9
166
83,5
47,3
177
80-84
134,7
105,1
128
121,4
87,9
138
85 и более
213,3
214,6
99
176,9
169,9
104
Источник: Росстат, расчеты Аналитического центра
В результате не только сохраняются, но и усиливаются гендерные диспропорции в
структуре пожилого населения: на начало 2015 года на 1 000 мужчин в возрасте 60 лет
и старше приходилось 1 854 женщины.
Следствием является одиночество значительной части женщин в старших возрастных
группах, порождающее, в том числе, необходимость постороннего ухода, помощи в
ведении домашнего хозяйства и др.
Помимо снижения смертности, динамика численности пожилого населения
формировалась под влиянием увеличения продолжительности жизни — тенденции,
характерной не только для Российской Федерации, но и для мира в целом (Таблица 3).
6
Таблица 3
Ожидаемая продолжительность жизни лиц, достигших 60 лет (оба пола)
Возраст (лет)
2005-2010 гг.
2010-2015 гг.
Мир
19,66
20,16
Африка
16,26
16,73
Европа
21,06
21,93
в т. ч.
Россия
17,26
18,35
Норвегия
23,42
23,88
Швеция
23,60
24,27
Великобритания
22,93
23,52
Италия
24,08
25,09
Франция
24,46
25,18
Германия
22,90
23,51
Швейцария
24,51
25,03
Азия
18,97
19,38
в т. ч.
Китай
19,18
19,43
Япония
25,44
25,84
Латинская Америка и страны Карибского бассейна
21,17
21,79
Северная Америка
22,88
23,47
США
23,88
24,71
Канада
22,77
23,33
Источник: World Mortality Report 2015. United Nations, Department of Economic and Social
Affairs, Population Division (2015)
При этом заметно сохранение отставания уровня ожидаемой продолжительности жизни
лиц, достигших 60 лет, в Российской Федерации от экономически развитых стран, что
является результатом действия комплекса экономических, социальных и экологических
факторов. Это следует учитывать при принятии решений о повышении пенсионного
возраста в стране.
Согласно прогнозу Росстата, в перспективе, до 2031 года, в России продолжится рост
численности лиц старше трудоспособного возраста, повышение их удельного веса в
структуре населения страны, увеличение демографической нагрузки на трудоспособное
население (Таблица 4). Сохранятся и гендерные диспропорции.
7
Таблица 4
Численность населения старше трудоспособного возраста (на начало года) —
средний вариант прогноза
Численность населения
в возрасте старше
В процентах от общей
трудоспособного на 1000
Годы
Тыс. чел.
численности населения
населения в
трудоспособном
возрасте (чел.)
2016
36 144,5
24,6
428,8
2017
36 928,2
25,1
443,1
2018
37 661,4
25,6
457,0
2019
38 337,4
26,0
469,6
2020
38 915,1
26,3
480,5
2021
39 517,2
26,7
491,8
2022
39 966,1
27,0
500,5
2023
40 311,7
27,2
507,4
2024
40 617,6
27,4
512,7
2025
40 855,9
27,5
516,3
2026
41 155,7
27,8
520,9
2027
41 364,1
27,9
524,0
2028
41 572,7
28,1
526,3
2029
41 773,1
28,2
527,8
2030
41 994,6
28,4
529,8
2031
42 324,2
28,7
533,8
Источник: Росстат, расчет Аналитического центра
8
Тенденции старения населения сопряжены с рядом рисков. К числу таких рисков
относятся, например:
- риски увеличения расходов бюджетной системы на финансирование социальных
обязательств, включая обязательства в области пенсионного обеспечения, социального
и медицинского страхования, социального обслуживания пожилых людей;
- риски изменения параметров занятости и безработицы, а также характеристик
рабочей силы, занятой в экономике;
- риски изменения потребительского спроса и его структуры под влиянием старения
населения;
- риски, связанные с недостаточно полным и точным учетом проблем пожилого
населения и их отражением в стратегических и программных документах Российской
Федерации.
В этой связи в бюллетене рассматриваются основные проблемы, соответствующие
приоритетным направлениям действий в отношении пожилых людей, определенным
Мадридским международным планом действий по проблемам старения 2002 года:
обеспечение здравоохранения и благосостояния в пожилом возрасте; участие пожилых
людей в развитии; обеспечение благоприятных и позитивных условий для людей всех
возрастных групп2.
2 Источник: http://www.un.org/
9
3. Здоровье пожилого населения
Важнейшими характеристиками состояния пожилого населения являются показатели
средней продолжительности жизни и смертности. Как отмечалось выше, динамика этих
показателей в России носит позитивный характер и может сохраниться в перспективе
при условии сохранения сложившейся траектории факторов их формирования, в том
числе уровней и качества жизни, социального обслуживания и медицинской помощи,
предоставляемой данной группе населения.
По этой причине, при реализации государственной политики и практических
мероприятий, направленных на улучшение положения пожилых людей, следует
учитывать наличие ряда проблем, связанных с их здоровьем.
1. Повышенный уровень общей заболеваемости пожилых людей. В 2013 году он
составлял 208 228,9 человека на 100 тыс. человек населения3, что в 1,3 раза превышает
аналогичный показатель по населению страны в целом (161 061,8 человека на 100 тыс.
человек населения)4.
2. Наличие у пожилых людей хронических заболеваний, порождающих потребность в
медицинской помощи. Судя по данным Комплексного наблюдения условий жизни
населения, проводимого Росстатом (далее — КОУЖ), каждый второй респондент в
возрасте старше трудоспособного указал на наличие хронического заболевания (2011
год — 58,6%, 2014 год — 55,3%). По этой причине 2/3 пожилых людей, имеющих
хронические заболевания, находятся под диспансерным наблюдением.
Нуждаемость в медицинской помощи отмечалась в 2014 году 43,8% лиц в возрасте
старше трудоспособного, что в
1,6 раза выше аналогичного показателя у всех
респондентов в возрасте 15 лет и старше.
3. Наличие у пожилых людей проблем, связанных с возможностями прохождения
назначенного курса лечения
(обследования) в медицинских учреждениях. Согласно
данным КОУЖ, причинами того, что в 2014 году лица старше трудоспособного
возраста не прошли назначенный курс лечения (обследования) в специализированных
медицинских учреждениях, являются:
ожидание очереди — 35,6%;
предлагается платное лечение, на которое нет средств — 28,9%;
нет средств на покупку лекарств, медикаментов, другие причины — 27,1%;
не определено место для продолжения лечения — 8,3%.
3 Источник: http://www.rosmintrud.ru/
4 Источник: http://www.gks.ru/
10
4. Наличие у пожилых людей проблем, сдерживающих их обращение за медицинской
помощью в медицинские учреждения. Из данных КОУЖ следует, что 41,3% лиц старше
трудоспособного возраста не обращались в 2014 году в медицинские учреждения даже
при наличии потребности в медицинской помощи. Структура причин отказа пожилых
людей от обращения в медицинские учреждения в динамике в 2011-2014 годах
представлена в Таблице 5.
Таблица 5
Структура причин отказа пожилых людей от обращения в медицинские
учреждения (%)
Показатель
2011
2014
Всего
100,0
100,0
из них указали причины необращения:
лечились самостоятельно
73,1
49,6
не удовлетворяет работа
21,3
30,7
медучреждения
не рассчитывают на эффективное
14,6
24,7
лечение
необходимое лечение можно получить
5,9
12,5
только на платной основе
не могут добраться до медицинского
5,3
10,3
учреждения без посторонней помощи
было тяжело добраться до
7,9
9,7
медицинского учреждения
не располагали информацией о том,
где можно получить необходимую
0,4
1,4
медицинскую помощь
не было времени
4,4
7,8
другие причины
2,6
7,0
Источник: Росстат
11
Приведенные данные позволяют сделать вывод о том, что в настоящее время
существует ряд барьеров, негативно влияющих на состояние здоровья пожилых
людей, требующих устранения в рамках развития системы здравоохранения в России.
Часть этих барьеров, связанных с финансированием здравоохранения, представляется
возможным устранить за счет развития системы добровольного медицинского
страхования, а также путем модификации подходов к формированию параметров
базовой программы обязательного медицинского страхования.
Последнее предполагает введение повышенных для пожилого населения нормативов
объемов предоставления медицинской помощи в расчете на одно застрахованное лицо,
нормативов финансовых затрат на единицу объема предоставления медицинской
помощи, нормативов финансового обеспечения базовой программы обязательного
медицинского страхования в расчете на одно застрахованное лицо.
Кроме того, целесообразна корректировка перечня критериев качества медицинской
помощи, входящих в состав программы государственных гарантий бесплатного
оказания помощи гражданам путем их дифференциации по трем основным возрастным
группам населения (население моложе трудоспособного возраста, трудоспособного
возраста, старше трудоспособного возраста).
12
4. Доходы, экономическая активность пожилого
населения
Важным условием достижения, сохранения и повышения независимости,
самостоятельности и социальной активности пожилых людей является наличие у них
доходов, обеспечивающих возможность удовлетворения жизненных потребностей и
развития.
В настоящее время доходы пожилого населения в России формируются за счет
различных источников, главным из которых являются пенсии. Доля пенсий в денежных
доходах домохозяйств, состоящих из пенсионеров, превышает 50% (Таблица 6).
Таблица 6
Уровень и структура денежных доходов и расходов домохозяйств, состоящих
только из пенсионеров, в 2014 году
Показатель
2014
Денежный доход в среднем на члена домохозяйства в месяц — всего (руб.)
24 477,3
в том числе в процентах
Социальные выплаты — всего (%)
62,2
в том числе:
пенсии
51,9
пособия, компенсации и другие социальные выплаты
10,3
Доход от трудовой деятельности — всего (%)
34,8
оплата труда
31,2
доход от самостоятельной занятости
3,2
доход от другой регулярной трудовой деятельности
0,4
Доход от собственности — всего (%)
0,9
из него доход от сдачи в аренду недвижимости и другого имущества
0,5
Денежные поступления от частных лиц и организаций, помимо органов
2,1
социальной защиты населения — всего (%)
Трансферты переданные — всего (%)
4,8
подоходный налог на сумму заработной платы и налоги с доходов от
4,2
предпринимательской деятельности
налог на имущество, сборы и другие обязательные платежи
0,2
страховые взносы по страхованию имущества
0,4
Источник: Росстат
13
Значимость пенсий в доходах пожилого населения предопределяется состоянием
пенсионной системы в Российской Федерации, для которого характерен рост в 2005-
2014 годах числа получателей пенсий, увеличение среднего размера назначенных
пенсий, достаточно устойчивый рост коэффициента замещения размера пенсии
утраченного заработка, превышение среднего размера назначенных пенсий
относительно величины прожиточного минимума пенсионера, рост покупательной
способности пенсий (Таблица 7).
Динамика среднего размера пенсий в
2005-2014 годах в целом совпадала с
изменениями индекса потребительских цен — показателя, используемого Росстатом
для характеристики инфляции, на который оказывает в известной мере влияние
макроэкономическая ситуация в стране.
Зависимость параметров пенсионного обеспечения от состояния экономики
в сочетании с прогнозируемым ростом численности пожилого населения и,
соответственно, числа получателей пенсий на фоне ожидаемого замедления
экономического роста в прогнозируемом периоде потребует от государства выработки
адекватных мер реагирования, что предусматривается в рамках Стратегии
долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации, утвержденной
распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2012 г. № 2524-р.
Ощущение на протяжении современной истории России зависимости уровня
собственных доходов от бюджетных возможностей государства и стремление
сократить ее явилось фактором, стимулирующим пожилое население к поиску
альтернативных, отличных от пенсий, источников доходов.
Все более значимым по этой причине становятся доходы от трудовой деятельности,
удельный вес которых в доходах пенсионеров достиг в 2014 году, согласно данным
Росстата, 34,8% — благодаря росту числа работающих пенсионеров в России, темпы
которого превысили увеличение общей численности пенсионеров.
Так, если общая численность пенсионеров увеличилась с 38 313 тыс. человек в 2005
году до 41 456 тыс. человек в 2015 году (рост 108,2%), то численность работающих
пенсионеров — с
5370 тыс. человек до
8592 тыс. человек
(рост —
160%).
14
Таблица 7
Основные показатели пенсионного обеспечения в Российской Федерации
Показатель
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Численность пенсионеров:
всего (тыс. чел.)
38 313
38 325
38 467
38 598
39 090
39 706
40 162
40 573
41 019
41 456
в процентах к
100,3
100,0
100,4
100,3
101,3
101,6
101,1
101,0
101,1
101,1
предыдущему году
Средний размер
назначенных пенсий, в
2 364,0
2 726,1
3 115,5
4 198,6
7 476,3
7 476,3
8 202,9
9 040,5
9 917,5
10 786,0
среднем за год (руб.)
в процентах к
115,3
114,3
134,8
178,1
100,0
109,7
110,2
109,7
108,8
предыдущему году
Соотношение среднего
размера назначенных
пенсий (%):
с величиной прожиточного
99,8
101,6
115,2
99,8
165,4
165,4
163,0
176,5
165,4
163,0
минимума пенсионера
со средним размером
начисленной заработной
25,6
22,9
24,3
25,6
35,7
35,7
35,1
33,9
33,3
33,2
платы
Реальный размер
назначенных пенсий, в
105,1
104,8
118,1
105,1
134,8
134,8
101,2
104,9
102,8
100,9
процентах к предыдущему
году
Источник: Росстат, расчет Аналитического центра
15
Как результат, в Российской Федерации устойчиво возрастает удельный вес
работающих пенсионеров (Таблица 8).
Таблица 8
Удельный вес работающих пенсионеров в процентах к численности пенсионеров,
состоящих на учете в системе Пенсионного фонда Российской Федерации
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
22,4
24,5
26,5
28,4
30,0
31,2
31,2
32,4
33,7
34,9
Из результатов выборочного наблюдения качества и доступности услуг в сферах
образования, здравоохранения и социального обслуживания, содействия занятости
населения, проведенного Росстатом в 2013 году, следует, что экономические мотивы
доминируют в числе причин, побуждающих работающих пенсионеров работать5:
¾ недостаток денежных средств на текущее потребление — 74,0%
¾ возможность общения с людьми — 26,9%
¾ желание сделать сбережения на будущее — 24,6%
¾ стремление к финансовой самостоятельности (независимости) — 23,0%
¾ интерес к работе — 22,1%
¾ привычка — 19,9%
¾ некому передать дело — 0,8%
¾ другое — 2,0%.
Вместе с тем, видна значимость социальной мотивации трудовой деятельности
пожилых людей, их стремление к активной жизни после наступления пенсионного
возраста. Поддержка и развитие социальной мотивации трудовой деятельности после
наступления пенсионного возраста представляется важной с учетом старения
населения страны — в интересах как самих лиц старшего возраста, так и общества в
целом.
В этой связи следует взвешенно и осторожно относиться к решениям, связанным с
вопросами пенсионного обеспечения работающих пенсионеров, в том числе и потому,
что пожилое население становится все более важным элементом рынка труда в
Российской Федерации.
В динамике, согласно материалам выборочного обследования населения по проблемам
занятости Росстата, наблюдается устойчивый рост уровня экономической активности
16
пожилого населения — с 24,7% в 2005 году до 30,3% в 2014 году. Возрастала в
рассматриваемом периоде также занятость пожилого населения. По информации
Росстата, уровень занятости населения в возрасте старше трудоспособного увеличился
с 23,9% в 2005 году до 29,4% в 2014 году.
Данная тенденция характерна не только для России, но также для стран Европейского
союза и государств — членов ОЭСР (Таблица 9).
Таблица 9
Уровень занятости пожилого населения в странах Европейского союза и ОЭСР по
возрастам (%)6
Европейский союз
Страны ОЭСР
Возрастная
категория
2004
2007
2014
2004
2007
2014
60-64
26,0
28,9
35,3
34,5
37,7
43,6
65-69
9,0
10,3
11,7
15,7
17,2
20,2
Источник: ОЭСР
При этом в сопоставимых возрастах уровень занятости пожилых в России ниже, чем в
странах ЕС и ОЭСР. Так, в группе 60-64 лет он составлял в Российской Федерации,
согласно данным Росстата, в 2013 году 30%, в группе 65-72 лет — 11%.
При прочих равных условиях подобные различия позволяют сделать вывод о
возможности повышения экономической активности и занятости пожилых людей в
Российской Федерации с учетом имеющихся у них объективных ограничений,
препятствующих трудовой деятельности7.
Обращает на себя внимание зависимость параметров занятости пожилого населения,
особенно в гендерном аспекте, от ситуации на национальном рынке труда, в том числе
в связи с переживаемыми экономическими кризисами (Таблица 10).
6
Older workers scoreboard,
2004,
2007
and
2014, EU and OECD. Источник:
7
Из данных выборочных наблюдений качества и доступности услуг в сферах образования,
здравоохранения и социального обслуживания, содействия занятости населения, проведенных
Росстатом, следует, что доля неработающих пенсионеров, указавших на отсутствие желания иметь
посильную работу, приносящую дополнительный доход, в связи с тем, что они «не могут работать»,
составила в 2013 году — 50,3%, в 2015 году — 57,8%.
Источник: http://www.gks.ru/
17
Таблица 10
Динамика показателей занятости и безработицы пожилого населения по половой
принадлежности (%)
Уровень занятости
Уровень безработицы
Годы
Мужчины
Женщины
Мужчины
Женщины
2005
22,6
24,4
3,5
3,6
2006
22,3
25,3
2,9
3,3
2007
24,4
27,3
2,7
2,5
2008
24,0
27,0
4,1
3,4
2009
24,1
27,1
4,6
4,7
2010
24,8
27,0
4,2
4,0
2011
26,3
28,7
3,8
3,6
2012
26,8
29,5
3,1
2,6
2013
27,0
30,0
3,3
3,0
2014
26,9
30,5
3,4
2,7
Источник: Росстат
Под влиянием международного финансового кризиса и ухудшения
макроэкономической ситуации в России уровень занятости пожилых (как мужчин, так
и женщин) в 2008 году сократился на 0,3-0,4 процентного пункта по сравнению с 2007
годом, а уровень безработицы, наоборот, возрос на 0,9-1,4 процентного пункта. Для
сравнения, уровень занятости всего населения вырос в 2008 году, по сравнению с
предыдущим годом, лишь на 0,1 процентного пункта (63,2% и 63,1% соответственно), а
уровень безработицы — сократился на
0,2 процентного пункта
(6,2% и
6%
соответственно).
Большая подверженность показателей занятости и безработицы пожилых изменениям
на рынке труда предполагает необходимость выработки и реализации в условиях
кризисов специальных мероприятий, ориентированных на данную группу населения в
рамках программ содействия занятости, демпфирующих сокращение спроса на
рабочую силу старших возрастов.
Необходимость подобного рода мероприятий становится особенно актуальной в
условиях, когда пожилое население составляет, согласно данным Росстата, шестую
18
часть занятых в экономике, а по отдельным профессиональным группам — 20 и более
процентов8 (Таблица 11).
Таблица 11
Удельный вес работников старше трудоспособного возраста в общей численности
работников соответствующей группы занятий, октябрь 2013 года (%)
Доля работников старше трудоспособного
Группы занятий работников
возраста в общей численности работников
соответствующей группы занятий (%)
Все работники
16,6
в том числе:
неквалифицированные рабочие
31,9
служащие, занятые подготовкой информации,
оформлением документации, учетом и
20,5
обслуживанием
специалисты высшего уровня квалификации
18,0
руководители учреждений, организаций и
предприятий, их структурных подразделений
17,0
(служб)
специалисты среднего уровня квалификации
16,2
работники сферы обслуживания, жилищно-
коммунального хозяйства, торговли и
13,8
родственных видов деятельности
квалифицированные работники крупных и
мелких промышленных предприятий,
11,1
художественных промыслов, строительства,
транспорта, связи, геологии и разведки недр
операторы, аппаратчики, машинисты установок
8,8
и машин
квалифицированные работники сельского,
лесного, охотничьего хозяйств, рыбоводства и
7,5
рыболовства
Источник: Росстат
Высокая доля пожилых среди занятых в
экономике
России, особенно
среди
квалифицированных работников, подготовка
которых требует продолжительного
специального профессионального образования, с учетом прогнозируемого сокращения
численности трудоспособного населения, предполагает заблаговременную подготовку
8 Из приведенных статистических данных можно сделать вывод о значительных масштабах занятости
пожилых в неформальном секторе.
19
и реализацию комплекса опережающих мероприятий с целью предотвращения
вероятных негативных последствий.
К числу таких мероприятий следует отнести, например, разработку прогнозного
баланса трудовых ресурсов, в половозрастном и профессиональном разрезах — как в
целом по Российской Федерации, так и в разрезе субъектов Российской Федерации;
формирование на его основе планов подготовки специалистов в учебных заведениях
начального, среднего и высшего профессионального образования; организацию
активной профориентационной работы с пожилым населением на базе учреждений
государственной службы занятости, подготовку специалистов учреждений
государственной службы занятости к работе с пожилым населением и др.
Потребуется также подготовка бизнеса к предстоящим изменениям возрастного состава
занятых в экономике — путем адаптации технической базы, технологий, организации и
условий труда, в том числе режимов труда и отдыха, условий организации заработной
платы.
Мадридский план действий по проблемам старения 2002 года9 в связи с решением вопроса трудовой
деятельности пожилых людей предусматривает, в частности, следующее: «В рамках практических мер
и политики в области рационального использования людских ресурсов необходимо принимать во
внимание конкретные потребности пожилых людей и обеспечивать их удовлетворение. В связи с этим
может потребоваться соответствующая адаптация условий на рабочих местах и условий труда для
обеспечения того, чтобы пожилые люди располагали профессиональными навыками, здоровьем и
возможностями для дальнейшей производственной деятельности в пожилом возрасте. Это означает, что
работодателям, организациям трудящихся и работникам кадровых органов следует уделять более
пристальное внимание возникающим как на национальном, так и на международном уровнях новым
видам организации труда, которые могут способствовать сохранению и продуктивному использованию
пожилых работников в качестве рабочей силы».
Рассматривая вопросы занятости пожилых, следует отметить отставание уровня оплаты
их труда, за редким исключением, от работников всех возрастов, в том числе — в
гендерном аспекте (приложение 1).
Если средняя начисленная заработная плата работников — мужчин всех возрастов в
октябре 2013 г. составляла 33 301 рубль, то мужчин в возрасте 55-59 лет — 29 746
рублей (отклонение — 10,7%); в возрасте 60-64 лет — 28 532 рубля (отклонение —
14,3%), в возрасте 65 лет и старше — 29 366 рублей (отклонение — 11,8%).
Аналогичное отставание в уровне оплаты труда наблюдается и у женщин старших
возрастов. Средняя начисленная заработная плата женщин всех возрастов в октябре
2013 г. составляла 24 721 рубль, у женщин в возрасте 55-59 лет — 23 238 рублей
9 Источник: http://www.un.org/
20
(отклонение — 6,0%); в возрасте 60-64 лет — 21 906 рублей (отклонение — 11,4%), в
возрасте 65 лет и старше — 21 712 рубля (отклонение — 12,2%).
Более низкий уровень оплаты в старших возрастах, с учетом психофизиологических
особенностей, объясним в отношении отдельных видов профессиональной
деятельности, связанных с особыми условиями и режимами труда, либо с затратами
преимущественно физического труда, например в таких группах, как операторы,
аппаратчики, машинисты установок и машин, работники сферы обслуживания,
жилищно-коммунального хозяйства, торговли и родственных видов деятельности,
неквалифицированные рабочие.
Однако пониженная оплата труда пожилых зафиксирована в других профессиональных
группах, содержание и условия труда в которых не связаны с возрастными
особенностями работников, например специалистов различной квалификации,
служащих, занятых подготовкой информации, оформлением документации, учетом и
обслуживанием и др.
Подобные различия расцениваются как результат дискриминирующих действий
работодателей, пользующихся уязвимым положением пожилых работников на рынке
труда. Эти действия противоречат рекомендациям Мадридского плана действий по
проблемам старения 2002 года, предусматривающим (пункт 28g) заблаговременную
нейтрализацию «факторов, приводящих к дискриминации пожилых работников в сфере
труда», и могут использоваться в качестве аргумента для критики политики России в
отношении пожилых людей на площадках ООН.
Более того, сохранение подобной политики оплаты труда пожилых людей в
перспективе может выступать в качестве причины расширения масштабов их занятости
не в реальном, а в неформальном секторе экономики.
Вышеизложенное позволяет сделать вывод о наличии ряда проблем, снижающих
эффективность экономической активности и занятости пожилых людей, и
необходимости их практического решения в условиях старения населения. Эти
решения должны быть направлены на изменение системы взглядов в обществе на
занятость пожилых людей, преодоление сложившихся в этой области стереотипов, на
заблаговременную подготовку производств к использованию в больших масштабах
труда работников старших возрастов — как с позиций адаптации техники и
технологии, так и с точки зрения разработки адекватных условий и режимов труда, а
также осуществления активных мер на рынке труда, в том числе в рамках
государственной и региональных программ содействия занятости.
21
5. Образование пожилых людей
Важным фактором развития пожилых людей является наличие у них образования,
соответствующего потребностям экономики, а также возможностей приведения
образовательного уровня в соответствие с возрастными изменениями и изменениями
спроса на рынке труда.
Данные Росстата показывают, что уровень образования, достигнутого пожилыми
людьми, в целом соответствует образовательному уровню всего населения
(Таблица 12).
Таблица 12
Образовательный уровень населения России, 2011 год (%)
Из них старше
Показатель
Все респонденты
трудоспособного возраста
Всего
100,0
100,0
в том числе по уровню
достигнутого образования
послевузовское
0,7
0,8
профессиональное
высшее профессиональное
23,9
16,8
неполное высшее
1,5
0,3
профессиональное
среднее профессиональное
25,1
27,4
начальное профессиональное
17,5
15,3
среднее (полное) общее
18,3
15,9
основное общее
9,6
14,6
не имеют основного общего
3,4
8,9
Источник: Росстат
Таким образом, с позиций образовательного уровня пожилое население обладает, в
основном, достаточным потенциалом для полноценного участия в трудовой и
общественной деятельности.
Однако этот потенциал на практике реализуется далеко не в полной мере. Как
показывают данные КОУЖ, из числа лиц старше трудоспособного возраста, занятых в
экономике и имеющих профессию
(специальность), подтвержденную дипломом
22
(свидетельством), выполняли работу, не соответствующую полученной специальности,
в 2011 году 38,8%, в 2014 году — 42%.
Использование не по специальности отрицательно влияет на количественные и
качественные результаты трудовой деятельности, уровень профессиональной и
моральной удовлетворенности. В результате, как следует из материалов КОУЖ, в 2014
году 33,7% лиц старше трудоспособного возраста, занятых в экономике, оценили
неудовлетворительно или не вполне удовлетворительно профессиональную
удовлетворенность своей основной работой; 24,5% дали соответствующую оценку
моральной удовлетворенности.
В такой ситуации с позиций создания условий для полноценного участия пожилых
людей в общественной жизни важно оказание им содействия в поиске рабочих мест,
соответствующих образовательному статусу, а также организация дополнительного
образования.
Между тем, согласно данным КОУЖ, 2/3 занятых в экономике пожилых людей,
имевших основную работу, не соответствующую полученной специальности, в 2011 и
2014 годах не получили какую-либо специальную профессиональную подготовку
(переподготовку, обучение). Более того, лишь 1,1% пожилых людей посещали какие-
либо курсы или участвовали в других видах дополнительного образования (обучения).
Практически все респонденты в возрасте старше трудоспособного, участвующие в
обследовании КОУЖ, в качестве причин неучастия в дополнительном образовании
указали на отсутствие необходимости (96-97%), отсутствие возможности в связи с
нехваткой средств, отсутствием времени (1,2-1,5%); пребывание в поиске (0,8-1%).
Недооценка пожилыми людьми важности и необходимости участия в дополнительном
образовании, профессиональной подготовке и переподготовке с учетом потребностей
экономики — результат сохранения сформировавшихся в годы советской власти
патерналистских ориентаций, поддерживаемых и в современной России. Изменение
этих ориентаций и стереотипов потребует опережающего осуществления ряда
мероприятий в связи с прогнозируемым старением населения.
К числу таких мероприятий относится, например, проведение масштабной
информационно-разъяснительной работы среди пожилого населения и представителей
бизнеса, обосновывающей необходимость участия в профессиональной подготовке и
переподготовке;
разработка
специальных
образовательных
программ
профессионального обучения как непосредственно на производстве, так и в различного
типа учебных заведениях, в том числе индивидуально ориентированных;
осуществление комплекса профориентационных мероприятий на базе учреждений
23
государственной службы занятости, компенсация за счет средств бюджета и/или
бизнеса расходов на платное обучение/переобучение пожилых и пр.
Перспективным является также использование для профессионального обучения и
переобучения пожилых людей современных информационных технологий,
дистанционного обучения. В этой связи предстоит решить две взаимосвязанные задачи:
организовать обучение пожилых навыкам практической работы с компьютерами и, в то
же время, создать условия, предоставляющие им возможность выхода в Интернет.
Данное направление имеет принципиально важное значение в современных условиях и
должно носить масштабный характер, поскольку, как показывают данные КОУЖ, в
2011 году лишь
17,4% лиц старше трудоспособного возраста имели навыки
практической работы с персональным компьютером и только 15,3% располагали
возможностью выхода в Интернет. Учитывая затратный характер данного
мероприятия, следует разработать механизм его финансирования, в том числе в рамках
государственных и региональных целевых программ.
24
6. Социальное обслуживание пожилого населения
Одним из направлений создания благоприятных условий для развития пожилых людей
является организация их социального обслуживания.
Обязательство государства предоставлять социальные услуги, в том числе пожилым,
определено Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от
28 декабря 2013 г.
№ 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в
Российской Федерации».
Потребность пожилых в социальном обслуживании обусловлена состоянием их
здоровья, снижением мобильности, одиночеством и иными объективными факторами,
для предотвращения или смягчения действия которых необходима посторонняя
помощь.
Услуги социального обслуживания предоставляются организациями различных
организационно-правовых
форм,
преимущественно
государственными,
подведомственными органам социальной защиты. Роль
негосударственных
организаций социального обслуживания пожилого населения в настоящее время
незначительна.
Как показывают результаты комплексного наблюдения условий жизни населения,
проводимого Росстатом, за
2011 год, потребность в социальном обслуживании в
органах социальной защиты испытывает преобладающая часть лиц старше 65 лет —
87,6%.
С учетом этого показателя и численности населения в возрасте 65 лет и старше
(19 805 тыс. человек) суммарная годовая потребность пожилых людей в социальном
обслуживании может быть оценена в 17 349,18 тыс. человек.
Социальное обслуживание гражданам пожилого возраста предоставляется в
стационарных условиях, в полустационарных условиях (в определенное время суток) и
на дому.
Информация Росстата содержит сведения о годовых объемах социального
обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов органами социальной защиты в
нестационарных условиях. Однако при этом отсутствует разбивка по категориям
получателей социальных услуг, что следует учитывать при оценке численности
пожилых получателей социальных услуг (Таблица 13).
25
Таблица 13
Численность обслуженных в надомных и полустационарных условиях граждан
пожилого возраста и инвалидов, на начало года, по данным Минтруда России10
(чел.)
Показатель
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Центры социального
698 985
607 497
500 464
432 005
319 589
318 048
обслуживания
Отделения социального
1 100 828
1 088 921
1 086 821
1 090 105
1 088 347
1 151 243
обслуживания на дому
Специализированные
отделения социально-
94 258
89 773
85 385
80 960
71 334
57 709
медицинского
обслуживания на дому
Службы (отделения)
срочного социального
12 261
12 638
12 643
11 929
11 635
11 040
обслуживания
Всего
1 906 332
1 798 829
1 685 313
1 614 999
1 490 905
1 538 040
Источник: Росстат по данным Минтруда России
С учетом емкости стационарных учреждений социального обслуживания, где ежегодно
проживает порядка
247-248 тыс. человек11 , можно оценить фактический объем
социального обслуживания пожилых и инвалидов. Он составлял в 2014 году, по
расчетам, 1 786,04 тыс. человек, что не превышает 10,3% потенциальной потребности
пожилого населения в социальном обслуживании, установленной по результатам
комплексного наблюдения условий жизни населения, проводимого Росстатом.
Можно констатировать в этой связи, что уровень удовлетворения спроса пожилых на
данный вид социальных услуг находится на низкой позиции, и в динамике, как видно
из данных таблицы 13, имеет тенденцию к снижению.
Следует отметить дифференциацию значений показателей, характеризующих численность лиц,
нуждающихся в социальном обслуживании, приводимых в различных источниках. Так, согласно
докладам Минтруда России, в очереди на надомное социальное обслуживание находилось в 2013 году
12,4 тыс. человек, в 2014 году — 13,3 тыс. человек12: по данным Росстата значение данного показателя
составляло
13,3 и
8,2 тыс. человек соответственно13 . В этой связи очевидна необходимость
совершенствования статистического учета в сфере социального обслуживания населения с целью
повышения достоверности данных.
10 Источник: http://www.gks.ru/
11 Источник: http://www.gks.ru/
13 Источник: http://www.gks.ru/
26
Низкий и к тому же сокращающийся уровень удовлетворения спроса пожилых на
социальное обслуживание на фоне роста численности этой возрастной группы
населения вызван рядом причин, в том числе уменьшением количества
соответствующих учреждений, мест в них, а также штатов социальных работников в
процессе проводимых оптимизационных мероприятий, что не может быть
положительно оценено как с позиций конституционных прав граждан, так и с позиций
прогнозируемого старения населения.
В этой связи очевидна целесообразность реализации в ближайшие годы специальных
мер, направленных на преодоление неудовлетворенного спроса лиц старших возрастов
на социальное обслуживание. К числу таких мер, наряду с развитием мощностей
государственных
(муниципальных) учреждений социального обслуживания, можно
отнести также стимулирование развития негосударственного сектора социального
обслуживания, более широкое привлечение к оказанию социальных услуг НКО и
добровольцев, развитие мобильных форм социального обслуживания, повышение
ответственности трудоспособных членов семьи за содержание и уход за лицами старше
трудоспособного возраста, в том числе с использованием как правовых, так и
экономических инструментов
(пособия по уходу, налоговые вычеты и пр.),
привлечение, в том числе посредством экономических стимулов, к предоставлению
надомных социальных услуг, сохраняющих трудоспособность пожилых людей.
27
7. Социальная активность пожилых людей
Социальная активность, или способность вести активный, созидательный образ жизни,
имеет, по крайней мере, два аспекта — участие в общественной жизни и/или участие в
культурной жизни.
Мадридский международный план действий по проблемам старения
2002 года
рассматривает
«поощрение участия пожилых людей в гражданской и культурной
жизни в качестве стратегии борьбы с социальной изоляцией и поддержки мер,
направленных на расширение прав и возможностей».
Данные Росстата свидетельствуют о том, что способность вести активный образ жизни
отмечает лишь ограниченная часть пожилых людей14 . Так, в 2014 году, например,
согласно данным КОУЖ, лишь 16,1% из них считают, что способны вести активный
образ жизни.
Основным направлением активного образа жизни в соответствующей группе пожилых
был в 2014 году, согласно данным КОУЖ, активный отдых — занятия спортом,
туризмом.
К числу причин, по которым пожилые люди не занимались никакими видами активного
отдыха, респонденты в рамках обследования КОУЖ отнесли:
- отсутствие желания — 34,4%;
- нехватка времени — 28,6%;
- отсутствие поблизости мест для занятий — 14,8%;
- высокая стоимость занятий — 8,4%;
- другое — 13,8%.
Понятна причина нехватки времени у значительной части пожилых на активный отдых,
поскольку, как отмечалось выше, значительная их часть продолжает трудовую
деятельность. Нехватка времени и средств связана также с тем, что значительная часть
пожилых (19,7%) ежедневно занята уходом за детьми, а также другими лицами,
нуждающимися в посторонней помощи (7,4%) без оплаты.
Представляется целесообразным проведение более углубленного изучения причин
отказа пожилых от активного отдыха и выработка на его основе мероприятий,
28
направленных на их преодоление или смягчение их действия в интересах повышения
социальной активности данной возрастной группы.
Вторым направлением проявления социальной активности пожилых людей является их
участие в деятельности различных организаций
(движений). Данные КОУЖ15 не
позволяют оценить уровень участия, но дают представление о его направлениях
(Таблица 14).
Таблица 14
Структура направлений участия лиц старше трудоспособного возраста в
деятельности каких-либо организаций (движений) в Российской Федерации (%)
Показатель
2011
2014
Всего
100,0
100,0
в том числе принимают участие в
деятельности:
советов ветеранов
41,3
43,4
общественных организаций,
40,8
25,6
движений
религиозной общины
11,8
14,0
советов и организационных
комитетов по подготовке каких-либо
7,3
10,6
мероприятий
советов, добровольных союзов по
2,9
2,2
делам семьи, детей и молодежи
движений в защиту животных
0,0
1,5
другой общественной, добровольной
14,8
15,3
или благотворительной организации
Источник: Росстат
Перечень направлений социальной активности пожилых людей, как следует из данных
Росстата, достаточно разнообразен, а их структура стабильна, что может
рассматриваться как свидетельство устойчивости соответствующих целевых установок
данной группы населения. Вместе с тем, с целью стимулирования социальной
активности пожилых людей в данном направлении, возможна постановка вопроса о
выработке иных форм, учитывающих индивидуальные интересы людей
(занятия
ремеслом, хобби и пр.).
15 Источник: http://www.gks.ru/
29
Вышеизложенное свидетельствует о наличии ряда проблем в области повышения
социальной активности пожилых людей, в том числе обусловленных сохраняющимися
экономическими (финансовыми) и материальными барьерами.
Учитывая, что Мадридский план действий по проблемам старения
2002 года
предусматривает в том числе реализацию мер, направленных на обеспечение
возможностей, осуществление программ и оказание поддержки, необходимых для того,
чтобы пожилые люди могли принять участие или могли продолжать принимать участие
в культурной, политической и социальной жизни, целесообразно углубленное изучение
существующих проблем и выработка на их основе мероприятий по преодолению
барьеров на пути повышения социальной активности пожилых людей.
30
8. Программно-целевые инструменты действий в
отношении пожилых людей
Программно-целевые инструменты действий в интересах развития пожилых людей в
Российской Федерации стали использоваться со второй половины 90-х годов ХХ века,
когда в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 июня 1996 г.
№ 883 была разработана и в 1997-2004 годах реализована федеральная целевая
программа «Старшее поколение» (далее — ФЦП)16.
Причинами разработки ФЦП явилась как необходимость реакции на сложную
социально-экономическую ситуацию в стране в переходный период, так и поддержка
принципов ООН в отношении пожилых лиц
«Сделать полнокровной жизнь лиц
преклонного возраста» (1991 год)17.
ФЦП содержали формулировки целей и задач, описание основных намеченных к
реализации мероприятий и ожидаемых результатов, фиксировали объемы
финансирования из федерального бюджета: 1998-1999 годы — 848,465 млрд. рублей, в
2002-2004 годах — 928 млн. рублей (приложение 2). Особенностью ФЦП являлось
отсутствие в них количественных целевых показателей (индикаторов).
Реализация ФЦП позволила решить ряд существенных задач развития пожилых людей:
- создана правовая база социальной защиты пожилых, включая вопросы пенсионного
обеспечения, социальной поддержки и социального обслуживания;
- сформирована сеть, укреплена материально-техническая и кадровая база социального
обслуживания пожилого населения, созданы учреждения нового типа
(геронтологические центры, дома малой вместимости, дома временного пребывания,
геронтопсихиатрические центры, мобильные социальные службы, больницы медико-
социальной помощи, хосписы, центры (клубы) для пожилых людей и др.);
- выработаны и внедрены в практику новые методические подходы к организации
предоставления социальных и медицинских услуг лицам старших возрастов;
- разработан национальный стандарт Российской Федерации
(ГОСТ Р 53058-2008
«Социальное обслуживание населения. Социальные услуги гражданам пожилого
возраста») и др.
16 Утверждены постановлениями Правительства Российской Федерации от 28 августа 1997 г. № 1090, от
21 сентября 2000 г. № 706, от 29 января 2002 г. № 70.
17 Источник: http://www.un.org/
31
По существу, ФЦП заложила современные подходы к обеспечению конституционных
прав и государственных гарантий в отношении пожилого населения.
В последующие годы аналогичные ФЦП на федеральном уровне не принимались.
Центр тяжести переместился на региональный уровень, где вопросы пожилых людей
решались в рамках различных целевых программ, финансируемых за счет средств
бюджетов субъектов Российской Федерации.
К программно-целевому подходу решения проблем пожилых людей на федеральном
уровне вернулись лишь в 2014 году в составе государственной программы Российской
Федерации «Социальная поддержка граждан» (далее — Программа)18.
Перечень ожидаемых результатов реализации Программы включал в том числе
«удовлетворение к 2020 году потребностей граждан пожилого возраста и инвалидов,
включая детей-инвалидов, в постоянном постороннем уходе в сфере социального
обслуживания населения», то есть решение лишь одной из проблем пожилого
населения19.
Для оценки данного результата Программой определен совершенно не адекватный
целевой индикатор — «удельный вес зданий стационарных учреждений социального
обслуживания граждан пожилого возраста, инвалидов (взрослых и детей), лиц без
определенного места жительства и занятий, требующих реконструкции, зданий,
находящихся в аварийном состоянии, ветхих зданий от общего количества зданий
стационарных учреждений социального обслуживания граждан пожилого возраста,
инвалидов (взрослых и детей), лиц без определенного места жительства и занятий».
Концентрация внимания Программы лишь на одном, хотя и значимом, направлении,
отказ от его финансового обеспечения за счет средств федерального бюджета,
недооценка иных существующих у пожилых людей проблем во многом привела к
сохранению целого ряда проблем и барьеров развития пожилого населения.
Накопление этих проблем и необходимость их комплексного решения привели к
разработке, в соответствии с перечнем поручений Президента Российской Федерации
по итогам заседания президиума Государственного совета Российской Федерации «О
развитии системы социальной защиты граждан пожилого возраста» 5 августа 2014 г. и
18 Утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 296.
19 Акцент на проблематике социального обслуживания вытекал из положений Концепции долгосрочного
социально-экономического развития Российской Федерации на период до
2020 года
(утверждена
распоряжением Правительства Российской Федерации от
17 ноября
2008 г.
№ 1662-р; далее —
Концепция-2020), определившей в качестве одного из основных целевых ориентиров социальной
политики решение к 2020 году одной из самых острых проблем пожилого населения — полного
удовлетворения потребности в постоянном постороннем уходе.
32
последующего утверждения Правительством Российской Федерации Стратегии
действий в интересах граждан старшего поколения в Российской Федерации до 2025
года (далее — Стратегия)20.
Целью Стратегии является повышение продолжительности, уровня и качества жизни
людей старшего поколения.
Применительно к данной цели определены основные задачи и соответствующие
приоритетные направления Стратегии:
- финансовое обеспечение граждан старшего поколения и стимулирование их
занятости,
- совершенствование системы охраны здоровья граждан старшего поколения, развитие
гериатрической службы, включая профессиональную подготовку и дополнительное
профессиональное образование специалистов в этой сфере;
- обеспечение доступа граждан старшего поколения к информационным и
образовательным ресурсам;
- формирование условий для организации досуга граждан старшего поколения;
- развитие современных форм социального обслуживания, рынка социальных услуг;
- стимулирование производства товаров и оказание услуг в целях удовлетворения
потребностей граждан старшего поколения;
- развитие общества с учетом интересов, потребностей и возможностей граждан
старшего поколения.
Цели и приоритеты Стратегии, предусмотренные для их реализации мероприятия носят
существенно более комплексный и обоснованный характер, направленный на развитие
пожилого населения.
Вместе с тем, возникает ряд вопросов, связанных с практической реализацией
Стратегии.
1. Как отмечается в тексте Стратегии,
«Реализация приоритетных направлений
Стратегии, а также плана мероприятий Стратегии не потребует выделения
дополнительных средств из федерального бюджета». Данное положение создает риски
реалистичности достижения цели и ожидаемых результатов, решения задач и
реализации мероприятий, предусмотренных Стратегией — поскольку в утвержденных
20 Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 февраля 2016 г. № 164-р.
33
государственных программах Российской Федерации финансирование этих
мероприятий, многие из которых носят затратный характер, не предусматривается.
2. В тексте Стратегии отмечается, что
«Реализация направлений Стратегии будет
осуществляться наряду с законодательными актами Российской Федерации, в том
числе стратегического значения, и государственными программами Российской
Федерации». Данный тезис также носит рискованный характер с позиций
реалистичности практического осуществления. Проблематика пожилых людей как
особой целевой группы населения, помимо Стратегии долгосрочного развития
пенсионной системы Российской Федерации, зафиксирована лишь в одном
документе — Стратегии развития физической культуры и спорта в Российской
Федерации на период до 2020 года21, предусматривающей, в частности:
- разработку физкультурно-оздоровительных программ занятий для граждан старшего
возраста;
- создание условий для физкультурно-оздоровительных занятий граждан старшего
возраста, в том числе в стационарных учреждениях социального обслуживания;
- разработку мер по привлечению волонтеров (инструкторов по физической культуре и
спорту) для работы с трудоспособным населением, лицами старших возрастных групп.
В других стратегических документах Российской Федерации пожилое население как
конкретная целевая группа и меры по ее развитию не определены.
Не выделено пожилое население как особая целевая группа и мероприятия по решению
проблем этой группы, соответствующие мероприятиям Стратегии, в утвержденных
государственных программах Российской Федерации, в том числе и в вышеупомянутой
программе «Социальная поддержка граждан».
3. Целевые показатели Стратегии носят не комплексный характер, охватывают далеко
не все приоритетные направления, определенные этим документом, либо не
соответствуют самим направлениям (Таблица 15). Достаточно указать на отсутствие
целевого показателя по такому важнейшему приоритетному направлению Стратегии,
как
«Финансовое обеспечение граждан старшего поколения и стимулирование их
занятости». Вследствие отбора недостаточно методологически обоснованного набора
целевых показателей возникает риск в отношении комплексности и объективности
оценки на их основе хода и результатов реализации мероприятий, намеченных к
реализации в рамках соответствующих приоритетных направлений Стратегии.
21 Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 7 августа 2009 г. № 1101-р.
34
4. Не ясен механизм управления Стратегией. В тексте указывается, что Стратегия
разработана в целях координации деятельности государственных и общественных
институтов для решения существующих проблем граждан старшего поколения.
Реализация Стратегии предполагается на основе плана мероприятий (отсутствует в
настоящее время), а осуществление контроля за реализацией — координационным
советом, создаваемым при Правительстве Российской Федерации с участием
общественных организаций. Между тем, согласно постановлению Правительства
Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260
«О Регламенте Правительства
Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской
Федерации» правительственные координационные органы образуются для обеспечения
согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти при
решении определенного круга задач (пункт 72), но не для выполнения контрольных
функций. Неопределенность механизма управления Стратегией также выступает в
качестве риска в отношении ее эффективной и результативной реализации.
Вышеизложенное свидетельствует о наличии в Стратегии ряда существенных рисков,
способных повлиять на ход и результаты ее практического осуществления, и
необходимости их учета — путем внесения соответствующих изменений и дополнений
в данный документ.
35
Таблица 15
Целевые показатели реализации Стратегии
Значение целевого показателя
Приоритетные
Целевые показатели Стратегии
направления Стратегии
2015 год
2020 год
2025 год
Формирование условий
Доля граждан старшего поколения,
для организации досуга
занимающихся физической
3
6
10
граждан старшего
культурой и спортом (%)
поколения
Совершенствование
Обеспеченность
системы охраны здоровья
геронтологическими койками,
1,26
2,26
5
граждан старшего
количество единиц на 10 000
поколения
населения 60 лет и старше
Доля граждан старшего поколения,
получивших социальное
обслуживание, в общем числе
50
80
100
граждан старшего поколения,
признанных нуждающимися в
социальном обслуживании (%)
Развитие современных
форм социального
Доля граждан старшего поколения,
обслуживания, рынка
удовлетворенных качеством
социальных услуг
предоставляемых социальных услуг,
50
70
90
в общем числе получателей
социальных услуг (%)
Количество нестационарных и
мобильных торговых объектов (тыс.
193,2
210-240
250-270
шт.)
Стимулирование
Количество выпущенных автобусов,
производства товаров и
предназначенных для перевозки
оказанием услуг в целях
лиц с ограниченными
1173
1820
2370
удовлетворения
возможностями, в том числе для
потребностей граждан
инвалидов-колясочников (шт.)
старшего поколения
Финансовое обеспечение
граждан старшего
поколения и
Не определены
стимулирование их
занятости
Обеспечение доступа
граждан старшего
поколения к
Не определено
информационным и
образовательным
ресурсам
Развитие общества с
учетом интересов,
потребностей и
Не определено
возможностей граждан
старшего поколения
36
Предложения
Как показал проведенный анализ, Стратегии присущ ряд недостатков, которые могут
негативно отразиться на эффективности и результативности ее реализации.
В этой связи представляется целесообразным внесение в Стратегию дополнений и
изменений.
1. Дополнение Стратегии мероприятиями:
— в области укрепления здоровья пожилого населения:
развитие системы добровольного медицинского страхования, а также модификация
подходов к формированию параметров базовой программы обязательного
медицинского страхования
(введение повышенных для пожилого населения
нормативов объемов предоставления медицинской помощи в расчете на одно
застрахованное лицо, нормативов финансовых затрат на единицу объема
предоставления медицинской помощи, нормативов финансового обеспечения базовой
программы обязательного медицинского страхования в расчете на одно застрахованное
лицо);
корректировка перечня критериев качества медицинской помощи, входящих в состав
программы государственных гарантий бесплатного оказания помощи гражданам путем
их дифференциации по трем основным возрастным группам населения (население
моложе трудоспособного возраста, трудоспособного возраста, старше трудоспособного
возраста);
— в области доходов, экономической активности и занятости пожилых людей:
выработка и реализация специальных мероприятий, ориентированных на пожилое
население, в рамках программ содействия занятости, демпфирующих сокращение
спроса на рабочую силу старших возрастов в условиях экономических кризисов;
заблаговременная подготовка и реализация комплекса опережающих мероприятий с
целью предотвращения вероятных негативных последствий старения населения, в том
числе: разработка прогнозного баланса трудовых ресурсов в половозрастном и
профессиональном разрезах — как в целом по Российской Федерации, так и в разрезе
субъектов Российской Федерации; формирование на его основе планов подготовки
специалистов в учебных заведениях начального, среднего и высшего
профессионального образования; организация активной профориентационной работы с
пожилым населением на базе учреждений государственной службы занятости,
37
подготовка специалистов учреждений государственной службы занятости к работе с
пожилым населением и др.;
подготовка бизнеса к предстоящим изменениям возрастного состава занятых в
экономике — путем адаптации технической базы, технологий, организации и условий
труда, в том числе режимов труда и отдыха, условий организации заработной платы;
реализация специальных мер, в том числе правового характера, направленных на
предотвращение дискриминирующих действий работодателей, пользующихся
уязвимым положением пожилых работников на рынке труда, в области оплаты их
труда;
— в области повышения эффективности использования образовательного потенциала
пожилых людей:
реализация в рамках услуг, предоставляемых учреждениями государственной службы
занятости, специальных мероприятий, обеспечивающих оказание пожилым лицам
содействия в поиске рабочих мест, соответствующих их образовательному статусу, а
также организация дополнительного образования с учетом перспективной потребности
экономики в кадрах;
проведение масштабной информационно-разъяснительной работы среди пожилого
населения и представителей бизнеса, обосновывающей необходимость участия в
профессиональной подготовке и переподготовке; разработка специальных
образовательных программ профессионального обучения как непосредственно на
производстве, так и в различного типа учебных заведениях, в том числе индивидуально
ориентированных; осуществление комплекса профориентационных мероприятий на
базе учреждений государственной службы занятости, компенсация за счет средств
бюджета и/или бизнеса расходов на платное обучение/переобучение пожилых и пр.;
— в области социального обслуживания пожилых людей:
реализация мер, направленных на преодоление неудовлетворенного спроса лиц
старшего возраста на социальное обслуживание, в том числе стимулирование развития
негосударственного сектора социального обслуживания, более широкое привлечение к
оказанию социальных услуг НКО и добровольцев, повышение ответственности
трудоспособных членов семьи за содержание и уход за лицами старше
трудоспособного возраста, в том числе с использованием правовых и экономических
инструментов
(пособия по уходу, налоговые вычеты и пр.), более широкое
привлечение, в том числе посредством экономических стимулов, к предоставлению
надомных социальных услуг, сохраняющих трудоспособность пожилых людей;
— в области стимулирования социальной активности пожилых людей:
38
проведение углубленного изучения причин, сдерживающих повышение социальной
активности пожилых (активный отдых) и выработка на его основе мероприятий,
направленных на ее повышение.
2. Совершенствование системы целевых показателей, используемых в Стратегии,
с целью адекватного отражения приоритетных направлений, намеченных к
реализации, и соответствующих мероприятий, а также учета результатов
реализации Стратегии.
В качестве варианта можно предложить, например, систему показателей,
использующих для расчета индекс активного долголетия (Active Aging Index, AAI),
разработанный в 2012 году экспертной группой во главе с Европейской экономической
комиссией ООН и применяемый для оценки, анализа и межстрановых сравнений
уровня активности и независимости пожилого населения (приложение 3).
3. Конкретизация вопросов финансирования мероприятий, предусмотренных
Стратегией, их объемов и источников.
4. Уточнение и конкретизация положений Стратегии, содержащих описание
механизмов управления и контроля.
5. Учет проблем развития пожилых людей и мероприятий, обеспечивающих их
решение, определенных Стратегией, во всех профильных государственных
программах Российской Федерации.
39
март 2015
Приложение 1
Средняя начисленная заработная плата работников в экономике России в октябре 2013 г.
Работники всех возрастов
Из них в возрасте
Показатель
от 55 до 59 лет
от 60 до 64 лет
от 65 и старше
Мужчины
Женщины
Мужчины
Женщины
Мужчины
Женщины
Мужчины
Женщины
Все работники
33 301
24 721
29 746
23 238
28 532
21 906
29 366
21 712
Руководители
учреждений, организаций
и предприятий, их
59 320
43 738
54 300
42 192
54 823
39 794
55 791
43 681
структурных
подразделений (служб)
Специалисты высшего
38 893
30 330
35 651
29 995
33 789
29 425
34 701
29 086
уровня квалификации
Специалисты среднего
35 332
23 331
31 946
22 754
27 187
24 812
26 607
23 307
уровня квалификации
Служащие, занятые
подготовкой
информации,
23 023
18 470
19 572
17 299
18 834
14 752
19 331
14 729
оформлением
документации, учетом и
обслуживанием
Работники сферы
обслуживания, жилищно-
коммунального
22 594
16 770
19 698
14 348
16 765
14 742
15 324
13 349
хозяйства, торговли и
родственных видов
деятельности
40
Работники всех возрастов
Из них в возрасте
Показатель
от 55 до 59 лет
от 60 до 64 лет
от 65 и старше
Мужчины
Женщины
Мужчины
Женщины
Мужчины
Женщины
Мужчины
Женщины
Квалифицированные
работники сельского,
лесного, охотничьего
16 407
16 288
13 813
17 718
16 109
19 242
13 918
18 099
хозяйств, рыбоводства и
рыболовства
Квалифицированные
работники крупных и
мелких промышленных
предприятий,
художественных
29 464
21 693
27 193
21 439
25 992
21 543
24 640
23 385
промыслов,
строительства,
транспорта, связи,
геологии и разведки недр
Операторы, аппаратчики,
машинисты установок и
29 948
21 206
26 303
19 425
23 849
18 513
21 550
17 901
машин
Неквалифицированные
15 008
12 841
12 201
12 431
11 232
10 973
10 491
11 653
рабочие
Источник: Росстат
41
Приложение 2
Основные характеристики федеральной целевой программы «Старшее поколениеª,
реализованной в Российской Федерации в 1997-2004 годах
ФЦП «Старшее поколениеª на 1997-1999 годыª
ФЦП «Старшее поколениеª на 2002-2004 годыª
Цели
Формирование организационных, правовых, социально-
Создание условий для повышения качества жизни граждан
экономических условий для осуществления мер по
старшего поколения на основе развития сети учреждений
улучшению положения граждан старшего поколения и
социального обслуживания и совершенствования их
повышению степени их социальной защищенности.
деятельности, обеспечения доступности медицинской
Смягчение
социально-экономических
последствий
помощи, образовательных, культурно-досуговых и иных
переходного периода экономики для граждан старшего
услуг, содействия активному участию пожилых граждан в
поколения.
жизни общества
Улучшение «социального самочувствияª граждан старшего
поколения.
Активизация участия граждан в добровольной деятельности
по решению социальных проблем пожилых людей
Задачи
Формирование основ общероссийской стратегии в отношении
Расширение сети и совершенствование деятельности
старения населения на среднесрочную и долгосрочную
учреждений и служб, предоставляющих пожилым людям
перспективу и подготовка к проведению в Российской
комплекс жизненно важных социально ориентированных
Федерации Международного года пожилых людей (1999 год).
услуг (геронтологические центры, дома малой вместимости,
Повышение эффективности механизмов нормативного
дома
(отделения)
временного
пребывания,
регулирования в сфере защиты прав и интересов, охраны
геронтопсихиатрические центры, мобильные социальные
здоровья, посильной занятости и социального обеспечения
службы, больницы медико-социальной помощи, хосписы,
пожилых людей, предоставления им разносторонней помощи
центры (клубы) для пожилых людей и другие).
и услуг в целях устранения и предупреждения любых форм
Разработка новых форм социального обслуживания пожилых
их дискриминации.
граждан с учетом масштабов и темпов старения населения,
Обеспечение информированности граждан о положении
создание
условий
для
внедрения
экономически
пожилых людей и о мерах по улучшению подготовленности к
обоснованных моделей и приближения уровня социального
жизнедеятельности при наступлении старости.
обслуживания к потребностям общества.
Оптимизация
действующей
системы
профилактики
Содействие повышению уровня социальной адаптации
заболеваний, увеличение объемов и повышение качества
пожилых людей, упрочению социальных связей в сочетании с
оказания квалифицированной медицинской и медико-
расширением их социокультурных контактов.
социальной помощи, улучшение специализированной
Поддержание жизненной активности пожилых людей мерами
гериатрической помощи и облегчение пожилым людям
реабилитационного и оздоровительного характера.
42
ФЦП «Старшее поколениеª на 1997-1999 годыª
ФЦП «Старшее поколениеª на 2002-2004 годыª
доступа к получению услуг в сфере здравоохранения, в том
Содействие процессу социальной интеграции пожилых людей
числе в специализированных медицинских учреждениях
с
привлечением учреждений социальной сферы,
геронтологического профиля.
общественных объединений, а также путем продолжения
Создание предпосылок для осуществления системы мер,
образования в «третьем возрастеª.
направленных на формирование оптимальной среды
Усиление координации деятельности федеральных органов
жизнедеятельности пожилых людей.
исполнительной власти и органов исполнительной власти
Развитие социального обслуживания пожилых людей с
субъектов Российской Федерации в части решения
учетом поддержания общественно нормального уровня
актуальных проблем жизнеобеспечения граждан старшего
доступности и достаточности помощи и услуг, внедрение
поколения.
экономически
эффективных
моделей
социального
Проведение научных исследований по приоритетным
обслуживания.
проблемам социальной защиты граждан старшего поколения
Оказание содействия органам государственной власти
субъектов Российской Федерации и органам местного
самоуправления в обеспечении всем гражданам старшего
поколения как особой группе населения равных условий и
возможностей в процессе социально-экономического
развития регионов.
Укрепление
взаимодействия
государственных,
муниципальных и иных систем и служб, призванных
способствовать решению социальных проблем старшего
поколения.
Развитие научных исследований по вопросам старения
населения и внедрение достижений современной
отечественной и зарубежной науки в практическую
деятельность.
Улучшение
подготовки
специалистов,
занятых
предоставлением помощи и услуг гражданам
старших
возрастных групп
43
Приложение 3
Показатели, используемые для расчета индекса активного долголетия22
Области применения (оценки)
Участие пожилых людей в
Независимая, здоровая и
Потенциал пожилых людей и создание
Занятость пожилых людей
общественной жизни
безопасная жизнь
благоприятных условий
Уровень занятости населения в
Участие в добровольческой
Занятия физкультурой,
Ожидаемая продолжительность жизни лиц в
возрасте 55-59 лет, %
деятельности (%)
спортом (%)
возрасте 55 лет (лет)
Уровень занятости населения в
Участие в помощи детям и
Уровень доступности услуг
Уровень здоровья в период ожидаемой
возрасте 60-64 лет, %
внукам (%)
здравоохранения (%)
продолжительности жизни в возрасте 55 лет (%)
Уровень занятости населения в
Уровень независимости
Участие в помощи пожилым (%)
Уровень психического здоровья (%)
возрасте 65-69 лет, %
образа жизни (%)
Уровень занятости населения в
Участие в политической
Уровень использования информационных
Финансовая безопасность
возрасте 70-74 лет, %
деятельности (%)
технологий (%)
Физическая безопасность
Уровень социальных связей
Пожизненное образование
Уровень образования
22 Источник: Аналитический доклад за 2014 год Европейской Ассоциации EuropeActive
44